Le monde économique a souvent considéré qu’une décennie constituait l’horizon du management de l’entreprise, ces dix ans permettant de dégager une vision d’assez long terme et de construire une stratégie portant sur les trois, voire les cinq prochaines années qui sont celles où peu de surprises majeures semblaient probables. À quelques exceptions près, le périmètre géographique d’action relativement restreint des entreprises contribuait à la stabilité sinon à la prévisibilité des aléas pouvant affecter ou favoriser leurs activités.
De tout temps, les entreprises ont façonné leur environnement en s’assurant un maximum de maîtrise de leur écosystème et des stratégies qui s’y déroulent : marchés, produits, facteurs de production, recherche et technologies, ressources financières, normes, propriété, management, réseaux, etc. Elles ont également été très conditionnées par cet environnement.
Interviewé par Olivier Mouton dans le magazine Trends-Tendances de mars 2022, l’administrateur délégué de Brussels Enterprises Commerce & Industry (BECI), Olivier Willocx, évoquait les effets de la pandémie mondiale de Covid-19, de la crise climatique et de la guerre en Ukraine et observait que si notre mode de pensée est fondé sur le risque, nous ne disposons pas de modèle en ce qui concerne l’incertitude dont il faut réapprendre la notion [1].
En fait, le problème pour l’entrepreneur, c’est que, s’il maîtrise généralement les paramètres de son métier dans un horizon assez court, il ne dispose pas d’informations objectives suffisantes lui permettant une vue claire sur son environnement à moyen et long terme. Dans un espace naturel, politique, économique, social, culturel, élargi et un monde complexe, l’émergence [2] incessante de facteurs et d’acteurs nouveaux empêche de disposer d’une connaissance raisonnable, sinon complète, de l’environnement et donc de son évolution. L’incertitude est le produit de notre connaissance incomplète de l’état du monde – passé, présent ou futur, observent les économistes John Kay (Université d’Oxford) et Mervyn King (London School of Economics) [3]. Souvent, comme le souligne leur collègue français Philippe Silberzahn, l’incertitude ne résulte pas de notre difficulté à acquérir l’information, mais du fait que cette information n’existe pas ou pas encore[4]. L’incapacité fondamentale à prévoir sur base de probabilités qui découle de cette évolution nous écarte donc de la culture du risque, relativement familière à l’entrepreneur. Celle-ci s’applique en effet à des situations parfaitement codifiées pour lesquelles, à partir d’un état du monde ou par l’établissement de scénarios de futurs possibles, on identifie l’émergence d’événements dommageables même si on ne connaît pas nécessairement leur probabilité d’occurrence.
En situation d’incertitude, l’anticipation est impossible pour le décideur par défaut de connaissance précise des comportements – parfois “dérangeants” – et des interactions des éléments du système, des acteurs et facteurs qui constituent l’environnement de l’entreprise. Mais, l’ignorance n’est pas une fatalité et (…) raisonner en termes d’incertitude, c’est déjà se donner les moyens d’en prendre la mesure[5].
2. Retrouver une capacité d’agir en appréhendant les réactions des acteurs du système
Longtemps, en particulier dans les pays francophones [6], la prospective [7] n’a pas parlé aux acteurs qui auraient dû être concernés et qui souvent ne s’intéressaient pas ou très peu à ses travaux. Or, l’avenir ne peut être que créé par les entrepreneurs, au sens large du terme[8].
En Wallonie, l’exercice Odyssée 2068 de l’Union wallonne des Entreprises a ouvert la voie par un travail de prospective normative en vue de la recherche d’une nouvelle harmonie régionale à l’initiative de la sphère entrepreneuriale. Ce processus a donné l’occasion à une partie du monde des entreprises de se familiariser, non sans un certain enthousiasme, au processus prospectif et à certaines de ses méthodes. En particulier, la méthode des bifurcations [9] a permis de s’interroger sur des trajectoires de long terme en se posant la question exploratoire : que peut-il advenir ? Cet exercice a permis également d’aborder – de manière certes rapide – la recherche de WildCards, de surprises majeures, c’est-à-dire d’événements inattendus, peu probables, qui peuvent avoir un effet considérable s’ils surviennent [10].
La difficulté en fait, pour l’anticipation – qui est la capacité d’agir avant que les événements n’adviennent – consiste moins à identifier l’ensemble des surprises potentielles pouvant surgir d’un monde incertain, que de bien comprendre comment le système et ses acteurs majeurs vont réagir. Or, les entrepreneurs se trouvent généralement dans l’impossibilité de concevoir clairement et exhaustivement l’ensemble de la chaîne des événements qui peuvent se produire.
Remédier à cette situation implique une fine connaissance de la structure de ce système, de son activité, de ses finalités, de son évolution, ainsi que de son environnement dans un cadre spatial déterminé, mais ouvert. En effet, si on observe les effets sur les entreprises de WildCards comme le 9/11, le Covid-19 ou la guerre en Ukraine de 2022 et leurs impacts économiques et sociaux, ceux-ci ont surtout été générés par les acteurs qui ont réagi – souvent légitimement – à ces événements que par les surprises elles-mêmes. Ce faisant, ils ont déstabilisé le système. Les organisations sont mises en danger par les grandes ruptures de leur environnement non parce qu’elles ignorent le cours des choses, mais parce qu’elles sont incapables d’y répondre[11]. En tout cas dans les délais nécessaires. Ainsi, la connaissance des hypothèses et alternatives, des marges de manœuvre des acteurs sur les événements, est plus importante et plus facile à anticiper que la connaissance précise des événements qui peuvent survenir. Et surtout le fait de savoir comment utiliser l’information générée, problème qui est au centre de toute intelligence stratégique. Comment l’indiquait Paul Saffo, professeur à l’École d’Ingénieurs de l’Université de Stanford, il s’agit moins d’identifier des certitudes illusoires qu’un ensemble de possibilités en cartographiant l’incertitude dans un monde où nos actions dans le présent influencent l’avenir et donc où l’incertitude peut ouvrir une opportunité [12].
Par expérience, notamment européenne, mais aussi par fondement théorique [13], la réponse à ces difficultés d’appréhender l’incertitude réside dans les Mutual Learning Platform en Foresight (prospective en anglais) que nous avons pilotées [14], de manières transversales, pour les directions générales de la Commission européenne et qui se poursuivent jusqu’en 2022 et 2023 avec le Foresight Mutual Learning Exercise de la DG Recherche. Cette dynamique se fonde sur des expérimentations et des processus d’apprentissages collectifs, les compétences et le travail conjoints de parties prenantes non pour tenter de prévoir ce qui peut advenir pour s’en défendre, mais par la préparation de l’action véritablement anticipatrice (prospective opérationnelle et Strategic Foresight) et créatrice, en appréhendant la complexité des systèmes dynamiques non linéaires (SDNL) [15], le jeu des acteurs et des facteurs, les émergences[16] possibles, ainsi qu’en pratiquant l’analyse préalable d’impact [17].
L’application de ces outils aux entreprises pour leur permettre de développer une autre culture que celles de la prévision et de la réactivité pour s’inscrire dans la proactivité est une nécessité. Ce n’est pas une tâche aisée ou qui va de soi même si de nombreux décideurs sont en attente d’initiatives. C’est avec raison que le patron d’Ethias, Philippe Lallemand, plaidait voici peu pour que soit nommé un ministre de la Prévention et pour davantage de partenariat entre le privé et le public pour protéger les citoyens, les entreprises et la société en général [18].
3. Conclusion : armer les entreprises pour accroître leur proactivité
La nécessité de mieux armer les entreprises – petite, moyenne et grande – face à l’évolution chaotique de leur environnement est grande. Cette approche doit faire l’objet d’un mapping aussi précis que possible pour anticiper les évolutions, surprises et ruptures [19] possibles. Dans un travail important réalisé avec Michel Crozier et l’Institut français de l’Entreprise, certes déjà ancien, Jacques Lesourne en esquissait l’étendue :
– l’évolution technologique ;
– la croissance de l’économie mondiale ;
– le degré d’intégration de l’Union européenne ;
– le fonctionnement du marché du travail et l’évolution du rôle des acteurs qui le règlementent;
– la place de l’État-protecteur, la nature de ses services et les modalités de son financement ;
– l’attitude des citoyens à l’égard de l’existence, du travail, du revenu direct, des services ;
– le rôle de l’État dans la vie économique ;
– l’évolution et le développement des territoires ;
Mais, ce que Lesourne mettait le mieux en évidence, c’est la diversité des jeux stratégiques, les questions que soulève l’avenir à certains carrefours ou nœuds du système productif : monde des établissements financiers, univers des courants faibles (le numérique), domaine du pétrole et des énergies, réseau des intermédiaires des échanges internationaux, kaléidoscope des produits de grande consommation, milieux de la communication, jungle des PMI de haute technologie, etc. Tous ces éléments mettent en évidence la superficialité de l’énoncé des grandes tendances – que l’on nous sert à toutes les sauces -, la diversité extraordinaire des différentes branches de l’industrie et des services, les contextes qui diffèrent d’une entreprise à l’autre, les projets d’une multitude d’acteurs, la vanité d’une régulation de l’ensemble par des actions ponctuelles du Politique ou de l’Administration [21].
Dans un système complexe et incertain, l’entreprise proactive est plus innovante que l’entreprise réactive…
Il en est d’ailleurs de même pour toutes les organisations, en ce compris les Parlements, les gouvernements et les administrations.
Philippe Destatte
@PhD2050
[1] Olivier MOUTON, S’habituer à un monde d’incertitude, dans Trends-Tendances, 10 mars 2022, p. 26.
[2] L’émergence peut être définie comme l’apparition ou l’évolution inattendue d’une variable ou d’un système qui ne peut résulter ou être expliqué à partir d’éléments constitutifs ou de conditions antérieures du système. La microbiologiste Janine Guespin y voit l’existence de qualités singulières d’un système qui ne peuvent exister que danscertaines conditions : elles peuvent éventuellement s’inter-convertir alors que le système conserve les mêmes constituants soumis à des interactions de même nature, si un paramètre réglant l’intensité de ces interactions franchit, lors de sa variation, un seuil critique. Janine GUESPIN-MICHEL coord. , Lucien SEVE e.a., Émergence, Complexité et dialectique, Sur les systèmes dynamiques non linéaires, p. 42, Paris, O. Jacob, 2005.
[3] John KAY & Mervyn KING, Radical Uncertainty, p. 37, London, The Bridge Press, 2021.
[4] Philippe SILBERZAHN, Bienvenue en incertitude ! Survivre et prospérer dans un monde de surprises, p. 82, Paris, Diateino, 2021.
[5] Voir le très classique Michel CALLON, Pierre LASCOUMES et Yannick BARTHES, Agir dans un monde incertain, Essai sur la démocratie technique, p. 40sv et citation p. 41, Paris, Seuil, 2001.
[6] Nous le précisons, contrairement à Silberzahn. On pense aux Etats-Unis bien sûr, mais aussi à l’Allemagne. Cornelia DAHEIM, Innovative and Sustainable Companies as engines for the Regional Development, Congrès Bifurcations 2019 et 2024, Institut Destrée, 4 décembre 2018.
[7] Nous entendons par prospective un processus d’innovation et de transformation stratégique, fondé sur la dynamique des systèmes et la prise en compte du long terme, pour mettre en œuvre – dans le présent – une action opérationnelle. Quant à l’anticipation, il s’agit bien, comme le montre son étymologie, d’agir avant que les événements n’adviennent. Et pas seulement de penser qu’ils puissent ou vont survenir. Ph. DESTATTE, De l’anticipation à l’action, un chemin prospectif essentiel pour les entreprises et les organisations, dans Blog PhD2050, Hour-en-Famenne, 31 décembre 2013. https://phd2050.org/2013/12/31/anticipation/
[9] Une bifurcation est un moment où une variable ou un système peut évoluer vers plusieurs alternatives et réalise une seule de ces possibilités.
[10] C’est notre définition. Ph. Silberzahn et Milo Jonas définissent la surprise comme la prise de conscience soudaine que l’on a opéré sur base d’une estimation erronée rendant incapable d’anticiper un événement ayant un impact significatif sur ses intérêts vitaux. Ph. SILBERZAHN et M. JONAS, Incertitude et surprise stratégique : les leçons de l’échec de la CIA, dans Revue de Défense nationale, n°767, Février 2014, p. 114-121. – Ph. SILBERZAHN, Bienvenue en incertitude…, p. 262.
[11] Ph. SILBERZAHN, Bienvenue en incertitude…, p. 269.
[13] Voir le classique : M. CALLON, P. LASCOUMES et Y. BARTHES, Agir dans un monde incertain...
[14] Günter CLAR & Philippe DESTATTE, Regional Foresight, Boosting Regional Potential, Mutual Learning Platform Regional Foresight Report, Luxembourg, European Commission, Committee of the Regions and Innovative Regions in Europe Network, 2006. Philippe-Destatte-&-Guenter-Clar_MLP-Foresight-2006-09-25 – Philippe DESTATTE & Pascale VAN DOREN dir., Transvision, Bridging neighbouring Regions belonging to different Jurisdictions, i.e., historically and culturally close Regions divided by national Borders, Blueprints for Foresight Actions in the Regions, Bruxelles, Commission européenne, DG Recherche, Septembre 2004. Philippe-Destatte_Blueprint-Transvision_Final_2004-10-28
Cornelia DAHEIM, Mutual learning exercise – R&I foresight : an introduction to the current state of play : thematic report, Brussels, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, 2023.
[15] Quand on parle de système non-linéaire, cela signifie que les interactions entre les variables qui constituent le système sont telles qu’il n’existe pas de proportionnalité entre les causes et les effets (les changements). Dès que des interactions non linéaires existent dans un système dynamique, son comportement acquiert des propriétés nouvelles, parfois étranges, souvent non prédictibles, et généralement contre-intuitives, et “dérangeantes” pour un entendement habitué à la linéarité. (…) D’une part, les interactions en jeu dans les systèmes complexes sont non linéaires presque par définition, et, d’autre part les systèmes complexes sont souvent définis par l’émergence de propriétés, dont les systèmes dynamiques non linéaires donnent au moins une première approximation. Janine GUESPIN-MICHEL et Camille RIPOLL, Systèmes dynamiques non linéaires, une approche de la complexité et de l’émergence, dans Lucien SEVE e.a., Émergence, Complexité et dialectique, Sur les systèmes dynamiques non linéaires, p. 16-17, Paris, O. Jacob, 2005.
[16] On peut affirmer avec Janine Guespin que l’émergence est un phénomène isomorphe de la bifurcation. C’est-à-dire un phénomène ponctué, critique, faisant passer un système d’un ensemble de qualités possibles à un autre. Clairement, dans un tel phénomène, les “acteurs” restent les mêmes mais leur organisation spatio-temporelle est différente avant et après la bifurcation. (…) On pourrait aussi écrire “en-deçà et au-delà” du seuil critique. J. GUESPIN, op. cit., p. 44.
[17] Ph. DESTATTE, Accroître la rationalité des décisions par l’analyse préalable d’impact, dans Blog PhD2050, Hour-en-Famenne, 4 octobre 2020. https://phd2050.org/2020/10/04/impact/
[18]Philippe Lallemand : Il faudrait un ministre de la prévention, Propos recueillis par Sébastien BURON, dans Trends-Tendances, 7 avril 2022, p. 44-46. – Voir aussi : Minister of the Future, Nesta Project, Dec. 2022.
[19] Une rupture est un changement majeur et brutal impactant fortement l’évolution d’une ou plusieurs variables, ou encore d’un système. La rupture se rapporte à des événements dont la logique sous-jacente est totalement inconnue. Par définition, une rupture n’est reconnue comme telle qu’ex-post. Ph. DESTATTE et Ph. DURANCE, Les mots-clés de la prospective territoriale, p. 46, Paris, La Documentation française, 2009. Philippe_Destatte_Philippe_Durance_Mots_cles_Prospective_Documentation_francaise_2009
Cette définition s’écarte de l’emploi du terme disruption, venant de l’anglais et utilisé en économie en ce que la disruption pourrait être recherchée et déclenchée de manière volontaire par les acteurs ou certains d’entre eux.
[20] Jacques LESOURNE, L’entreprise et ses futurs, Comment la voient les chefs d’entreprise, Comment l’imagine la prospective, p. 17-18, Paris, Masson, 1985. – Voir aussi Klaus BURMEISTER, Andreas NEEF, Bert BEYERS, Corporate Foresight,Unternehmen gestalten Zukunft, Hamburg, Murmann, 2004.
Dans une première partie de cette étude et sur base d’une interrogation du dessinateur Nicolas Vadot, nous avons analysé la relation ambivalente que la Russie et l’OTAN ont entretenue de 1954 à 1998, période pendant laquelle le Kremlin, de Khrouchtchev à Eltsine a, à plusieurs reprises demandé formellement son adhésion à l’Alliance atlantique. Après la chute du Rideau de fer, l’OTAN a tendu la main à la Russie, mais aussi aux anciens pays du Pacte de Varsovie, tout en gardant soigneusement fermée la porte à Moscou. On ne se souvient guère de la coopération entre l’OTAN et le Kremlin pour l’intervenir en Bosnie et la présence de militaires russes au SHAPE à Mons au milieu des années 1990.
Dans une deuxième partie, nous avons observé que, après une vague d’ouverture internationale, de libéralisme économique, de démocratisation relative à Moscou, les efforts de coopération entre l’OTAN et la Russie se heurtent à deux obstacles : d’une part, l’élargissement en 1999 à trois premiers pays de l’Est, sans perspective réelle pour la Russie de rejoindre l’Alliance et, d’autre part, à l’intervention militaire unilatérale de l’OTAN au Kosovo qui bouscule et la diplomatie russe et les règles du droit international.
Dans une troisième partie, nous avons vu que, aux yeux des observateurs de l’époque, l’arrivée au pouvoir de Vladimir Vladimirovitch Poutine apparaît à bien des égards, comme une bifurcation. Premier ministre de Boris Eltsine le 9 août 1999, sa carrière est fulgurante puisqu’il est élu président de la Fédération de Russie au premier tour le 26 mars 2000. Il est alors, à 47 ans, le plus jeune dirigeant de la Russie depuis la Révolution de 1917. Le nouveau président, soutenu par Mikhaïl Gorbatchev, apparaît comme un réformateur modéré souhaitant combiner ouverture économique et reconstruction de l’État. Ainsi, comme l’a écrit Jacques Sapir, Vladimir Poutine a suscité en Russie un mouvement d’espoir et a bénéficié d’un soutien comme peu de dirigeants en ont connu. Le chef du Kremlin apparaît alors comme un interlocuteur de qualité pour l’Alliance atlantique. Avant que la situation ne dégénère.
Conclusion : Au diable tout cela ! Nous l’avons emporté et pas eux !
Une trajectoire, des bifurcations
Quand on doit qualifier la trajectoire de l’évolution des relations entre l’OTAN et la Russie, de la chute du Mur de Berlin (1989) au déclenchement, en 2014, des opérations en Crimée, puis au Donbass et ses prolongements jusqu’en 2022, on hésite entre les mots d’incompréhension mutuelle, de divergence d’intérêts et de stratégies, et bien sûr d’arrogance, de chaque côté de cette ligne rouge en déplacement constant vers l’Est. Les limites explicatives de cette trajectoire apparaissent immédiatement : nous sommes en présence d’un système complexe d’abord fondé sur des acteurs humains dont l’empathie, par exemple, comme faculté à s’identifier au partenaire, n’est pas une vertu constante. Nous évoluons également dans une dynamique où les acteurs cultivent leur propre trajectoire : tout seuls – les États-Unis, la France, la Russie, l’Allemagne – ou en logique de murmure collectif : l’Union européenne, la Communauté des États indépendants dans ses différentes configurations, la Vieille Europe, la Nouvelle Europe – pour reprendre la typologie attribuée à Donald Rumsfeld -, notamment. à notre trajectoire des relations entre l’Alliance et la Moscou, nous pourrions en ajouter deux autres, parallèles, et montrer qu’elles sont souvent en résonance : les relations chaotiques entre la Russie et les États-Unis, d’une part, l’élargissement et l’intégration européenne de l’autre, incluant les vains efforts de l’Union pour constituer une défense commune ou même cette fameuse identité européenne dans l’OTAN. D’autres facteurs clefs pèsent lourd et sont particulièrement moteurs à certains moments, même si nous ne les avons que très peu évoqués, voire pas du tout : la géopolitique mondiale, les budgets de la Défense [1], les processus de désarmement, le terrorisme, et surtout l’évolution économique et sociale, ainsi que les questions énergétiques. Autant de boîtes noires qu’il faudrait ouvrir et intégrer dans le modèle.
Quelques bifurcations s’imposent à notre trajectoire. Une première se situe au moment des négociations pour la réunification allemande, la Deutsche Einheit du 3 octobre 1990, jusqu’à la dissolution de l’URSS du 26 décembre 1991. C’est une période d’intense activité diplomatique pendant laquelle on s’interroge sur le maintien de l’Alliance tout en considérant, avec plus ou moins de modestie, que les Occidentaux ont gagné la partie.
Nous avons situé en 1999 une deuxième bifurcation importante. De son avant-dernière année, le XXème siècle nous laisse deux créances en héritage, qu’il nous faudra honorer cher et vilain au XXIème siècle : le Sommet de Washington des 24 et 25 avril 1999 marque à la fois les cinquante ans de l’Alliance, son renouveau, l’élargissement de ses missions, ainsi que sa capacité à transgresser l’ordre international comme l’organisation le fait en bombardant le Kosovo malgré la réticence de certains de ses membres et l’absence de mandat des Nations Unies. Ces événements ont pollué le dialogue, qui avait pourtant été constructif, entre les différents protagonistes. À ce moment précis, comme l’écrivait l’historien et journaliste André Fontaine, l’OTAN a incontestablement échoué à créer des relations confiantes, permanentes et efficaces avec la Russie [2]. Au contraire, l’Alliance montre à la Russie un leadership de puissance, l’humilie sur la scène internationale et s’ouvre à trois premiers anciens membres du Pacte de Varsovie, malgré les demandes successives de la Russie de la rejoindre en même temps sinon avant. La cérémonie tenue à Indépendance, Missouri, montre bien que la dynamique est avant tout américaine.
La guerre préventive déclenchée par les Américains le 20 mars 2003 en Irak met à mal la relation des Européens avec les États-Unis, mais surtout des Européens entre eux. La contestation de la prééminence américaine par ces vieux alliés des États-Unis que sont la France et l’Allemagne irrite profondément Washington d’autant qu’un axe se crée avec Moscou qui pourtant, et malgré les affronts, était jusque-là restée assez “docile”. En fait, depuis la chute du Mur, tout rapprochement entre Moscou et Berlin constitue un point sensible pour la diplomatie américaine. La revendication de la multipolarité chère à Evgueni Primakov, mais aussi à Vladimir Poutine s’inscrit également dans ce cadre. 2003 n’est pas loin du discours de Munich du président de la Fédération de Russie en 2007, ainsi que du Sommet de Bucarest en 2008. Les clivages européens se retrouvent autour de la question de l’entrée de l’Ukraine et de la Géorgie dans l’OTAN. Ce sont les “Vieux Européens” qui empêchent sa concrétisation, probablement davantage que l’attention à la colère de Vladimir Poutine. Géorgie en 2006, Donbass et Crimée en 2014, guerre russo-ukrainienne du 24 février 2022, constituent une même escalade et, simultanément, la pire réponse de la Russie à la relégation dont elle a fait l’objet et qui, dès lors, au moins pour un temps, ne peut que s’accentuer. Comme le soulignait Hubert Védrine le 20 avril 2022, l’attaque de la Russie sur l’Ukraine pulvérise la vision que les Européens avaient sur la marche du monde. Plus loin, l’ancien chef du Quai d’Orsay se demande si, à un moment donné, les Occidentaux auraient pu être plus intelligents ? [3]
To hell with that! We prevailed and they didn’t ! [4]
Quinze ans auparavant, le même Hubert Védrine avait constaté que, parce que les Occidentaux ont cru, avec la fin de l’URSS, avoir gagné la bataille de l’histoire et pouvoir régner en maîtres, ils sont déboussolés par un monde si peu conforme à leurs espérances. Les États-Unis, écrivait-il, étaient triomphalistes. Ils jugeaient leur leadership et leur bienveillante hégémonie nécessaires à la stabilité et à la sécurité du monde[5].
Ce qui est aujourd’hui de plus en plus clair aux yeux des chercheurs – et je pense que nous avons commencé à le découvrir dans ce parcours -, c’est que, depuis 1990, les décideurs américains voulaient que les résultats de la réunification allemande donnent carte blanche aux États-Unis en consolidant une Allemagne réunifiée au sein de l’OTAN et en permettant toutes les options de la diplomatie américaine dans le nouveau paysage stratégique de l’Europe [6]. L’expression de George H. Bush, lors de sa rencontre avec les dirigeants ouest-allemands à Camp David, les 24 et 25 février 1990 est caractéristique. Le président américain estime que les Soviétiques ne sont pas en mesure de dicter la relation de l’Allemagne avec l’OTAN.Ce qui m’inquiète, dit-il, ce sont les propos selon lesquels l’Allemagne ne doit pas rester dans l’OTAN. Au diable tout cela ! Nous l’avons emporté et pas eux. Nous ne pouvons pas laisser les soviétiques arracher la victoire des mâchoires de la défaite[7].
Cette époque, qui nous paraît aujourd’hui lointaine, fait toujours référence quand on est à Moscou, en particulier le discours du secrétaire général de l’OTAN du 17 mai 1990, dont l’interprétation est l’objet de polémiques virulentes et, de plus, partage en deux écoles (schools) tant les analystes des relations internationales que les historiens. Ces deux approches sont fondatrices aussi de deux récits qui agissent profondément sur la lecture que l’on peut avoir des événements présents [8]. Dans son discours justificatif de son intervention militaire en Ukraine, le 24 février 2022, il n’a pas fallu vingt secondes pour que Vladimir Poutine fasse allusion à trente ans d’efforts du Kremlin pour se mettre d’accord avec l’OTAN sur les principes d’une sécurité européenne. Et d’affirmer : en réponse à nos propositions, nous avons constamment été confrontés soit à des tromperies et des mensonges cyniques, soit à des tentatives de pression et de chantage, et l’Alliance de l’Atlantique Nord, pendant ce temps, malgré toutes nos protestations, ne cesse de s’étendre. La machine militaire se déplace, et, je le répète, s’approche près de nos frontières. Et plus loin, le président de la Fédération de Russie précise que, parmi les marques de mépris du droit international qu’il prête à l’Occident : cela inclut aussi les promesses faites à notre pays de ne pas étendre l’OTAN d’un pouce vers l’Est. […] [9]
Visitant un certain nombre d’archives, dont certaines que nous avons nous-même présentées ici – notamment celles déclassifiées par la NSA -, le chercheur américain Joshua Itzkowitz Shifrinson observe en 2016 que les responsables de son pays ont offert des garanties informelles à plusieurs reprises aux Soviétiques contre l’expansion de l’OTAN au cours des pourparlers sur la réunification de l’Allemagne, au printemps, à l’été et à l’automne 1990. Le professeur de Relations internationales à l’Université A&M du Texas puis à l’Université de Boston, montre qu’il s’agit d’une pratique diplomatique courante. En l’occurrence, ces garanties s’inscrivaient dans les positions de négociation de l’Administration de George H. Bush et indiquaient que l’ordre européen de l’après Guerre froide serait acceptable à la fois pour Washington et pour Moscou. Ainsi, l’OTAN resterait en place tandis que l’architecture de sécurité de l’Europe inclurait l’Union soviétique. Collectivement, pour Itzkowitz Shifrinson, ces preuves suggèrent que les dirigeants russes ont essentiellement raison de prétendre que les efforts déployés par les États-Unis pour étendre l’OTAN depuis les années 1990 violent “l’esprit” des négociations de 1990 : l’expansion de l’OTAN a annulé les assurances données à l’Union soviétique en 1990 [10].
Mais le chercheur américain va plus loin dans le développement de son papier, labellisé d’Harvard et du MIT, en indiquant qu’il existe de plus en plus de preuves que les États-Unis n’ont pas été sincères lorsqu’ils ont offert à l’Union soviétique des garanties informelles contre l’expansion de l’OTAN. Faisant référence aux travaux de l’historienne Mary Elise Sarotte du Centre d’Études européennes à Harvard [11], il observe que les documents déclassifiés provenant des archives américaines suggèrent que les responsables politiques américains ont utilisé la diplomatie de la réunification allemande pour renforcer la position des États-Unis en Europe après la Guerre froide[12]. Et le professeur ajoute que, contrairement à ce que prétendent de nombreux décideurs et analystes, il existe de nombreuses preuves que les affirmations russes de “promesse non tenue” concernant l’expansion de l’OTAN sont fondées. En s’appuyant sur la théorie des relations internationales et en l’appliquant à des éléments nouveaux et préexistants sur les négociations de 1990, il estime que les dirigeants russes ont essentiellement raison : l’expansion de l’OTAN a violé le quid pro quo au cœur de la diplomatie qui a abouti à la réunification de l’Allemagne au sein de l’OTAN. Il n’existait pas d’accord écrit excluant l’expansion de l’OTAN, mais des garanties de non-expansion ont tout de même été avancées en 1990, pour être ensuite annulées[13].
Comme le constate en 2021 l’ancien secrétaire général adjoint des Nations Unies et professeur à l’Université de Columbia, Jean-Marie Guehenno, l’hypocrisie de la relation stratégique avec la Russie était peut-être inévitable, mais ces mensonges ont eu un prix. Pour les dissiper, il aurait fallu suspendre nos doutes sur l’avenir de la Russie, et réfléchir à la signification d’une OTAN dont la Russie deviendrait membre. Mais soulever cette question aurait obligé à raisonner non en termes de vainqueurs et de vaincus, mais en coresponsables d’un monde nouveau à construire[14].
Cette analyse des relations internationales, certes bousculante pour notre vision traditionnelle – et, faut-il l’écrire -, généralement manichéenne, nous invite à un retour sur la trajectoire que nous avons décrite au début de notre conclusion. L’évolution des rapports entre l’OTAN et la Russie doit manifestement se fonder davantage sur le rapport de force entre les acteurs, ainsi que Joshua Itzkowitz Shifrinson nous y invite. Dans son ouvrage que l’on pourrait traduire par “Titans en ascension, géants en chute, Comment les grandes puissances exploitent les changements de pouvoir” [15], le professeur à l’Université de Boston analyse, à partir de l’histoire, le processus de déclin de grandes puissances qui perdent leurs capacités économiques, militaires, stratégiques et voient d’autres puissances émerger en même temps. Leur déclin prend surtout son sens par rapport au renforcement de la puissance de leurs voisins. Itzkowitz Shifrinson conceptualise une théorie de la prédation (Predation Theory) et l’applique à plusieurs cas parmi lesquels il rend compte de la stratégie des États-Unis et du déclin de l’Union soviétique. Ainsi, à partir de sources du Département d’État et du Conseil national de Sécurité américain (NSC), il montre que les conditions de la réunification allemande ont été conçues dans les années 1980 et 1990 pour maximiser la domination des États-Unis dans les affaires de sécurité européennes tout en minimisant l’influence soviétique [16]. L’approche de la théorie de la prédation est éclairante lorsque le chercheur met en évidence une archive du NSC de 1985-86 dans laquelle, alors que Gorbatchev se rapproche des États-Unis avec la volonté de faire de l’URSS un État décentralisé, moderne et efficient, le conseiller à la Sécurité nationale de Ronald Reagan et futur Ambassadeur US à Moscou de 1987 à 1991, Jack F. Matlock, pose la question de savoir si cette Union soviétique-là serait bonne pour les États-Unis ? Concluant sans ambages “absolument pas”. (Would this USSR be good for the US? Absolutely Not.) [17]
Cette stratégie d’affaiblissement systématique de la Russie, sous Ronald Reagan, George H. Bush [18] – et probablement leurs successeurs – constitue la clef d’une trajectoire plus volontariste et centrale des relations entre l’OTAN et la Russie qui intègre à la fois la volonté de leadership américain, la relégation de la Russie et la perpétuation de la prééminence des États-Unis en l’Europe dans une vassalisation relative pour laquelle Washington s’appuie sur l’inclusion de nouveaux acteurs à l’Est. L’OTAN est alors l’instrument de cette politique, à la fois structure d’intégration, drapeau des valeurs occidentales officielles et instrument de puissance.
L’ensemble de ces éléments nous permet de mieux comprendre l’histoire des relations internationales depuis 1989. Si les objectifs des États-Unis étaient avant tout, non pas d’installer l’harmonie, mais d’assurer leur prédominance sur le continent européen en s’appuyant sur les anciens satellites de Moscou, tout en établissant une distance entre l’Allemagne et la Russie, on voit mal pourquoi ils auraient permis à Moscou d’adhérer à l’Alliance atlantique, à quelque moment que ce soit.
Les bases de la réflexion prospective sont partiellement en place. Tout reste à faire bien sûr pour scénariser les vingt prochaines années, identifier les enjeux de long terme et y répondre. Plusieurs chantiers ont été lancés ces derniers mois tant aux niveaux international que régional. à l’horizon 2050, de nombreuses métamorphoses sont possibles, les meilleures comme les pires. Peut-on encore penser l’entrée de la Russie dans l’OTAN, comme elle était imaginable à certains voici trente ans ? A priori, la question est difficile. Elle hérisse les analystes, surtout depuis le 24 février 2022 et l’offensive russe sur Kiev, Kharkiv, Kramatorsk, Marioupol, Kherson. Comment pouvons-nous même l’envisager ?
Le lancement de trajectoires vers des futurs possibles à l’horizon 2030, 2035, 2040, 2045, 2050, ouvre le champ de la réflexion, mais aussi de l’évolution des acteurs. Quelles hypothèses peut-on formuler sur la présidence de la Russie ou des États-Unis, sur l’évolution de l’OTAN et de ses missions par rapport aux Nations Unies, sur l’intégration et l’élargissement de l’Europe, sur sa volonté ou son absence de réelle volonté de concevoir la paix, de construire une défense et une industrie de l’armement communes, sur l’évolution des puissances émergentes telles que la Chine ou l’Inde, sur les logiques de déclins et d’équilibres économiques évoqués plus haut, sur la capacité des États à entamer des coopérations communes pour répondre aux transitions, aux changements climatiques, aux ambitions spatiales, etc. Nous le voyons aujourd’hui, le double système Russie – OTAN est loin d’être restreint au cadre continental. Que pensent et comment se situent les vingt pays qui ont refusé de condamner l’agression russe aux Nations Unies, parmi lesquels la Chine et l’Inde, représentant ainsi une majorité de la population du monde ? [19]
Réfléchir à l’avenir, ce n’est pas qu’explorer des futurs possibles, c’est aussi mobiliser des futurs souhaitables qui répondent aux enjeux de l’avenir et se déclinent en finalités dans une vision partagée et en stratégies d’actions concrètes, opérationnelles.
Évoquer l’avenir de la Russie et de l’OTAN, c’est d’abord penser à la paix, en particulier la paix entre l’Ukraine et la Russie puisque, jusqu’à ce jour, l’Alliance atlantique rappelle régulièrement qu’elle n’est pas en guerre. La paix et l’amitié sont difficiles à concevoir quand les télévisions et les réseaux sociaux nous montrent les atrocités, particulièrement celles du camp auquel on nous assigne.
Lors de la négociation de Rambouillet de 1999 avec les insurgés kosovars et les Serbes, la secrétaire d’État américaine Madeleine Albright avait tenté une ouverture auprès des belligérants en leur donnant l’exemple du parcours du Nord-Irlandais Gerry Adams et la capacité de nos sociétés de passer de la violence à des relations politiques et sociales pacifiques [20]. Le rôle de l’IRA pendant la Seconde Guerre mondiale n’a pas empêché Londres et l’organisation qui avait pratiqué un terrorisme sanglant à l’un des pires moments de l’histoire britannique de négocier une paix. J’avais moi-même repris cet exemple pour tenter de l’appliquer au terrorisme islamique dans un séminaire prospectif de l’OTAN organisé par le Millennium Project à Falls Church, en Virginie, en 2016 [21]. De même, les exemples sont nombreux, depuis Pearl Harbor, le bombardement de Tokyo, celui de Dresde ou les massacres d’Oradour-sur-Glane ou de la bataille d’Ardenne que tout peut être, non oublié, mais pardonné.
Les travaux de recherches que nous avons effectués nous ont également renvoyé de nombreuses hypothèses d’évolution dont nous pouvons nous inspirer. Pour ne prendre qu’un exemple – mais il me paraît central -, Joshua Itzkowitz Shifrinson évoquait une approche nouvelle : accorder un rôle décisionnel plus important aux membres de l’OTAN moins enthousiastes que les États-Unis à l’idée de renforcer ou d’étendre la présence de l’OTAN en Europe de l’Est et de renoncer à des déploiements militaires, tels qu’ils avaient été annoncés début 2016 [22]. Le Sénat français regrettait d’ailleurs en 2007 que les relations américano-russes se répercutent directement sur l’atmosphère du dialogue de la Russie avec l’OTAN [23]. La question qui est ainsi à nouveau posée est celle de l’européanisation de l’OTAN, déjà suggérée par le président John Fitzgerald Kennedy dès le début des années 1960, avec deux piliers équivalents de l’Alliance, l’américain et l’européen. Mais, à nouveau, on se heurterait là non seulement au leadership américain, mais aussi aux égoïsmes nationaux de ses partenaires, surtout européens [24].
Dans ce stock de données et d’alternatives, il ne faudra pas oublier les perspectives immédiates permettant de sortir plus ou moins vite de la crise actuelle. Ainsi, Zbigniew Brzezinski (1928-2017) nous livrait déjà des recommandations sous forme d’hypothèses en 2014. Que n’a-t-il pas été entendu par le président Poutine, mais aussi par l’OTAN ! La première consistait à rechercher un compromis avec l’Ukraine en mettant fin à l’assaut contre sa souveraineté et son bien-être économique. Cela exigerait, disait-il, sagesse et persévérance de la part de la Russie, de l’Ukraine et de l’Occident. Un tel compromis devrait impliquer la fin des efforts russes pour déstabiliser l’Ukraine de l’intérieur, la fin de toute menace d’une invasion plus importante et une sorte d’accord Est-Ouest impliquant l’acceptation tacite par la Russie d’un cheminement prolongé de l’Ukraine vers une éventuelle adhésion à l’Union européenne. Parallèlement, l’Ukraine ne chercherait plus à adhérer à l’OTAN.
Dans la seconde hypothèse émise par l’ancien conseiller à la Sécurité nationale du président Jimmy Carter en 2014, Vladimir Poutine pourrait continuer à infliger une intervention militaire dans certaines parties de l’Ukraine. La réaction occidentale devrait alors être une application prolongée et réellement punitive de sanctions destinées à faire comprendre à la Russie les conséquences douloureuses de sa violation de la souveraineté de l’Ukraine. Ce scénario détruirait l’économie des deux pays.
La troisième hypothèse de Brzezinski voyait Poutine envahir l’Ukraine, entraînant non seulement des représailles de la part de l’Occident, mais provoquant aussi, écrivait-il, une résistance ukrainienne. Si cette résistance était soutenue et intense, une pression croissante s’exercerait sur les membres de l’OTAN pour qu’ils soutiennent les Ukrainiens sous diverses formes, rendant le conflit beaucoup plus coûteux pour l’agresseur.
Pour le Kremlin, la conséquence de cette troisième option serait non seulement une population ukrainienne de plus de 40 millions d’habitants hostiles en permanence, mais aussi une Russie isolée économiquement et politiquement, confrontée à la possibilité croissante de troubles internes[25].
Celui qui était également un grand politologue d’origine polonaise soutenait le fait de trouver une formule d’accommodement, suscitant l’abandon de l’usage de la force contre l’Ukraine par la Russie. Il estimait toutefois que la question de la Crimée ne pourrait être résolue, dénonçait le nationalisme et soulignait l’ampleur des risques de cette hypothèse pour la Russie elle-même.
Brzezinski, on le voit, n’avait pas évoqué ce qui reste une hypothèse possible : l’inclusion tant de la Russie que de l’Ukraine et de la Géorgie dans l’Alliance [26]. Au début de notre trajectoire pour la présente étude, en 1998, celui qui avait été un faucon dans sa politique contre l’URSS, avait pourtant affirmé que les États-Unis, en tant que puissance dirigeante de l’OTAN, devraient déclarer explicitement que, à un moment donné de l’avenir, même l’adhésion de la Russie à l’OTAN pourrait avoir un sens[27].
A de nombreuses reprises, c’est la position que j’ai moi-même défendue depuis vingt ans concernant l’entrée de l’Ukraine dans l’Union européenne : que Moscou et Kiev y entrent ensemble. Ou qu’elles n’y entrent pas. Parce que, si l’Ukraine c’est l’Europe, la Russie, c’est aussi l’Europe [28]. Considérons de même cette hypothèse pour ce qui concerne l’OTAN. à l’horizon 2050. Si l’Alliance a toujours une mission dans ce monde-là.
En effet, comment les Occidentaux ne parviendraient-ils pas, tôt ou tard, à trouver un modus vivendi stratégique avec Moscou. L’alternative devant laquelle nous nous trouvions voici peu avait été bien définie par la chercheuse Sumantra Maitra à la Royal Historical Society du Royaume-Uni à l’été 2021 : convient-il de négocier un compromis avec Moscou et de laisser à la Russie sa propre petite sphère d’influence dans des parties de l’Europe où elle a déjà des bases et des intérêts établis, ou vaut-il mieux écarter la Russie de l’équation et risquer le déclenchement d’une guerre d’attrition localisée par factions interposées ?[29].
Il est à craindre que, suite à l’élan généré par l’offensive russe de février 2022, nous soyons déjà fermement établis sur l’une des routes possibles, au prix d’un nombre croissant de vies humaines. Nous devons donc également adopter une vision à long terme.
Et pourtant, comme l’écrivait le 15 février dernier l’ancien ambassadeur US à Moscou, Jack F. Matlock, nous sommes aujourd’hui confrontés à une crise évitable entre les États-Unis et la Russie qui était prévisible, a été volontairement précipitée, mais qui pouvait être facilement résolue par l’application du bon sens. Celui qui a vécu tout le processus que nous avons parcouru, depuis le milieu des années 1980 jusqu’aujourd’hui et qui est un des meilleurs connaisseurs de la Russie et de ses voisins regrette, non seulement la politique menée par Washington à l’égard de Moscou depuis George W. Bush, mais aussi la profonde intrusion des États-Unis dans la politique intérieure de l’Ukraine, son soutien actif à la révolution de 2014 ainsi que le renversement du gouvernement ukrainien élu en 2014[30]. Matlock s’étonne aussi que le Président Biden ait refusé de donner l’assurance à son collègue Poutine que l’OTAN ne s’étendrait pas à l’Ukraine et à la Géorgie. L’ancien conseiller à la Sécurité nationale observe également que le gouvernement ukrainien a clairement indiqué qu’il n’a pas l’intention de mettre en œuvre l’accord conclu en 2015 avec la Russie, la France et l’Allemagne pour la réunification des provinces du Donbass au sein de l’Ukraine avec un large degré d’autonomie locale, accord que les États-Unis ont approuvé [31]. Et Jack Matlock ose cette formule :
essayer de détacher l’Ukraine de l’influence russe – le but avoué de ceux qui ont agité les “révolutions de couleur” – était une erreur, et une erreur dangereuse. Avons-nous si vite oublié la leçon de la crise des missiles de Cuba ?[32]
Dans le processus qui a conduit à cette situation dramatique, l’Union européenne a été largement absente, hormis quelques initiatives de certains de ses membres, en particulier du Président Emmanuel Macron. Pourtant, c’est de l’Europe que nous aurions pu attendre et la sagesse diplomatique, et l’initiative de conciliation.
Cette Europe là n’existe probablement pas encore…
Philippe Destatte
@PhD2050
[1] Voir par exemple : Éric SOURISSEAU, Les conséquences militaires et stratégiques de l’élargissement de l’Europe,Annuaire stratégique et militaire, Paris, FRS, Odile Jacob, 2003.
[2] André FONTAINE, Pierre MELANDRI, Guillaume PARMENTIER, OTAN, Organisation du Traité de l’Atlantique nord, dans Encyclopædia Universalis
[4] Au diable tout cela ! Nous l’avons emporté et pas eux.
[5] H. VEDRINE avec la collaboration d’Adrien ABECASSIS et Mohamed BOUABDALLAH, Continuer l’histoire, p. 7-9, Paris, Fayard, 2007.
[6] J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal… ?, p. 5
[7] [T]he Soviets are not in a position to dictate Germany’s relationship with NATO. What worries me is talk that Germany must not stay in NATO. To hell with that! We prevailed and they didn’t. We can’t let the Soviets clutch victory from the jaws of defeat. Quoted in Bush and Scowcroft, A World Transformed, p. 253. J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal… ?, p. 35.
[8] Joshua R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal ? The End of the Cold War and the US Offer to Limit NATO Expansion, in International Security, Vol. 40, No. 4 (Spring 2016), pp. 7–44. (Harvard College and MIT). Voir par exemple : Hannes ADOMEIT, NATO’s Eastward Enlargement: What the Western Leaders Said, in Security Policy Working Paper, nr. 3, 2018. – Bruno TERTRAIS, L’élargissement de l’OTAN : ni développement naturel ni erreur historique, dans A quoi sert l’OTAN ? Questions internationales, n°111, Janvier-février 2022, p. 22-23.
[9] Vladimir POUTINE, Discours du 24 février 2022, reproduit dans Vladimir FEDOROVSKI, Poutine, l’Ukraine, Les faces cachées, p. 175-180, Paris, Balland, 2022. – Address by the President of Russian Federation, Moscow, The Kremlin, February 24, 2022. http://en.kremlin.ru/events/president/news/67843#
[10]Collectively, this evidence suggests that Russian leaders are essentially correct in claiming that U.S. efforts to expand NATO since the 1990s violate the “spirit” of the 1990 negotiations: NATO expansion nullified the assurances given to the Soviet Union in 1990. J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal… ?, p. 5.
[11] Mary Elise SAROTTE, Perpetuating U.S. Preeminence, The 1990 Deals to “Bribe the Soviets out” and Move NATO in, in International Security, vol. 35, N°1, Summer 2010, p. 110-137, p. 118, 135. https://www.jstor.org/stable/40784649 – Aussi : M. E. SAROTTE, How to Enlarge NATO, The Debate inside the Clinton Administration, 1993-1995, in International Security, Vol. 44, N°1, p. 7-41, Summer 2019. https://doi.org/10.1162/ISEC_a_00353
[12]There is growing evidence that the United States was insincere when offering the Soviet Union informal assurances against NATO expansion. As Sarotte first observed, declassifed materials from U.S. archives suggest that U.S. policymakers used the diplomacy of German reunification to strengthenthe United States’ position in Europe after the Cold War. J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal…?, p. 34.
[13]Contrary to the claims of many policymakers and analysts, there is significant evidence that Russian assertions of a “broken promise” regarding NATO expansion have merit. Applying insights from international relations theory to both new and preexisting evidence on the 1990 negotiations suggests that Russian leaders are essentially correct: NATO expansion violated the quid pro quo at the heart of the diplomacy that culminated in German reunification within NATO. There was no written agreement precluding NATO expansion, but non-expansion guarantees were still advanced in 1990, only to be overturned. J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal… ?, p. 40. – Les mémoires du Président Michaël GORBATCHEV ne disent pas autre chose. Mémoires, Une vie et des réformes…, p. 858.
[14] Jean-Marie GUEHENNO, Le Premier XXIe siècle, De la globalisation à l’émiettement du monde, p. 35, Paris Flammarion, 2021.
[15] Joshua R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Rising Titans, Falling Giants: How Great Powers Exploit Power Shifts, Ithaca & London, Cornell University Press, 2018. Dans la même logique le Professeur Itzkowitz Shifrinson note qu’alors même que les États-Unis aident à réunifier l’Allemagne et se préparent à une éventuelle expansion de l’OTAN, les dirigeants américains s’inquiètent de la survie politique de Gorbatchev. S’ils avaient dû choisir entre aider Gorbatchev à rester au pouvoir et renforcer la prééminence des États-Unis, on peut se demander quelle option les États-Unis auraient retenue. Pour une appréciation du dilemme, voir Brent Scowcroft au Président, Turmoil in the Soviet Union and U.S. Policy 18 août 1990, dossier USSR Collapse : U.S.-Soviet Relations thru 1991 (August 1990) “, Boîte 91118, Scowcroft Files, GBPL. p. 40. – Even as the United States helped reunify Germany and prepared for possible NATO expansion, U.S. leaders were concerned with Gorbachev’s political survival. If forced to choose between helping Gorbachev stay in office or reinforcing U.S. preeminence, it is debatable which option the United States would have pursued. For an appreciation of the dilemma, see Brent Scowcroft tothe President, Turmoil in the Soviet Union and U.S. Policy August 18, 1990, folder USSR Collapse: U.S.-Soviet Relations thru 1991 (August 1990),” box 91118, Scowcroft Files, GBPL. 40.
[16] J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Rising…, Ke. 2964.
[18] Contrairement à ce que les responsables américains ont dit à leurs interlocuteurs soviétiques, l’administration Bush a cherché en privé à profiter de l’effondrement du pouvoir soviétique en Europe centrale et orientale pour renforcer la prééminence des États-Unis sur le continent. – Contrary to what U.S. officials told their Soviet interlocutors, the Bush administration privately looked to use the collapse of Soviet power in Central-Eastern Europe to enhance U.S. preeminence on the continent. J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal… ?, p. 34.
[19] Hubert Védrine et Pascal Boniface, Comprendre le monde, Après la guerre en Ukraine, une vision du monde, 20 avril 2022.
[20] Jonathan FREEDLAND, They’ve made one Good Friday, Let’s hope they can make another, in The Guardian, March 31, 1999.
[21] Philippe DESTATTE, Counter-Terrorism in Europe 2030; Managing Efficiency and Civil Rights, in Theodore J. GORDON e.a., Identification of Potential Terrorists and Adversary Planning, p. 87-105, NATO Science for Peace and Security Series – E: Human and Societal Dynamics, IOS Press, 2017.
[22] J. R. ITZKOWITZ SHIFRINSON, Deal or No Deal… ?, p. 44.
[23] Jean FRANÇOIS-PONCET, Jean-Guy BRANGER et André ROUVIÈRE, Rapport d’information fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur l’évolution de l’OTAN, sénat français, Séance du 19 juillet 2007 https://www.senat.fr/rap/r06-405/r06-405_mono.html#toc32
[24] Estelle HOORICKX, La Belgique, l’OTAN et la Guerre froide, Le témoignage d’André de Staercke, p. 303, Bruxelles, Racine, 2022.
[26] Charles A. KUPCHAN, NATO’s Final Frontier: Why Russia Should Join the Atlantic Alliance, in Foreign Affairs, vol. 89, no. 3, Council on Foreign Relations, 2010, pp. 100–12, http://www.jstor.org/stable/25680919. Charles A. Kupchan est professeur de Relations internationales à la Georgetown University.
[27] Z. BRZEZINSKI, On to Russia, in The Washington Post, May 3, 1998.
[28] Gérard CHALIAND, Un homme de terrain décode le nouveau désordre mondial. “La Russie c’est l’Europe” explique le géostratège Gérard Chaliand, France 24, 15 mars 2022. https://www.youtube.com/watch?v=H7FsR94QN3M
[30]And so far as Ukraine is concerned, U.S. intrusion into its domestic politics was deep, actively supporting the 2014 revolution and overthrow of the elected Ukrainian government in 2014. Jack F. MATLOCK Jr., NATO and the Origins of the Ukraine Crisis, Commons Dreams, February 15, 2022. https://www.commondreams.org/views/2022/02/15/nato-and-origins-ukraine-crisis
Voir aussi : Jack F. MATLOCK, Superpower Illusions, How Myths and False Ideologies les America Astray – and how to return to reality, New Haven & London, Yale University Press? 2010. Matlock y écrivait p. 369 : Quant à la sécurité du continent, les États-Unis doivent encourager les solutions européennes aux problèmes européens et soutenir la coopération économique entre l’Union européenne, l’Ukraine et la Russie. Si les discussions sérieuses visant à faire entrer la Géorgie et l’Ukraine dans l’OTAN prennent fin, il devrait être plus facile de nouer des liens économiques qui devraient être bénéfiques pour tous. (As for the continent’s security, the United States needs to encourage European solutions to European problems, and to support economic cooperation among the European Union, Ukraine and Russia. If serious talk of bringing Georgia and Ukraine into NATO ends, it should be easier to forge the economic ties that should be beneficial to all.)
[31]President Biden has refused to give such assurance but made clear his willingness to continue discussing questions of strategic stability in Europe. Meanwhile, the Ukrainian government has made clear it has no intention of implementing the agreement reached in 2015 for reuniting the Donbas provinces into Ukraine with a large degree of local autonomy—an agreement with Russia, France, and Germany that the United States endorsed.Ibidem.
[32]To try to detach Ukraine from Russian influence—the avowed aim of those who agitated for the “color revolutions”—was a fool’s errand, and a dangerous one. Have we so soon forgotten the lesson of the Cuban Missile Crisis? Ibidem.
Dans une première partie de cette étude et sur base d’une interrogation du dessinateur Nicolas Vadot, nous avons analysé la relation ambivalente que la Russie et l’OTAN ont entretenue de 1954 à 1998, période pendant laquelle le Kremlin, de Khrouchtchev à Eltsine a, à plusieurs reprises demandé formellement son adhésion à l’Alliance atlantique. Après la chute du Rideau de fer, l’OTAN a tendu la main à la Russie, mais aussi aux anciens pays du Pacte de Varsovie, tout en gardant soigneusement fermée la porte à Moscou. On ne se souvient guère de la coopération entre l’OTAN et le Kremlin pour l’intervenir en Bosnie et la présence de militaires russes au SHAPE à Mons au milieu des années 1990.
Dans une deuxième partie, nous avons observé que, après une vague d’ouverture internationale, de libéralisme économique, de démocratisation relative à Moscou, les efforts de coopération entre l’OTAN et la Russie se heurtent à deux obstacles : d’une part, l’élargissement en 1999 à trois premiers pays de l’Est, sans perspective réelle pour la Russie de rejoindre l’Alliance et, d’autre part, à l’intervention militaire unilatérale de l’OTAN au Kosovo qui bouscule et la diplomatie russe et les règles du droit international.
Au tournant du siècle, la doctrine du roll back, du refoulement à l’égard du communisme sinon de la Russie, doctrine chère à l’ancien secrétaire d’État du Président Eisenhower, John Foster Dulles (1888-1959), semble avoir pris le pas sur celle de l’endiguement (commitment) dont George Kennan avait été le promoteur. Tout se passe comme si la Russie affaiblie était plus une proie qu’une puissance non antagonique : extension de l’OTAN, encouragements aux nationalismes ukrainien, azéri, ouzbek et, grâce aux pétroliers, projet de désenclaver l’Asie centrale, écrivent le célèbre géopolitologue Gérard Chaliand et l’historien Jean-Pierre Rageau dans l’Atlas du millénaire en 1998 [1]. Assez paradoxalement, nous l’avons constaté, l’affaiblissement économique, militaire, géopolitique de la Russie pendant cette décennie, a permis aux Alliés de faire refluer sa zone d’influence, tout en dénonçant la prétention russe à en revendiquer une et en rapprochant considérablement de ses frontières les forces affiliées à l’OTAN. De surcroît, la doctrine d’intervention humanitaire pratiquée par l’Alliance, sans l’accord des Nations Unies, telle que testée au Kosovo, constitue un facteur d’incertitude majeure pour le Kremlin où siège encore Boris Eltsine jusqu’au 31 décembre 1999. Ainsi, dans cette Russie dont Eltsine avait semblé être le phare de l’occidentalisation et le rempart de sa démocratie balbutiante, le bilan de fin de siècle s’avère désastreux : l’image des États-Unis et de l’Europe s’y dégrade, l’OTAN est à nouveau désignée comme l’ennemi principal. Chez les élites comme dans la population, le nationalisme renaît autour d’une nouvelle spécificité russe, fondée sur l’opposition aux valeurs de l’Occident [2].
A la Maison Blanche, à Ottawa et dans les capitales européennes, on nuance cette vision. Pour les leaders de l’OTAN, l’Alliance tente de ménager la Russie, et accessoirement l’Ukraine. En 1999, au Sommet de Washington, les Alliés estiment encore que la sécurité en Europe ne peut être construite sans la Russie, et qu’ils doivent chercher à établir avec ce pays la confiance et la coopération pour surmonter les divisions du passé et traiter ensemble les problèmes de sécurité du futur. Ils rappellent que cet objectif est au cœur de l’Acte fondateur pour l’Entraide, la Coopération et la Sécurité, signé par les Chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’OTAN et de la Russie à Paris deux ans auparavant. Ils espèrent encore un engagement des deux parties à contribuer à construire ensemble un continent stable, pacifique et sans division sur la base d’un partenariat et d’un intérêt mutuel[3]. La Déclaration de Washington des 23 et 24 avril 1999 proclame en son point 8 que notre Alliance reste ouverte à toutes les démocraties européennes, quelle que soit leur géographie, désireuses et capables d’assumer les responsabilités liées à l’adhésion, et dont l’inclusion renforcerait la sécurité et la stabilité globales en Europe. La Déclaration rappelle en outre que l’OTAN est un pilier essentiel d’une communauté élargie de valeurs partagées et de responsabilité partagée. En travaillant ensemble, note le Conseil atlantique, Alliés et Partenaires, dont la Russie et l’Ukraine, développent leur coopération et effacent les divisions imposées par la Guerre froide pour aider à construire une Europe entière et libre, où la sécurité et la prospérité sont partagées et indivisibles[4]. à ce moment, le Secrétaire général de l’OTAN, l’Espagnol Javier Solana peut encore affirmer que l’histoire verra l’adhésion de la République tchèque, de la Hongrie et de la Pologne comme une étape clé vers une Europe de la coopération et de l’intégration, vers une Europe sans lignes de partages[5].
3.2. Vladimir Poutine restaure le partenariat stratégique
Aux yeux des observateurs de l’époque, l’arrivée au pouvoir de Vladimir Vladimirovitch Poutine apparaît à bien des égards, comme une bifurcation. Patron du service de sécurité FSB [6] depuis 1998, après une solide formation notamment à l’Université de Leningrad et une carrière au KGB, puis une expérience politique et administrative auprès du maire libéral de Saint-Pétersbourg, il succède à Sergueï Stepachine comme Premier ministre de Boris Eltsine le 9 août 1999. Bénéficiant du retrait précipité d’Eltsine dont il assume l’intérim, sa carrière est fulgurante puisqu’il est élu président de la Fédération de Russie au premier tour le 26 mars 2000. Il est alors, à 47 ans, le plus jeune dirigeant de la Russie depuis la Révolution de 1917 au moins. Le portrait qu’en dresse alors Jacques Sapir fait apparaître une rupture par rapport à la trajectoire de ses prédécesseurs au Kremlin : le directeur d’études à l’EHESS de Paris voit en Poutine un homme d’ordre et un patriote russe convaincu. Il observe que le nouveau président, soutenu par Mikhaïl Gorbatchev, apparaît comme un réformateur modéré souhaitant combiner ouverture économique et reconstruction de l’État. Et Sapir de noter que Vladimir Poutine a suscité en Russie un mouvement d’espoir et a bénéficié d’un soutien comme peu de dirigeants en ont connu [7].
Durant la campagne électorale présidentielle, Vladimir Poutine adresse des signes de rapprochement avec l’Ouest, tant sur la question de l’élargissement des anciens pays du Pacte de Varsovie que sur les relations avec l’OTAN, pourtant alors diabolisées dans son pays. C’est la fameuse formule du Why not? répondue à un journaliste de la BBC qui l’interrogeait sur la possibilité d’une adhésion de la Russie à l’Alliance, Poutine précisant que, si c’était le cas, Moscou devrait avoir le même statut que les autres membres. Le président par intérim devait encore souligner que la Russie constitue une partie de la culture européenne et qu’il ne pouvait pas imaginer que son pays existe en dehors de l’Europe et du monde civilisé [8].
Dès sa prise de fonction, le nouveau président prend des initiatives pour tourner la page diplomatique douloureuse de l’intervention de l’Alliance au Kosovo et sortir la Russie de son relatif isolement. Le 11 septembre 2001 lui donne l’occasion de changer la donne de ses relations avec Washington. Le jour même des attentats, Vladimir Poutine est l’un des premiers dirigeants à proposer aux États-Unis l’assistance de son pays pour répondre au terrorisme qui vient de les frapper [9]. Ainsi, Moscou donne son accord pour l’utilisation de son espace aérien, ainsi que de ses bases en Asie centrale, afin de permettre aux Américains et à l’OTAN d’intervenir contre les Talibans et Al-Qaïda en Afghanistan [10]. De même, le changement de dynamique stratégique aux États-Unis et en Europe le poussent à ce moment-là à envisager à nouveau une participation de la Russie dans une Alliance atlantique se transformant en organisation politique et modérant l’élargissement à l’Est [11]. Enfin, le caractère brutal de la guerre menée en Tchétchénie et héritée de l’époque d’Eltsine perd son motif de tension avec les Occidentaux puisqu’elle passe en pertes et profits de la grande lutte contre le terrorisme islamique.
Malgré la décision unilatérale de George W. Bush de retirer son pays du traité ABM (Anti-Ballistic Missile Treaty) fin 2001, un véritable partenariat stratégique s’établit entre la Russie et les États-Unis. Le 24 mai 2002, les deux pays signent à Moscou un traité sur la réduction mutuelle des arsenaux nucléaires, puis le 28 mai, ils se retrouvent à Rome pour y créer le Conseil OTAN-Russie (COR) dans lequel les Russes partagent des intérêts communs sur pied d’égalité avec les 26 pays de l’Alliance. Ce COR remplace le Conseil conjoint permanent (CCP). La Déclaration de Rome s’appuie sur les objectifs et les principes de l’Acte fondateur de 1997, qui est ainsi renouvelé comme l’instrument formel de base pour les relations entre l’Alliance et la Russie [12]. Dans ce contexte apaisé, la Russie participe à nouveau aux opérations de maintien de la paix dans les Balkans – y compris au Kosovo, dans la KFOR – et s’implique dans des initiatives militaires de l’OTAN lancées après le 11 Septembre comme la lutte antiterroriste dans la Méditerranée, Active Endeavour[13], à laquelle participe la flotte russe de la Mer Noire.
3.3. La Russie, entre Nouvelle et Vieille Europe
Le Couac sur l’Irak va faire tanguer l’attelage de l’OTAN en 2003 [14]. Ainsi, alors que, depuis des mois, l’Administration de George W. Bush s’efforce de mettre la pression sur le président irakien Saddam Hussein (1937-2006) suspecté de soutenir le terrorisme et de détenir des armes de destruction massive (ADM), la France et l’Allemagne rappellent le 22 janvier 2003 que seul le Conseil de Sécurité des Nations Unies est habilité à engager une action militaire contre un pays tiers. Le lendemain, le secrétaire américain à la Défense, Donald Rumsfeld (1932-2021), popularise, lors d’une conférence de presse, le clivage entre ce qu’il désigne comme, d’une part, la Nouvelle Europe et, d’autre part, la Vieille Europe. Ainsi que l’observe Reginald Dale, chercheur à l’Université de Stanford, la première est celle des pays volontaires pour constituer une nouvelle coalition militaire contre Saddam Hussein, rejoints par les nouveaux adhérents à l’OTAN. La plupart de ceux-ci postulent pour entrer dans l’Union européenne, en particulier les Polonais, considérés comme les plus fidèles alliés de l’Amérique par le président Bush [15] et aussi les autres nouveaux membres d’Europe centrale et orientale. Par Vieille Europe, Rumsfeld entend la France, l’Allemagne et quelques pays qui s’opposent à la guerre en Irak et veulent une Union européenne plus intégrée comme contrepoids aux États-Unis [16].
Alors que, le 27 janvier 2003, les ministres des Affaires étrangères de l’Alliance signent un appel au désarmement de l’Irak, le chancelier allemand Gerhard Schröder et le président français Jacques Chirac, exigent que l’application de la Résolution 1441 des Nations Unies se fasse par des moyens pacifiques : ils refusent de légitimer la guerre contre Saddam Hussein et son gouvernement. Ils se heurtent directement au Premier ministre britannique Tony Blair et à celui de l’Espagne, Jose Maria Aznar, très proche du président US. Madrid est alors, tout comme Berlin, membre tournant du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Londres et Paris, le sont à titre permanent. Les conservateurs américains ne sont pas loin de considérer le couple franco-allemand, ainsi que la Belgique et la Suède qui partagent leur point de vue, comme des traîtres à l’Alliance et mobilisent les autres alliés européens autour de leur diplomatie d’intervention militaire. Ils sont rejoints par l’Italie du Premier ministre Silvio Berlusconi. Fin janvier, à l’initiative d’Aznar, l’Espagne, le Portugal, l’Italie, le Royaume uni, le Danemark ainsi que les trois nouveaux membres de l’OTAN – Pologne, Tchéquie et Hongrie – écrivent une lettre de soutien à la position américaine dénonçant le régime irakien et ses armes de destruction massive qui représentent, écrivent-ils, une menace pour la sécurité mondiale. Le 5 février 2003, jour où le Secrétaire d’État Collin Powell (1937-2021) amène devant le Conseil de Sécurité des Nations Unies les preuves fabriquées de la présence d’ADM en Irak, d’autres pays d’Europe, dits du Groupe de Vilnius, qui n’avaient pas été sollicités pour la première lettre, apportent leur soutien à l’intervention militaire : Albanie, Croatie, Macédoine, Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie. Il faut noter que les sept derniers ont obtenu au Sommet de l’Alliance tenu à Prague en 2002, leur ticket d’entrée prochaine dans l’OTAN, adhésion fixée au mois de mars 2004. Ils renforcent ainsi, aux yeux des Américains, le clan de la Nouvelle Europe tandis que Jacques Chirac lâche, le 17 février, à la sortie d’un Conseil européen, sa fameuse phrase choc selon laquelle, ces pays ont raté l’occasion de se taire en affichant leur solidarité avec Washington[17].
Le 10 février 2003, en provenance de Berlin et en visite à l’Élysée à Paris, Vladimir Poutine prend ses distances avec le lien spécial qu’il a établi avec George Bush depuis le début de son mandat[18], il s’associe à la vision de la France et de l’Allemagne sur l’Irak tandis que le président français Jacques Chirac (1932-2019) souligne les efforts menés par le Kremlin qui a lancé un référendum sur la Tchétchénie. à cette occasion, la France, l’Allemagne et la Russie signent une déclaration commune dans laquelle ils demandent la poursuite des inspections en Irak pour tenter d’éviter l’intervention. Tout en indiquant ne pas être en désaccord avec les États-Unis sur la nécessité du désarmement de l’Irak, ils exigent un mandat des Nations Unies avant toute intervention [19]. Le ministre russe des Affaires étrangères Igor Sergueïevitch Ivanov précise qu’il ne s’agit pas d’un défi à l’Amérique mais, au contraire, qu’il faut tout faire pour maintenir la coalition anti-terroriste sans provoquer une guerre qui radicaliserait en vain le monde musulman [20]. à l’initiative du président de la Commission européenne, Romano Prodi, le 17 février, le Conseil européen appelle lui aussi l’Irak à se mettre en conformité tout en soulignant que la guerre n’est pas inévitable et que la force ne doit être utilisée qu’en dernier recours [21]. France, Allemagne et Russie se réunissent à Saint-Pétersbourg le 5 mars pour appeler à suivre la voie diplomatique. Ainsi, Berlin, Paris et Moscou marchent la main dans la main, ce qui inquiète profondément Washington.
Comme l’écrit Jacques Sapir en 2009, c’est peu dire de constater que l’engagement du Kremlin du côté des États-Unis dans la guerre contre le terrorisme ne fut pas payé de retour. La politique américaine s’est ainsi caractérisée, de 2002 à 2008, par une succession de gestes agressifs et provocateurs envers la Russie, dont l’installation de systèmes antimissiles à ses frontières ou la proposition d’ouvrir l’OTAN aux pays de la Communauté des États indépendants (CEI), actes en violation ouverte des accords signés entre Moscou et Washington en 1991 et 1992, ne sont que quelques exemples[22].
En effet, la diplomatie conquérante de l’Alliance connaît d’autant moins de limite que son attractivité est considérable dans ce qui ne constitue plus les confins, mais plutôt le corps de l’ancien Empire soviétique. L’ancienne ligne rouge s’effiloche. Après l’élargissement de mars 2004 aux sept pays déjà mentionnés, la dynamique conçue à Prague du Plan d’Action pour l’Adhésion (MAP) se met en route. Comme le rappelle Philippe Boulanger, professeur à la Sorbonne, en octobre 2004, c’est la Géorgie qui établit un partenariat avec l’OTAN, puis l’Azerbaïdjan en mai 2005, l’Arménie en décembre 2005, la Moldavie en mai 2006. L’Alliance intensifie son dialogue avec l’Ukraine en avril 2005, puis avec la Géorgie en septembre 2006 [23]. En réponse, Vladimir Poutine accroît son approche multilatérale des relations internationales suivant la doctrine Primakov. Avec un certain succès lorsqu’il prend des initiatives pour renforcer ses liens avec la Chine, le Kazakhstan, le Kirghizistan, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan, mais aussi l’Inde et l’Iran dans l’Organisation de Coopération de Shanghai (OCS), développement du Groupe de Shanghai. Poutine renoue aussi avec les anciennes alliances russes au Moyen-Orient, en particulier avec la Syrie et l’Autorité palestinienne [24].
3.4. Les avertissements de Munich et Bucarest
Le 7 juin 2006, la Douma adopte une résolution avertissant que l’adhésion de l’Ukraine au bloc militaire de l’OTAN entraînera des conséquences très négatives pour les relations entre les peuples frères d’Ukraine et de Russie. De son côté, le ministre russe des Affaires étrangères, Sergei Lavrov, s’inquiète des plans d’élargissement de l’Alliance, de la reconfiguration de la présence militaire américaine en Europe, du déploiement d’éléments du système américain de défense antimissile ainsi que du refus de l’OTAN de ratifier le Traité sur les forces conventionnelles en Europe. Le ministre Lavrov fait une mise en garde : tout mouvement de l’Ukraine ou de la Géorgie vers l’OTAN constituerait un glissement géopolitique colossal aux yeux de la Russie [25].
Des observateurs ont écrit que le discours prononcé le 10 février 2007 par Vladimir Poutine à la conférence de Munich sur la Sécurité en Europe, a été interprété, du moins par certains en Russie, comme un moment décisif semblable au discours de Winston Churchill, prononcé à Fulton dans le Missouri le 5 mars 1946, lorsque l’ancien Premier Ministre a donné au monde l’expression de Rideau de fer (Iron Curtain) [26]. Pour The New York Times, cette intervention du Président Poutine reflète l’arrogance retrouvée de la Russie sur la scène mondiale et pourrait certainement devenir un marqueur historique[27].
En effet, dans son discours, Vladimir Poutine fait état de son irritation devant l’évolution des relations internationales. Ainsi, devant la chancelière Angela Merkel, le secrétaire à la Défense américain du Président Bush, Robert M. Gates, et quelques dizaines de diplomates, le président de la Fédération de Russie observe que l’emploi hypertrophié et sans entrave de la force militaire dans les affaires internationales, plonge le monde dans une succession de conflits dont les règlements politiques deviennent impossibles. Vladimir Poutine cible nommément les États-Unis qui, dit-il, méprisent les grands principes du droit international et s’imposent hors de leurs frontières nationales dans tous les domaines. Pour le chef du Kremlin, cette situation est très dangereuse, car personne ne peut plus trouver refuge derrière le droit international, tandis que cette situation relance la course aux armements et génère le terrorisme. Il faut donc, dit-il, repenser sérieusement l’architecture globale de la sécurité.
L’usage de la force n’est légitime que sur la base d’un mandat des Nations Unies. Il ne faut pas substituer l’OTAN et l’Union européenne à l’Organisation des Nations Unies. Lorsque l’ONU réunira réellement les forces de la communauté internationale qui pourront réagir efficacement aux événements dans certains pays, lorsque nous nous débarrasserons du mépris du droit international, la situation pourra changer. Sinon, elle restera dans l’impasse et les lourdes erreurs se multiplieront. Il faut œuvrer pour que le droit international soit universel aussi bien dans sa compréhension que dans l’application de ses normes.
Vladimir Poutine poursuit en dénonçant l’implantation de bases américaines en Bulgarie et en Roumanie et le fait que l’OTAN rapproche ses forces avancées des frontières de la Russie. Il observe que l’élargissement de l’OTAN n’a rien à voir avec la modernisation de l’Alliance ni avec la sécurité de l’Europe, mais constitue plutôt une provocation sérieuse et abaissant le niveau de la confiance mutuelle. Le Président estime que la Russie est en droit de s’interroger contre qui cet élargissement est opéré et que sont devenues les assurances données par nos partenaires occidentaux après la dissolution du Pacte de Varsovie. Et de rappeler les déclarations du discours du Secrétaire général de l’OTAN, Manfred Wörner du 17 mai 1990 : “Que nous soyons prêts à ne pas déployer les troupes de l’OTAN à l’extérieur du territoire de la République fédérale allemande, cela donne à l’Union soviétique des garanties sûres de sécurité”. Où sont aujourd’hui ces garanties ? demande Poutine [28].
Même si Robert Gates a tenté d’en amortir l’effet, ce discours a frappé les esprits occidentaux et préfigure déjà la violente colère, que le président russe va exprimer au Sommet de l’Alliance à Bucarest, exaspéré qu’il est par la proposition américaine de faire entrer l’Ukraine et la Géorgie dans l’OTAN [29].
Lors du Sommet de l’OTAN qui se tient au Palatul Cotroceni à Bucarest du 2 au 4 avril 2008, pour la première fois de l’histoire de l’Alliance, un chef d’État russe doit participer au Conseil OTAN-Russie qui clôture la rencontre. Alors que Vladimir Poutine est attendu à Bucarest, des problèmes se posent non seulement sur la question de l’adhésion d’anciennes parties de la Yougoslavie comme la Croatie ou la Macédoine, mais surtout sur l’adhésion de la Géorgie et de l’Ukraine. La Géorgie comprend des minorités russes sous tension en Ossétie du Sud ainsi qu’en Abkhazie. Quant à l’Ukraine, le ministre russe des Affaires étrangères Sergueï Lavrov s’est à nouveau insurgé quelques jours avant le Sommet contre l’idée de son adhésion au Partenariat pour la Paix dans la logique d’un nouvel élargissement à ce pays qui ne ferait selon lui qu’accentuer la division de l’Europe [30]. Le clivage entre la Nouvelle Europe et la Vieille Europe va de nouveau s’activer : la Pologne, les pays baltes et neuf pays de l’Europe de l’Est soutiennent la position du Président Bush et des diplomaties américaine et canadienne favorables à l’élargissement tandis que les six pays fondateurs de l’Europe s’y opposent au nom de la nécessité de prendre en compte le rôle et la sensibilité de la Russie [31]. Le Devoir de Montréal voit plutôt dans leurs réticences le souci de ne pas irriter l’imposant voisin qui alimente en gaz tout le continent[32].
Dans l’analyse qu’il fait du Sommet de Bucarest, Philippe Boulanger considère l’élargissement potentiel de l’Alliance à la Géorgie et à l’Ukraine comme un risque de collision avec la Russie. Il note que le vice-ministre russe des Affaires étrangères, Alexandre Grouchko a estimé que l’intégration des deux anciennes républiques soviétiques constituerait une grande erreur stratégique porteuse de conséquences sérieuses pour la sécurité de l’Europe. Ainsi, pour la Russie, l’élargissement de l’OTAN avance trop vite et trop loin sur un territoire placé sous l’influence de la Russie [33].
Il faut reconnaître que la Déclaration de Bucarest est loin de prendre en compte les préoccupations exprimées par le Kremlin. L’OTAN s’y félicite des aspirations euro-atlantiques de l’Ukraine et de la Géorgie, qui, précise le communiqué, souhaitent adhérer à l’Alliance. Avant d’annoncer que : aujourd’hui, nous avons décidé que ces pays deviendraient membres de l’OTAN. Ils ont l’un et l’autre apporté de précieuses contributions aux opérations de l’Alliance. Nous nous félicitons des réformes démocratiques menées en Ukraine et en Géorgie, et nous attendons avec intérêt la tenue, en mai, d’élections législatives libres et régulières en Géorgie. Le MAP représente, pour ces deux pays, la prochaine étape sur la voie qui les mènera directement à l’adhésion. (…) [ 34].
Après avoir marqué certaines inquiétudes sur les relations avec la Russie, le paragraphe suivant de la déclaration du Sommet indique que les membres de l’Alliance estiment que le potentiel que renferme le Conseil OTAN-Russie n’est pas pleinement exploité, et qu’ils se tiennent prêts à définir et à mettre à profit les possibilités d’actions conjointes, à 27, tout en rappelant le principe selon lequel l’OTAN et la Russie prennent leurs décisions et agissent de manière indépendante. Le Sommet réaffirme l’idée de porte ouverte à la Russie, mais fait porter celle-ci sur des possibilités d’approfondir la coopération et d’accroître la stabilité, n’évoquant jamais une possibilité d’adhésion [35].
Lors de sa présence à la clôture du Sommet, Vladimir Poutine va manifester son désir de maintenir un dialogue constructif avec l’OTAN, mais il insiste surtout sur les profondes divergences de la Russie avec l’approche d’une organisation dont il rappelle qu’elle a été fondée pour combattre un bloc soviétique qui n’existe plus et dont certains membres continuent à diaboliser la Russie. Tout en se disant satisfait du report de l’adhésion de l’Ukraine et de la Géorgie à l’OTAN, le président russe ne peut que s’irriter de la garantie qui est donnée à l’Ukraine et à la Géorgie d’adhérer un jour à l’OTAN. Et Poutine de rappeler : l’apparition d’un puissant bloc militaire à nos frontières […] sera toujours considérée comme une menace directe contre la Russie. Pour le président de la Fédération de Russie, l’OTAN ne peut pas garantir sa sécurité aux dépens de la sécurité des autres [36].
Il n’empêche, les 21 et 22 juillet 2009, le vice-président américain Joe Biden se rend en Ukraine et assure le président Viktor Iouchtchenko, en fonction depuis la Révolution orange de 2004, que les États-Unis soutiennent toujours la demande d’adhésion de Kiev dans l’OTAN, malgré le retard du processus d’intégration [37].
Le vice-président Jo Biden à Kiev, en juillet 2009 (Une visite bien médiatique, Courrier international, 22 juillet 2009)
Pourtant, le torchon brûle avec Moscou. Le président Dimitri Medvedev écrit une lettre ouverte à son homologue ukrainien en le qualifiant d’anti-Russe pour avoir perturbé les livraisons de gaz russe à l’Europe. Les reproches du Kremlin portent aussi sur les efforts de Iouchtchenko de faire reconnaître la famine qui a frappé l’Ukraine en 1932-1933 comme un génocide imputable au Kremlin, ainsi que pour la réhabilitation des nationalistes ukrainiens qui ont combattu les soviétiques aux côtés des nazis pendant la Seconde Guerre mondiale [38].
3.5. Un bâton à deux extrémités
Le climat de délitement qui a marqué la Russie dans le tournant du siècle, la prise de conscience de l’affaiblissement sinon de l’incapacité de l’État à se défendre sur la scène internationale, mais aussi intérieure ont fortement marqué ses élites et certainement son leader. Les réactions à ce que Thomas Gomart a appelé “le 11 septembre russe” – la prise d’otage à l’école de Beslan en Ossétie du Nord qui a causé 331 morts dont 172 enfants et plus de 540 blessés le jour de la rentrée des classes de 2004 – ont fait dire à Poutine que la Russie a fait preuve de faiblesse et que les faibles se font rosser. Certains veulent nous arracher un morceau juteux, d’autres les aident à le faire, car ils considèrent que la Russie est encore une menace parce que c’est une des plus grandes puissances nucléaires du monde – une menace qu’il faut écarter[39]. Comme le constate en 2005 le responsable du programme Russie / CEI à l’Institut français des Relations internationales, en mêlant sans discernement le terrorisme international, le jeu des puissances et les tentatives de déstabilisation venant de l’étranger, Vladimir Poutine entretient une confusion mentale et une vision conspiratrice qui va contribuer à expliquer son attitude à l’égard de l’Ukraine [40], mais aussi probablement du Caucase.
Pour David Teutrie, le conflit russo-géorgien de l’été 2008 constitue un changement de paradigme dans les relations russo-occidentales [41]. Alors que l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie avaient proclamé respectivement leur indépendance en 1991 et 1992, leurs aspirations sécessionnistes n’avaient pas été prises en compte ni par la communauté internationale ni même par la Russie. Pourtant, dès 2006, Vladimir Poutine avait posé la question : si quelqu’un pense que le Kosovo peut bénéficier d’une indépendance totale en tant qu’État, alors pourquoi les peuples abkhaze ou sud-ossète n’auraient-ils pas eux aussi le droit de devenir des États ? [42] Ainsi, comme l’indique Jaume Castan Pinos, le président russe considérait que l’indépendance du Kosovo constituerait un précédent qui pourrait potentiellement amener la Russie à reconnaître l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie [43].
L’indépendance du Kosovo à l’égard de la Serbie est proclamée le 17 février 2008 et reconnue dès le lendemain par les États-Unis dont la Secrétaire d’État Condoleezza Rice affirme que alors que le Kosovo entame aujourd’hui sa vie en tant qu’État indépendant, les États-Unis s’engagent à continuer d’être son ami et partenaire proche[44]. Quelques jours plus tard, Vladimir Poutine observe que cet événement constitue un terrible précédent qui entraînera toute une chaîne de conséquences imprévisibles. Et le chef du Kremlin ajoute : en fin de compte, il s’agit d’un bâton à deux extrémités, et un jour, l’autre extrémité de ce bâton leur tombera sur la tête[45].
Dans le Caucase, les relations entre Tbilissi et les séparatistes s’emballent lorsque, après divers incidents, la Géorgie bombarde et envahit l’Ossétie du Sud, s’en prenant également aux forces russes de maintien de la paix déployées dans cette région depuis 1992. La Russie entre en guerre contre la Géorgie et repousse ses armées des deux provinces. Le 26 août 2008, Moscou reconnaît les deux républiques et justifie son action par un argumentaire diplomatique proche de celui de l’intervention de l’OTAN au Kosovo. C’est ici Dimitri Medvedev – qui remplace Poutine à la présidence de la Fédération, de mai 2008 à mai 2012 – qui réagit [46].
La crise ukrainienne de 2014 et ses développements peuvent apparaître comme un point de non-retour dans les relations entre la Russie et les Occidentaux [47]. Cette crise provient notamment, d’une part, de la division des Ukrainiens sur le choix qu’ils devaient effectuer entre l’accord d’association à l’Union européenne et l’Union douanière que Moscou leur proposait et, d’autre part, de la suspicion de la part des Russes que l’Occident ne tente, une nouvelle fois, de détacher l’Ukraine de la Russie [48]. En effet, en 2003, Poutine avait proposé la création d’un espace économique unique de 215 millions d’habitants comportant la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan et l’Ukraine. La Révolution Orange avait mis fin à la participation de l’Ukraine à ce projet qui devient, en 2010, l’Union douanière Russie-Biélorussie-Kazakhstan. L’élection de Victor Ianoukovitch laisse entrevoir le ralliement de l’Ukraine à cette formule plutôt qu’à celle d’entrée dans l’Union européenne [49]. Lorsque Ianoukovitch refuse de signer l’accord d’association avec l’UE en 2013, il est renversé par l’opposition nationaliste et pro-occidentale soutenue par Bruxelles et Washington[50]. Pour le Kremlin, le renversement du président Viktor Ianoukovitch, élu en 2010 et signataire avec Medvedev des Accords de Kharkov sur l’utilisation pour 25 ans supplémentaires par les Russes de la base navale de Sébastopol, est une gifle pour Moscou. Le Kremlin voit en effet dans le mouvement Euromaïdan un coup de force occidental. Il est évident que le nationalisme en sort renforcé surtout lorsque le Parlement accorde la préséance à la langue ukrainienne et que des discussions se multiplient à Kiev sur la possibilité d’accroître la coopération militaire entre l’Ukraine et l’OTAN [51].
La réponse russe prend la forme d’une campagne médiatique où le pouvoir à Kiev est qualifié d’avoir des sympathies nazies [52]. La réaction vient aussi de Crimée où le Parlement refuse de se soumettre aux nouvelles autorités. Les forces armées russes ou assimilées occupent la péninsule le 27 février. Le Parlement de Crimée vote l’organisation d’un référendum portant sur le rattachement à la Russie. Si celui-ci est largement remporté par le oui, les Nations Unies par leur Résolution 68/262 du 27 mars 2014 en dénient toute validité [53]. Pour les Russes qui ont plébiscité le rattachement, il s’agit de la réparation d’une injustice historique[54]. Vladimir Poutine signe en grande pompe l’accord de rattachement avec les représentants de la République de Crimée. Pour les Occidentaux, comme pour la majorité des membres de l’ONU, il s’agit d’une action destinée à rompre l’unité nationale et l’intégrité territoriale de l’Ukraine[55]. L’Union européenne et les États-Unis vont donc lancer des trains de sanctions et les renforcer au gré de l’intensité des combats dans le Donbass.
Un protocole est signé entre représentants de la Russie, de l’Ukraine et des séparatistes du Donbass, à Minsk, capitale de la Biélorussie, le 5 septembre 2014, sous les auspices de l’OSCE, pour mettre fin au conflit en Ukraine orientale. Consécutivement à la poursuite des affrontements, le Sommet de Minsk du 11 février 2015 réunit, à l’initiative du Président français François Hollande et de la Chancelière Angela Merkel, les représentants de la Russie, de l’Ukraine, de la France et de l’Allemagne pour tenter de mettre fin au conflit dans le Donbass.
A l’été 2021, Tatiana Kastoueva-Jean note que ce processus, qui constitue un dossier central dans les relations de la Russie avec l’Occident, est dans l’impasse et que le président ukrainien Volodymyr Zelensky, en fonction depuis le 20 mai 2019, a évolué vers des positions plus dures que celles de son prédécesseur Petro Porochenko, qui occupait cette fonction depuis 2014. La directrice du Centre Russie / NEI de l’Institut français des Relations internationales observe que ces initiatives, comme la fermeture de trois médias prorusses, les sanctions contre Victor Medvedtchouk, proche de Vladimir Poutine, ainsi que la création de la plateforme internationale criméenne incitent le Kremlin à une escalade de tensions à la frontière ukrainienne [56].
Depuis avril 2014, faisant suite à l’intervention militaire illégale de la Russie en Ukraine, l’Alliance atlantique a suspendu toute coopération pratique avec la Russie, y compris dans le cadre du Conseil OTAN-Russie (COR). Elle a cependant décidé de ne pas fermer les canaux de communication au sein du COR et du Conseil de partenariat euro-atlantique pour maintenir des échanges de vues, au sujet de la crise en Ukraine. Les membres du COR se sont réunis à trois reprises en 2016, à trois reprises en 2017, à deux reprises en 2018 et à deux reprises en 2019. La dernière réunion à la rédaction du présent document s’est tenue le 12 janvier 2022 [57].
[1] Gérard CHALIAND et Jean-Pierre RAZGEAU, Atlas du millénaire, p. 182, Paris, Hachette, 1998. – David TEURTRIE, Russie, Le retour de la puissance, p. 128, Paris, A. Collin, 2021. – Le constat de roll back était le même fait par Dominique David de l’IRI en 2008 : D. DAVID, Russie : l’après Poutine est-il possible ? dans Th. de MONTBRIAL et Ph. MOREAU DEFARGES dir., Rapport annuel mondial sur le système économique et les stratégies (RAMSES 2009), p. 278, Paris, Dunod-IFRI, 2008.
[2] Jacques SAPIR, Bilan et héritage de Boris Eltsine, dans Universalia 2001, p. 89, Paris, Encyclopaedia Universalis, 2001.
[3]The Reader’s Guide to the Nato Summit in Washington, p. 95-96, NATO, 1999.
[4]The Washington Declaration, Signed and issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C.on 23rd and 24th April 1999.
[5]History will see the accession of the Czech Republic, Hungar y and Poland as a key step towards a Europe of co-operation and integration, towards a Europe without dividing lines.The Reader’s Guide to the Nato Summit in Washington, p.82, NATO, 1999. https://www.nato.int/docu/rdr-gde/rdrgde-e.pdf. Consulté le 21 mars 2022
[6] Le Service fédéral de Sécurité de la Fédération de Russie Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ).
[7] Jacques SAPIR, Vladimir Poutine, Vies et portrait, dans Universalia 2001, p. 404, Paris, Encyclopaedia Universalis, 2001.
[8] Yuriy DAVIDOV, Should Russia join NATO ? Final Report, NATO Research Fellow, p. 23, Moscow, NATO Office of Information and Press, Academic Affair Unit, 2000.
[9] Charles ZORGBIBE, Histoire de l’OTAN, p. 253, Bruxelles, Complexe, 2002.
[10] Jacques SAPIR, Les années Poutine, dans Universalia 2009, p. 115, Paris, Encyclopaedia Universalis, 2009. – Vladimir Putin, President of Russia in Encyclopaedia Britannica, Updated March 9, 2022. April 24, 2022. https://www.britannica.com/biography/Vladimir-Putin
[11] William DROZDIAK, Putin eases stance on NATO expansion, dans Washington Post, 4 octobre 2001, p. A1.
[15] Leah PISAR, Orage sur l’Atlantique, La France, les États-Unis et la deuxième guerre en Irak, Kindle e. 1788/4577, Paris, Fayard, 2010. Leah Kahn est docteure en Sciences politiques (IEP Paris) et diplômée de Harvard. Elle a fait partie de l’Administration Clinton.
[19]Vladimir Putin, President of Russia in Encyclopaedia Britannica, Updated March 9, 2022. April 24, 2022. – L. PISAR, Orage sur l’Atlantique…, e. 1814-1815.
[20] Interview d’Igor Ivanov dans Le Figaro, 12 février 2003, cité par L. PISAR, e. 1841-1842.
[21] Leah PISAR, Orage sur l’Atlantique…, Kindle e. 1788/4577.
[22] Jacques SAPIR, Les années Poutine, dans Universalia 1999, p. 115-116, Paris, Encyclopaedia Universalis, 1999. – Cette idée d’engagement des Occidentaux envers la Russie est très contestée en 2022. Pourtant, en 1995, Mikhaïl Gorbatchev écrivait ce qui suit dans ses mémoires. La tendance qui se dessinait à l’accentuation de l’opposition entre la Russie et l’Occident, en raison des plans d’extension de l’OTAN vers l’Est, m’incita à rappeler aux hommes politiques occidentaux les assurances qu’ils avaient données au cours des pourparlers sur la réunification de l’Allemagne, à savoir que l’Alliance atlantique n’étendrait en aucun cas sa juridiction vers l’est. Nous devons dire à nos amis américains, écrivais-je, que “la politique d’extension de l’OTAN sera perçue en Russie comme une tentative pour l’isoler. Or il est impossible d’isoler la Russie. Celareviendrait à ignorer les leçons de l’histoire, comme les réalités.” M. GORBATCHEV, Mémoires, Une vie et les réformes, p. 858, Paris, Éditions du Rocher, 1997.
[23] Philippe BOULANGER, L’élargissement de l’OTAN, Les enjeux et les risques du Sommet de Bucarest (2 au 4 avril 2008), dans Echogéo, 2008. https://doi.org/10.4000/echogeo.5083
[24]Ibidem, p. 116-117. – Voir aussi : Jacques SAPIR, Le vrai bilan de Vladimir Poutine, dans Politique internationale, n°115, 2007.
[25] Nick Paton WALSH, Russia tells Ukraine to stay out of NATO, in The Guardian, June 7, 2006.
[28] Nous avons évoqué ce discours de M. Wörner dans la première partie de notre papier. Vladimir Poutine cite correctement le texte, sauf qu’il le situe à Bruxelles, alors qu’il a été prononcé au Bremer Tabaks Collegium. I think it is obvious that NATO expansion does not have any relation with the modernisation of the Alliance itself or with ensuring security in Europe. On the contrary, it represents a serious provocation that reduces the level of mutual trust. And we have the right to ask: against whom is this expansion intended? And what happened to the assurances our western partners made after the dissolution of the Warsaw Pact? Where are those declarations today? No one even remembers them. But I will allow myself to remind this audience what was said. I would like to quote the speech of NATO General Secretary Mr Woerner in Brussels on 17 May 1990. He said at the time that: “the fact that we are ready not to place a NATO army outside of German territory gives the Soviet Union a firm security guarantee”. Where are these guarantees?Putin’s Prepared Remarks at the 43rd Munich Security Conference, Munich, Feb. 10, 2007, Transcript.
[34]Déclaration du Sommet de Bucarest, publiée par les chefs d’État et de gouvernement participants à la réunion du Conseil de l’Atlantique Nord tenue à Bucarest le 3 avril 2008, paragraphe 27, OTAN, Digithèque, Documents officiels, 3 Avril 2008.
[35]Déclaration du Sommet de Bucarest…, paragraphe 28.
[36] R. SERVICE, The Penguin History of Modern Russia…, p. 566. – Christian RIOUX, Sommet de l’OTAN, Poutine souffle le chaud et le froid, dans Le Devoir, 5 avril 2008. – OTAN : retrouvailles délicates avec Vladimir Poutine au sommet de Bucarest, 2008.
[39] Thomas GOMART, Russie : trop-plein d’énergie ou d’inerties, dans Th. de MONTBRIAL et Ph. MOREAU DEFARGES dir., Rapport annuel mondial sur le système économique et les stratégies (RAMSES), p. 84, Paris, Dunod-IFRI, 2005.
[40] Th. GOMART, Russie : trop plein d’énergies…, p. 86.
[41] D. TEURTRIE, Russie, Le retour de la puissance…, p. 131.
[42]If someone thinks that Kosovo can be granted full independence as a state, then why should the Abkhaz or the South-Ossetian peoples not also have the right to statehood? (Kremlin, 2006), in J. CASTAN PINOS, Kosovo and the collateral effects….p. 163.
[46]Medvedev’s Statement on South Ossetia and Abkhazia, in The New York Times, August 26, 2008. – Statement by President of Russia Dmitry Medvedev, Moscow, Kremlin, August 26, 2008. http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/1222
J. CASTAN PINOS, op. cit., p. 165. – Silvia SERRANO, Caucase, La résurgence des conflits, dans Universalia 2009, p. 165-169, Paris, Encyclopaedia Universalis, 2009.
[47] David TEURTRIE, Russie, Le retour de la puissance…, p. 132-133.
[49] Sylvain KAHN, Histoire de la construction de l’Europe depuis 1945, p. 320-321, Paris, PUF, 2021.
[50] D. TEURTRIE, Où en est l’Union économique eurasiatique ? Entre instabilité sociopolitique et ambitions géoéconomiques, dans Thierry de MONTBRIAL & Dominique DAVID, Ramses 2022, p. 161, Paris, IFRI-Dunod, 2021.
[51] R. SERVICE, The Penguin History of Modern Russia…, p. 580.
[56] Tatiana KASTOUEVA-JEAN, La Russie après la réforme constitutionnelle, La dérive autoritaire se poursuit, dans Thierry de MONTBRIAL & Dominique DAVID, Ramses 2022, p. 146, Paris, IFRI-Dunod, 2021.
Lorsque Serge Quoidbach, m’a demandé, en même temps qu’aux trois autres participants à la table ronde sur l’avenir de la Wallonie de proposer un projet concret qui soit clair et lisible, mais aussi fédérateur de toutes les forces vives de la Région, je n’ai pas hésité un seul instant [1]. Le cahier des charges du rédacteur en chef adjoint du quotidien L’Écho s’inspirait de l’analyse de l’économiste Mariana Mazzucato qui avait évoqué l’idée, simple et facile à comprendre, du discours du président John Fitzgerald Kennedy à la Rice University de Houston le 12 septembre 1962 [2]. Dans sa taglinenous choisissons d’aller sur la lune au cours de cette décennie, le président des États-Unis incarnait tout le volontarisme des forces qui allaient se mobiliser, dans tous les cercles de la société. Pour l’auteure de Mission Economy, A Moonshot Guide to Changing Capitalism, et de The Entrepreneurial State[3], cette ambition, réussie en 1969 par la Mission Apollo 11, résultait d’une nouvelle forme de collaboration entre les pouvoirs publics et le monde des affaires, générant des avantages pour l’ensemble de la société.
1. Une wildcard devenue futur souhaitable…
Le projet de Wallonia Institute of Technology, inscrit dans la vision d’Odyssée Wallonie 2068, démarche de prospective opérationnelle lancée par l’Union wallonne des Entreprises, est de la même nature que l’ambition du président démocrate. Il correspond parfaitement au cahier des charges de L’Écho : il a été conçu dans un dialogue entre chercheurs, pouvoirs publics et représentants du monde de l’entreprise. Sans dévoiler de secret – toute cette dynamique a été menée de façon transparente et partenariale à l’initiative de l’Administrateur délégué de l’UWE, Olivier de Wasseige – le Wallonia Institute of Technology a été introduit comme une wildcard [4] en octobre 2019 lors d’un séminaire. Celui-ci portait sur les impacts des futures vagues technologiques dans le numérique et l’intelligence artificielle sur la société ainsi que les opportunités et nécessités induites pour le monde de l’entreprise. Ce séminaire, tenu en deux séances à Crealys puis à Wavre, et animé par Pascal Poty (Agence du Numérique) et Antonio Galvanin (Proximus), avait identifié à l’horizon 2030, une reprise du contrôle dans une trajectoire prospective estimée jusque-là chaotique. Dans l’esprit du groupe de travail, la création de ce Wallonia Institute of Technology correspondait au moment où les acteurs parviennent, de manière inattendue, à recomposer la société politique, territoriale, technologique wallonne et à fédérer leurs forces autour d’une idée novatrice. Moment séduisant, donc.
L’idée a fait florès dans le processus d’Odyssée Wallonie 2068. D’événement inespéré, l’institut wallon de la Technologie est devenu futur souhaitable et s’est inscrit comme réponse aux enjeux de long terme dans les finalités de la vision construite et validée par des dizaines de participants à l’exercice. Ainsi, y évoque-t-on la création d’un Wallonia Institute of Technology (WIT) comme un véritable outil structurant de la recherche-développement et de l’innovation, lancé conjointement et cofinancé par le Gouvernement de Wallonie en partenariat avec les entreprises. Dans la trajectoire de redéploiement de la Wallonie, les participants estiment que le WIT a probablement constitué la ressource la plus dynamique.
La vision précise cet instrument : s’appuyant sur des universités elles-mêmes rénovées, s’inspirant des modèles allemands Fraunhofer, des Instituts Carnot en France, des initiatives flamandes VIB (Vlaams Instituut voor Biotechnologie) et IMEC (Interuniversity MicroElectronics Centre), cette initiative structurante a mis fin à la logique de fragmentation de la recherche wallonne.
Grâce à la rationalisation de la galaxie des centres de recherche, la Wallonie a désormais atteint une taille critique européenne en matière de R&D.
Complémentairement, cette dynamique a constitué un modèle d’intégration pour tous les écosystèmes wallons datant du début du 21e siècle, trop individualistes, trop dispersés, trop locaux.
Fondé sur la convergence des technologies, orienté vers un futur plus respectueux de la planète, le WIT a vocation à se saisir de solutions concrètes au profit de la société, par l’intermédiaire des entreprises, en s’appuyant sur les thématiques soutenues par les pôles de compétitivité dont les plans de transition énergétique, stockage d’énergie, captage de carbone à la source, villes durables et neutres sur le plan énergétique.
Ces ressources ont favorisé la capitalisation de l’intelligence humaine qui a redonné sens et énergie aux nouvelles générations par leur maîtrise des technologies et leur compétitivité créatrice d’emplois[5].
Cette dynamique portée par l’UWE est toujours en progrès et fait l’objet d’adaptations et d’ajustements en prenant en compte le travail de veille sur les changements en cours. Le passage à la stratégie oblige aussi à s’interroger : le souhaitable est-il possible ? Cette question en fait se décline en deux autres : d’une part, est-on capable de fédérer les acteurs de la recherche pour constituer des masses critiques européennes, vaincre les causes – historiques et institutionnelles – de la fragmentation de la recherche ? D’autre part, dispose-t-on des moyens budgétaires pour mobiliser, comme la Flandre a pu le faire, les acteurs de la recherche et du développement ?
Ces questions ne sont pas nouvelles. Elles s’étaient posées au Collège régional de Prospective de Wallonie qui, lors de ses exercices Wallonie 2030 et Bifurcations 2019 et 2024 avait mis en débat les enjeux de long terme liés à la Recherche-développement. Ceux-ci s’étaient surtout focalisés sur la nécessaire masse critique de niveau européen répondant à la fragmentation des centres de recherche et à leurs concurrences flagrantes notamment dans cadre des appels à projets liés aux fonds structurels européens [6]. Parallèlement, les travaux menés par l’Institut Destrée au profit du Pôle académique Liège-Luxembourg, menés en 2016 et 2017, nous ont fait apparaître la faiblesse des investissements publics de R&D en Wallonie parallèlement à la surperformance d’une province – le Brabant wallon – et d’un secteur particulier – les sciences du vivant, boostées par l’entreprise GSK. Ainsi, en 2017, sauf la nouvelle province, toutes les provinces wallonnes avaient un montant de dépenses totales de R&D par habitant inférieures à la moyenne européenne (628 euros/hab.), à la moyenne wallonne (743,3 euros/hab.) et à la moyenne belge (1045,5 euros/hab.). Les dépenses totales de R&D dans le Brabant wallon s’élevaient cette année-là, dernière année disponible dans les données Eurostat, à 3513, 6 euros par habitant…
Ainsi, faut-il rappeler qu’en Wallonie, 77% de la R&D est produite par les entreprises, 21% par les universités, et moins d’1% par les pouvoirs publics (Année 2017). De plus, comme le soulignait également le rapport du Conseil de la Politique scientifique en 2020, les pouvoirs publics, en tant qu’exécuteur de la R&D, jouent un rôle très marginal en Région wallonne. Ceci s’explique par le fait que la Région wallonne dispose de peu de centres de recherches publics [7].
Ces données, mettant en évidence la fragilité du paysage wallon de la R&D, motivaient donc la nécessité de créer un processus de rapprochement des centres de recherche, au-delà de l’effort de mise en réseau réalisé par Wal-Tech pour les centres de recherches agréés [8]. Néanmoins, d’une part, cette dynamique apparaît bien modeste à la lueur des enjeux que nous connaissons et, d’autre part, les contacts avec le terrain montrent que les intentions des acteurs paraissent bien loin d’une intégration, chacun veillant jalousement sur son bout de gras… généralement d’ailleurs assez maigre. En fait, la question est bien là et a été formulée : qui peut penser que la Région serait en mesure de mobiliser annuellement 600 ou 700 millions d’euros pour créer un IMEC wallon ?
2. Le rythme exponentiel du développement des technologies nécessite une communalité d’intérêt et de ressources
Fin observateur des évolutions technologiques, l’analyste et multi-entrepreneur Azeem Azhar récusait l’idée que la technologie serait une force neutre et indépendante de l’humanité qui se développerait en dehors de la société. Elle est pourtant intimement liée à la manière dont nous l’appréhendons, même s’il reste fondamentalement difficile, à l’ère des technologies exponentielles, de dire comment les nouvelles innovations transformeront notre société. Ces innovations interagissent constamment dans les relations que nous entretenons avec l’économie, le travail, nos lieux de vie et aussi la politique. À mesure que l’ère exponentielle s’accélère, observe Azhar, les technologies à usage général perturbent nos règles, normes, valeurs et attentes et affectent toutes nos institutions. C’est pourquoi, conclut-il, nous avons besoin de nouvelles formes d’organisation politique et économique [9]. Il songe bien sûr, des institutions suffisamment résilientes, c’est-à-dire solides pour gérer le changement constant, flexibles également, pour s’adapter rapidement. Mais nous devons surtout construire des institutions qui permettent à des groupes disparates de personnes de travailler ensemble, de coopérer et d’échanger des idées, ce que Azhar appelle en anglais commonality [10], et que je nomme communalité. Davantage qu’une simple coopération ou qu’un partenariat, cette communalité apparaît comme une véritable mise en commun des intérêts, des ressources et des moyens disponibles pour relever les enjeux [11].
Cette idée de communalité, c’est celle qui, voici quelques années nous a fait plaider pour une Université de Wallonie fondée sur cinq ou six pôles géographiques : l’Université de Wallonie à Mons, l’Université de Wallonie à Charleroi, l’Université de Wallonie à Liège, l’Université de Wallonie à Louvain-la-Neuve, l’Université de Wallonie à Namur, l’Université de Wallonie à Bruxelles – si l’ULB et Saint-Louis veulent s’inscrire dans cette logique [12]. Le FNRS serait intégré dans cet ensemble, d’autant qu’il nous paraît exemplaire à certains égards. Les droits et les pouvoirs de l’Université de Wallonie seraient exercés par l’Assemblée de ses gouverneurs, administrateurs : le président de l’Université, les recteurs de chacune des universités constituantes durant la durée de leur mandat, les représentants de la communauté universitaire (étudiants, personnel scientifique, corps professoral, personnel technique), huit personnes qualifiées nommées par le Gouvernement de Wallonie parmi lesquelles quatre personnalités étrangères de renom et quatre personnalités du monde de la recherche privée et des affaires. L’Assemblée des gouverneurs serait présidée par le président de l’Université de Wallonie, nommé pour cinq ans par le gouvernement de Wallonie, sur proposition de l’Assemblée des gouverneurs. Le président devrait s’occuper exclusivement du travail et des devoirs de sa fonction. Le président et l’Assemblée des gouverneurs assurent la cohérence et la coordination de la recherche et des enseignements entre les universités constituantes par une politique d’excellence, de spécialisation et d’intégration des différents services, départements, instituts et centres de recherche. L’Université de Wallonie intègre également l’ensemble des hautes écoles et des établissements d’enseignement supérieur de type court de Wallonie.
Cette réforme se fonde sur une autonomisation radicale et une responsabilisation du monde universitaire qui dispose ainsi d’une chaîne de décision cohérente pour atteindre des objectifs fixés collectivement avec des représentants de la société. Enfin, elle permet que chaque entité d’enseignement supérieur et de recherche prenne sa place dans un ensemble et participe à l’élaboration d’une trajectoire et d’un projet communs tant au service de la société et des citoyennes et citoyens que des entreprises, y compris les associations. Ces dernières peuvent d’autant plus participer au financement de la recherche et de la formation universitaire qu’elles en sont proches et y sont impliquées [13].
Ajoutons que, c’est dans ce cadre repensé fondamentalement de notre paysage wallon de l’enseignement supérieur et de la recherche que nous souhaitons positionner le Wallonia Institute of Technology (WIT), non en s’inspirant du MIT américain dans une logique de privatisation, mais plutôt dans une logique d’excellence de qualité, d’ouverture au monde, à la société, aux entreprises. Ce cadre universitaire wallon reformaté doit également s’inscrire dans la logique d’indépendance scientifique et de potentiel de créativité, inspirée également par le FNRS [14], et qui représente le meilleur côté de ces institutions. C’est donc la logique de communalité qui devra les inspirer, y compris celles qui ne sont pas aujourd’hui dans leur giron.
Eh bien non, ce projet n’est pas simple à mettre en œuvre à l’horizon 2030. Pas plus que ne l’a été pour JFK et la NASA de faire alunir des Américains. Mais c’était le cahier des charges de L’Écho. J’ai dit également que c’était – bien avant – le projet d’Odyssée Wallonie 2068, de l’UWE et de ses plus de 600 partenaires individuels et institutionnels…
Je me jetterai à l’eau en décrivant le Wallonia Institute of Technology, puis en évoquant les principes puis le financement de cet organe au sein de l’Université de Wallonie.
3.1. Le Wallonia Institute of Technology
Le WIT est, comme son homologue du Massachusetts, un institut de recherche multidisciplinaire s’inscrivant dans une logique de convergence des technologies et dédié aux sciences et à l’innovation. Il s’agit d’une création fondamentale de la nouvelle Université de Wallonie, mais aussi du Gouvernement de l’entité fédérée Wallonie qui a contractualisé avec l’ensemble des anciennes universités pour engendrer une nouvelle dynamique de recherche-développement et innovation au profit des citoyennes, des citoyens et des entreprises. Aux moyens de recherches fondamentales et appliquées anciennement mobilisés par la Région wallonne et la Communauté française au profit des universités, le Gouvernement a ajouté un milliard d’euros annuel pour fonder cette initiative. Ces moyens ont été transférés depuis les enveloppes régionales d’aides aux entreprises, à l’emploi et à la recherche (3,3 milliards d’euros au budget initial 2019 de la Région wallonne). L’initiative est portée et intégrée au sein de l’écosystème économique wallon par l’Université qui jouit dorénavant de la pleine autonomie, les pouvoirs publics assurant l’évaluation partenariale des impacts et résultats et le contrôle de la légalité des choix et des dépenses en fonction du contrat de gestion qui devrait être élaboré.
3.2. Les principes qui fondent le WIT dans l’Université de Wallonie
3.2.1. Ni l’Université de Wallonie ni le Wallonia Institute of Technology n’appellent de structures supplémentaires. Il s’agit d’intégrer les outils existants dans une logique polycentrique avec la philosophie de mise en commun des ressources, en les optimalisant en fonction d’une vision commune dans laquelle sont clairement redéfinies les missions à l’égard de la science, de l’éducation et de la société.
3.2.2. L’autonomie, y compris budgétaire, de l’Université et du WIT sont totales à l’égard du Gouvernement, en dehors du contrôle de l’analyse d’impact de l’enveloppe annuelle qui doit être conforme au décret redéfinissant le paysage et ayant accordé l’autonomie stratégique à l’Université de Wallonie, comprenant le WIT. Michel Morant et Emmanuel Hassan ont, pour le réseau LIEU, rappelé dernièrement les avantages de l’autonomie des universités en s’inspirant des travaux de l’European University Association : l’autonomie académique, permettant de décider de l’accueil des étudiants, des critères de sélection, des programmes et contenus, etc., l’autonomie organisationnelle, permettant de sélectionner, nommer, récuser les autorités académiques selon leurs critères, d’inclure des membres externes dans leurs organes de gouvernance, etc., l’autonomie financière, permettant de gérer les surplus dont elles disposent, d’emprunter, de fixer les frais d’inscription des étudiants, etc., et enfin l’autonomie de gestion des ressources humaines, permettant aux universités de décider des procédures de recrutement du personnel académique et des cadres administratifs, de fixer les salaires, les critères de promotion, etc. Selon les auteurs, la croissance de l’autonomie des universités apparaît comme un facteur contribuant grandement à l’institutionnalisation du transfert des connaissances [15]. Toutes ces autonomies devraient être applicables à l’Université de Wallonie qui aurait vocation à faire converger les différentes normes dans un souci d’efficience.
3.2.3. Le contrôle et l’évaluation partenariale du nouvel ensemble sont pilotés par la Cour des Comptes, à l’initiative du Parlement de Wallonie.
3.2.4. Le Wallonia Institute of Technology est intégrateur de recherche fondamentale stratégique ainsi que de recherche appliquée de très haut niveau. Il pratique la convergence des technologies et se focalise sur quelques axes précis, en étant piloté par le Conseil des Gouverneurs de l’Université et appuyé par son comité scientifique.
3.2.5. La finalité de l’Université reste l’universel et son territoire l’Europe et le monde. L’Université de Wallonie capitalisera donc sur les réseaux et partenariats internationaux et interrégionaux construits par chacune des institutions qui la composent. Le renforcement de son poids dans le monde de la recherche et de l’enseignement supérieur européens devrait lui permettre d’accroître le niveau et la qualité de ses interlocuteurs.
3.3. Le financement de l’Université de Wallonie et du WIT
3.3.1. L’Université de Wallonie bénéficie d’une enveloppe globale annuelle d’environ deux milliards d’euros provenant des moyens de la Communauté française de Belgique (1,6 milliard d’euros) [16] et de la Région wallonne (environ 300 millions d’euros). Le budget du FNRS et des fonds associés (une centaine de millions d’euros de la Communauté française) s’inscrit dans ce périmètre [17].
3.3.2. Le Wallonia Institute of Technology dispose d’un montant nouveau d’un milliard d’euros, provenant de l’enveloppe aide aux entreprises, à l’emploi et à la recherche de la Région wallonne.
3.3.3. Les centres de recherche agréés ont vocation à entrer dans ce dispositif, avec leur financement régional, ce qui devrait être encouragé par la Région et approuvé par l’Université de Wallonie.
Le Gouvernement, son administration, seront-ils mis sur la touche par l’autonomie de ce dispositif ? m’a-t-on demandé. Assurément pas. L’un comme l’autre cède leur pouvoir d’initiative au prix d’un rôle de garde-fou en amont et en aval du processus. Car, même un indécrottable optimiste comme moi sait le risque majeur qui guette ce projet : que les universités restent attachées au paradigme ancien : celui des compromis et des partages de moyens, d’influences, de territoires. Et on sait qu’elles excellent à ce jeu. Tout le contraire de la communalité dont ce texte se veut le promoteur.
Conclusion : la condition d’une vraie rupture dans les stratégies et les modes de pensées
La constitution d’un Wallonia Institute of Technology, attracteur de laboratoires et centres de recherches dans le cadre universitaire à véritables capacités stratégiques et budgétaires que constitue l’Université de Wallonie peut être le moment de mise en place d’un autre régime que ceux que Nathan Charlier a décrits pour la Flandre et la Wallonie et qui ne correspondent finalement ni aux attentes des gouvernements et des sociétés ni à celles des chercheuses et chercheurs [18]. Un nouveau modèle ambitieux, conçu dans un cadre d’autonomie et de pragmatisme, pourrait dépasser les régimes de Science, Endless Frontier et d’économisation de la valeur attribuée à la recherche par une science stratégique, sans être indifférents ni à la société ni à la valorisation industrielle. Une réhabilitation de la recherche fondamentale pourrait s’opérer en Wallonie par les choix indépendants du Conseil des Gouverneurs, qui se rappellerait les préceptes de l’ancien commissaire européen Philippe Busquin qui a toujours estimé nécessaire d’attribuer une forte proportion des moyens à la recherche fondamentale considérant qu’elle est, dans le temps long, un élément clé de l’innovation[19]. Sans toutefois négliger la recherche appliquée attentive, voire en alerte constante à l’égard de l’environnement entrepreneurial.
Des outils comme Welbio [20] ou Trail [21] seraient précieux pour jouer les interfaces, mais il en existe d’autres dans d’autres domaines. Les pôles de compétitivité, peut-être en nombre resserré et mieux financés, pourraient poursuivre leur rôle d’intégrateurs d’activités entrepreneuriales, de recherche et de formation dans des domaines précis, croisés et porteurs, tant aux niveaux régional qu’international.
De plus, les enjeux ne sont pas seulement ceux de la recherche. Alors qu’on évoque si souvent – et à juste titre – l’importance des sciences, technologies, ingénierie et mathématiques (STEM), il est également temps, nous rappelle Azeem Azhar, de réconcilier les deux cultures, scientifiques et littéraires (humanities), déjà mises en évidence en 1959 par Charles Percy Snow [22] et qui n’ont cessé de se distancier. De nouvelles frontières sont à franchir là en matières d’éducation et d’enseignement supérieur. Du reste, Mieke De Ketelaere, spécialiste de l’Intelligence artificielle, soulignait dernièrement l’importance à long terme des compétences humaines : les enfants, écrit-elle, doivent donc se préparer à un avenir digital dans lequel les aptitudes sociales ont leur place. Ne leur enlevons pas cela en les faisant penser comme des ordinateurs[23], concluait la chercheuse à l’IMEC.
Comme aller sur la lune dans les années soixante, la création du Wallonia Institute of Technology au cœur de l’Université de Wallonie constitue un formidable défi pour la région et un véritable levier de sa nécessaire transformation. Dans son discours de 1962 déjà évoqué, le Président Kennedy précisait sa motivation, qui pourrait être la nôtre.
Nous choisissons d’aller vers la lune. Nous choisissons d’aller sur la lune au cours de cette décennie et de faire les autres choses, non pas parce qu’elles sont faciles, mais parce qu’elles sont difficiles, parce que cet objectif servira à organiser et à mesurer le meilleur de nos énergies et compétences, car ce défi est un que nous sommes prêts à accepter, un que nous ne voulons pas reporter et que nous avons l’intention de gagner, et les autres aussi [24].
Ce chemin nécessite que nous réalisions une vraie rupture dans nos stratégies et nos modes de pensées. Que nous nous sublimions.
Certains diront que c’est impossible. D’autres, sur lesquels nous comptons, se mettront au travail.
Philippe Destatte
@PhD2050
[1] Ce texte est fondé sur le background paper écrit en vue du panel organisé par le journal L’Écho, Quatre personnalités se penchant sur l’avenir de la Wallonie, Le territoire wallon mine d’or pour l’emploi, Panel animé par Serge QUOIDBACH, Alain NARINX, François-Xavier LEFEVRE et Benoît MAHIEU, avec Florence Bosco, Isabelle Ferreras, Marie-Hélène Ska, et Philippe Destatte, dans L’Écho, 18 décembre 2021, p. 15-18.
[2] Mariana MAZZUCATO, Mission Economy, A Moonshot Guide to Changing Capitalism, p. 3, Dublin, Allen Lane, 2021.
[3] M. MAZZUCATO, The Entrepreneurial State, Debunking Public vs Private Sector Myths, New York, Public Affairs, 2015.
[4] En prospective, une wildcard est un événement inattendu, surprenant, peu probable, qui peut avoir des effets considérables s’il survient.
[6] Voir aussi Ph. DESTATTE, La Wallonie doit reprendre confiance !, dans Wallonie, revue du Conseil économique et sociale de la Wallonie, n°129, Février 2016, p. 51-53 : https://phd2050.org/2016/03/02/cesw/ – Ph. DESTATTE, Des jardins d’innovations : un nouveau paradigme industriel pour la Wallonie, Blog PhD2050, Namur, 11 novembre 2018 : https://phd2050.org/2016/11/11/ntiw/
[7]Évaluation de la politique scientifique de la Wallonie et de la Fédération Wallonie-Bruxelles, 2018 et 2019, p. 48/103, CESE Wallonie, Pôle Politique scientifique, Décembre 2020.
[9] Azeem AZHAR, Exponential, How Accelerating Technology is leaving us behind and what to do about it?, p. 254-258, London, Random House Business, 2021.
[11]Commonality, the state of sharing features or attributes, a commonality of interest ensures cooperation. Angus STEVENSON ed., Oxford Dictionary of English, Oxford University Press, 3rd ed., 2010.
[12] L’intégration de L’ULB et des implantations de l’UCLOUVAIN à Bruxelles, y compris St-Louis, permettrait de dépenser des débats difficiles comme ceux évoqués par Vincent VANDENBERGHE, Réflexions en matière de financement de l’enseignement supérieur en Fédération Wallonie-Bruxelles, Louvain-la-Neuve, 8 juillet 2021.
[13] Ph. DESTATTE, L’Université de Wallonie pour pousser jusqu’au bout la logique de mutualisation, Blog PhD2050, Namur, le 14 avril 2014, https://phd2050.org/2014/04/14/uw/
[14] Je pense au débat induit par le Ministre Jean-Marc Nollet en juillet 2013 au sujet de la notion d’impacts sociétaux potentiels des recherches. Voir Nathan CHARLIER, Gouverner la recherche entre excellence scientifique et pertinence sociétale, Une comparaison des régimes flamand et wallon de politique scientifique, p. 73-74, Liège, Presses universitaires de Liège, 2021.
[15] Michel MORANT et Emmanuel HASSAN, Vers un nouveau modèle pour la valorisation universitaire ? Étude d’impact et d’évolution visant à améliorer la valorisation des résultats de la recherche universitaire, Rapport élaboré pour le ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, p. 149-150, Liège, Réseau Liaison Entreprises-Universités, 31 octobre 2020.
[16]Projets de décrets comprenant les budgets pour l’année 2022 de la Communauté française, Rapport approuvé par la Chambre française de la Cour des Comptes, 26 novembre 2021, p. 27/63.
[17] Les montants ont été identifiés sur base du budget initial 2019.
[18] Nathan CHARLIER, Gouverner la recherche entre excellence scientifique et pertinence sociétale…, p. 272sv.
[19] Laurent ZANELLA, L’Europe a besoin de plus d’Europe, avec Philippe Busquin, dans FNRS News, 121, Février 2021, p. 42.
[20] Welbio est un institut virtuel qui déploie des programmes de recherche dans le domaine de la santé (cancer, immunologie, neurobiologie, microbiologie, maladies métaboliques, l’asthme, la cardiologie, etc.). Welbio est intégré comme mission déléguée de la Région wallonne au Fonds de la Recherche fondamentale stratégique (FRFS), fonds spécialisé du FNRS. Welbio, dans FNRS News, Juin 2021, n°122, p. 16. – Céline RASE, WELBIO : le pas de la recherche fondamentale vers l’industrie, dans FNRS News, Octobre 2019, p. 52-53.
[21] Lancé le 10 septembre 2020, TRAIL (TRusted AI Labs) a pour objectifs de mettre à disposition de l’ensemble des acteurs du tissu socio-économique l’expertise et les outils développés dans le domaine de l’intelligence artificielle par les cinq universités francophones (UCLouvain, UMONS, ULB, ULiège et UNamur) et les quatre centres de recherche agréés actifs en IA (Cenaero, CETIC, Multitel et Sirris) en partenariat avec l’Agence du Numérique et AI4Belgium. TRAIL permet de mobiliser les capacités de recherche et d’innovation des régions wallonnes et bruxelloises au service de leur développement socio-économique dans le domaine de l’Intelligence artificielle en cohérence avec les politiques régionales menées dans ce domaine. https://trail.ac/
[22] Charles Percy SNOW, The Two Cultures, Cambridge University Press, 2012. – A. AZHAR, op. cit., p. 7.
[23] Geertrui Mieke DE KETELAERE, Homme versus machine, L’intelligence artificielle démystifiée, p. 168, Kalmthout, Pelckmans, 2020.
[24]We choose to go to the moon. We choose to go to the moon in this decade and do the other things, not because they are easy, but because they are hard, because that goal will serve to organize and measure the best of our energies and skills, because that challenge is one that we are willing to accept, one we are unwilling to postpone, and one which we intend to win, and the others, too. John F. KENNEDY, Moon Speech – Rice Stadium, September 12, 1962, https://er.jsc.nasa.gov/seh/ricetalk.htm
Les perspectives de choix stratégiques très proches que constituent les Fonds structurels européens, le programme de relance Get up Wallonia! en chantier au sein du Gouvernement de Wallonie, les questions sur l’utilité, l’intérêt voire la nécessité d’implanter la 5G, les interrogations sur la mise en œuvre d’un revenu universel garanti, tous ces défis et quelques autres, énergétiques, climatiques ou environnementaux, posent la question de l’impact des choix des opérateurs, qu’ils soient publics ou privés [1].
Analysant les travers et dysfonctionnement de la démocratie américaine et les pistes pour la reconstruire, Katherine M. Gehl et Michael E. Porter appellent dans leur récent ouvrage The Politics Industry à l’innovation politique. La première des deux chercheurs, fondatrice de l’Institute for Political Innovation, plaide pour que les laboratoires de la démocratie contribuent aux transformations au sein même du système politique et social afin d’aider les gouvernements à réaliser leurs objectifs et surtout atteindre les résultats que les citoyennes et citoyens méritent [2]. Si les auteurs, imprégnés de la culture de l’entrepreneuriat et des affaires s’attachent surtout à l’ingénierie de la démocratie afin de restaurer ses effets négatifs sur la compétitivité de l’économie, ils ne placent pas parmi leurs préoccupations l’analyse ou l’évaluation objective et préalable que les décisions politiques peuvent avoir sur la société et son économie. Sans une approche de ce type, il nous semble en effet que la dénonciation du jeu politique et de son manque de rationalité – de même que la démonstration de l’absence d’intérêt général et de bien commun – apparaît vaine.
Estomper une solide analyse d’impact contribue probablement à ce que Philippe Zittoun qualifiait, en s’appuyant sur les travaux des célèbres économistes, mais aussi sociologues et politologues Herbert Simon (1916-2001) et Charles Lindblom (1917-2018), de bricolage cognitif complexe. Dans ce bricolage, les liens nécessaires et rationnels entre problème, objectif, solution, instruments, valeurs et causes sont absents [3]. L’ignorance, l’intuition, l’idéologie, l’inertie se mêlent pour nous donner des réponses qui ont l’air plausibles, promettent beaucoup et ne pourront que nous trahir, écrivent les récents prix Nobel d’Économie Abhijit Banerjee et Esther Duflo [4].
1. Qu’est-ce que l’analyse préalable d’impact (Policy Impact Prior Analysis)?
La vocation de l’analyse d’impact est d’établir une comparaison entre ce qui s’est passé ou se passera après la mise en œuvre de la mesure ou du programme avec ce qui se serait passé si la mesure ou le programme n’avait pas été mis en œuvre. On peut appeler cette comparaison l’impact du programme [5].
L’analyse d’impact préalable peut aider à affiner les décisions avant leur mise en œuvre, ainsi qu’à concevoir leurs effets potentiels dans différents environnements économiques. L’évaluation d’impact fournit un cadre pour comprendre si les bénéficiaires bénéficient réellement du programme – et non d’autres facteurs ou acteurs. Un mélange de méthodes qualitatives et quantitatives est utile pour avoir une vue d’ensemble de l’impact du programme. On peut distinguer deux types d’analyses d’impact : ex ante et ex post. Une analyse d’impact ex ante tente de mesurer les impacts escomptés des futurs programmes et politiques, compte tenu de la situation actuelle d’une zone ciblée, et peut impliquer des simulations basées sur des hypothèses de fonctionnement de l’économie. Les évaluations ex ante sont généralement basées sur des modèles structurels de l’environnement économique auquel sont confrontés les participants potentiels. Les hypothèses sous-jacentes des modèles structurels impliquent l’identification des principaux acteurs économiques dans le développement du programme ainsi que les liens entre les acteurs et les différents marchés pour déterminer les résultats du programme. Ces modèles sont de nature à prédire les impacts du programme [6].
Dans leur volonté commune de Mieux légiférer, le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne ont décidé, en avril 2016, de multiplier et renforcer les analyses d’impact [7] comme outils permettant l’amélioration de la qualité de la législation de l’Union, à côté de la consultation des citoyens et des parties prenantes, ainsi que de l’évaluation de la législation existante. Pour ces trois institutions, les analyses d’impact devraient exposer différentes solutions et, lorsque c’est possible, les coûts et avantages éventuels à court terme et à long terme, en évaluant les incidences économiques, environnementales et sociales d’une manière intégrée et équilibrée, sur la base d’analyses tant qualitatives que quantitatives. Ces analyses doivent prendre en compte les principes de subsidiarité et de proportionnalité de même que les droits fondamentaux, elles ont aussi à prendre en considération l’incidence des différentes options en termes de compétitivité, de lourdeurs administratives, de l’effet sur les PME, ainsi que les aspects numériques et ceux liés à l’impact territorial. De plus, les analyses d’impact devraient se fonder sur des éléments d’information exacts, objectifs et complets [8].
La Commission européenne s’est fortement investie ces dernières années pour mettre à jour ses instruments techniques de gouvernance, dans cet effort pour mieux légiférer. Cette idée signifie concevoir les politiques et les lois de l’Union de manière à ce qu’elles atteignent leurs objectifs à un coût minimum. Pour la Commission, une meilleure législation ne consiste pas à réglementer ou déréglementer, mais plutôt à adopter une manière de travailler de telle sorte à garantir des décisions politiques préparées de manière ouverte et transparente, éclairées par les meilleures données factuelles disponibles et soutenues par la participation des parties prenantes. L’analyse d’impact (Impact Assessment – Ias – ou Impact Analysis) fait éminemment partie de cette façon d’aborder les policies, au même titre que les outils d’anticipation (Forward Looking, Foresight), de consultation et de participation des parties prenantes, de planification, de mise en œuvre, d’évaluation, de suivi, etc. qui s’inscrivent dans le cycle des politiques publiques ou collectives (Policy Cycle), ou même, par extension d’entreprises [9].
Mieux légiférer couvre l’ensemble du cycle politique, depuis la conception et la préparation des politiques, l’adoption, la mise en œuvre, l’application (y compris le suivi et la mise en vigueur [10]), l’évaluation et la révision des mesures. Pour chaque phase du cycle, un certain nombre de principes, d’objectifs, d’outils et de procédures d’amélioration de la réglementation permettent de renforcer la capacité de disposer de la meilleure stratégie possible.
Si l’analyse d’impact n’est pas un outil nouveau, puisque largement théorisée dans les années 1980 et 1990 [11], sa place dans le processus a été considérablement renforcée par la Commission européenne, au point de devenir, nous le pensons, tout à fait centrale. Son contenu même a été élargi. Les Better Regulation Guidelines de 2017 mettent en évidence cette ouverture et établissent la différence avec les pratiques de l’évaluation : dans un processus d’analyse d’impact, le terme impact décrit tous les changements attendus en raison de la mise en œuvre et de l’application d’une option / intervention politique donnée. De tels impacts peuvent se produire à des échelles de temps différentes, affecter différents acteurs et être pertinents à différentes échelles (locale, régionale, nationale et européenne). Dans un contexte d’évaluation, l’impact fait référence aux changements associés à une intervention particulière qui se produisent à plus long terme[12]. Le glossaire des Guidelines précise encore que l’analyse d’impact est un processus intégré permettant d’évaluer et de comparer les mérites d’une gamme d’options de politiques publiques ou collectives conçues pour résoudre un problème bien défini. C’est une aide à la décision politique et non un substitut [13].
Ainsi, les analyses d’impact se réfèrent à l’évaluation ex ante effectuée lors de la phase de formulation des politiques du cycle politique.
Ce processus consiste à rassembler et à analyser des preuves pour appuyer l’élaboration des politiques. Il vérifie l’existence d’un problème à résoudre, établit les objectifs, identifie ses causes sous-jacentes, analyse si une action publique est nécessaire et évalue les avantages et les inconvénients des solutions disponibles [14].
Le système d’analyse d’impact de la Commission suit une approche intégrée qui évalue les incidences environnementales, sociales et économiques d’une gamme d’options politiques, intégrant ainsi la durabilité dans l’élaboration des politiques de l’Union. Les rapports d’impact formatés par la Commission intègrent aussi les impacts sur les PME, les impacts sur la compétitivité européenne ainsi qu’une description détaillée de la stratégie de consultation et des résultats obtenus [15].
2. Des processus complexes, orientés intérêt général et éclairant la démocratie
Ainsi, dans un cadre parlementaire, les études d’impact, conçues comme évaluations ex ante des lois, rencontrent une ambition de rénovation des pratiques politiques, un enjeu de démocratie ouverte (Open Governement) pour mieux éclairer le débat public, ainsi qu’une volonté d’efficience dans la transformation de l’action publique et collective, car évaluer, c’est mieux agir. Produire de la connaissance sur les objectifs, sur le contexte, sur les moyens, sur les résultats attendus et les effets des politiques proposées, c’est offrir aux parlementaires ainsi qu’aux citoyennes et citoyens les moyens d’apprécier les conséquences des mesures préconisées. C’est également appuyer la décision publique en faisant apparaître de manière robuste les impacts budgétaires des décisions que les décideurs vont prendre. Ces atouts constituent sans nul doute autant de moyens permettant de régénérer nos démocraties [16].
Utilisée pour l’évaluation préalable des lois, l’évaluation d’impact vise à analyser l’ensemble des comportements et des situations qui présentent un lien de causalité direct ou indirect avec la législation étudiée, d’en recenser les effets non prévus, les effets pervers[17]. Il s’agit d’identifier les véritables changements attendus dans la société qui pourraient être directement associés aux mesures normatives (législatives ou réglementaires) mises en œuvre par les acteurs de cette politique [18]. On comprend dès lors que les questions liées à des préoccupations comme l’impact des choix technologiques sur la santé ou la cohérence des lois avec les objectifs climatiques et du développement durable constituent des questions essentielles posées aux études d’impact [19].
La mesure d’impact constitue donc l’enjeu principal de l’évaluation, mais c’est aussi la question la plus difficile à traiter d’un point de vue méthodologique [20]. Comme l’indique le rapport Morel-L’Huissier – Petit, adressé à l’Assemblée nationale française en 2018, évaluer la mobilisation des moyens et la maîtrise de la dépense publique dans la mise en œuvre de la loi et d’une politique est le premier moteur d’une action publique plus performante qui sait innover et faire évoluer ses modes de gestion pour s’adapter positivement au paradoxe de l’action publique moderne : comment faire mieux avec moins, dans un contexte de réduction de la dépense publique, de montée des exigences démocratiques et des attentes de Service public et d’accélération des évolutions de l’économie et de la société[21]. Ce rapport préconise d’ailleurs d’étendre les études d’impact aux propositions de loi inscrites à l’ordre du jour ainsi qu’aux amendements substantiels afin d’en enrichir le contenu, de contre-expertiser les études d’impact accompagnant déjà les projets de loi, d’élaborer de solides simulateurs d’impact et de coûts et de les utiliser régulièrement, enfin d’organiser des débats en commission et en séances publiques consacrés à l’examen des études d’impact [22].
En ce qui concerne la stratégie bas-Carbone, le Haut Conseil pour le Climat de la République française, indiquait en décembre 2019 qu’en matière d’évaluation environnementale, et qui plus est climatique, les études d’impact existantes n’ont pas atteint leur potentiel : elles ne couvrent qu’une faible part des textes adoptés (les propositions de loi, d’origine parlementaire, et les amendements ne sont pas concernés), ne sont que rarement mobilisées et restent souvent incomplètes [23].
Ces travaux d’évaluation du Haut Conseil du Climat sont pourtant méthodologiquement très intéressants. En les complétant, on peut considérer que les analyses préalables d’impact se font à partir d’un processus en sept étapes dont on voit ici la boussole destinée à les parcourir.
De manière globale on peut considérer que l’impact d’une politique est l’ensemble de ses effets sur la situation du monde réel, y compris : 1. l’impact sur la situation ou le groupe cible, 2. l’impact sur des situations ou des groupes autres que le groupe cible (effets de débordement), 3. l’impact sur les conditions immédiates et futures, 4. les coûts directs, en termes de ressources financières, humaines ou institutionnelles consacrées au programme, 5. les coûts indirects, y compris la perte de possibilités de faire autre chose. Tous les avantages et les coûts, immédiats et futurs, doivent être mesurés en termes à la fois symboliques et tangibles, donc éclairés par des équivalences concrètes [24].
La première vertu de toute évaluation ex ante est certainement de clarifier d’emblée, par exemple avant le vote d’une loi, les objectifs politiques, de contribuer à la préciser ou d’éliminer les incompatibilités entre les objectifs généraux et les objectifs opérationnels, voire entre ceux-ci [25]. Le problème fondamental semble être que les impacts des changements dus aux politiques publiques sont souvent faibles, voire marginaux, par rapport à ceux des évolutions sociales et économiques exogènes. Il devient alors difficile de démêler le message du bruit [26]. C’est pourquoi montrer un impact important en matière de politique publique nécessite souvent de faire face à un grand programme – ou un ensemble de programmes. Les mesures doivent être bien conçues, bien financées et rendues durables dans le temps [27]. Ces mesures peuvent être débattues avec les parties prenantes ou même avec des citoyennes et citoyens comme ce fut le cas pour les mesures du projet de décret sur l’Assurance autonomie débattues lors du panel citoyen vieillissement organisé au Parlement de Wallonie en 2017 et 2018 [28].
Plus qu’un jugement, l’évaluation d’impact consiste en une logique d’apprentissage permettant de tirer des enseignements de la politique ou de l’action évaluée et, dès lors, d’en améliorer le contenu. Toute évaluation nécessite la collaboration et le dialogue de ses principaux participants, à savoir les mandataires, les évaluateurs, les bénéficiaires des politiques, programmes, projets ou fonctions, ainsi que les parties prenantes, c’est-à-dire les particuliers ou les organismes qui s’intéressent à la politique ou au programme évalué ainsi qu’aux résultats de l’évaluation. Ainsi comprise, l’évaluation ne peut être qu’une démarche d’appropriation des acteurs eux-mêmes de la réflexion sur les pratiques et les résultats de la matière évaluée [29]. Les méthodes peuvent varier et elles sont en nombre, l’essentiel réside probablement en l’éthique de l’évaluation et quelques critères essentiels de qualité : un modèle de qualité, des données nombreuses et robustes, une réponse aux attentes, une prise en compte réelle de l’intérêt général [30].
3. Intérêts et freins pour un outil d’intelligence stratégique
L’analyse préalable d’impact s’inscrit dans les outils d’intelligence stratégique (Strategic Policy Intelligence Tools) valorisés par la Commission européenne. Elle en respecte d’ailleurs les principes :
– principe de participation : les exercices de prospective, d’évaluation ou d’évaluation technologique prennent en compte la diversité des perspectives des acteurs afin de ne pas maintenir une “vérité” sans équivoque sur un thème de politique d’innovation donné ;
– principe d’objectivation : l’intelligence stratégique soutient l’objectivation de perceptions divergentes en offrant des indicateurs, des analyses et des mécanismes de traitement de l’information appropriés ;
– principe de médiation et d’alignement : l’intelligence stratégique facilite l’apprentissage mutuel des perspectives des différents acteurs et de leurs antécédents, ce qui soutient la recherche de consensus ;
– principe de l’aide à la décision : les processus d’intelligence stratégique facilitent les décisions politiques et favorisent la réussite de leur mise en œuvre ultérieure [31].
Ainsi, l’analyse d’impact se décline-t-elle en mesures classiques de coûts-bénéfice, mais aussi en matière de développement durable, d’environnement, d’innovation technologique, d’impact social, etc. L’évaluation d’impact en matière de durabilité (Sustainability Impact Assessment) a été développée par la Commission européenne, notamment par une analyse approfondie des impacts économiques, sociaux, humains et environnementaux potentiels des négociations commerciales en cours. Ces évaluations sont l’occasion pour les parties prenantes de l’UE et des pays partenaires de partager leurs points de vue avec les négociateurs [32].
Au cours des dernières décennies, la littérature sur l’évaluation des politiques a gagné en importance et de nouvelles méthodologies ont été développées pour identifier les effets causaux des politiques [33]. De plus, les logiques d’ouverture des gouvernements et des parlements ajoutent des dimensions d’innovations démocratiques dont il faut impérativement tenir compte. Même si la qualité des méthodes en analyse d’impact, notamment environnemental (air, eau, systèmes écologiques, systèmes socio-économiques, etc.) s’est considérablement développée et diversifiée depuis le début des années 2000 et notamment les travaux de Christopher Wood [34] ou de Peter Morris et Riki Therivel [35], il faut reconnaître que ces processus restent effectivement peu pratiqués et que, souvent, les pouvoirs publics préféreront éviter de les activer. Pourtant, de grands donneurs d’ordre comme la Commission européenne ou l’OCDE deviennent exigeants sur ces aspects en termes d’évaluation et d’indicateurs climat / énergie. De plus, il s’agit d’une réelle occasion d’articuler plus étroitement l’évaluation d’impact avec les enquêtes publiques.
Au-delà de la sphère technique des fonctionnaires et des experts, de nombreux élus perçoivent plutôt l’analyse d’impact préalable comme une couche supplémentaire ajoutée au processus de décision – ce qui génère une certaine désinvolture – plutôt que comme une couche en mieux qui constitue alors une véritable plus-value pour les parties prenantes.
On sait également que, poussé à l’extrême, l’impact assessment est un outil qui peut freiner, voire empêcher l’action législative et programmatique. Les Anglo-saxons en ont une vision d’efficience poussée allant jusqu’à l’idée – assumée – de “guillotine réglementaire” (Regulatory Guillotine) [36]. Cette approche assez radicale peut comporter deux voies : une dans laquelle, face à la multiplication des démarches d’évaluation ex ante, le système politique risque de se figer, l’autre dans laquelle, de peur de générer de la complexité normative supplémentaire, les élus évitent tout changement législatif. L’OCDE s’est intéressée à cette dimension [37].
Ainsi, l’évaluation préalable d’impact est-elle en mesure d’ouvrir un vigoureux débat sur la pertinence législative. Ce qui est assurément toujours salutaire, surtout au sein des parlements…
Philippe Destatte
@PhD2050
[1] Je remercie Sarah Bodart, économiste au Policy Lab de l’Institut Destrée, pour ses conseils et suggestions en vue de la finalisation de ce papier.
[2] Katherine M. GEHL & Michaël E. PORTER, The Politics Industry, How Political Innovation Can Break Partisan Gridlock and Save our Democracy, p. 179, Boston, Harvard Business Review Press, 2020.
[3] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, p. 146, Paris, Presses de Sciences-Po, 2013.
[4] Abhijit BV. BANERJEE et Esther DUFLO, Économie utile pour des temps difficiles, p. 439-440, Paris, Seuil, 2020. – Voir aussi Esther DUFLO, Rachel GLENNESTER and Michael KREMER, Using Randomization in Development Economics Research: A Toolkit in T. Paul SCHULZ and John STRAUSS ed., Handbook of Development Economics, vol. 4, p. 3895–3962, Amsterdam, North-Holland, 2008
[5] Lawrence B. MOHR, Impact Analysis for Program Evaluation, p. 2-3, Chicago, The Dorsey Press, 1988.
[6] Shahidur R. KHANDKER, Gayatri B. KOOLWAL, Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation: Quantitative Methods and Practices, p. 19-20, Washington, World Bank, 2010.
[7] L’OCDE définit l’impact comme les effets à long terme, positifs et négatifs, primaires et secondaires, induits par une action de développement, directement ou non, intentionnellement ou non. (Positive or negative, primary and secondary long-term effects produced by an intervention, directly or indirectly, intended or unintended). Niels DABELSTEIN dir., Glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et à la gestion axées sur les résultats, p. 22, Paris, OCDE, 2002. http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf
Voir aussi le glossaire EVALSED : Nick BOZEAT (GHK) & Elliot STERN (Tavistock Institute) dir., EVALSED, The Ressource for the Evaluation of Socio Economic Development, Sept. 2013 : Impact : The change that can be credibly attributed to an intervention. Same as “effect” of intervention or “contribution to change”. – A consequence affecting direct beneficiaries following the end of their participation in an intervention or after the completion of public facilities, or else an indirect consequence affecting other beneficiaries who may be winners or losers. Certain impacts (specific impacts) can be observed among direct beneficiaries after a few months and others only in the longer term (e.g. the monitoring of assisted firms). In the field of development support, these longer term impacts are usually referred to as sustainable results. Some impacts appear indirectly (e.g. turnover generated for the suppliers of assisted firms). Others can be observed at the macro-economic or macro-social level (e.g. improvement of the image of the assisted region); these are global impacts. Evaluation is frequently used to examine one or more intermediate impacts, between specific and global impacts. Impacts may be positive or negative, expected or unexpected. – Philippe DESTATTE, Evaluation of Foresight: how to take long term impact into consideration? For-learn Mutual Learning Workshop, Evaluation of Foresight, Sevilla, IPTS-DG RTD, December 13-14, 2007. – Gustavo FAHRENKROG e.a., RTD Evaluation Tool Box: Assessing the Socio-economic Impact of RTD Policies. IPTS Technical Report Series. Seville, 2002.
[8]Mieux légiférer, Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, Bruxelles, 13 avril 2016.
[9]Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document, p. 5sv, 7 Juillet 2017 (SWD (2017) 350.
[10] L’application signifie la mise en pratique quotidienne des exigences de la législation après son entrée en vigueur. Les règlements de l’UE s’appliquent directement à partir de leur date d’entrée en vigueur, les règles énoncées dans les directives de l’UE ne s’appliqueront qu’à compter de la date d’entrée en vigueur de la législation nationale qui a transposé la directive de l’UE en droit national. L’application couvre la transposition et la mise en œuvre. Better regulation guidelines…, p. 88.
[11] Par exemple : Saul PLEETER ed., Economic Impact Analysis: Methodology and Application, Boston – The Hague – London, Martinus Nijhoff, 1980.
[12]In an impact assessment process, the term impact describes all the changes which are expected to happen due to the implementation and application of a given policy option/intervention. Such impacts may occur over different timescales, affect different actors and be relevant at different scales (local, regional, national and EU). In an evaluation context, impact refers to the changes associated with a particular intervention which occur over the longer term. Better regulation guidelines, Brussels, p. 89, EC, 2017.
[14] Szvetlana ACS, Nicole OSTLAENDER, Giulia LISTORTI, Jiri HRADEC, Matthew HARDY, Paul SMITS, Leen HORDIJK, Modelling for EU Policy support: Impact Assessments, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2019.
[16] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information par le Comité d’Évaluation et de Contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques, p. 7-24, Paris, Assemblée nationale, 15 mars 2018.
[17] Geneviève CEREXHE, L’évaluation des lois, dans Christian DE VISSCHER et Frédéric VARONE ed., Évaluer les politiques publiques, Regards croisés sur la Belgique, p. 117, Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 2001.
[18]Définie de façon simple, une évaluation d’impact réussie vise à établir la situation qu’aurait connue la société en l’absence de la politique évaluée. Cette situation fictive, aussi appelée contrefactuelle, permet, en la comparant à la situation effectivement observée, de déduire une relation de causalité entre l’intervention publique et un indicateur jugé pertinent (la santé, l’emploi, l’éducation, etc.). Rozenn DESPLATZ et Marc FERRACCI, Comment évaluer les politiques publiques ? Un guide à l’usage des décideurs et praticiens, p. 5, Paris, France Stratégie, Septembre 2016.
Voir aussi : Stéphane PAUL, Hélène MILET et Elise CROVELLA, L’évaluation des politiques publiques, Comprendre et pratiquer, Paris, Presses de l’EHESP, 2016.
[19] On retrouve d’ailleurs cette extension dans la définition de l’AFIGESE : Impact : conséquence(s) sociale(s), économique(s), environnementales (s), imputables à une intervention publique. Marie-Claude MALHOMME e.a., Glossaire de l’Évaluation, p. 77, Paris, AFIGESE- Caisse d’Épargne, 2000.
[20] Jean-Pierre BATTERTI, Marianne BONDAZ et Martine MARIGEAUD e.a., Cadrage méthodologique de l’évaluation des politiques publiques partenariales : guide, Inspection générale de l’administration, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, décembre 2012
[21] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information...
[22] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information... p. 11-13.
[23]Quand il apparaît que des dispositions de la loi ont un effet potentiellement signicatif sur la trajectoire bas-carbone, qu’il soit positif ou négatif, le porteur du texte décide d’orienter le texte vers une étude d’impact détaillée relative à la stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Cette étude détaillée fait l’objet d’un avis détaillé et public sur sa qualité, produit par une autorité indépendante, et en capacité de le faire. Ce processus doit se conclure avant le dépôt du texte de loi au Parlement. Il est suggéré au Parlement d’étendre les études d’impact détaillées relatives à la SNBC aux propositions de loi.Évaluer les lois en cohérence avec les ambitions, p. 5-6, Paris, Haut Conseil pour le Climat, Décembre 2019.
[24] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, p. 313, Upple Saddle River (Nex Jersey), Prentice Hall, 2002. The impact of a policy is all its effect on real-world conditions, including : impact on the target situation or group, impact on situations or groups other than the target (spillover effects), impact on future as well as immediate conditions, direct costs, in terms of resources devoted to the program, indirect costs, including loss of opportunities to do other things. All the benefits and costs, both immediate and future, must be measured in both symbolic and tangible effects. – Voir également : Shahidur R. KHANDKER, S.R., Gayatri B. KOOLWAL, & Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation, Quantitative methods and practices, Washington D.C, World Bank, 2010.
[25] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and Issues, p. 39, London, Palgrave-MacMillan, 2012.
[26] Karel VAN DEN BOSCH & Bea CANTILLON, Policy Impact, in Michaël MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 296-318, p. 314, Oxford, Oxford University Press, 2006.
[29] Philippe DESTATTE et Philippe DURANCE dir., Les mots-clefs de la prospective territoriale, p. 23-24, Paris, La Documentation française, 2009.
[30] Jean-Claude BARBIER, A propos de trois critères de qualité des évaluations : le modèle, la réponse aux attentes, l’intérêt général, dans Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective, développement régional, p. 71sv, Charleroi, Institut Destrée, 2001.
[31] Alexander TÜBKE, Ken DUCATEL, James P. GAVIGAN, Pietro MONCADA-PATERNO-CASTELLO éd., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, the State of the Play and perspectives, S&T Intelligence for Policy-Making Processes, IPTS, Seville, Dec. 2001.
[33] Massimo LOI and Margarida RODRIGUES, A note on the impact evaluation of public policies: the counterfactual analysis, JRC Scientific & Policy Report, Brussels, European Commission, Joint Research Center, 2012. (Report EU 25519 EN).
[34] Christopher WOOD, Environmental Impact Assessment, A Comparative Review, Harlow, Pearson Education, 2003. (1ère éd. 1993).
[35] Peter MORRIS & Riki THERIVEL, Methods of Environmental Impact Assessment, London – New York, Spon Press, 2001.
1. Qu’est-ce que la prospective, en quoi est-elle stratégique ?
Telle que nous la connaissons aujourd’hui en Europe, la prospective constitue une rencontre entre des dynamiques françaises et latines, d’une part, anglo-saxonnes, de l’autre. Les évolutions entre ces deux sources apparaissent croisées. Ainsi, le foresight a-t-il évolué au fil du temps, de préoccupations militaires (améliorer les systèmes de défense) vers des objectifs industriels (accroître la compétitivité) et les questions sociétales (assurer le bien-être de la population, mettre le système en harmonie). Depuis les années 1960 jusqu’à nos jours, ses sujets de prédilection sont passés des sciences de base aux technologies-clefs, puis à l’analyse des systèmes d’innovation, enfin à l’étude du système sociétal dans sa totalité. De disciplinaire, orienté vers les sciences dites exactes, le foresight est devenu pluri, multi, et interdisciplinaire, ouvert aux sciences sociales [1]. Ainsi, s’est-il rapproché considérablement de la prospective, abandonnant une bonne partie des ambitions prévisionnistes héritées du forecasting pour devenir davantage stratégique.
La prospective française trouve notamment son origine dans la pensée du philosophe et entrepreneur Gaston Berger. Née d’une philosophie de l’action collective et de l’engagement, elle travaille les systèmes de valeurs et construit de la connaissance en vue du projet politique [2], s’affirmant elle aussi de plus en plus stratégique au contact des mondes des organisations internationales, des entreprises et de celui des territoires [3]. Prenant en compte le long terme et la longue durée, en postulant la pluralité des futurs possibles, faisant sienne l’analyse des systèmes complexes ainsi que mobilisant la théorie et la pratique de la modélisation, la prospective construit du désir et de la volonté stratégique pour mettre en mouvement et agir sur l’histoire. Ainsi que j’ai contribué à la définir dans des cadres européens (Mutual Learning Platform des DG Research, DG Enterprises & Industry, et DG Regio, appuyés par le Comité des Régions) [4], français (Collège européen de Prospective territoriale, créé dans le cadre de la DATAR à Paris) [5] ou wallon (Société wallonne de l’Evaluation et de la Prospective) [6], la prospective est une démarche indépendante, dialectique et rigoureuse, menée de manière transdisciplinaire en s’appuyant sur la longue durée. La prospective peut éclairer les questions du présent et de l’avenir, d’une part en les considérant dans leur cadre holistique, systémique et complexe et, d’autre part, en les inscrivant, au delà de l’historicité, dans la temporalité. Résolument tournée vers le projet et vers l’action, elle a vocation à provoquer une ou plusieurs transformations au sein du système qu’elle appréhende en mobilisant l’intelligence collective [7]. Cette définition, qui existe également en anglais, est celle à la fois de la prospective et du foresight. Elle a, en tout cas, été conçue comme telle, dans le cadre d’un véritable effort de convergence entre ces deux outils, porté notamment par l’équipe de l’Unité K2 de la DG RTD de la Commission européenne, alors dirigée par Paraskevas Caracostas.
Ce qui distingue fondamentalement la stratégie du processus de la prospective ou du foresight – certains disent prospective stratégique ou strategic foresight, ce qui constitue à mes yeux des pléonasmes -, c’est le fait que, dans la prospective, la stratégie qu’elle élabore n’est pas linéaire par rapport au diagnostic ou aux enjeux. Fondamentalement, la prospective s’arrime à la fois à des enjeux de long terme auxquels elle veut répondre et à une vision de l’avenir souhaitable, qu’elle a construite avec les acteurs concernés. Son processus, circulaire, mobilise à chaque étape l’intelligence collective et collaborative, pour donner réalité à une action désirée et co-construite, inscrite dans le long terme et se voulant efficiente et opérationnelle. La veille prospective s’active à chacune des étapes de ce processus. Je la définis comme une activité continue et en grande partie itérative d’observation active et d’analyse systémique de l’environnement, sur les court, moyen et long termes, pour anticiper les évolutions, identifier les enjeux du présent et de l’avenir, afin de construire des visions collectives et des stratégies d’actions. Elle s’articule à la création et à la gestion de la connaissance nécessaire pour nourrir le processus prospectif lui-même. Ce processus s’étend à partir du choix des chantiers d’opération (enjeux de long terme) et de la nécessaire heuristique, jusqu’à la communication et l’évaluation, en passant par l’analyse et la capitalisation des informations et leur transformation en connaissance utile [8].
2. La prospective à côté de l’intelligence stratégique
Le Groupe de Recherche en Intelligence stratégique (GRIS), ancré à HEC Liège, sous la direction de la professeure Claire Gruslin, voit l’intelligence stratégique comme un mode de gouvernance basé sur la maîtrise et la protection de l’information stratégique et pertinente, sur le potentiel d’influence, indispensable à tous les acteurs économiques soucieux de participer proactivement au développement et à l’innovation, en construisant un avantage distinctif durable dans un environnement hyper compétitif et turbulent[9].
De son côté, le célèbre Rapport Martre, daté de 1994, ouvrait, dans sa définition de l’intelligence économique, le champ d’un processus assez semblable de celui que j’ai évoqué pour la prospective, intégrant lui aussi la veille, l’heuristique, le questionnement des problématiques, la vision partagée, ainsi que la stratégie pour l’atteindre, articulés dans un cycle ininterrompu :
L’intelligence économique peut être définie comme l’ensemble des actions coordonnées de recherche, de traitement et de distribution en vue de son exploitation, de l’information utile aux acteurs économiques. Ces diverses actions sont menées légalement avec toutes les garanties de protection nécessaires à la préservation du patrimoine de l’entreprise, dans les meilleures conditions de qualité, de délais et de coût. L’information utile est celle dont ont besoin les différents niveaux de décision de l’entreprise ou de la collectivité, pour élaborer et mettre en œuvre de façon cohérente la stratégie et les tactiques nécessaires à l’atteinte des objectifs définis par l’entreprise dans le but d’améliorer sa position dans son environnement concurrentiel. Ces actions, au sein de l’entreprise, s’ordonnent en un cycle ininterrompu, générateur d’une vision partagée des objectifs à atteindre[10].
Ce qui est particulièrement intéressant dans la recherche de parallélismes ou de convergences entre intelligence économique et prospective, c’est l’idée, développée par Henri Martre, Philippe Clerc et Christian Harbulot que la notion d’intelligence économique dépasse la documentation, la veille, la protection des données, voire l’influence, pour s’inscrire dans une véritable intention stratégique et tactique, porteuse d’actions aux différents niveaux de l’activité, de la base de l’entreprise au niveau global, international [11].
3. La prospective dans l’intelligence stratégique
Au tournant des années 2000, dans le cadre du programme européen ESTO (European Science and Technology Observatory), l’Institut d’Etudes en Prospective technologique (IPTS) de Séville avait rassemblé une série de chercheurs autour de l’idée d’intelligence stratégique comme réceptacle ou chapeau méthodologique orienté vers les politiques publiques. Cette démarche visait à reconnaître et prendre en compte la diversité de l’ensemble des méthodes mises à la disposition des décideurs, afin de les articuler et de les mobiliser au profit de la réussite des politiques publiques [12]. Comme l’indiquait alors un des animateurs de cette réflexion, Ken Ducatel, le concept d’intelligence stratégique n’offre pas seulement une force méthodologique pour répondre aux enjeux (de l’UE) mais dispose aussi de suffisamment de flexibilité pour se connecter à d’autres formes d’interactions, s’adapter à de nouveaux modèles de gouvernance et s’ouvrir à des changements technologiques et des évolutions sociales qui sont plus rapides que nous n’en n’avons jamais connus[13].
Lors du projet REGSTRAT, notamment porté en 2006 par Steinbeis Europa Zentrum à Stuttgart, la notion de Strategic Policy Intelligence Tools (SPI) – les outils d’intelligence appliqués aux politiques publiques – s’était imposée, notamment aux représentants de la Mutual Learning Platform, déjà évoquée. Comme nous l’indiquions avec mon collègue prospectiviste Günter Clar dans le rapport dédié au foresight, l’intelligence stratégique appliquée aux politiques publiques peut être définie comme un ensemble d’actions destinées à rechercher, mettre en œuvre, diffuser et protéger l’information en vue de la rendre disponible à la bonne personne, au moment adéquat, avec l’objectif de prendre la bonne décision. Ainsi que cela était clairement apparu lors des travaux, les outils du SPI comprennent la prospective, l’évaluation des choix technologiques, l’évaluation, le benchmarking, les démarches de qualité appliquées au territoire, etc. Ces outils sont utilisés pour fournir aux décideurs et aux parties prenantes une information claire, objective, non biaisée politiquement, indépendante et, le plus important, anticipatrice[14].
Ces travaux ont aussi permis de caractériser l’intelligence stratégique telle qu’observée dans ce contexte. Le contenu y apparaît taillé sur mesure, avec des côtés hard et soft, avec également un caractère distribué, sous-tendu par des effets d’échelle, la facilitation de l’apprentissage, un équilibre entre approches spécifique et générique, ainsi qu’une accessibilité accrue. Son processus s’articule sur la demande, la nécessité de la mobilisation de la créativité, une explicitation de la connaissance tacite, l’évaluation du potentiel technologique, une facilitation du processus, ainsi que le lien optimal avec la prise de décision [15].
Dans cette perspective, la prospective apparaît bien comme un outil, parmi d’autres, de l’intelligence stratégique, au service des décideurs et des parties prenantes.
4. Anticipation, innovation, décision
La direction générale de la Recherche et de l’Innovation de la Commission européenne s’investit depuis plusieurs années, dans les Forward Looking Activities (FLAs), les activités à vocation prospective [16], comme jadis – nous l’avons vu – l’Institut européen de Séville l’avait fait en développant, les outils d’intelligence stratégique [17] en politiques publiques (Strategic Policy Intelligence – SPI) [18]. Les FLA’s comprennent toutes les études et tous les processus systématiques et participatifs destinés à envisager les futurs possibles, de manière proactive et stratégique, ainsi qu’à examiner et tracer des chemins vers des objectifs souhaitables [19]. On retrouve évidemment dans ce champ un grand nombre de méthodes d’anticipation, d’évaluation des choix technologiques, d’évaluation ex ante, etc.
En 2001, Ruud Smits, préconisait trois axes qu’il considérait comme essentiels. D’abord, soulignait-il, il s’agit d’arrêter le débat sur les définitions et d’exploiter les synergies entre les différentes branches de l’intelligence stratégique. Ensuite, notait le professeur de Technologie et d’Innovation à l’Université d’Utrecht, il est nécessaire d’améliorer la qualité et de renforcer les sources existantes de l’intelligence stratégique. Enfin, Ruud Smits demandait que l’on développe une interface entre les sources de l’intelligence stratégique et leurs usagers [20]. Ce programme reste à mettre en œuvre et nous pourrions considérer que notre réflexion au GRIS s’inscrit dans cette ambition.
Cette approche cognitive nous renvoie sans nul doute à la distinction que prône le psychologue et Prix Nobel d’Economie Daniel Kahneman lorsqu’il met en évidence, d’une part, un Système cérébral n°1, qu’il voit comme automatique, direct, impulsif, quotidien, rapide, intuitif, sans effort réel, et que nous mobilisons dans 95% des circonstances. D’autre part, l’auteur de Thinking fast and slow, décrit un second système cérébral qui est à la fois conscient, rationnel, délibératif, lent, analytique, logique, celui que nous ne mobilisons que dans 5% des cas, notamment pour prendre des décisions quand nous nous mouvons dans des systèmes que nous appréhendons comme complexes [21]. C’est à ce moment, en effet, que nous devons faire l’effort de mobiliser des outils à la mesure des tâches dont nous nous saisissons.
Cette question affecte bien tous les outils d’intelligence stratégique, y compris la prospective. Non seulement parce que les investissements à fournir pour ces champs de recherche sont considérables, mais aussi parce que, souvent, beaucoup d’entre nous ne sont pas conscients de l’étendue de ce que nous ne pouvons saisir. Trop souvent en effet nous pensons que ce que nous voyons est ce qui existe. Nous nous limitons aux variables que nous pouvons détecter, embrasser, mesurer. Avec une capacité considérable de refuser de reconnaître les autres variables. Ce syndrome du WYSIATI (What you see is all there is) est, nous le savons dévastateur. Car il nous empêche de saisir la réalité dans toute son ampleur en nous laissant penser que nous maîtrisons l’espace et l’horizon. On ne peut pas s’empêcher de faire avec l’information qu’on a comme si on disposait de tout ce qu’on doit savoir, dit Kahneman [22].
Cette faille – il en est d’autres – doit nous inciter à unir nos forces pour surmonter les chapelles méthodologiques et épistémologiques et travailler à fonder des instruments plus robustes au service de politiques publiques plus volontaristes et mieux armées.
Philippe Destatte
@PhD2050
[1] Paraskevas CARACOSTAS & Ugar MULDUR, Society, The Endless Frontier, A European Vision of Research and Innovation Policies for the 21st Century, Brussels, European Commission, 1997. – Une première mouture de ce papier a été présentée lors du colloque du Groupe de REcherche en Intelligence stratégique (GRIS) à HEC Liège, le 28 septembre 2016.
[2] (…) en appliquant les principes de l’analyse intentionnelle, propre à la phénoménologie, à l’expérience du temps, Gaston Berger substitue au «mythe du temps» une norme temporelle, construction intersubjective pour l’action collective. Sa philosophie de la connaissance se constitue ainsi comme une science de la pratique prospective dont la finalité́ est normative : elle est orientée vers le travail des valeurs et la construction d’un projet politique ; elle est une «philosophie en action ». Chloë VIDAL, La prospective territoriale dans tous ses états, Rationalités, savoirs et pratiques de la prospective (1957-2014), p. 31, Lyon, Thèse ENS, 2015.
[3] Sur la prospective territoriale, rencontre entre les principes de la prospective et ceux du développement territorial, voir la référence au colloque international de la DATAR en mars 1968. Chloë VIDAL, La prospective territoriale dans tous ses états, Rationalités, savoirs et pratiques de la prospective (1957-2014), p. 214-215, Lyon, ENS, 2015.
[4] Günter CLAR & Philippe DESTATTE, Regional Foresight, Boosting Regional Potential, Mutual Learning Platform Regional Foresight Report, Luxembourg, European Commission, Committee of the Regions and Innovative Regions in Europe Network, 2006.
[8] René-Charles TISSEYRE, Knowledge Management, Théorie et pratique de la gestion des connaissances, Paris, Hermès-Lavoisier, 1999.
[9] Guy GOERMANNE, Note de réflexion, Tentatives de rapprochement entre la prospective et l’intelligence stratégique en Wallonie, p. 7, Bruxelles, Août 2016, 64 p.
[11]La notion d’intelligence économique implique le dépassement des actions partielles désignées par les vocables de documentation, de veille (scientifique et technologique, concurrentielle, financière, juridique et réglementaire…), de protection du patrimoine concurrentiel, d’influence (stratégie d’influence des États-nations, rôle des cabinets de consultants étrangers, opérations d’information et de désinformation…). Ce dépassement résulte de l’intention stratégique et tactique, qui doit présider au pilotage des actions partielles et su succès des actions concernées, ainsi que de l’interaction entre tous les niveaux de l’activité, auxquels s’exerce la fonction d’intelligence économique : depuis la base (internes à l’entreprise) en passant par des niveaux intermédiaires (interprofessionnels, locaux) jusqu’aux niveaux nationaux (stratégies concertées entre les différents centres de décision), transnationaux (groupes multinationaux) ou internationaux (stratégies d’influence des États-nations). H. MARTRE, Ph. CLERC, Ch. HARBULOT, Intelligence économique et stratégie des entreprises…, p. 12-13.
[12]L’intelligence stratégique peut-être définie comme un ensemble d’actions destinées à rechercher, mettre en œuvre, diffuser et protéger l’information en vue de la rendre disponible à la bonne personne, au moment adéquat avec l’objectif de prendre la bonne décision. (…) L’intelligence stratégique appliquée aux politiques publiques offre une variété de méthodologies afin de rencontrer les demandes des décideurs politiques. Derived from Daniel ROUACH, La veille technologique et l’intelligence économique, Paris, PUF, 1996, p. 7 & Intelligence économique et stratégie d’entreprises, Paris, Commissariat général au Plan, 1994. – Alexander TÜBKE, Ken DUCATEL, James P. GAVIGAN, Pietro MONCADA-PATERNO-CASTELLO éd., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, the State of the Play and perspectives, S&T Intelligence for Policy-Making Processes, p. V & VII, IPTS, Seville, Dec. 2001.
[15] Ruud SMITS, The New Role of Strategic Intelligence, in A. TÜBKE, K. DUCATEL, J. P. GAVIGAN, P. MONCADA-PATERNO-CASTELLO éd., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, p. 17.
[16] Domenico ROSSETTI di VALDALBERO & Parla SROUR-GANDON, European Forward Looking Activities, EU Research in Foresight and Forecast, Socio-Economic Sciences & Humanities, List of Activities, Brussels, European Commission, DGR, Directorate L, Science, Economy & Society, 2010. http://ec.europa.eu/research/social-sciences/forward-looking_en.html – European forward-looking activities, Building the future of “Innovation Union” and ERA, Brussels, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, 2011. ftp://ftp.cordis.europa.eu/pub/fp7/ssh/docs/european-forward-looking-activities_en.pdf
[17]Strategic Intelligence is all about feeding actors (including policy makers) with the tailor made information they need to play their role in innovation systems (content) and with bringing the together to interact (amongst others to create common ground). Ruud SMITS, Technology Assessment and Innovation Policy, Séville, 5 Dec. 2002. ppt.
[18] A. TÜBKE, K. DUCATEL, J. P. GAVIGAN, P. MONCADA-PATERNO-CASTELLO éd., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, …
[19]Innovation Union Information and Intelligence System I3S – EC 09/06/2011.
[20] R. SMITS, The New Role of Strategic Intelligence…, p. 17. – voir aussi R. SMITS & Stefan KUHLMANN, Strenghtening interfaces in innovation systems: rationale, concepts and (new) instruments, Strata Consolidating Workshop, Brussels, 22-23 April 2002, RTD-K2, June 2002. – R. SMITS, Stefan KUHLMANN and Philip SHAPIRA eds., The Theory and Practice of Innovation Policy, An International Research Handbook, Cheltenham UK, Northampton MA USA, Edward Elgar, 2010.
[21] Daniel KAHNEMAN, Thinking fast and slow, p. 201, New York, Farrar, Straus and Giroux, 2011.
[22]You cannot help dealing with limited information you have as it were all there is to know. D. KAHNEMAN, Thinking fast and slow…, p. 201.
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L’application de ces outils aux entreprises pour leur permettre de développer une autre culture que celles de la prévision et de la réactivité pour s’inscrire dans la proactivité est une nécessité. Ce n’est pas une tâche aisée ou qui va de soi même si de nombreux décideurs sont en attente d’initiatives. C’est avec raison que le patron d’Ethias, Philippe Lallemand, plaidait voici peu pour que soit nommé un ministre de la Prévention et pour davantage de partenariat entre le privé et le public pour protéger les citoyens, les entreprises et la société en général [18].
