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Gouvernement

Bruxelles, le 16 avril 2021

Thomas Gadisseux : dans les prochains jours et semaines, on va s’attaquer sérieusement à l’après-pandémie, à la relance économique. Le plan européen de relance et ses 6 milliards, mais aussi le plan de relance fédéral, et les plans régionaux vont devenir de plus en plus concrets. L’occasion dans Matin Première de faire le point avec Philippe Destatte, le patron de l’Institut Destrée, le centre d’étude et de prospectives pour la Wallonie, « think tank » politique et institutionnel wallon.

 Bonjour Philippe Destatte !

 Philippe Destatte : Bonjour !

Sortir de la peur

Thomas Gadisseux : est-ce que ces différents plans de relance seront les bouées de sauvetage pour la Wallonie ?

Philippe Destatte : en tous cas, c’est un moment fort. C’est un moment critique, parce qu’on se trouve à la charnière d’un autre monde, dans l’espoir d’un autre monde, où on peut changer un certain nombre de donnes. On est aussi à quelques mois, à quelques années, d’une nouvelle négociation entre les régions et les communautés. Et donc, l’état de santé de la Wallonie est fondamental, non seulement pour les Wallons, mais aussi pour l’institution et sa capacité d’exister dans le cadre de la Belgique fédérale.

Thomas Gadisseux : alors, 6 milliards pour ce plan de relance européen. Il va se greffer à d’autres plans : un plan fédéral, un plan wallon. Vous avez parfois critiqué, bousculé notamment les différents plans Marshall en Wallonie. Est-ce qu’on va véritablement tirer les leçons des erreurs du passé ?

Philippe Destatte : j’observe réellement des éléments très positifs, comme le fait de mettre la prospérité au centre de la relance de la Wallonie. Parce que créer de la valeur, c’est vraiment fondamental dans une société qui vit quand même – il faut le dire – en partie aux crochets de l’Europe et de la Flandre. Donc, pouvoir disposer de bouée, pouvoir sortir la tête hors de l’eau, c’est vraiment très important. On parle aussi d’équité dans Get up Wallonia. La crise Covid a montré la nécessité d’une équité, de repenser aussi la redistribution. Cela me paraît également fondamental.

Thomas Gadisseux : vous dites que pour une fois une parle de prospérité. Cela veut dire que dans les différents plans de relance wallons qu’on a connus par le passé, ce n’était pas le cas en fait ? C’est un peu tabou de parler d’ambition, de prospérité et de création de valeurs en Wallonie ?

Philippe Destatte : Je pense qu’on a peur bien souvent – et la peur est une caractéristique de la société wallonne – : la peur de l’entrepreneuriat, la peur de négocier avec les Flamands, la peur de la 5G… Il existe toute une série de peurs, mais, bien souvent,  on n’a pas osé aborder la question du redéploiement au travers de cette question de création de valeur, d’avoir une société qui soit véritablement plus productive.

Thomas Gadisseux : donc, avant, c’était juste pour rattraper le retard ?

Philippe Destatte : on pensait bien sûr à cette dimension-là. Mais, vous le savez, il n’y a pas un seul fil conducteur, mais plusieurs. On peut donc lire les choses de manières différentes. Mais, j’ai été frappé par ce discours volontariste autour de l’idée de rendre la prospérité à la Wallonie.

Thomas Gadisseux : quels sont selon vous les maux wallons ? Qu’est-ce qu’il faut affronter pour passer l’obstacle ?

Philippe Destatte : ces maux ont été bien identifiés dans Get up Wallonia : on y parle du désamour de l’entreprise, de la carence de la formation, de la dépendance aux subsides, du poids de l’emploi public. Ce n’est pas moi qui dis cela : c’est dans l’introduction des fiches de Get up Wallonia. A ces maux wallons, j’ajouterais l’idée de peur. Donc il faut rassurer, il faut avoir un discours qui est volontariste et réaliser des efforts considérables pour restructurer le tissu industriel.

Des emplois qui créent de la valeur ajoutée

Thomas Gadisseux : juste sur la question de l’emploi, de la formation que vous évoquez, ce qu’il manque à la Wallonie, ce sont des emplois en fait, ce n’est pas nécessairement de l’argent européen?

Philippe Destatte : ce sont des emplois, et des emplois productifs. Il reste un différentiel d’environ 7% d’emplois dans la fonction publique au détriment du monde de l’entreprise si on compare la Flandre et la Wallonie…

Thomas Gadisseux : qu’est-ce que vous entendez par emploi productif ?

Philippe Destatte : un emploi productif, c’est un emploi qui crée de la valeur ajoutée, qui produit des biens ou services soumis à la TVA. Et ce déficit de 100.000 emplois, que Michel Quévit avait souvent mis en évidence, il doit être comblé, de telle de façon que la Wallonie assume une capacité de s’occuper elle-même de la cohésion sociale, de s’occuper elle-même du climat ou d’autres enjeux. Elle a besoin de moyens pour faire cela sur son territoire.

Thomas Gadisseux : on subsidie trop d’emplois en Wallonie, c’est ce que vous êtes en train de nous dire ?

Philippe Destatte : absolument. C’est tout à fait clair. Dans le monde de l’entreprise aussi. On a identifié dans les travaux du Collège régional de Prospective de Wallonie, le fait que, sur un budget de 15 milliards d’euros, environ deux milliards sont directement donnés à des entreprises. Alors, des entreprises ont besoin de ce que Pierre Rion appelle un allume-feu au départ de leur activité, dans le numérique ou autre. Mais des effets d’aubaine se répètent. Et cela constitue des marges de manœuvre considérables. Je vous parle de 2 milliards, si vous ajoutez 1 milliard d’aides à l’emploi, vous êtes pratiquement sur 3 milliards de marges de manœuvre qui peuvent, à ce moment-là être attribuées à des projets comme ceux qui sont dans Get up Wallonia. Créer un Wallonia Institute of Technology, par exemple, en le finançant à 750 millions d’euros, cela donnerait un boost extraordinaire à la Wallonie.

Thomas Gadisseux : ce que vous êtes en train de dire, Philippe Destatte, c’est qu’on a pas nécessairement besoin de l’argent d’ailleurs, on peut aussi aller restructurer, chercher « des bouts de gras » dans le budget wallon actuel.

Philippe Destatte : Oui ! C’est évidemment ce que le Gouvernement a mis à l’ordre du jour avant la crise Covid et qu’il continue à essayer de maintenir : l’idée d’un budget base zéro, qui examinerait chaque dépense et qui dirait : dans le cadre de la création de valeur en Wallonie, est-ce que cette dépense a vraiment sa place ? Et on sait très bien que ce serait une façon de refinancer la formation, par exemple.

Une pacification avec la Flandre

Thomas Gadisseux : et, Philippe Destatte, est-ce que la Wallonie a encore besoin de la Flandre pour se relancer ?

Philippe Destatte : je pense qu’elle en a besoin dans la mesure où la Flandre ne dit pas non aujourd’hui à une relance. Mais la Flandre aimerait bien – on connaît ce discours depuis Jean-Luc Dehaene – de la responsabilisation et de la transparence sur les transferts qui ont lieu. Je n’ai jamais entendu de Flamands – sauf peut-être au Vlaams Belang ou autres extrémistes – qui refusent une solidarité, pour autant que cette solidarité s’inscrive dans une logique de redéploiement. Si on n’est pas dans cette logique et qu’on a un peu d’empathie, c’est-à-dire qu’on se met à la place des Flamands, on peut se dire « mais qu’est-ce qu’ils fichent ces Wallons ? ».

Thomas Gadisseux : et cela a souvent été votre discours : il faut que la Wallonie soit solide économiquement pour qu’elle soit solide à la table des discussions institutionnelles. C’est ce qui a manqué par le passé, lors des dernières réformes de l’État. Ce n’est plus le cas, selon vous ? Il y a eu un changement d’attitude ou pas ?

Philippe Destatte : je voudrais qu’il y ait un changement d’attitude. C’est-à-dire qu’il faudrait que, à un certain moment, ce ne soit plus uniquement les partis politiques qui, entre eux, et pour des intérêts de partis politiques, fassent la négociation. Je voudrais que, comme cela est déjà arrivé par le passé, il y ait une implication d’un certain nombre d’acteurs économiques, sociaux, et des citoyens aussi, qui puissent dire ce qui les intéresse. Et je pense que ce qui intéresse les Wallons dans la réforme de l’État, c’est – par exemple – une pacification avec la Flandre. Pourquoi, alors que la Wallonie vit à côté d’une des régions les plus dynamiques d’Europe, elle devrait, pour des raisons communautaires ou linguistiques, ou d’élargissement de Bruxelles ou autre chose, passer son temps à se disputer avec les Flamands au lieu de créer des ponts. Si on voit, par exemple, dans le domaine des biotechnologies, l’ampleur de ce qui se passe à Gand, pourquoi, à Mons, ne travaille-t-on pas davantage avec Gand sur des domaines comme ceux-là ?

 

Quatre entités fédérées, à la fois des communautés et des régions

Thomas Gadisseux : c’est dans ce contexte-là, Philippe Destatte, que vous sortez un livre : « Le confédéralisme, spectre institutionnel » [1]. Votre message, c’est que cette crise sanitaire va être un moteur pour la réforme de l’État. Ce n’est pas du tout un frein, selon vous, pourquoi ?

Philippe Destatte : parce que c’est l’occasion de changer de lunettes. De regarder les choses de façon différente, d’essayer de créer un État post-Covid. Ce qui demanderait effectivement une restructuration au travers de – non pas quatre régions – mais quatre entités fédérées, qui soient à la fois des communautés et des régions, qui se basent sur l’acquis fédéraliste – ce qui a été fait depuis des années et dont on a parfois oublié la substance, et qui permette, par exemple que chacun fasse un effort par rapport aux autres. Alors, j’ai dit quel est l’effort que les Wallons doivent faire, mais les Flamands doivent probablement faire un effort de mettre leur capitale en Flandre. Et les Bruxellois doivent faire en sorte que Bruxelles soit davantage ouverte à la Flandre, que les Flamands se trouvent beaucoup mieux ici à Bruxelles : que l’on ait une région-communauté qui assume son bilinguisme institutionnel, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Thomas Gadisseux : est-ce que les partis, est-ce que le monde politique est prêt à ce Big Bang institutionnel ? Ou ce n’est pas le moment ?

Philippe Destatte : à mon avis, c’est le moment. Ce ne sont pas des raisons institutionnelles qui poussent par exemple au fait de faire disparaître la Communauté française. C’est le fait que, un, la Communauté française n’a pas produit les effets en termes de formation, en termes de masse critique de recherche ou autre chose, qu’on aurait pu attendre. Et, deux, il y a un certain nombre de points cruciaux, aussi bien à Bruxelles qu’en Wallonie – je pense à l’enseignement technique et professionnel – dont il faut vraiment s’occuper parce que c’est la base du redéploiement.

Thomas Gadisseux : dans votre livre, vous mettez en avant le confédéralisme. Certains ont dit que c’était le fédéralisme des cons. Est-ce que les mentalités évoluent ? Vous assumez, au fond ? On va vers un État confédéral et plus fédéral ?

Philippe Destatte : en tout cas, je crois que le premier geste, c’est d’ouvrir les yeux sur ce que veulent les Flamands. Et ce que l’on voit, c’est que les Flamands, en tout cas la NVA qui est le moteur de la revendication, est quand même passée d’une revendication d’indépendance à une revendication de confédéralisme qui, à leurs yeux, est un fédéralisme avancé. Alors, je ne suis pas naïf quand je dis cela : je pense vraiment qu’il y a moyen, non pas d’adopter le modèle de la NVA, mais de prendre en compte le modèle de la NVA pour négocier quelque chose qu’eux appelleront peut-être le confédéralisme, qu’on appellera toujours le fédéralisme, mais qui devra se faire à nos conditions, c’est-à-dire, par exemple, sous la forme de quatre entités fédérées. Mais cela passera par des efforts de notre part, comme celui, par exemple – et je me répète – que les Flamands se sentent bien à Bruxelles.

 

Est-ce que le monde politique est à la hauteur de la crise ?

Thomas Gadisseux : quand on vous entend, Philippe Destatte, on comprend qu’on est à un moment charnière institutionnel. On n’arrête pas de dire qu’on vit une des plus grandes crises de l’Après-Guerre : crise économique, sociale, sanitaire, forcément, est-ce qu’il y a une prise de conscience politique du moment que l’on vit ? Est-ce que le monde politique est à la hauteur ?

Philippe Destatte : je pense que le monde politique a été confronté à des difficultés particulièrement aigües. Il a d’abord joué un rôle de punching-ball parce qu’on tape dessus allègrement. Mais – je ne sais pas voir partout, mais je le vois en tout cas pour la Wallonie – la manière dont on organise la réponse à la crise est robuste, solide, avec des moyens qui sont évidemment ceux de la Wallonie, où on doit tout réinventer. Mais cette innovation, cette créativité, elles existent.

Thomas Gadisseux : vous avez été parfois critique sur ce manque de sursaut francophone. Il est là. Vous êtes plutôt optimiste là ?

Philippe Destatte : oh, je n’ai pas dit que le sursaut était là ! Je dis qu’on aura encore besoin de coups de pied dans le derrière pour avancer. Mais, je pense qu’on peut y aller, oui !

Thomas Gadisseux : merci, Philippe Destatte, pour cet entretien.

Philippe Destatte : merci à vous, en tout cas.

 

 

 

[1] Ph. DESTATTE, Le confédéralisme, spectre institutionnel, coll. Notre Histoire, Namur, Institut Destrée, 2021. Pour renseignement et commande : http://www.institut-destree.eu/confederalisme_spectre-institutionnel.html

Namur, le 8 avril 2021

 

Conclusions de la présentation du Rapport du GE5G au
Parlement de Wallonie, le 1er avril 2021

 

Le nombre et la technicité des questions posées et des commentaires prononcés sur le déploiement de la 5G par les députés réunis lors des séances de la Commission Environnement, Nature et Bien-être animal les 30 mars et 1er avril 2021, m’ont incité à mettre au net l’intervention de clôture des auditions qui m’avait été demandée. En effet, après de nombreuses heures de travaux très soutenus, j’ai essayé de me tenir au temps restreint qui m’était imparti, me contentant d’annoncer les éléments de réponses aux nombreuses questions qui restaient en suspens. Ce texte, annoncé dans le compte rendu de la Commission, tente de compléter ces réponses succinctes et d’éviter quelques raccourcis préjudiciables à la compréhension d’une problématique complexe. Pour des questions de cohérence, j’y ai intégré ce que j’avais eu l’occasion de dire en séance.

 

1. Où placer les zones blanches volontaires ?

D’emblée, et faisant suite aux investigations de M. le Député Antoine sur le site Immoweb, je voudrais revenir très sérieusement, certes avec sourire, sur la question des zones blanches volontaires. Ainsi que je l’ai indiqué, la problématique qui a été traitée par le Groupe d’experts 5G Wallonie est davantage celle de l’accès à la connexion que la déconnexion. Le docteur Vanderstraeten a d’ailleurs observé que si on reconnaît l’état d’hypersensibilité, même en tant que trouble fonctionnel ou que l’on crée des zones blanches, on rend légitime un lien entre rayonnement et mal-être qui ne paraît pas prouvé scientifiquement.

Si j’ai cité Daverdisse comme lieu d’accueil potentiel, c’est parce que, au milieu des années 2000, le Gouverneur Bernard Caprasse m’avait demandé de participer à un séminaire de prospective dans le cadre de Luxembourg 2010 dans cette très avenante commune des bords de Lesse, car, avait-il observé, les GSM n’y captaient pas le réseau. Ce fait constituait pour le Gouverneur un gage de réussite d’un séminaire avec des élus. Je l’avais accepté d’autant plus volontiers que, quelques années auparavant j’avais failli m’y domicilier. Mais, faire de Daverdisse une zone blanche pour hypersensibles est en effet une très mauvaise idée, d’autant qu’il s’agit – par la proximité de Redu et surtout de Transinne d’un des lieux de métropolisation de la belle province. Par métropolisation, j’entends bien sûr de connexion à l’économie mondiale, ce dont atteste non seulement la présence de l’ESA, mais aussi de l’Euro Space Center. De même, j’ai bien dit que, plus au Sud, la vallée de la Semois – devenue une shrinking valley, Immoweb devrait vous le confirmer – verrait son développement davantage encouragé par une bonne connectivité que par l’absence de réseau.

 

2. Harmonisation des travaux du GE5G et dysfonctionnements

Monsieur le Député Clersy a posé une question sur l’harmonisation des travaux des différents groupes du GE5G. Mon collègue Olivier de Wasseige l’a également évoquée aussi, ainsi que la problématique des notes minoritaires. Elles étaient finalement très peu nombreuses : deux notes minoritaires portant sur le rapport (Jacques Vanderstraeten et Marie-Christine Dewolf) et quatre notes de réserves sur les recommandations (Marie-Christine Dewolf, Jonathan Grosman, Grégoire Wallenborn et Olivier de Wasseige). Une partie de celles-ci s’annulent par simplification, comme dans une opération d’arithmétique. J’observe que personne, ni dans la presse ni dans l’enceinte du Parlement, n’a souligné que huit experts sur treize n’avaient introduit ni note de minorité ni note de réserve : on ne signale pas les trains qui arrivent à l’heure…

Ce sont des « dysfonctionnements » qui ont été évoqués. Je ne peux suivre personne sur cette affirmation. D’ailleurs, Olivier de Wasseige a, de son côté, fort heureusement rappelé que, dans le GE5G, toutes les décisions qui avaient quelque importance ont été prises au sein du Comité des Référents (le CoRef, comprenant les quatre référents des groupes de travail, Olivier Bonaventure pour son travail technique transversal et le président du GE5G), ce qui a donné, il me semble, une légitimité tangible à ces décisions. Certaines, pourtant prises à l’unanimité, ont été contestées ensuite, comme le fait d’interdire des notes de minorité dans d’autres chapitres ou groupes de travail que celui dans lequel les experts avaient été désignés par le Gouvernement. Si l’on n’avait pas fait cela, on aurait vu des tapis de bombardements de notes minoritaires d’un groupe à l’autre, parce que si une note de Jérémy Grosman avait été imposée dans le groupe d’Olivier de Wasseige, ce dernier en aurait fait une sur l’étude de Zurich dans un autre groupe, et cetera. C’est cela que l’on a voulu éviter même si cela a donné parfois l’impression à certains d’une gouvernance un peu musclée. On ne rappelle pas non plus que, face à certains blocages de fond entre experts, à mon initiative, le Recteur Poullet a tenté un déminage des positions des opposants aux recommandations, sans plus de succès malheureusement que le président. Je ne reviens pas davantage là-dessus, mais j’ai, lors de mes premières interventions devant la Commission mis en évidence la convergence réelle entre les dynamiques, les conceptions, les analyses, au travers de l’écriture des recommandations.

Clercy a évoqué des risques de polémiques, de cours de récréation, disant ne pas vouloir savoir le fond du fond, mais y revenant toutefois lors de l’audition des différents experts. Je ne veux pas entrer dans ces polémiques non plus. Je dirais seulement que certains experts étaient plus matures que d’autres. Certains ont été également plus toûrsiveux, comme on l’a rappelé lors de cette séance, lorsqu’il s’agissait d’emporter les votes de recommandations. Ce qui n’étonnera pas dans un Parlement pourrait surprendre dans un groupe d’experts. Chacune ou chacun a pu également observer que, en ces temps d’hésitations sur la trajectoire de l’avenir, certains ont chargé et chargent la 5G de tous les maux du numérique, de la société industrielle et de la société de l’information, en refusant d’en voir les atouts. Ils se revêtent de leurs habits d’académiciens et agitent une épée faite de préjugés. C’est aussi maladroit que dérisoire lorsqu’on sait que le Gouvernement a demandé et attend une réponse raisonnable et sereine à ses interrogations.

J’ai noté, et je vous demande de faire de même, les remerciements qui m’ont été adressés par Jacques Vanderstraeten. Ce n’est pas à moi de dire s’ils sont fondés, mais je l’en remercie, car son appréciation correspond au moins à l’intention qui était la mienne de servir le groupe et ma région, comme disent les Nord-Américains. Son commentaire constitue en tout cas une réponse à ceux – à l’intérieur ou à l’extérieur du Groupe d’experts – qui se sont interrogés sur la gouvernance du GE5G, menée, je l’ai rappelé, de concert avec l’Agence du Numérique.

 

3. Faire appel aux vrais techniciens de la 5G

Cette dernière remarque me permet, sans transition, de revenir sur mon invitation faite au Parlement d’entendre l’Administration. Madame la Députée Goffinet, comme d’autres parlementaires, a observé la complexité du dossier que vous avez à investiguer. Cette complexité est politique et sociétale, mais surtout également technique. J’ai souvent été surpris – et je parle de ces dernières décennies – par des questions qui m’étaient posées sur toute une série de sujets par des conseillers de Cabinets ministériels. Ma première propre question a toujours été la même, qui m’a été inculquée par un ministre pour lequel j’ai travaillé en direct – ce n’est pas un secret -, même si c’était au fédéral : « qu’en pense l’Administration ? » Neuf fois sur dix, la réponse qui fusait et fuse toujours est : « je ne sais pas, on ne lui a pas demandé ». C’est, je crois, une erreur fondamentale, mais courante, des élus et de leurs collaborateurs de ne pas interroger suffisamment l’Administration en Wallonie. Au-delà du fait que, se privant de compétences souvent robustes, on contribue à la démotiver. En matière de télécommunications, d’ondes, de 5G, vous devez entendre ces techniciens de très grande qualité qui sont à l’Agence du Numérique, à l’ISSEP, à l’IBPT ou dans nos universités, comme Philippe Compère, Pascal Poly, Benjamin Vatovez, Michaël Vandroogenbroek ou Olivier Bonaventure qui ont accompagné le GE5G et sont les vrais spécialistes de la 5G, les plus à même à répondre aux nombreuses questions techniques que vous avez posées.

 

4. La piste de l’évaluation des choix technologiques

La recommandation 3.12 qui invite le Gouvernement de Wallonie à s’inscrire dans un processus d’évaluation et de prospective des choix technologiques a été pointée par Madame la Députée Kapompole qui s’intéresse de longue date à ces sujets. J’observe toutefois que les disciplines et les pratiques évoluent. À partir des années 1980, de nombreux pays et régions européennes ont développé leurs institutions et offices de Technology Assessment, d’évaluation des choix technologiques, pour nourrir des débats politiques et citoyens autour des enjeux scientifiques et technologiques. La Commission européenne était en première ligne et on se souvient du Programme FAST (Forecasting & Assessment of Science and Technology), dont le directeur, Riccardo Petrella était venu conclure le premier congrès La Wallonie au Futur , organisé par l’Institut Destrée, à Charleroi, en 1987, message toujours en ligne [1]. Des conférences ont été organisées par l’Europe sur le sujet (Amsterdam, 1990) ou par les Services fédéraux des Affaires scientifiques et culturelles en 1994, lorsque Jean-Maurice Dehousse était ministre de la Politique scientifique. En 2001, le Parlement flamand s’était doté d’un instrument adéquat : le VIWTA (Vlaamse Instituut voor Wetenschappelijk en Technologisch Aspectenonderzoek) qui a été dirigé par mon collègue prospectiviste flamand Robby Berloznik, avec qui il m’a été donné de collaborer dans le cadre de différentes initiatives européennes dans ce domaine. À l’initiative de Philippe Busquin, ancien commissaire européen à la recherche puis président du STOA (Science and Technology Options Assessment) au Parlement européen, nous avons tenté dans les années 2007-2008 de sensibiliser le Parlement de Wallonie à ces questions d’évaluation des choix technologiques. Une des très bonnes spécialistes de ce domaine, Mme Françoise Warrant, qui a suivi ces travaux, notamment comme conseillère à l’Institut Destrée, pourrait vous en dire davantage, d’autant qu’elle travaille dorénavant au SPW.

Mais je voulais surtout attirer votre attention sur l’évolution rapide de ces préoccupations. Poussé par l’Europe, le Technology Assessment (TA) a évolué vers le Technological Foresight (TF), la prospective technologique, puis le Foresight (la prospective) et l’Anticipation, développant non seulement un volet prospectif puissant, mais aussi un volet sociétal, indispensable à la mise en œuvre des innovations. Vos débats sur la 5G en constituent une réelle démonstration. Ainsi, ce qui était une demande légitime et avait du sens en 2005 ou 2006 n’a plus la même dimension aujourd’hui. Si de nos jours des enjeux technologiques doivent encore être abordés, vous avez aussi à vous saisir de questions comme : « Que sera le travail demain, quel sera le périmètre de l’État à l’avenir », qui ne sont pas seulement technologiques, mais sont aussi des questions sociétales très importantes.

Vous devez disposer, dans les archives, des rapports d’une mission qui a été menée par le Parlement de Wallonie au Parlement de Finlande et qui a vu l’évolution d’un outil de prospective au sein des parlements. À l’époque, en 2013, avec le président Patrick Dupriez, l’Institut Destrée avait bien mis cette évolution en évidence. Il s’agit du projet de mise en place d’une Commission du futur, qui fait de la prospective à l’intérieur du Parlement et qui peut avoir un caractère de mixité, d’ouverture sur des techniciens, sur des citoyens. Nous avions fait venir une chercheuse de la Finland Future Academy, ma collègue prospectiviste Léna-Maija Laurèn de l’Université de Turku, qui avait, à votre tribune, exposé comment cela fonctionnait dans son pays [2].

 

5. La fibre optique, alternative à la 5G ?

La fibre optique est pour le GE5G complémentaire au réseau mobile et non une alternative à la 5G ont souligné les techniciens du Groupe d’experts. M. le Député Clersy a également demandé comment inciter les opérateurs à mieux faire en matière de fibre optique ?

L’Agence du Numérique a des contacts très suivis avec les opérateurs sur ces questions de connectivité, tant par onde que par fibre optique (connectivité fixe et mobile, cette dernière dépendant largement de la première). On peut penser à l’expérience des camions dits sentinelles, développés par les agences de développement territorial BEP et Idelux, et le soutien de l’IBPT, dans le cadre du premier appel à projets Smart Regions Digital Wallonia. De même, sur cette connectivité mobile, on peut évoquer l’accord ToP (Tax on Pylons), dont l’extension a été conclue en janvier dernier entre les opérateurs de télécoms (Proximus, Orange Belgium et Telenet Group) et le Gouvernement. Il vise, vous le savez à soutenir la numérisation des pouvoirs locaux. On peut certes regretter que le fixe ne soit pas inclus dans l’accord, mais, sur le plan de la fibre, il faut faire référence au Plan stratégique de la SOFICO afin de poursuivre et parfaire la connectivité par fibres optiques de zones d’activités économiques (ZAE) liées aux agences de développement territorial. 154 zonings publics supplémentaires devraient également l’être dans les 5 à 10 ans, sur les quelques 292 zonings publics wallons [3]. Le ministre Willy Borsus, mais aussi messieurs Jacques Dehalu et/ou Franck Chenot de la SOFICO pourraient évidemment vous en dire davantage et avec plus de précisions. La Région wallonne dispose en effet d’un formidable atout avec ses plus de 4.000 Km de gaines optiques gérées par la SOFICO. Cette dernière se positionne d’ailleurs de plus en plus en tant qu’opérateur d’opérateurs, y compris de nouveaux acteurs B2B comme le néerlandais Eurofiber, ou de nouveaux opérateurs alternatifs (MVNO).

Alors, pourquoi ne pas « fibrer » plus et partout ? Parce que le déploiement de fibres optiques représente des coûts très conséquents, même si des alternatives existent de plus en plus comme le déploiement de câbles optiques aériens en façades (FttH entre autres) pour réduire les coûts de terrassements. La dispersion de l’habitat et la géographie de notre région rendent certains investissements peu, voire pas du tout rentables. Conjugué avec les freins que rencontrent les opérateurs de télécommunications, entre autres en termes de délivrance des permis (d’une durée exagérément longue – entre 6 et 9 mois parfois ! – dans notre Région, les opérateurs sont peu encouragés à accélérer ces déploiements, et demandent avec force des facilitations de la Région à cette fin.

 

6. Où placer les zones de test en Wallonie ?

Monsieur le Député Clersy a également posé une série de questions sur les zones de test : les Proofs of concepts (PoC) : les besoins ciblés, les lieux visés pour les premiers déploiements, l’association des communes au déploiement.

L’Agence du Numérique a confirmé de nombreuses rencontres avec des entreprises pour mesurer leurs attentes. Ces interactions contribuent à développer un écosystème télécom wallon dont ont bien besoin les acteurs industriels. Ce déploiement devrait notamment se faire autour des aéroports et sur les aéroports eux-mêmes, entre autres. On conçoit des PoC indoor, à l’intérieur des bâtiments, sans autorisation spécifique et outdoor, nécessitant une autorisation. Chacun sait que la dynamique de mise en œuvre de ces PoC est à l’arrêt puisque l’ISSEP ne peut délivrer aucun permis d’environnement pour les tests. L’ISSEP lui-même, me dit-on, s’étant rendu au Grand-Duché de Luxembourg pour réaliser ses propres tests, ce qui serait assez paradoxal. C’est quand même interpellant pour le monde des entreprises. Ce sont des questions importantes. Ce n’est pas l’IBPT qui est en cause ici. L’IBPT a délivré ses licences. Vous devez intégrer ces dimensions-là.

Applications industrielles de la 5G
Dreamstime – Ekkasit919

Les communes seront invitées à participer aux PoC par un appel à projets de l’AdN sur les connectivités avancées, un des objectifs étant d’hybrider les technologies. On pense à la 5G avec la fibre optique, avec ce que les techniciens appellent le Fixed Wireless Access (FWA),  toutes ces innovations qui existent et qui font que, dès que vous avez une connexion filaire de type xDSL, vous pouvez l’hybrider avec des ondes 4G ou 5G grâce à des outils comme Tessares afin de renforcer la bande passante, et cetera. Tout cela fait partie d’un environnement numérique sur lequel nous devons être mieux éclairés. Il est donc nécessaire d’associer les acteurs locaux.

Il a également été demandé si les autorisations provisoires nécessitent des obligations de couverture pour les opérateurs qui ont obtenu ces autorisations. À ma connaissance, ce n’est pas le cas pour les licences provisoires. La réponse que j’ai obtenue de l’AdN sur l’accord des communes sur les zones de tests est « oui, bien sûr ». Mais n’hésitez pas à inviter Benoit Hucq, le directeur général de l’Agence.

Le Groupe d’experts l’a évoqué dans ses recommandations et j’y accorde personnellement une grande importance : on ne saurait limiter l’innovation en Wallonie aux aéroports. Nous avons besoin de PoC dans nos universités, centres de recherches et start-up. Personnellement, j’imagine mal que nos parcs scientifiques à Gosselies, Louvain-la-Neuve, aux Grands Prés ou au Sart Tilman soient privés de telle opportunité.

 

7. Ondes millimétriques et système ASTRID

Des questions ont été posées sur la fréquence des 26 Gigahertz, sur son déploiement potentiel, notamment en Italie. Il faut aller voir sur un site internet qui est très intéressant : 5gobservatory.eu ; ce portail européen montre l’état des développements et des implantations de la 5G un peu partout en Europe. Le site indique que 199 tests 5G sont actuellement en cours dans 27 pays européens. Ce site est soutenu par la Commission européenne, et prouve  qu’en Europe, des lots à 26 GHz ont effectivement été accordés en Italie depuis le 1er décembre 2018, notamment à Vodaphone, mais qu’ils ne semblent pas utilisés. Ce sont des opérateurs les ayant obtenues qui gèlent le marché, mais qui aujourd’hui à ma connaissance et à celle de l’IBPT, ne développent pas (encore) des PoC sur ces zones. Mais, cela a été dit, en Wallonie non plus, les ondes millimétriques ne sont pas à l’ordre du jour avant au moins 2025, sauf pour lancer des recherches d’impacts sanitaires les concernant. Et ce, aussi rapidement que possible.

Le rapport entre le système Astrid et la 5G est intéressant aussi. Là, ce sont des éléments stratégiques. Le système qu’utilise Astrid, avec la norme TETRA est un système 2G qui fonctionne sur la bande de fréquences 380-400 MHz dédiée aux services de secours et de sécurité en Europe. Elle ne permet de communiquer que par la voix. Aujourd’hui, c’est insuffisant pour ces services. Parce que le système est vieillissant, ils ne savent même plus l’utiliser comme tel, et font donc appel eux-mêmes aux opérateurs télécoms. Cela leur coûte cher et leur système serait obsolète. Ils doivent eux-mêmes passer à un autre système. Soit ils auront les moyens et ils vont développer leur propre stratégie, soit ils vont se tourner vers la 5G d’une manière ou d’une autre, compte tenu de la saturation de la 4G qui inquiète les services de secours, et vu le niveau de sécurité exceptionnel offert par les nouveaux réseaux 5G. Là aussi, vous voyez qu’il existe des éléments importants à prendre en compte pour les parlementaires.

 

8. La transposition de la directive européenne

C’est à la demande de Monsieur le Député Antoine que je vais revenir sur la décision de la Commission européenne d’obliger les États membres à permettre l’utilisation des blocs larges de la zone 3,6 GHz, après d’ailleurs celle des 700 mégahertz pour faciliter le développement de la 5G. Ce texte devait être transposé pour le 31 décembre 2020. Il s’agit de la directive (UE)2018/1972 du 11 décembre 2018, approuvée par le Parlement européen et par le Conseil. Il serait surprenant qu’à un certain moment, même si c’est la Belgique qui est en cause, le Parlement wallon n’ait pas été saisi de cette question-là. Vous devez renvoyer la question dans vos services ou au greffe, parce que cela a dû être approuvé, me semble-t-il. Il y a là un enjeu tout à fait sérieux, parce que si ce n’est pas transposé, la Belgique serait dans le même processus que lorsque la Flandre a bloqué le droit de vote des étrangers européens : après mise en demeure – je crois qu’il y en a déjà eu une sur le 700 mégahertz, ce sera la Cour de Justice de l’Union européenne, avec des sanctions possibles.

 

9. La Wallonie a-t-elle vraiment besoin de la 5G ?

C’est sur la question fondamentale de M. le Député Wahl que je reviendrai pour conclure. M. Wahl voulait savoir si la Wallonie a vraiment besoin de ce déploiement de la 5G. Votre commission a vocation à se questionner sur l’impact de cette technologie sur la santé et comme parlementaires vous vous interrogez aussi sur la manière d’informer objectivement les citoyennes et les citoyens, de les rassurer, d’arrêter les peurs qui trop souvent nous empêchent, nous Wallons, d’agir : peur de la technologie, peur de l’entrepreneuriat, peur de prendre notre avenir en mains dans un monde que l’on nous présente chaque jour comme plus dangereux, plus contraignant, plus difficile à appréhender.

Je crois qu’aujourd’hui, mes collègues du groupe d’experts vous ont répondu en fondant les recommandations qui ont été approuvées aux deux tiers des membres du groupe d’experts 5G.

L’expert Olivier de Wasseige vous a rappelé pourquoi nous devions saisir les opportunités d’innovation de ces technologies, prendre les mesures de facilitation et de soutien indispensables à cette nécessité d’un déploiement immédiat et, évidemment la proposition de décret que vous analysez, doit être vue à la lumière de cette question-là.

Le professeur Yves Poullet vous a indiqué à quel point il fallait être attentifs aux risques éthiques, juridiques et multiplier les efforts d’information objective et de qualité, y compris le débat direct avec les citoyens pour qu’ils mesurent aussi la complexité du sujet. Mais ce débat ne peut vous déposséder, vous, de votre rôle de parlementaires.

Le docteur Jacques Vanderstraeten vous a dit qu’il ne fallait « pas repousser la mise en œuvre de la 5G », je le cite, « pour des raisons sanitaires », mais il a martelé la nécessité impérative d’observer, de chercher, observer les ondes, leurs effets, surtout les ondes millimétriques, pas seuls en tant que Wallons, mais par une implication massive dans la recherche aux côtés de partenaires belges et européens.

Merci beaucoup de votre attention. Je reste, comme le groupe d’experts, à votre disposition.

Monsieur le Président, Madame, Messieurs les Parlementaires, arrêtons les peurs qui nous tétanisent, avançons pour construire cette Wallonie à laquelle nous aspirons, par – et c’est le message du groupe d’experts – un volontarisme économique, par une information citoyenne qui soit véritablement objective et par des investissements massifs dans la recherche.

Merci beaucoup de votre écoute et croyez-moi bien désolé d’avoir peut-être été encore plus long que vous ne l’auriez aimé.

 

Philippe Destatte

Président du Groupe d’experts 5G de Wallonie

@PhD2050

 

 

[1] Riccardo PETRELLA, Quatre messages à la Wallonie, Premier congrès La Wallonie au futur, Vers un nouveau paradigme, 1987. http://www.wallonie-en-ligne.net/Wallonie-Futur-1_1987/WF1-184_Cloture_Petrella-R.htm

[2] Léna-Maija LAUREN, The Committee for the Future, Intervention au Parlement de Wallonie dans le cadre du 75e anniversaire de l’Institut Destrée, 11 juin 2013. http://www.institut-destree.eu/wa_files/institut_destree_leena_maija_lauren_seance_academique_75eme_anniversaire_parlement_wallon_2013_06_11final.pdf

[3] Fibre optique : les 257 zonings wallons seront équipés en THD, Digital Wallonia, 16 septembre 2020. https://www.digitalwallonia.be/fr/publications/fibre-optique-257-zonings

Namur, le 30 mars 2021

 

Présentation du Rapport du Groupe d’expertes et d’experts 5G Wallonie (GE5G)

au Parlement de Wallonie, le 30 mars 2021

 

Monsieur le Président,

Madame la Ministre,

Mesdames et Messieurs les Parlementaires,

Chers collègues du Groupe d’experts,

 

Vous me permettrez d’aller d’emblée au cœur du travail produit par le Groupe d’expertes et d’experts 5G Wallonie, que j’ai eu l’honneur de présider depuis le 17 novembre 2020. Ce cœur, ce sont les recommandations. Elles constituent le message principal du Groupe d’experts, sinon son message unique, au-delà des analyses et considérations diverses que chacune et chacun des experts peut émettre en fonction de son bagage, de ses compétences, de son activité, de son expérience, de ses objectifs et de ses finalités.

Le Groupe d’experts, constitué à l’initiative du Gouvernement de Wallonie par son arrêté du 2 juillet 2020, avait pour mission d’évaluer, dans une première phase, le déploiement des technologies en matière de transmission des données 5G sur le plan environnemental, de la santé, de l’efficacité économique, de la sécurité des données et de respect de la vie privée. Il s’agit donc d’une mission collective menée sur une problématique à la fois difficile et complexe. Difficile parce que considérée comme enjeu philosophique, sociétal et politique majeur par un certain nombre d’acteurs, complexe parce que, effectivement, générant une multitude d’interactions entre nombre de sous-systèmes différents dont l’arrêté du gouvernement rend d’ailleurs partiellement part.

 

Dès lors, et contrairement aux attentes exprimées dans certains médias, aucune réponse simple et univoque n’était possible dès lors que le Groupe d’experts représentait assez bien la diversité des opinions défendues aussi bien au sein du Gouvernement que probablement du Parlement et de la société wallonne. On sait d’ailleurs, depuis le cybernéticien William Ross Ashby, que plus un système possède un degré de complexité élevé, notamment la diversité des comportements qui y émergent et s’y développent, plus le pilotage et les réponses qui doivent lui être appliqués ont à épouser cette complexité.

C’est pourquoi, avec l’Agence du Numérique, en particulier Messieurs Pascal Poty et Philippe Compère, en première ligne d’appui sur ce dossier, nous avons voulu, d’une part, laisser à chaque sous-système identifié et donc à chaque équipe d’experts, l’autonomie nécessaire pour suivre ses propres pistes d’investigation, voire gérer les différences de points de vue et contradictions internes de ses membres. D’autre part, nous avons concentré les interactions entre les experts des sous-systèmes vers un effort de convergence formalisé par des recommandations. Dès le 2 décembre 2020, ces recommandations ont été minutieusement collectées dans les travaux présentés par les experts et organisées afin d’être mises en débat en séance plénière au fur et à mesure de l’avancement du rapport. Compte tenu du sentiment d’urgence qui était le nôtre, des délais fixés par le gouvernement, mais aussi de la perspective de venir devant votre Commission à la mi-janvier 2021, il nous semblait essentiel de créer cette convergence d’autant que nous savions, depuis fin octobre 2020, que différents points de vue au sein du GE5G semblaient difficilement conciliables.

Cette convergence a abouti. Elle a pris la forme d’un accord de deux tiers des membres du Groupe d’experts autour de trente recommandations. Dit autrement, 30 recommandations rédigées à l’intention du Gouvernement ont été approuvées par deux tiers des membres du Groupe d’experts. Le dernier tiers – permettez-moi de l’observer – ne constituant pas une seule opinion, mais des positions diverses, différentes, minimalistes ou maximalistes.

Que disent ces recommandations ? Ou, en d’autres termes, que dit le Groupe d’experts, étant entendu que rien ne permet à quiconque de dire que, au-delà de ces trente recommandations, le GE5G puisse endosser les données, analyses et considérations que les experts ont formulées en dehors de celles-ci ?

Ces recommandations expriment fondamentalement trois séries d’idées. Elles sont indissociables dans leur expression tout comme elles le sont dans leur mise en œuvre. Elles constituent le système de réponse à l’enjeu posé du déploiement de la 5G en Wallonie. Loin d’être faible ou fade, cette réponse constitue un triple appel – volontariste – au Gouvernement.

 

1. Une technologie à fort potentiel de développement socio-économique

D’abord, un appel au Gouvernement pour qu’il veille auprès de l’Exécutif fédéral à un déploiement des réseaux 5G en Wallonie afin de garantir une connectivité de qualité pour chaque portion des territoires de l’espace régional. L’objectif est de favoriser le développement économique et social ainsi que permettre à l’ensemble de la population de disposer de connexions de qualité. Les télécommunications constituent pour les membres du GE5G un besoin de première nécessité pour la population et les entreprises, au même titre que l’eau, le gaz ou l’électricité. De plus, les experts estiment dans leur majorité des deux tiers que la technologie 5G offre un fort levier de développement socio-économique potentiel sur laquelle la Wallonie – ses centres de recherches, ses universités, ses entreprises, ses administrations – pourrait s’appuyer si elle veut en saisir les opportunités. Les experts ont insisté sur le fait que ce développement économique constitue l’argument premier et principal du déploiement.

Ainsi, le Gouvernement de Wallonie est-il appelé à mobiliser toutes ses compétences pour favoriser ce déploiement. Il est notamment invité à simplifier les démarches administratives et les procédures d’octroi de permis afin de créer un environnement propice aux investissements des entreprises et des opérateurs de télécommunications, et de les inciter à couvrir les zones blanches et grises. Le GE5G invite également le gouvernement à réaliser cette implémentation dans un souci constant de coopération et d’harmonisation avec toutes les entités belges et internationales, dans le respect des normes et recommandations européennes et internationales, y compris les accords de Paris sur le climat du 12 décembre 2015.

La préoccupation du Groupe d’experts porte aussi sur le risque que la Wallonie ne se fasse distancier technologiquement par d’autres pays et régions, sur celui de délocalisations d’entreprises et celui d’une perte d’attractivité en matière d’investissements étrangers. À cet effet, le Gouvernement est invité à travailler par étapes successives.

La première étape du déploiement que préconise le Groupe d’experts est une phase immédiate destinée à soutenir l’adoption et le déploiement de la 5G auprès du secteur industriel et économique : il s’agit d’identifier et d’appuyer les premiers tests de la 5G dans les zones clefs qui présentent un potentiel de développement de « proof of concept » (POC), –  qui ont vocation à  montrer la faisabilité et la pertinence de l’innovation que constitue la 5G -, dans les zones d’intérêt économique ou dans les ZAE (les zones d’activité économique). Cela permettra à nos universités, centres de recherche, villes et communes, start-ups, PME’s et grandes entreprises de tester et de mettre au point des applications valorisant la 5G. Nous préconisons que l’Agence du Numérique réalise une évaluation de ces premiers tests pour éclairer le gouvernement. Des soutiens au déploiement devraient être organisés par le gouvernement : formations au numérique, y compris sur les impacts environnementaux, l’écoconception et la responsabilité numériques, soutiens financiers aux entreprises pour développer leurs POC, appel à projets Smart Regional Digital Wallonia 5G pour permettre aux villes, communes et collectivités territoriales wallonnes de développer des applications Smart City liées à la 5G, programme d’actions SPW Digital orienté vers cette technologie, avec des volets Open data et Shared Data, etc.

Cette première étape permettra également de préparer la deuxième en répondant aux enjeux des phases suivantes. Outre les dispositifs d’appui au déploiement, le Groupe d’experts a préconisé de consacrer ce temps à la question de la révision des normes d’exposition encadrant les bandes de fréquences existantes et futures et de leur éventuelle convergence avec les régions et pays voisins.

 

2. Une information transparente et pédagogique sur l’implémentation de la 5G

Si le Groupe d’experts a appelé, à la majorité des deux tiers de ses membres, au déploiement rapide de la 5G en Wallonie, il a voulu lier cette implémentation à une information transparente et pédagogique qui place la citoyenne et le citoyen au cœur de la démarche. Le GE5G invite donc le Gouvernement à construire une stratégie claire de communication avec l’Union des Villes et Communes de Wallonie afin de fournir à la population une information complète et objective sur les enjeux de ce déploiement, en développant un portail unique en concertation avec le Fédéral et les autres entités fédérées. Ce portail devrait permettre d’accéder facilement aux données concernant les mesures d’exposition, la localisation et le statut des antennes, l’état des connaissances scientifiques, la réglementation, les nécessaires recommandations, etc., afin que chaque citoyenne et chaque citoyen de Wallonie puisse définir ses usages en connaissance de cause. L’ISSeP et son site internet devraient évidemment être associés à ce travail d’information.

De même, le Gouvernement est appelé à encourager l’exécutif fédéral à étendre l’affichage des valeurs des débits d’absorption spécifique (DAS) actuellement préconisé sur les lieux de ventes des téléphones portables pour tous les équipements concernés (tablettes, montres digitales, etc.).

D’autres recommandations ont été faites par le GE5G concernant l’utilisation et la protection des données (2.5, 2.7 et 2.8.) ainsi que la sécurité du réseau (2.6).

 

3. L’anticipation des risques et le suivi du déploiement en matière de santé, d’environnement et de climat

Nous l’avons répété, c’est dans le même mouvement que le Groupe d’experts souhaite que le Gouvernement de Wallonie déploie sans tarder la 5G pour couvrir les besoins économiques les plus criants exprimés par les entreprises, déploie une information aussi objective et transparente que possible envers les citoyennes et citoyens, sur base des connaissances actuelles, et également porte la plus grande attention à la prévention, à l’anticipation des risques et au suivi du déploiement en matière de santé, d’environnement et de climat, donc d’attention à la consommation d’énergies carbonées.

Ainsi, le Gouvernement est-il invité à financer des campagnes de mesures ponctuelles du champ électromagnétique généré par des sites d’antennes-relais et des relevés réguliers des niveaux d’exposition en des lieux choisis, à l’extérieur et à l’intérieur des bâtiments.

Dans le même temps, le Gouvernement pourrait, avec le Fédéral, contribuer à des études internationales de grande ampleur pour suivre sur le long terme l’état de santé d’une large partie de la population et en particulier des populations plus vulnérables aux expositions générées par les équipements radioélectriques.

De même, au-delà de l’attention à la question de l’hypersensibilité numérique, inscrite dans la DPR 2019-2024, et des mesures qu’il pourrait prendre pour prévenir les usages problématiques de ces technologies, en particulier chez les jeunes, le Gouvernement de Wallonie devrait, selon le GE5G, contribuer à financer un programme de recherche scientifique visant à améliorer l’état des connaissances sur les effets biologiques et sanitaires des radiofréquences, notamment les fréquences spécifiquement allouées à la 5G (3,4-3,8 GHz et autour de 26 GHz). Il s’agit en particulier des bandes de fréquences des ondes millimétriques qui ont été moins étudiées. Une surveillance de la faune et de la flore devrait aussi être opérée en collaboration avec les instances européennes et internationales. Complémentairement, divers dispositifs de recherches interdisciplinaires, observatoires et mécanismes d’évaluation des choix et de prospective technologiques pourraient être établis.

Le Groupe d’experts s’est préoccupé de l’empreinte écologique, carbone et matérielle des infrastructures et usages de la 5G. Il invite donc le Gouvernement à inciter les acteurs du numérique à développer des alternatives moins consommatrices d’énergie et à encourager les investissements dans des infrastructures peu polluantes.

Permettez-moi de conclure.

Ainsi que je l’ai écrit au Gouvernement en lui transmettant ce rapport, le 12 février 2021, ces recommandations constituent le résultat le plus tangible du travail du groupe d’experts, avec les parties de synthèses informatives et techniques.

D’emblée, deux tiers des experts y considèrent que le potentiel offert par la 5G peut constituer une vague d’innovations pour les chercheurs et les entreprises et donc que le déploiement apparaît comme une opportunité à saisir pour le développement économique de la Wallonie. Les dix recommandations qui portent sur ce fort levier de développement socio-économique potentiel sont inséparables des huit recommandations qui placent la citoyenne et le citoyen au cœur d’une information transparente et pédagogique, ainsi que des douze recommandations qui s’attachent à la prévention, à l’anticipation des risques et au suivi du déploiement en matière de santé, d’environnement et de climat.

Le Groupe d’experts 5G Wallonie a travaillé sans ménager ses forces, ce dont je le remercie personnellement. Il espère donc qu’il sera entendu.

 

 

Philippe Destatte

Président du Groupe d’experts 5G Wallonie

 

 

Namur, le 4 octobre 2020

Les perspectives de choix stratégiques très proches que constituent les Fonds structurels européens, le programme de relance Get up Wallonia! en chantier au sein du Gouvernement de Wallonie, les questions sur l’utilité, l’intérêt voire la nécessité d’implanter la 5G,  les interrogations sur la mise en œuvre d’un revenu universel garanti, tous ces défis et quelques autres, énergétiques, climatiques ou environnementaux, posent la question de l’impact des choix des opérateurs, qu’ils soient publics ou privés [1].

Analysant les travers et dysfonctionnement de la démocratie américaine et les pistes pour la reconstruire, Katherine M. Gehl et Michael E. Porter appellent dans leur récent ouvrage The Politics Industry à l’innovation politique. La première des deux chercheurs, fondatrice de l’Institute for Political Innovation, plaide pour que les laboratoires de la démocratie contribuent aux transformations au sein même du système politique et social afin d’aider les gouvernements à réaliser leurs objectifs et surtout atteindre les résultats que les citoyennes et citoyens méritent [2]. Si les auteurs, imprégnés de la culture de l’entrepreneuriat et des affaires s’attachent surtout à l’ingénierie de la démocratie afin de restaurer ses effets négatifs sur la compétitivité de l’économie, ils ne placent pas parmi leurs préoccupations l’analyse ou l’évaluation objective et préalable que les décisions politiques peuvent avoir sur la société et son économie. Sans une approche de ce type, il nous semble en effet que la dénonciation du jeu politique et de son manque de rationalité – de même que la démonstration de l’absence d’intérêt général et de bien commun – apparaît vaine.

Estomper une solide analyse d’impact contribue probablement à ce que Philippe Zittoun qualifiait, en s’appuyant sur les travaux des célèbres économistes, mais aussi sociologues et politologues Herbert Simon (1916-2001) et Charles Lindblom (1917-2018), de bricolage cognitif complexe. Dans ce bricolage, les liens nécessaires et rationnels entre problème, objectif, solution, instruments, valeurs et causes sont absents [3]. L’ignorance, l’intuition, l’idéologie, l’inertie se mêlent pour nous donner des réponses qui ont l’air plausibles, promettent beaucoup et ne pourront que nous trahir, écrivent les récents prix Nobel d’Économie Abhijit Banerjee et Esther Duflo [4].

 

1. Qu’est-ce que l’analyse préalable d’impact (Policy Impact Prior Analysis)?

La vocation de l’analyse d’impact est d’établir une comparaison entre ce qui s’est passé ou se passera après la mise en œuvre de la mesure ou du programme avec ce qui se serait passé si la mesure ou le programme n’avait pas été mis en œuvre. On peut appeler cette comparaison l’impact du programme [5].

L’analyse d’impact préalable peut aider à affiner les décisions avant leur mise en œuvre, ainsi qu’à concevoir leurs effets potentiels dans différents environnements économiques. L’évaluation d’impact fournit un cadre pour comprendre si les bénéficiaires bénéficient réellement du programme – et non d’autres facteurs ou acteurs. Un mélange de méthodes qualitatives et quantitatives est utile pour avoir une vue d’ensemble de l’impact du programme. On peut distinguer deux types d’analyses d’impact : ex ante et ex post. Une analyse d’impact ex ante tente de mesurer les impacts escomptés des futurs programmes et politiques, compte tenu de la situation actuelle d’une zone ciblée, et peut impliquer des simulations basées sur des hypothèses de fonctionnement de l’économie. Les évaluations ex ante sont généralement basées sur des modèles structurels de l’environnement économique auquel sont confrontés les participants potentiels. Les hypothèses sous-jacentes des modèles structurels impliquent l’identification des principaux acteurs économiques dans le développement du programme ainsi que les liens entre les acteurs et les différents marchés pour déterminer les résultats du programme. Ces modèles sont de nature à prédire les impacts du programme [6].

Dans leur volonté commune de Mieux légiférer, le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne ont décidé, en avril 2016, de multiplier et renforcer les analyses d’impact [7] comme outils permettant l’amélioration de la qualité de la législation de l’Union, à côté de la consultation des citoyens et des parties prenantes, ainsi que de l’évaluation de la législation existante. Pour ces trois institutions, les analyses d’impact devraient exposer différentes solutions et, lorsque c’est possible, les coûts et avantages éventuels à court terme et à long terme, en évaluant les incidences économiques, environnementales et sociales d’une manière intégrée et équilibrée, sur la base d’analyses tant qualitatives que quantitatives. Ces analyses doivent prendre en compte les principes de subsidiarité et de proportionnalité de même que les droits fondamentaux, elles ont aussi à prendre en considération l’incidence des différentes options en termes de compétitivité, de lourdeurs administratives, de l’effet sur les PME, ainsi que les aspects numériques et ceux liés à l’impact territorial. De plus, les analyses d’impact devraient se fonder sur des éléments d’information exacts, objectifs et complets [8].

La Commission européenne s’est fortement investie ces dernières années pour mettre à jour ses instruments techniques de gouvernance, dans cet effort pour mieux légiférer. Cette idée  signifie concevoir les politiques et les lois de l’Union de manière à ce qu’elles atteignent leurs objectifs à un coût minimum. Pour la Commission, une meilleure législation ne consiste pas à réglementer ou déréglementer, mais plutôt à adopter une manière de travailler de telle sorte à garantir des décisions politiques préparées de manière ouverte et transparente, éclairées par les meilleures données factuelles disponibles et soutenues par la participation des parties prenantes. L’analyse d’impact (Impact AssessmentIas – ou Impact Analysis) fait éminemment partie de cette façon d’aborder les policies, au même titre que les outils d’anticipation (Forward Looking, Foresight), de consultation et de participation des parties prenantes, de planification, de mise en œuvre, d’évaluation, de suivi, etc. qui s’inscrivent dans le cycle des politiques publiques ou collectives (Policy Cycle), ou même, par extension d’entreprises [9].

Mieux légiférer couvre l’ensemble du cycle politique, depuis la conception et la préparation des politiques, l’adoption, la mise en œuvre, l’application (y compris le suivi et la mise en vigueur [10]), l’évaluation et la révision des mesures. Pour chaque phase du cycle, un certain nombre de principes, d’objectifs, d’outils et de procédures d’amélioration de la réglementation permettent de renforcer la capacité de disposer de la meilleure stratégie possible.

Si l’analyse d’impact n’est pas un outil nouveau, puisque largement théorisée dans les années 1980 et 1990 [11], sa place dans le processus a été considérablement renforcée par la Commission européenne, au point de devenir, nous le pensons, tout à fait centrale. Son contenu même a été élargi. Les Better Regulation Guidelines de 2017 mettent en évidence cette ouverture et établissent la différence avec les pratiques de l’évaluation : dans un processus d’analyse d’impact, le terme impact décrit tous les changements attendus en raison de la mise en œuvre et de l’application d’une option / intervention politique donnée. De tels impacts peuvent se produire à des échelles de temps différentes, affecter différents acteurs et être pertinents à différentes échelles (locale, régionale, nationale et européenne). Dans un contexte d’évaluation, l’impact fait référence aux changements associés à une intervention particulière qui se produisent à plus long terme [12]. Le glossaire des Guidelines précise encore que l’analyse d’impact est un processus intégré permettant d’évaluer et de comparer les mérites d’une gamme d’options de politiques publiques ou collectives conçues pour résoudre un problème bien défini. C’est une aide à la décision politique et non un substitut [13].

Ainsi, les analyses d’impact se réfèrent à l’évaluation ex ante effectuée lors de la phase de formulation des politiques du cycle politique.

Ce processus consiste à rassembler et à analyser des preuves pour appuyer l’élaboration des politiques. Il vérifie l’existence d’un problème à résoudre, établit les objectifs, identifie ses causes sous-jacentes, analyse si une action publique est nécessaire et évalue les avantages et les inconvénients des solutions disponibles [14].

Le système d’analyse d’impact de la Commission suit une approche intégrée qui évalue les incidences environnementales, sociales et économiques d’une gamme d’options politiques, intégrant ainsi la durabilité dans l’élaboration des politiques de l’Union. Les rapports d’impact formatés par la Commission intègrent aussi les impacts sur les PME, les impacts sur la compétitivité européenne ainsi qu’une description détaillée de la stratégie de consultation et des résultats obtenus [15].

 

2. Des processus complexes, orientés intérêt général et éclairant la démocratie

Ainsi, dans un cadre parlementaire, les études d’impact, conçues comme évaluations ex ante des lois, rencontrent une ambition de rénovation des pratiques politiques, un enjeu de démocratie ouverte (Open Governement) pour mieux éclairer le débat public, ainsi qu’une volonté d’efficience dans la transformation de l’action publique et collective, car évaluer, c’est mieux agir. Produire de la connaissance sur les objectifs, sur le contexte, sur les moyens, sur les résultats attendus et les effets des politiques proposées, c’est offrir aux parlementaires ainsi qu’aux citoyennes et citoyens les moyens d’apprécier les conséquences des mesures préconisées. C’est également appuyer la décision publique en faisant apparaître de manière robuste les impacts budgétaires des décisions que les décideurs vont prendre. Ces atouts constituent sans nul doute autant de moyens permettant de régénérer nos démocraties [16].

Utilisée pour l’évaluation préalable des lois, l’évaluation d’impact vise à analyser l’ensemble des comportements et des situations qui présentent un lien de causalité direct ou indirect avec la législation étudiée, d’en recenser les effets non prévus, les effets pervers [17]. Il s’agit d’identifier les véritables changements attendus dans la société qui pourraient être directement associés aux mesures normatives (législatives ou réglementaires) mises en œuvre par les acteurs de cette politique [18]. On comprend dès lors que les questions liées à des préoccupations comme l’impact des choix technologiques sur la santé ou la cohérence des lois avec les objectifs climatiques et du développement durable constituent des questions essentielles posées aux études d’impact [19].

La mesure d’impact constitue donc l’enjeu principal de l’évaluation, mais c’est aussi la question la plus difficile à traiter d’un point de vue méthodologique [20]. Comme l’indique le rapport Morel-L’Huissier – Petit, adressé à  l’Assemblée nationale française en 2018, évaluer la mobilisation des moyens et la maîtrise de la dépense publique dans la mise en œuvre de la loi et d’une politique est le premier moteur d’une action publique plus performante qui sait innover et faire évoluer ses modes de gestion pour s’adapter positivement au paradoxe de l’action publique moderne : comment faire mieux avec moins, dans un contexte de réduction de la dépense publique, de montée des exigences démocratiques et des attentes de Service public et d’accélération des évolutions de l’économie et de la société [21]. Ce rapport préconise d’ailleurs d’étendre les études d’impact aux propositions de loi inscrites à l’ordre du jour ainsi qu’aux amendements substantiels afin d’en enrichir le contenu, de contre-expertiser les études d’impact accompagnant déjà les projets de loi, d’élaborer de solides simulateurs d’impact et de coûts et de les utiliser régulièrement, enfin d’organiser des débats en commission et en séances publiques consacrés à l’examen des études d’impact [22].

En ce qui concerne la stratégie bas-Carbone, le Haut Conseil pour le Climat de la République française, indiquait en décembre 2019 qu’en matière d’évaluation environnementale, et qui plus est climatique, les études d’impact existantes n’ont pas atteint leur potentiel : elles ne couvrent qu’une faible part des textes adoptés (les propositions de loi, d’origine parlementaire, et les amendements ne sont pas concernés), ne sont que rarement mobilisées et restent souvent incomplètes [23].

Ces travaux d’évaluation du Haut Conseil du Climat sont pourtant méthodologiquement très intéressants. En les complétant, on peut considérer que les analyses préalables d’impact se font à partir d’un processus en sept étapes dont on voit ici la boussole destinée à les parcourir.

De manière globale on peut considérer que l’impact d’une politique est l’ensemble de ses effets sur la situation du monde réel, y compris : 1. l’impact sur la situation ou le groupe cible, 2. l’impact sur des situations ou des groupes autres que le groupe cible (effets de débordement), 3. l’impact sur les conditions immédiates et futures, 4. les coûts directs, en termes de ressources financières, humaines ou institutionnelles consacrées au programme, 5. les coûts indirects, y compris la perte de possibilités de faire autre chose. Tous les avantages et les coûts, immédiats et futurs, doivent être mesurés en termes à la fois symboliques et tangibles, donc éclairés par des équivalences concrètes [24].

La première vertu de toute évaluation ex ante est certainement de clarifier d’emblée, par exemple avant le vote d’une loi, les objectifs politiques, de contribuer à la préciser ou d’éliminer les incompatibilités entre les objectifs généraux et les objectifs opérationnels, voire entre ceux-ci [25]. Le problème fondamental semble être que les impacts des changements dus aux politiques publiques sont souvent faibles, voire marginaux, par rapport à ceux des évolutions sociales et économiques exogènes. Il devient alors difficile de démêler le message du bruit [26]. C’est pourquoi montrer un impact important en matière de politique publique nécessite souvent de faire face à un grand programme – ou un ensemble de programmes. Les mesures doivent être bien conçues, bien financées et rendues durables dans le temps [27]. Ces mesures peuvent être débattues avec les parties prenantes ou même avec des citoyennes et citoyens comme ce fut le cas pour les mesures du projet de décret sur l’Assurance autonomie débattues lors du panel citoyen vieillissement organisé au Parlement de Wallonie en 2017 et 2018 [28].

Plus qu’un jugement, l’évaluation d’impact consiste en une logique d’apprentissage permettant de tirer des enseignements de la politique ou de l’action évaluée et, dès lors, d’en améliorer le contenu. Toute évaluation nécessite la collaboration et le dialogue de ses principaux participants, à savoir les mandataires, les évaluateurs, les bénéficiaires des politiques, programmes, projets ou fonctions, ainsi que les parties prenantes, c’est-à-dire les particuliers ou les organismes qui s’intéressent à la politique ou au programme évalué ainsi qu’aux résultats de l’évaluation. Ainsi comprise, l’évaluation ne peut être qu’une démarche d’appropriation des acteurs eux-mêmes de la réflexion sur les pratiques et les résultats de la matière évaluée [29]. Les méthodes peuvent varier et elles sont en nombre, l’essentiel réside probablement en l’éthique de l’évaluation et quelques critères essentiels de qualité : un modèle de qualité, des données nombreuses et robustes, une réponse aux attentes, une prise en compte réelle de l’intérêt général [30].

 

3. Intérêts et freins pour un outil d’intelligence stratégique

L’analyse préalable d’impact s’inscrit dans les outils d’intelligence stratégique (Strategic Policy Intelligence Tools) valorisés par la Commission européenne. Elle en respecte d’ailleurs les principes :

principe de participation : les exercices de prospective, d’évaluation ou d’évaluation technologique prennent en compte la diversité des perspectives des acteurs afin de ne pas maintenir une « vérité » sans équivoque sur un thème de politique d’innovation donné ;

principe d’objectivation : l’intelligence stratégique soutient l’objectivation de perceptions divergentes en offrant des indicateurs, des analyses et des mécanismes de traitement de l’information appropriés ;

principe de médiation et d’alignement : l’intelligence stratégique facilite l’apprentissage mutuel des perspectives des différents acteurs et de leurs antécédents, ce qui soutient la recherche de consensus ;

principe de l’aide à la décision : les processus d’intelligence stratégique facilitent les décisions politiques et favorisent la réussite de leur mise en œuvre ultérieure [31].

Ainsi, l’analyse d’impact se décline-t-elle en mesures classiques de coûts-bénéfice, mais aussi en matière de développement durable, d’environnement, d’innovation technologique, d’impact social, etc. L’évaluation d’impact en matière de durabilité (Sustainability Impact Assessment) a été développée par la Commission européenne, notamment par une analyse approfondie des impacts économiques, sociaux, humains et environnementaux potentiels des négociations commerciales en cours. Ces évaluations sont l’occasion pour les parties prenantes de l’UE et des pays partenaires de partager leurs points de vue avec les négociateurs [32].

Au cours des dernières décennies, la littérature sur l’évaluation des politiques a gagné en importance et de nouvelles méthodologies ont été développées pour identifier les effets causaux des politiques [33]. De plus, les logiques d’ouverture des gouvernements et des parlements ajoutent des dimensions d’innovations démocratiques dont il faut impérativement tenir compte. Même si la qualité des méthodes en analyse d’impact, notamment environnemental (air, eau, systèmes écologiques, systèmes socio-économiques, etc.) s’est considérablement développée et diversifiée depuis le début des années 2000 et notamment les travaux de Christopher Wood [34] ou de Peter Morris et Riki Therivel [35], il faut reconnaître que ces processus restent effectivement peu pratiqués et que, souvent, les pouvoirs publics préféreront éviter de les activer. Pourtant, de grands donneurs d’ordre comme la Commission européenne ou l’OCDE deviennent exigeants sur ces aspects en termes d’évaluation et d’indicateurs climat / énergie. De plus, il s’agit d’une réelle occasion d’articuler plus étroitement l’évaluation d’impact avec les enquêtes publiques.

Au-delà de la sphère technique des fonctionnaires et des experts, de nombreux élus perçoivent plutôt l’analyse d’impact préalable comme une couche supplémentaire ajoutée au processus de décision – ce qui génère une certaine désinvolture – plutôt que comme une couche en mieux qui constitue alors une véritable plus-value pour les parties prenantes.

On sait également que, poussé à l’extrême, l’impact assessment est un outil qui peut freiner, voire empêcher l’action législative et programmatique. Les Anglo-saxons en ont une vision d’efficience poussée allant jusqu’à l’idée – assumée – de « guillotine réglementaire » (Regulatory Guillotine) [36]. Cette approche assez radicale peut comporter deux voies : une dans laquelle, face à la multiplication des démarches d’évaluation ex ante, le système politique risque de se figer, l’autre dans laquelle, de peur de générer de la complexité normative supplémentaire, les élus évitent tout changement législatif. L’OCDE s’est intéressée à cette dimension [37].

Ainsi, l’évaluation préalable d’impact est-elle en mesure d’ouvrir un vigoureux débat sur la pertinence législative. Ce qui est assurément toujours salutaire, surtout au sein des parlements…

 

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Je remercie Sarah Bodart, économiste au Policy Lab de l’Institut Destrée, pour ses conseils et suggestions en vue de la finalisation de ce papier.

[2] Katherine M. GEHL & Michaël E. PORTER, The Politics Industry, How Political Innovation Can Break Partisan Gridlock and Save our Democracy, p. 179, Boston, Harvard Business Review Press, 2020.

[3] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, p. 146, Paris, Presses de Sciences-Po, 2013.

[4] Abhijit BV. BANERJEE et Esther DUFLO, Économie utile pour des temps difficiles, p. 439-440, Paris, Seuil, 2020. – Voir aussi Esther DUFLO, Rachel GLENNESTER and Michael KREMER, Using Randomization in Development Economics Research: A Toolkit in T. Paul SCHULZ and John STRAUSS ed., Handbook of Development Economics, vol. 4, p. 3895–3962, Amsterdam, North-Holland, 2008

[5] Lawrence B. MOHR, Impact Analysis for Program Evaluation, p. 2-3, Chicago, The Dorsey Press, 1988.

[6] Shahidur R. KHANDKER, Gayatri B. KOOLWAL, Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation: Quantitative Methods and Practices, p. 19-20, Washington, World Bank, 2010.

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2693.

[7] L’OCDE définit l’impact comme les effets à long terme, positifs et négatifs, primaires et secondaires, induits par une action de développement, directement ou non, intentionnellement ou non. (Positive or negative, primary and secondary long-term effects produced by an intervention, directly or indirectly, intended or unintended). Niels DABELSTEIN dir., Glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et à la gestion axées sur les résultats, p. 22, Paris, OCDE, 2002. http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf

Voir aussi le glossaire EVALSED : Nick BOZEAT (GHK) & Elliot STERN (Tavistock Institute) dir., EVALSED, The Ressource for the Evaluation of Socio Economic Development, Sept. 2013 : Impact : The change that can be credibly attributed to an intervention. Same as « effect » of intervention or « contribution to change ». – A consequence affecting direct beneficiaries following the end of their participation in an intervention or after the completion of public facilities, or else an indirect consequence affecting other beneficiaries who may be winners or losers. Certain impacts (specific impacts) can be observed among direct beneficiaries after a few months and others only in the longer term (e.g. the monitoring of assisted firms). In the field of development support, these longer term impacts are usually referred to as sustainable results. Some impacts appear indirectly (e.g. turnover generated for the suppliers of assisted firms). Others can be observed at the macro-economic or macro-social level (e.g. improvement of the image of the assisted region); these are global impacts. Evaluation is frequently used to examine one or more intermediate impacts, between specific and global impacts. Impacts may be positive or negative, expected or unexpected. – Philippe DESTATTE, Evaluation of Foresight: how to take long term impact into consideration? For-learn Mutual Learning Workshop, Evaluation of Foresight, Sevilla, IPTS-DG RTD, December 13-14, 2007. – Gustavo FAHRENKROG e.a., RTD Evaluation Tool Box: Assessing the Socio-economic Impact of RTD Policies. IPTS Technical Report Series. Seville, 2002.

[8] Mieux légiférer, Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, Bruxelles, 13 avril 2016.

[9] Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document, p. 5sv, 7 Juillet 2017 (SWD (2017) 350.

[10] L’application signifie la mise en pratique quotidienne des exigences de la législation après son entrée en vigueur. Les règlements de l’UE s’appliquent directement à partir de leur date d’entrée en vigueur, les règles énoncées dans les directives de l’UE ne s’appliqueront qu’à compter de la date d’entrée en vigueur de la législation nationale qui a transposé la directive de l’UE en droit national. L’application couvre la transposition et la mise en œuvre. Better regulation guidelines…, p. 88.

[11] Par exemple : Saul PLEETER ed., Economic Impact Analysis: Methodology and Application, Boston – The Hague – London, Martinus Nijhoff, 1980.

[12] In an impact assessment process, the term impact describes all the changes which are expected to happen due to the implementation and application of a given policy option/intervention. Such impacts may occur over different timescales, affect different actors and be relevant at different scales (local, regional, national and EU). In an evaluation context, impact refers to the changes associated with a particular intervention which occur over the longer term. Better regulation guidelines, Brussels, p. 89, EC, 2017.

[13] Ibidem.

[14] Szvetlana ACS, Nicole OSTLAENDER, Giulia LISTORTI, Jiri HRADEC, Matthew HARDY, Paul SMITS, Leen HORDIJK, Modelling for EU Policy support: Impact Assessments, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2019.

[15] Better Regulation Guidelines…, p. 13.

[16] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information par le Comité d’Évaluation et de Contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques, p. 7-24,  Paris, Assemblée nationale, 15 mars 2018.

[17] Geneviève CEREXHE, L’évaluation des lois, dans Christian DE VISSCHER et Frédéric VARONE ed., Évaluer les politiques publiques, Regards croisés sur la Belgique, p. 117,  Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 2001.

[18] Définie de façon simple, une évaluation d’impact réussie vise à établir la situation qu’aurait connue la société en l’absence de la politique évaluée. Cette situation fictive, aussi appelée contrefactuelle, permet, en la comparant à la situation effectivement observée, de déduire une relation de causalité entre l’intervention publique et un indicateur jugé pertinent (la santé, l’emploi, l’éducation, etc.). Rozenn DESPLATZ et Marc FERRACCI, Comment évaluer les politiques publiques ? Un guide à l’usage des décideurs et praticiens, p. 5, Paris, France Stratégie, Septembre 2016.

Voir aussi : Stéphane PAUL, Hélène MILET et Elise CROVELLA, L’évaluation des politiques publiques, Comprendre et pratiquer, Paris, Presses de l’EHESP, 2016.

[19] On retrouve d’ailleurs cette extension dans la définition de l’AFIGESE : Impact : conséquence(s) sociale(s), économique(s), environnementales (s), imputables à une intervention publique. Marie-Claude MALHOMME e.a., Glossaire de l’Évaluation,  p. 77, Paris, AFIGESE- Caisse d’Épargne, 2000.

[20] Jean-Pierre BATTERTI, Marianne  BONDAZ et Martine MARIGEAUD e.a., Cadrage méthodologique de l’évaluation des politiques publiques partenariales : guide, Inspection générale de l’administration, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, décembre 2012

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/124000683-guide-cadrage-methodologique-de-l-evaluation-des-politiques-publiques-partenariales

[21] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information...

[22] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information... p. 11-13.

[23] Quand il apparaît que des dispositions de la loi ont un effet potentiellement signicatif sur la trajectoire bas-carbone, qu’il soit positif ou négatif, le porteur du texte décide d’orienter le texte vers une étude d’impact détaillée relative à la stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Cette étude détaillée fait l’objet d’un avis détaillé et public sur sa qualité, produit par une autorité indépendante, et en capacité de le faire. Ce processus doit se conclure avant le dépôt du texte de loi au Parlement. Il est suggéré au Parlement d’étendre les études d’impact détaillées relatives à la SNBC aux propositions de loi. Évaluer les lois en cohérence avec les ambitions, p. 5-6, Paris, Haut Conseil pour le Climat, Décembre 2019.

[24] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, p. 313, Upple Saddle River (Nex Jersey), Prentice Hall, 2002. The impact of a policy is all its effect on real-world conditions, including : impact on the target situation or group, impact on situations or groups other than the target (spillover effects), impact on future as well as immediate conditions, direct costs, in terms of resources devoted to the program, indirect costs, including loss of opportunities to do other things. All the benefits and costs, both immediate and future, must be measured in both symbolic and tangible effects. – Voir également : Shahidur R. KHANDKER, S.R., Gayatri B. KOOLWAL, & Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation, Quantitative methods and practices, Washington D.C, World Bank, 2010.

[25] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and Issues, p. 39, London, Palgrave-MacMillan, 2012.

[26] Karel VAN DEN BOSCH & Bea CANTILLON, Policy Impact, in Michaël MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 296-318, p. 314, Oxford, Oxford University Press, 2006.

[27] Th. R. DYE, op. cit., p. 315.

[28] Ph. DESTATTE, Que s’est-il passé au Parlement de Wallonie le 12 mai 2017 ? Blog PhD2050, Namur, 17 juin 2017, https://phd2050.wordpress.com/2017/06/17/panel2/

[29] Philippe DESTATTE et Philippe DURANCE dir., Les mots-clefs de la prospective territoriale, p. 23-24, Paris, La Documentation française, 2009.

[30] Jean-Claude BARBIER, A propos de trois critères de qualité des évaluations : le modèle, la réponse aux attentes, l’intérêt général, dans Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective, développement régional, p. 71sv, Charleroi, Institut Destrée, 2001.

[31] Alexander TÜBKE, Ken DUCATEL, James P. GAVIGAN, Pietro MONCADA-PATERNO-CASTELLO éd., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, the State of the Play and perspectives, S&T Intelligence for Policy-Making Processes, IPTS, Seville, Dec. 2001.

[32] Sustainability Impact Assessment (SIA) https://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/analysis/policy-evaluation/sustainability-impact-assessments/index_en.htm

[33] Massimo LOI and Margarida RODRIGUES, A note on the impact evaluation of public policies: the counterfactual analysis, JRC Scientific & Policy Report, Brussels, European Commission, Joint Research Center, 2012. (Report EU 25519 EN).

[34] Christopher WOOD, Environmental Impact Assessment, A Comparative Review, Harlow, Pearson Education, 2003. (1ère éd. 1993).

[35] Peter MORRIS & Riki THERIVEL, Methods of Environmental Impact Assessment, London – New York, Spon Press, 2001.

[36] Merci à Michaël Van Cutsem pour cette remarque. http://regulatoryreform.com/regulatory-guillotine/

[37] La réforme de la réglementation dans les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord, Paris, OCDE, 2013.

Hour-en-Famenne, le 22 août 2020

L’attention que j’ai portée aux questions du fédéralisme et du confédéralisme depuis plus de trente ans [1] est d’abord professionnelle : j’ai commencé à expliquer à des étudiants en 1980 que le fédéralisme était une doctrine préconisant une certaine liberté d’action des parties associées, combinée à une unité d’ensemble, plutôt qu’un dogme de division. Je continue à le faire aujourd’hui, notamment à l’École de Droit de l’Université de Mons. Parallèlement, le fédéralisme est devenu chez moi la meilleure réponse aux difficultés de répondre aux enjeux d’un pays complexe et la meilleure manière d’organiser l’État pour répondre à ses enjeux de manière pacifique. Cette conviction je l’ai acquise en fréquentant, écoutant, lisant François Perin, Jean-Maurice Dehousse, Jacques Hoyaux, Robert Collignon, Jacques Brassinne, Philippe Suinen, Karl-Heinz Lambertz et quelques autres…

Au-delà de la mécanique fédéraliste et de toutes ses variantes, il reste toujours pour moi une interrogation de l’ancien secrétaire général de la Commission européenne, Émile Noël, que j’ai connu comme président de l’Institut européen de Florence dans les années 1990. J’avais eu l’occasion de l’accueillir à Liège en 1995 pour un colloque européen. À cette occasion, celui qui était alors président du Centre de Formation européenne (CIFE) de Nice avait posé cette question fondamentale : la structure fédérale contribue-t-elle véritablement à l’épanouissement culturel, au dynamisme politique, au développement économique ? [2]

Ce doute, je ne suis pas le seul à le partager aujourd’hui. Une classe politique tout entière s’interroge, qui semble à la fois déconnectée du passé, victime d’amnésie et frappée d’effroi, celui qui empêche d’avancer dans l’avenir. Et j’ai de surcroît l’impression que de nombreux experts, politologues et constitutionnalistes sont figés dans des postures qui les empêchent eux aussi de franchir le pas vers l’avenir, et qu’ils participent à ce que Michel Crozier appelait « une société bloquée ».

Dans un débat organisé par Henri Goldman à paraître dans le numéro de septembre 2020 de la revue Politique, j’ai eu l’occasion d’échanger avec Philippe Van Parijs et Hugues Dumont sur l’évolution institutionnelle de la Belgique. Après ces échanges cordiaux que l’on découvrira dans peu de temps, j’ai voulu lever quelques ambiguïtés et rendre claire ma position en sept points.

  1. Je défends pour la Belgique un projet – que j’appelle fédéraliste – de quatre entités fédérées – des régions-communautés distinctes et territorialisées – intitulées Flandre, Bruxelles, OstBelgien et Wallonie, disposant des mêmes droits, des mêmes devoirs et des mêmes compétences, ainsi que nous le présentons avec Jacques Brassinne depuis 2007 [3].
  1. Comme le constitutionnaliste Fernand Dehousse – qui n’était pas un Flamand – l’a fait de 1938 à la fin de sa vie, au milieu des années 1970, je persiste à considérer que le confédéralisme n’est somme toute qu’une forme différente de fédéralisme [4].
  1. Si on veut appeler cela du confédéralisme et que cela fait plaisir aux partis politiques flamands qui ont tous – sauf le Belang et le Partij van de Arbeid – prôné cette formule confédérale à un certain moment, je n’y vois pas d’inconvénient : bien sûr, mon (con)fédéralisme à moi est à quatre composantes, à statut égal.
  1. De plus en plus, je pense que notre exécutif et notre législatif, au niveau fédéral, doivent abandonner un nationalisme désuet et dépassé, que quelques masques tricolores de mauvais goût ne parviendront pas à ranimer, et s’emparer de la formule que le professeur Élie Baussart exposait déjà en 1928 : « la Flandre et la Wallonie ne sont pas faites pour la Belgique, la Belgique est faite pour la Flandre et la Wallonie. Comme l’État, observait-il, est fait pour le citoyen et non le citoyen pour l’État » [5]. Sans doute, en 2020, aurait-il ajouté les entités de Bruxelles et de l’OstBelgien.
  1. Comme nous l’avions affirmé avec mon collègue historien de l’Université d’Anvers Marnix Beyen, en conclusion générale de la Nouvelle Histoire de Belgique (1970-2008), une fédération simplifiée et transparente aurait pour vertu d’augmenter l’attachement des citoyennes et des citoyens aux structures politiques, sans pour autant les exclure des identités multiples. Dans une telle configuration, l’identité belge ne reposerait plus en premier lieu sur des sentiments négatifs [6].
  1. Car, c’est un autre Dehousse – Franklin – petit fils de Fernand et fils de Jean-Maurice, ces deux réformateurs wallons de l’État belge, qui le constate avec force et raison aujourd’hui, ce 18 août 2020 : la Belgique est malade de sa mauvaise gestion publique – et de la particratie – bien plus que du fédéralisme [7].
  1. Les outils existent, tant pour soigner les plaies d’un État inachevé que celles de sa gestion chaotique. Au lieu de maudire les élues et les élus ainsi que les experts, il appartient aux citoyennes et aux citoyens de se saisir des enjeux de la Cité. Initiative de l’Observatoire québécois de la Démocratie de l’UQAM, l’Université d’été de la participation citoyenne et de la gouvernance démocratique en Wallonie et au Québec l’a bien montré en cette troisième semaine d’août 2020 : la santé démocratique d’un pays ne peut aujourd’hui se fonder que sur l’interaction constante entre, d’une part, une représentation solide d’élus déterminés à chercher le bien commun et, d’autre part, l’implication et l’expertise citoyennes que les parlements et autres assemblées nationales se doivent de mobiliser.

Il ne s’agit plus de gadgets pour faire semblant, mais d’innovations sociales et de contrôle démocratique.

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Notamment : Ph. DESTATTE, Séparation, décentralisation fédéralisme, La pensée régionaliste de Jules Destrée (1895-1936), Bruxelles, Direction générale de l’Enseignement, de la Formation et de la Recherche de la Communauté française, 1988. – Ph. DESTATTE, La Wallonie : une entité fédérée ? dans La Wallonie, une Région en Europe, coll. Études et documents, p. 382-392, Nice – Charleroi, Cife – Institut Destrée, 1997. – Ph. DESTATTE dir., Le fédéralisme dans les États-nations, Regards croisés entre la Wallonie et le monde, Bruxelles, Presses interuniversitaires européennes, 1999. – Ph. DESTATTE, Bruxelles, la Flandre et la Wallonie, un nouveau paradigme pour la Belgique ? dans Fédéralisme : stop ou encore ? p. 113-120, Numéro spécial des Cahiers marxistes, octobre-novembre 2000. https://phd2050.org/2020/08/21/resurgence-paradigme/ – Ph. DESTATTE, Le (con)fédéralisme en Belgique n’est pas un problème, c’est une solution, conférence (Con)federalism: cure or curse, Rethinking Belgium’s institutions in the European Context, 11th public event of the Re-Bel initiative, Fondation universitaire, Bruxelles,19 juin 2014. Blog PhD2050, 14 juillet 2014. https://phd2050.org/2014/07/14/confederalisme/ – Ph. DESTATTE, Quel avenir pour le fédéralisme belge ?, in Die Besonderheiten des belgischen Bundesstaatsmodells und ihre Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Deutschsprachigen Gemeinschaft, Beiträge zum Kolloquium vom 16. September 2016 im Parlament der Der Deutschsprachigen in Eupen, Scriftenreihe der Deutschsprachigen Gemeinschaft, Band 3, 63-69, 2017. – Ph. DESTATTE, Le confédéralisme, spectre institutionnel, Blog PhD2050, Institut Destrée, Working Paper, 31 p., 28 décembre 2019, http://www.institut-destree.eu/wa_files/philippe-destatte_confederalisme_spectre-institutionnel_consolide_2019-12-31.pdf

[2] Ph. DESTATTE, A Émile Noël, La Wallonie, une Région en Europe, p. 9, Nice – Charleroi, Cife – Institut Destrée, 1997.

[3] Jacques BRASSINNE de LA BUISSIERE et Philippe DESTATTE, Un fédéralisme raisonnable et efficace pour un État équilibré, 24 février 2007, 4p. http://www.institut-destree.eu/Archives/2007-02-24_J-Brassinne_Ph-Destatte_Quatrieme-Voie_FR.pdf

[4] Notamment : Fernand DEHOUSSE et Georges TRUFFAUT, L’État fédéral en Belgique, p. 15, Liège, Éditions de l’Action wallonne, 1938. – Fernand DEHOUSSE, Les projets fédéralistes de 1938 à nos jours, dans Jacques LANOTTE éd., L’histoire du mouvement wallon, Journée d’étude de Charleroi, 26 février 1976, p. 27, Charleroi, Institut Destrée, 1978.

[5] Elie BAUSSART, 1930 verra-t-il la faillite de 1830 ?, dans La Terre wallonne, Octobre 1928, p. 24.

[6] Marnix BEYEN et Philippe DESTATTE, Un autre pays, Nouvelle histoire de Belgique 1970-2000, [volume 9 de la Nouvelle Histoire politique de la Belgique contemporaine de 1830 à nos jours, sous la direction de Michel Dumoulin, Vincent Dujardin et Mark Van den Wijngaert], coll. Histoire, p. 395, Bruxelles, Le Cri, 2009.

[7] Franklin DEHOUSSE, La Belgique, malade de sa mauvaise gestion publique bien plus que du fédéralisme, dans L’Écho, 18 août 2020, p. 9.

Entretien avec Filip Rogiers, journaliste au quotidien De Standaard [1]

Hour-en-Famenne, 27 juillet 2020

 

Une Wallonie d’où le chômage serait banni

Filip Rogiers : l’image d’un PS « demandeur de rien » depuis 2000 est-elle correcte, avec les deux exceptions que sont les accords du Lambermont en 2001 et l’accord dit Papillon en 2010 ?

Philippe Destatte : les réformes institutionnelles, de 1970 à 2014, correspondent pour moi, de manière évidente, à l’avancement d’un long processus. Pour les Wallons, il faut se dire que ce processus est d’une autre nature que la question linguistique ou communautaire à laquelle on la réduit souvent. N’oublions jamais qu’un député wallon comme Jules Destrée a voté la loi Coremans De Vriendt d’égalité (Gelijkheidswet) en 1898, de même qu’il a voulu mettre fin en 1928 à toute solidarité des Wallons avec les francophones de Flandre, car, disait-il, ils ne s’intéressaient pas au sort des ouvriers de Wallonie. Ce qui l’intéressait avant tout, c’est un projet de société correspondant à des valeurs humanistes, libérales et sociales-démocrates. C’est en cela que le régionalisme politique et le fédéralisme ont pris tout leur sens en Wallonie. Avec des socialistes qui, de Georges Truffaut à Guy Spitaels, en passant par Freddy Terwagne et Jean-Maurice Dehousse, ont revendiqué la réforme de l’État, non comme une fin en soi, mais pour atteindre des objectifs précis. Ces objectifs avaient été bien exprimés par le syndicaliste liégeois André Renard dès 1950 lorsqu’il avait rejoint le Mouvement wallon : faire de la Wallonie, disait-il, une région où il fait bon vivre et d’où le chômage serait banni. Après la réforme de 1993, les élus wallons ont considéré que c’était là leur objectif principal. Ils se sont focalisés sur cette ambition dont Elio Di Rupo a été le porteur en 1999 avec la tentative de Contrat d’Avenir, puis en 2005 avec le Plan Marshall piloté par Jean-Claude Marcourt, donc des politiques volontaristes de redressement. Leur problème institutionnel était plutôt intrafrancophone : celui de la Communauté française et sa loi de financement bancale, la difficulté aussi de s’accorder avec certains Bruxellois francophones qui ne s’intéressent pas à l’avenir de la Wallonie et sont encore à rêver à l’élargissement de Bruxelles au-delà des 19 communes ou au tracé d’un couloir par Rhode-Saint-Genèse… Cela, c’est une maladie qui a aussi touché les socialistes.

Filip Rogiers : peut-on défendre la thèse que la deuxième réforme de l’État de 1980 est la première réforme essentielle parce qu’elle ne concernait pas la langue, la culture ou l’éducation – comme en 1970 -, mais des domaines plus « durs » comme l’argent et autonomie économique ? C’est précisément cette réforme de l’État qui a été fortement influencée par le mouvement ouvrier socialiste et André Renard.

Philippe Destatte : les Flamands ont considéré en 1970 que, avec la Loi Terwagne de décentralisation économique, les Wallons étaient servis en échange de l’autonomie culturelle qui était accordée aux communautés et qui satisfaisait les Flamands. À partir de ce moment, et en l’absence d’une loi spéciale de mise en œuvre de l’article 107quater créant les régions, mais ne les délimitant pas, les Wallons vont courir longtemps après la création de leur région, dans un climat d’effondrement de leur économie. C’est le grand échec d’André Cools et de Fernand Dehousse, puis de Jacques Hoyaux avec la débâcle d’Egmont-Stuyvenberg à cause du manque de courage politique du Premier ministre CVP, Leo Tindemans. Au moment de la régionalisation provisoire et de la loi Perin-Vandekerckhove, de 1974 à 1977, les socialistes sont même complètement hors-jeu. Dans le gouvernement Martens, Guy Spitaels et Philippe Moureaux seront les artisans, du côté socialiste, de la mise en œuvre du 107quater pour la Wallonie et la Flandre, comme ils le seront pour la création de la Région de Bruxelles – de façon complètement inattendue – en 1988. On mesure évidemment le temps perdu pour qu’aboutisse enfin ce fédéralisme régional revendiqué depuis 1970, sinon depuis 1938 pour les socialistes wallons, si on se réfère à la proposition écrite par Fernand Dehousse et Georges Truffaut et déposée au Parlement en 1938. Rappelons que le parti libéral n’était pas absent de tout cela : il a apporté son soutien, décisif, en 1970 et en 1980 (avec Gérard Delruelle d’abord, Jean Gol ensuite) aux majorités socialistes – sociales- chrétiennes.

La priorité à la Région wallonne sur la Communauté française

Filip Rogiers : dans le passé, l’argent, notamment pour l’enseignement francophone, a joué un rôle crucial dans la volonté des partis francophones de parler ou non de la réforme de l’État.

 Philippe Destatte : la loi spéciale relative au financement des Communautés et des Régions du 16 janvier 1989 a été le ver dans le fruit de la réforme de l’État de 1988. J’ai toujours eu la conviction que ces accords  avaient été forcés par ce qu’on appellera plus tard l’Affaire Agusta. D’ailleurs l’idée des ordinateurs Toshiba flamands est un mythe : dès mai 1988, il apparaissait clairement aux yeux d’experts wallons que l’éducation ne pourrait pas se développer dans le cadre de la Communauté française. C’est d’ailleurs toujours le cas. C’est plus qu’un péché originel pour cette institution. C’est le mérite de Robert Collignon, soutenu par Guy Spitaels – comme JJ Merlot et Terwagne l’avaient fait en 1967 – d’avoir dessiné un autre modèle pour les Wallons au Congrès des Socialistes wallons à Ans en 1991. C’est ce modèle qui a été défendu en 1993 par Philippe Busquin, alors président du Parti socialiste, l’IEV, Jean-Maurice Dehousse et son Cabinet. La priorité à ce moment est véritablement donnée à la Région sur la Communauté, y compris pour les Wallons, la capacité constitutionnelle de transférer l’exercice des compétences communautaires vers les régions wallonne, bruxelloise ainsi que régionales wallonnes vers la Communauté-Région germanophone. La nouvelle discussion de la loi de financement a conduit aux accords de 2001, avec les transferts de compétences (lois communale et provinciale, agriculture, commerce extérieur) qui figuraient déjà dans le programme de 1991. En guise de concession, un peu plus d’autonomie fiscale fut accordée. Elle était revendiquée par les partis flamands. Ceux-ci seront de plus en plus obsédés par la question de la scission de BHV. Les blocages politiques au niveau fédéral en ces années 2004-2014 portent surtout sur des questions de cette nature. En réalité, pour les Wallons, ces impasses administratives et linguistiques constituent autant de pièges – comme la revendication de l’élargissement de Bruxelles – qui les écartent de leur objectif de redressement de la Wallonie. C’est d’ailleurs BHV qui est à l’origine de la réforme institutionnelle de 2011-2014, ultime effort, disait-on à l’époque, pour sauver durablement la Belgique. On comprend donc les réticences de responsables politiques wallons à s’engager dans de telles négociations qui mettent en péril in fine leurs capacités financières, comme ce fut le cas avec le transfert des soins de santé ou des allocations familiales, sans les budgets correspondants, et qui constituent tout de même un coup de canif dans ce qu’ils avaient identifié comme devant rester fédéral.

Une volonté de gestion serrée et sérieuse de la Wallonie

Filip Rogiers : grâce au COVID-19, on voit un changement de paradigme politique : les investissements publics (dans les soins de santé, par exemple) sont désormais plus facilement acceptés, il y a moins d’obsession pour l’équilibre budgétaire ou l’austérité. Cela pourrait-il faciliter la réforme de l’État, avec des exigences financières et économiques ?

Philippe Destatte : j’observe que pour le Parti socialiste – wallon et bruxellois –, comme pour les autres partis politiques « francophones », « toucher à la sécurité sociale » reste fondamentalement un tabou. En 2014, des concessions ont malheureusement  été faites aux Flamands en ces matières, en échange, probablement, d’avantages substantiels dans la loi spéciale de financement : je pense au moratoire de dix ans sur les transferts interrégionaux. Le programme actuel du PS n’indique pas qu’il pourrait en être de même à l’avenir. Paul Magnette a toujours été très clair sur le sujet, même si je vois bien que les matières transférées ont été prises en charge au niveau régional avec beaucoup de sérieux et même, je pense, sans état d’âme de la part des gestionnaires. Ceci dit, les discours sur les dépassements budgétaires en période de crise Covid-19 sont très relatifs. Ils ne dureront probablement qu’un temps et j’ai la conviction, qu’au-delà du Plan de relance européen, un pays comme la Belgique n’a pas la capacité de laisser filer ses dépenses publiques bien plus loin que ce qui a été fait depuis mars 2020. Il s’agit d’une question de durabilité et de respect des générations futures. En tout cas, le Gouvernement wallon Di Rupo-Borsus a mis en place fin 2019 une logique de Budget Base Zéro comme la préconisait Herman Van Rompuy au moment du plan de convergence pour entrer dans l’euro, lorsqu’il était ministre du Budget dans le gouvernement Dehaene. Le Covid n’a pas remis en cause cette logique vertueuse du Gouvernement wallon qui a même été réaffirmée par le ministre du Budget Jean-Luc Crucke lors d’une réunion du Gouvernement fin avril 2020. Dans son récent contrôle budgétaire de juillet 2020, le Gouvernement wallon a voulu également s’inscrire dans sa trajectoire d’avant Covid, ce qui montre à tout le moins une volonté de gestion serrée et sérieuse. Je n’ignore pas que, du côté de la Communauté française, des voix se sont élevées pour revoir la loi spéciale de financement de 2014. Je pense que ce ne serait pas sérieux de la part des Wallons de rompre un tel engagement en dernière phase du moratoire. Il faut assumer cet accord et faire avec les moyens dont on dispose sous peine de perdre en crédibilité. Cela passe à mon sens par une indispensable et urgente remise en ordre intrafrancophone. Donc par le transfert et la réorganisation de toutes les compétences de la Communauté française. Cela constitue, à mes yeux, une partie des réformes de structure dont parlait André Renard et qui devaient accompagner le fédéralisme : mettre de l’ordre dans sa maison.

L’institutionnel ne peut jamais être une finalité, juste un moyen

Filip Rogiers : quelle réforme de l’État pensez-vous que les négociations entre Bart De Wever et Paul Magnette pourraient donner? Quelle réforme de l’État souhaitez-vous voir naître?

Philippe Destatte : l’objectif premier est de trouver un modèle institutionnel qui permette à la Belgique de fonctionner autrement qu’à coup de gouvernements fédéraux en affaires courantes, en pouvoirs spéciaux conditionnés par des partis qui sont dans l’opposition, ou reposants sur une minorité de 31 députés sur 150. Ces situations ne sont pas dignes d’une démocratie moderne. Les différences fondamentales qui séparent la Wallonie et la Flandre ne datent pas d’hier, mais d’avant-hier. Dans cette relation, il faut désormais impérativement intégrer l’émergence des réalités bruxelloise – constitutionnellement bilingue et socialement multiculturelle, avec un rôle de capitale européenne – ainsi que germanophone. Comme le rappelle volontiers Philippe Suinen, président de l’Institut Destrée, la valorisation de la diversité de la Belgique constitue un atout pour chacune des Régions. Il faut donc organiser cette diversité autour de ces quatre régions linguistiques dont les frontières n’ont pas bougé depuis qu’elles ont été fixées en 1963. Le moment est venu – et Bart De Wever et Paul Magnette sont des hommes jeunes et nouveaux qui ont tout à prouver – de transformer à nouveau la Belgique. J’ai donné au moins deux pistes dernièrement : la première, inspirée par le constitutionnaliste bruxellois Hugues Dumont pourrait être d’ouvrir le jeu, comme en 1830-1831, en confiant à un congrès national élu la tâche de s’organiser en Constituante et au travers d’un large débat, de proposer et de débattre de solutions nouvelles. Ce congrès serait élu, travaillerait parallèlement et indépendamment du gouvernement, et pourquoi pas, serait constitué de manière innovante par un électorat plus ouvert et plus jeune [2]. La deuxième idée, débattue avec l’économiste flamand Geert Noels, consisterait à s’inspirer du modèle suisse pour former un gouvernement fédéral, celui-ci ou les suivants, en en faisant un organe plus consensuel, plus responsable, plus restreint – composé de 7 ministres – issu des partis politiques principaux, élus directement par la Chambre, et dont le ou la Première ministre serait désigné(e) pour un an, non renouvelable l’année suivante [3].

Filip Rogiers : est-il plausible que la distinction entre la Région wallonne et la Communauté française (Fédération Wallonie Bruxelles) soit supprimée?

Philippe Destatte : j’ignore si ce sujet est au programme des négociateurs. Mais vous n’êtes pas sans savoir qu’en 2007, un groupe de travail constitué au sein de l’Institut Destrée que nous avions constitué Jacques Brassinne et moi-même, a rédigé un projet simplifiant les institutions belges par la reconnaissance d’un fédéralisme à quatre entités fédérées. Cette idée s’impose de plus en plus dans le débat public. En étudiant le projet de confédéralisme défendu par la NVA, j’ai pris l’initiative de réfléchir aux points de concordance et de discordance entre ces deux approches. J’ai montré qu’un modèle hybride pouvait être constitué. Celui-ci n’est qu’un kriegspiel. Mais il a le mérite de montrer que, si on a la sagesse de ne pas se perdre dans les mots et les spectres – comme le confédéralisme [4] – un avenir commun peut être construit. Tout en ayant toujours à l’esprit que l’institutionnel ne peut jamais être une finalité, juste un moyen, pour pacifier les relations et amener davantage de bien-être à chacun.

[1] Ce texte constitue l’interview complète réalisée par Filip Rogiers par voie électronique et qui a servi de base à l’article publié dans De Standaard du 1er août 2020 : F. ROGIERS, PS : demandeur de rien (tot er geld nodig is). https://www.standaard.be/cnt/dmf20200730_95442949

[2] Ph. DESTATTE, Un congrès national pour se construire un nouvel avenir, Blog PhD2050, Hour-en-Famenne, 28 mars 2020,  https://phd2050.org/2020/03/28/congres-national/

[3] Ph. DESTATTE et Geert NOELS, Une formule magique pour former un gouvernement fédéral, Blog PhD2050, Bruxelles, 25 juillet 2020, https://phd2050.org/2020/07/25/magique/

[4] Ph. DESTATTE, Le confédéralisme, spectre institutionnel, Blog PhD2050, Institut Destrée, Working Paper, 31 p., 28 décembre 2019, http://www.institut-destree.eu/wa_files/philippe-destatte_confederalisme_spectre-institutionnel_consolide_2019-12-31.pdf

Bruxelles, le 25 juillet 2020 [1]

Comme le personnel politique belge aujourd’hui, les élus suisses des années 1920 et 1930 ont connu les pires difficultés à former une majorité gouvernementale et à la maintenir stable durablement. En effet, en cette époque troublée, les dissensions partisanes et les considérations tactiques des formations politiques semblaient rendre impossible toute construction de gouvernement fédéral de coalition.

Un système suisse inspirant

Ce qu’on a appelé la démocratie de concordance, par opposition à un système dit majoritaire ou de concurrence, représenta une manière de résoudre le problème. Dans ce système, les élus recherchent des accords à l’amiable et des compromis largement acceptés. Depuis les années 1930, tous les partis suisses importants sont impliqués dans ce processus démocratique original et disposent de fonctions politiques et des postes à responsabilité dans l’administration, l’armée et la justice, proportionnellement à leur force électorale respective [2].

Le gouvernement fédéral suisse est l’illustration la plus connue de cette démocratie de concordance. Appelé Conseil fédéral, ce gouvernement pluraliste est composé de sept membres (Conseillers fédéraux), élus par le Parlement (l’Assemblée fédérale, donc la réunion commune du Conseil national et du Conseil des États) après chaque renouvellement intégral de la Chambre, ou à l’occasion de la démission de l’un des membres de cet exécutif. Choisis parmi les citoyennes et citoyens éligibles au Conseil national, les membres du Conseil fédéral sont élus au bulletin secret et à titre individuel pour quatre ans. N’importe quel candidat peut recevoir des voix durant les deux premiers tours du scrutin.

Chaque année, un nouveau président de la Confédération est élu par l’Assemblée fédérale au sein du Conseil fédéral. Le président est l’égal des autres membres du conseil, à cela près qu’il dirige les séances du gouvernement et le représente vis-à-vis de l’extérieur. Son mandat, ainsi que celui du vice-président du Conseil fédéral, ne sont pas renouvelables l’année suivante, ce qui crée une intéressante rotation. Dans son fonctionnement, le Conseil fédéral représente de manière équilibrée les grandes forces politiques du pays [3] ; il est tenu de prendre ses décisions de manière collégiale [4]. En Suisse, ce mécanisme réunit une assez large adhésion d’autant plus qu’un exécutif qui se fonderait sur une courte majorité perdrait en efficacité face aux recours aux référendums populaires que ne manquerait pas d’activer un puissant parti de l’opposition [5].

Une formule magique pour le gouvernement belge ?

Satisfaits de la « paix sociale » réalisée à la veille de la Deuxième Guerre mondiale, les partis suisses traditionnels, confrontés au Parti socialiste, l’ont prolongée en stabilisant progressivement leur système institutionnel au travers d’une répartition – non écrite et non figée – de la représentation au sein du Conseil fédéral : la somme de tous les conseillers forme un savant équilibre des sensibilités  religieuses, linguistiques et politiques du pays. La nouvelle Constitution, acceptée à la double majorité des cantons et du peuple suisse le 18 avril 1999 et entrée en vigueur le 1er janvier 2000, institutionnalise « la coutume » dans  son article 175 qui dispose que les diverses régions et les communautés linguistiques doivent être équitablement représentées au Conseil fédéral [6]. Pendant quelques décennies, une formule dite magique d’attribution des sièges au système fédéral a donc permis une gestion apaisée du système fédéral par un respect volontaire des rapports de force entre partis politiques. Même si, depuis les années 2000, le système est en évolution et connaît de fortes tensions [7], notamment par les succès électoraux de l’UDC nationaliste et conservatrice – pour ne pas écrire d’extrême droite – ce mécanisme pourrait être inspirant et apporter quelques innovations à la Belgique [8].

Il nous semble en effet que quelques politologues et juristes inspirés pourraient s’atteler durant un nombre réduit de jours à trouver une formule de ce type pour la Belgique. Il s’agirait, tout en maintenant le prescrit constitutionnel de la parité linguistique entre membres d’expression néerlandaise et française au Conseil des ministres (article 99) et en y ajoutant un équilibre des genres, de permettre l’élection par la Chambre de sept ministres – le chiffre n’est-il pas magique ? – constituant un gouvernement fédéral. Les quatre régions-communautés y seraient représentées : Flandre, Wallonie, Bruxelles et OstBelgien, de même que les grandes forces politiques.

Certes, il faudra un peu de temps pour stabiliser le système : des influences persisteront par le mécanisme du vote secret, le jeu des partis subsistera lors des différents tours de scrutin – la non-désignation de Zakia Khattabi à la Cour constitutionnelle nous l’a rappelé – et il n’est pas certain que des partis comme le Vlaams Belang ou le PVDA-PTB trouvent la place proportionnelle qu’ils attendraient dans cette élection. Si une place leur était faite, l’expérience suisse resterait probablement inspirante… Quelque sage post-Covid ou personnalité plus ou moins indépendantes pourrait aussi émerger pour faire partie voire piloter cette nouvelle équipe…

D’abord une expérience d’apaisement politique et d’efficience de gestion

Certains diront que cela implique une réforme de l’État, une modification de la Constitution, etc. Nous ne le pensons pas. Le système pourrait faire l’objet d’une expérience sur base des normes actuelles : ce ne serait d’ailleurs pas la première fois que la rue de la Loi anticiperait un changement institutionnel…

On peut imaginer que le citoyen saluerait cette recherche de consensus, voire de consensualisation du politique [9], effort qui s’est déjà manifesté à plusieurs endroits en 2020 lors de la crise du Covid-19. De plus, le landerneau fédéral s’apaisant et évitant les querelles intestines pour se consacrer à une gestion plus efficiente de l’État, les entités fédérées pourront connaître un nouveau dynamisme démocratique, plus mobilisateur de la citoyenneté, et où les partis politiques pourront revendiquer leurs différences.

Début 2020, le Chancelier de la Confédération suisse, Walter Thurnherr, rappelait que l’historien Edgar Bonjour (1898-1991) affirmait que les constituants de son pays, en 1848, concevaient leur patrie davantage comme la terre des générations à venir que comme un héritage du passé [10]. C’est une leçon pour nous toutes et tous.

Qui osera se lancer dans cette démarche innovante pour l’État fédéral belge ?

par Geert Noels et Philippe Destatte

 

 

[1] Ce texte est une version longue de la carte blanche de Geert NOELS et Philippe DESTATTE, « Une formule suisse « magique » pour former un gouvernement fédéral, publiée dans L’Écho, samedi 18 juillet 2020, p. 10, en prolongement des dialogues de Val Duchesse, organisés par L’Echo et De Tijd.

https://www.lecho.be/economie-politique/belgique/federal/une-formule-magique-pour-former-un-gouvernement-federal/10239728.html

[2] Dictionnaire historique de la Suisse, Démocratie de concordance, 13 avril 2016.

https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/010095/2016-04-13/

[3] Actuellement, quatre membres proviennent de la Suisse alémanique, deux de la Suisse romande et un de la Suisse italienne. La composition politique est de 2 Libéraux-radicaux (PLR), 2 socialistes (PS), 2 Union démocratique du Centre (UDC) et 1 Parti démocrate chrétien (PDC). La formule dite « magique » qui a duré de 1959 à 2013 (44 ans) était ainsi composée : 2 PLR, 2 PDC, 2 PS et un UDC.

[4] Le principe de la collégialité implique que les conseillers fédéraux défendent la position du Conseil fédéral, même si leur parti la désapprouve ou qu’ils sont personnellement d’un autre avis. La Confédération en bref, 2020, p. 43, Berne, Chancellerie fédérale, Février 2020.

[5] Thomas FLEINER-GERSTER, Le Conseil fédéral : Directoire de la Confédération, dans Pouvoirs, revue française d’études constitutionnelles et politiques, n°43, La Suisse, p.49-63 . https://revue-pouvoirs.fr/Le-Conseil-federal-Directoire-de.htmlDictionnaire historique de la Suisse, Le Conseil fédéral, 9 juillet 2015. https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/010085/2015-07-09/

[6] Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, (État au 1er janvier 2020).

https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19995395/202001010000/101.pdf

[7] Hervé RAYNER et Bernard VOUTAT, Inerties et transformations de la politique suisse, dans Questions internationales, 2017, n°87, p. 43-56. – Clive H. CHURCH, Political Change in Switzerland: From Stability to Uncertainty, London – New York, Routledge, 2016. – Daniel BOCHSLER, Regula HÄNGGLI & Silja HÄUSERMANN ed., Consensus lost? Disenchanted Democracy in Switzerland, in Swiss Political Science Review, 2015, 21, n°4, p. 475-739.

[8] Dictionnaire historique de la Suisse, Formule magique, 25 janvier 2015 https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/010085/2015-07-09/ – Thierry BALZACQ e.a., Fondements de Science politique, p. 251, Louvain-le-Neuve, De Boeck, 2014.

[9] L’un des ressorts décisifs de l’institutionnalisation de la formule magique tient dans cette disposition des gouvernants et de leurs entourages à accepter ce qu’ils perçoivent et, ce faisant, consolident comme des « règles du jeu ». Des représentants de partis dont les différences idéologiques restent marquées se plient à des pratiques et à des normes qu’ils ne professaient pas initialement, conversion qu’ils jugent convenable et qui, en retour, accentue ce phénomène de convergence des attentes vers ce que les institutions ‘requièrent’. Voilà aussi ce que fait l’institution à ses occupants ou comment la ‘concordance’, de principe abstrait, se transforme en véritable ligne de conduite et produit des effets vérifiables sur les pratiques. Elie BURGOS, Oscar MAZZOLENI et Hervé RAYNER, La formule magique, Conflits et consensus dans l’élection du Conseil fédéral, Lausanne, coll. Le Savoir suisse, p. 120-121, Presses polytechniques et universitaires romandes, 2011. – Elie BURGOS, La composition partisane du Conseil fédéral et !a « formule magique ». Le consensus helvétique en question, Thèse de doctorat en Science politique, 2018, p. 564, Originally published at: Thesis, University of Lausanne Posted at the University of Lausanne Open Archive http://serval.unil.chDocument URN : urn:nbn:ch:serval-BIB_23783F9708294

[10] La Confédération en bref, 2020, …, p. 3.

Namur, le 10 juin 2020.

Les collabos wallons. C’est un des titres en quatrième de couverture du magazine Wilfried, n°11, Printemps 2020. À l’intérieur, on découvre le titre complet : Wallonie : des collabos parmi nos grands-pères. Souviens-toi de la guerre dernière, en face, p. 64, d’une pleine page reproduisant une affiche de recrutement de la division SS Wallonie : visage, inscription Wallonie en jaune sur fond noir, couleurs nationales belges et runes SS. On nous annonce avec l’enquête de Nicolas Lahaut : un tabou ou un désintérêt à l’origine d’un long silence, des pages maudites, un document d’une portée historique rare. D’emblée l’article évoque selon l’auteur un fait historique souvent tu : la Wallonie connut d’autres réalités que la résistance. (…) en Wallonie, un lourd silence résonne

1. Il n’y a pas que des Flamands qui ont pactisé avec les nazis

Le collaborateur de Wilfried a eu l’excellente idée d’aller interroger Alain Colignon, chercheur au Centre d’Études Guerres et Société à Bruxelles. On entend d’ici l’historien liégeois, qualifié d’esprit taquin, prévenir d’emblée son interlocuteur que soutenir l’hypothèse d’un tabou francophone sur la collaboration, c’est farfouiller en vain dans un placard dépourvu de cadavre [1]. En trois colonnes d’interview, Alain Colignon démonte le pitch initial du magazine. Il n’y a ni tabou ni silence. Est-ce pour autant moins intéressant ? En effet, il n’y a pas que des Flamands qui ont pactisé avec les nazis, il y a aussi des Wallons. Comme l’indique le chercheur, non seulement ils étaient bien moins nombreux qu’en Flandre, mais en plus en Wallonie, ils étaient dénoncés, traqués, assiégés, comme l’a d’ailleurs bien observé dès 1994 l’historien Martin Conway [2]. Alain Colignon raconte l’anecdote de son quartier où le laitier, surnommé « Tcherkassy »  « avait fait avec les Boches » ; on le désignait encore comme tel dans les années soixante. Philippe Destatte se souvient s’être fait copieusement sermonner par sa grand-mère paternelle à Châtelet vers 1968, parce qu’il avait prononcé le nom de famille d’une de ses amies de 14 ans, sans savoir que ses parents avaient été rexistes pendant la guerre. L’injonction de ne plus la fréquenter fut aussi immédiate que violente… La grand-mère de l’historien avait jadis été arrêtée par la Gestapo, battue et incarcérée. Il n’a pas tant appris ce jour-là que des collaborateurs avaient sévi en Wallonie que le fait, alors plus surprenant à ses yeux, qu’ils n’avaient pas tous été fusillés…

Dès 1980, un autre historien de ce qui s’appelait naguère le Centre d’Études et de Recherche de la Seconde Guerre mondiale avait noté que la Résistance n’était pas un phénomène spécifiquement wallon, pas plus que la collaboration n’était une attitude spécifiquement flamande. Mais observait José Gotovitch, à aucun moment […], en Wallonie, cette collaboration ne put prendre un contour effecti­vement wallon, s’appuyer sur une réalité nationaliste [3]. On pourrait ajouter que si Degrelle a dû appeler sa légion Wallonie, c’est pour se distinguer des unités déjà reconnues par les Allemands du côté flamand. En fait, si on évoque souvent Rex et la Légion « Wallonie » comme exemples de la collaboration wallonne, l’idéologie de ces organisations était pourtant claire­ment nationaliste belge. Comme l’écrit le Pays réel en août 1941 : précédée de nos couleurs nationales et de l’étendard de la croix de Bourgogne, la Légion est partie sous les acclamations de la foule, « Au-delà de Rex, dit Degrelle, il y a la Belgique, C’est pour la Belgique que Rex a vécu, c’est pour elle que Rex vit et offre vos vies ! » [4].

Sur une plateforme virtuelle grand public consacrée à la Belgique et à ses habitants pendant la Seconde Guerre mondiale, Martin Conway souligne judicieusement que la comparaison avec la situation en Flandre offre une image tronquée de la collaboration en Wallonie. Aucun cheminement naturel ne liait le sentiment wallon et le soutien au Troisième Reich. Évoquant ensuite Rex et les mouvements gravitant autour de l’Ordre nouveau, le professeur de l’Université d’Oxford indique que c’est leur fragmentation qui explique la faiblesse de la mémoire de la collaboration en Wallonie, aucun mouvement n’ayant pris la relève après la Libération et bien peu de personnes ayant souhaité s’identifier au choix de la collaboration en Wallonie [5]. C’est également pour cette raison que, après le conflit, et comme le rappelle Alain Colignon, la collaboration a été plus durement sanctionnée en Wallonie qu’en Flandre [6].

 Rappelons aussi que, de 1940 à 1945, 60.000 de nos grands-pères wallons se trouvaient dans des camps de prisonniers en Allemagne, la plupart des Flamands ayant été libérés dès l’été 1940 [7].

2. Sensationnalisme et culpabilisation

Pourquoi un certain sensationnalisme journalistique vient-il déformer une thématique si délicate et si bien expliquée par les chercheurs ? Pourquoi semer un doute vicieux et vicié ? Pourquoi feindre autant de malentendus alors que tout est clair et transparent ? Telles sont les questions qui se posent à la lecture du « chapeau » d’un article au titre aussi racoleur. Dans le corps de l’article, on s’étonne aussi d’autres considérations. Pourquoi parler de « tabou » ou de « désintérêt » quand on ne trouve en pays wallon qu’une famille de collaborateur sur trois générations prête à témoigner ? En quoi la présence d’anciens SS « Wallonie » auprès de Degrelle à Malaga en 1984 serait-elle la preuve que la Wallonie connut d’autres réalités que la gloire de la résistance ? En quoi le « mea culpa » d’hommes politiques flamands concernant le passé de leurs grands-parents serait-il la manifestation d’un profond silence wallon ? Reprocherait-on quelque chose à André Cools qui a perdu son père, Marcel, résistant, agent de renseignements, dénoncé, arrêté et décédé en déportation en 1942 ? Reprocherait-on à Pierre Clerdent, gouverneur des provinces de Luxembourg et de Liège, sénateur, d’avoir été chef national et fondateur de l’Armée de Libération ? Reprocherait-on à Gérard Deprez et Guy Lutgen voire à Benoît Lutgen, d’avoir perdu leur père (et grand-père), soupçonné de résistance et froidement abattu à Noville par une unité spéciale de la Gestapo en décembre 1941 ? L’association entre Résistance et Wallonie continuerait-elle d’être impossible à concevoir ? [8]

Monument national de la Résistance, inauguré à Liège, le 8 mai 1955
Photo Paul Delforge, Diffusion Institut Destrée, © Sofam

Comme très souvent ces dernières années, la quête de sensations fortes et la volonté de culpabiliser l’emportent sur la somme d’informations recueillies à bonne source, comme s’il fallait absolument politiser une question d’histoire. Surtout, alors que l’approche psychologico-historique de la problématique semble apporter des éléments valorisant une démarche collective, le lecteur en ressort avec l’impression que « l’on nous cache toujours quelque chose ». Une sorte d’a priori négatif vient jeter la suspicion sur un constat qui nous paraît heureux et positif, mais qui n’est pas mis en évidence par l’auteur de l’article : la société wallonne a parfaitement retenu les leçons de l’histoire ; le comportement de quelques rares collaborateurs n’est et ne sera jamais banalisé ; il n’est pas du tout oublié. La société wallonne ne partage pas les valeurs des rexistes, des fascistes et surtout des profiteurs de guerre. Loin d’être un « morceau de notre passé disparu », les dérives de quelques-uns restent condamnées, sans excuses et sans pardon, par ceux qui vivent en Wallonie, même 80 ans après la Seconde Guerre mondiale. L’inconscient collectif a intégré une leçon qui n’est pas écrite. Qu’elle soit tacite n’en fait pas un profond silence ni un tabou, mais plutôt un marqueur d’identité que toute société démocratique devrait être fière de valoriser. Sauf en Belgique. Pourtant, en Wallonie, la leçon a été parfaitement assimilée. Le passé, loin d’avoir disparu, est toujours présent et la représentation électorale, du communal au fédéral en passant par le provincial et le régional, voire l’Europe, témoigne que les citoyennes et citoyens wallons continuent de résister, de génération en génération, à la tentation fasciste. Pourvu que cela dure, car rien, en ce domaine, n’est jamais totalement acquis. L’immunité collective n’existe pas en cette matière. Seul le vaccin de l’éducation et de l’évocation du passé est efficace. Il doit être renouvelé chaque année, à chaque génération, tant le risque de contagion est virulent.

Alors pourquoi une telle approche journalistique qui se complaît à maltraiter un tel sujet en mêlant, dans son introduction, des expressions ou des mots associés comme collaboration, tabou, long silence, pages maudites, roman noir, « fait avec les Boches ». Ce racolage n’apporte rien ; au contraire ! Le corps du texte en témoigne. Les historiens de la Seconde Guerre mondiale traitent le sujet avec sérénité et rigueur. Il est donc inutile de compiler des fake news [9] pour attirer le badaud et jouer sur l’affectif ; surtout en Wallonie, le citoyen est suffisamment émancipé et cultivé pour se moquer d’un Léon Degrelle qui proclamait la germanité des Wallons… En 2011, l’historien Eddy de Bruyne espérait qu’on en aurait terminé des inepties sur Degrelle [10]. Cela devrait être le cas et Alain Colignon explique clairement la question. En historien formé à l’école liégeoise de la critique historique, il n’esquive aucune question, se montre clair et précis, apporte des chiffres, mentionne des faits et surtout analyse la question avec nuance.

Il est vrai cependant que l’on n’avancera jamais dans la compréhension du passé, tant que le vocabulaire continuera à faire obstacle. Jamais il ne sera possible de s’entendre tant que l’on introduira le mot francophone dans le débat. S’agit-il d’un Flamand qui parle français ? Ce n’est donc pas un Wallon. S’agit d’un Bruxellois ? Pourquoi n’est-il jamais explicitement identifié comme tel ? Cela fait maintenant 50 ans que la Constitution a reconnu une réalité politico-sociologique qui datait d’avant la Seconde Guerre mondiale… Sauf à nourrir des arrière-pensées, personne ne devrait décidément plus hésiter à appeler un chat un chat, un résistant, un résistant, et un collabo, un collabo.

3. Et puis, il y a Van Grieken…

Si l’honneur de la plupart de nos grands-pères est sauf, est-ce le cas du numéro de printemps de Wilfried qui invite Van Grieken, le führer du Vlaams Belang ?

Dans une belle analyse des cordons sanitaires ou de leur absence, Paul Piret – si nous lisons bien – préconise d’œuvrer plus activement à la responsabilité sociale d’expliquer, analyser, mettre en perspective…évoquant l’hypothèse de questionner… Van Grieken [11].

On aurait aimé que Wilfried applique les recommandations de Paul Piret. Or, ce n’est pas le cas, n’en déplaise à son rédacteur en chef [12]. En effet, ni le portrait du ministre des Affaires intérieures et administratives, de l’Intégration et de l’Égalité des chances du Gouvernement flamand, Bart Somers, ni l’entretien croisé avec les écologistes Jos Geysels et Marcel Cheron, ni la deuxième colonne de l’éditorial du magazine, Les yeux ouverts dans le noir, ne constituent l’important appareil critique qui aurait dû baliser l’interview de Tom Van Grieken. Faire commenter par d’autres politiques une interview n’ajoute que des opinions aux opinions. Au moins eût-il fallu que ces commentaires réagissent à l’interview, ce qui n’est pas le cas. Lorsque Wilfried publie sur six pages, sans avertissement spécifique, mais avec un portrait à nos yeux plutôt complaisant, une interview dans laquelle Tom Van Grieken présente son horizon pour 2024, le magazine, n’en déplaise à son rédacteur en chef, fait de la politique, et ne respecte pas le cordon sanitaire appliqué généralement en Wallonie et à Bruxelles.

Pour l’être humain, garder les yeux ouverts dans le noir ne permet pas de voir, s’il n’utilise pas une lampe. Cette lampe, elle devait être celle d’analystes, de décodeurs – qu’ils soient journalistes, politologues, philosophes ou historiens – qui rappellent de manière structurée et pédagogique les origines, racines, fondements de ce que l’on nomme maladroitement l’extrême droite et surtout en quoi et pourquoi le Vlaams Belang est un parti fasciste. Il convient d’expliquer que ce terme ne constitue pas une insulte, mais une doctrine élaborée et redoutable parce s’adressant à une large part de la société, ancrée à la fois à droite et à gauche, recrutant dans des franges sociales très diverses, à la fois des chômeurs, des ouvriers, des professeurs, des indépendants et des cadres, une doctrine à la fois révolutionnaire, nationaliste au sens des nationalistes, sociale au sens des socialistes. Comme le rappelle l’historien franco-israélien Zeev Sternhell, il s’agit à la fois d’un mouvement de masse et d’un phénomène intellectuel élitiste capable d’attirer des éléments d’avant-garde les plus avancés de leur temps [13]. Ainsi le positionnement du Vlaams Belang aurait-il dû faire l’objet d’une remise en contexte dans l’évolution du fascisme flamand depuis l’Entre-deux-guerres, car il en est inséparable, mais aussi dans ses évolutions récentes qui expliquent probablement son succès, notamment son investissement sur les thèmes sociaux, comme l’a fait le FN en France [14] .

Chercher à comprendre, décoder était le prix indispensable à payer pour ouvrir ses colonnes au Vlaams Belang. C’est malheureusement là que Wilfried a failli, rejoignant du même coup la naïveté de nos pires grands-pères….

Paul Delforge et Philippe Destatte

historiens

 

[1] Nicolas LAHAUT, Wallonie : des collabos parmi nos grands-pères, Souviens-toi la guerre dernière, dans Wilfried n°11, Printemps 2020, p. 65-66.

[2] Martin CONWAY, Degrelle, Les années de collaboration, 1940-1944 : le rexisme de guerre, p. 254sv, Bruxelles, Quorum, 1994.

[3] José GOTOVITCH, Wallons et Flamands…, Wallons et Flamands: le fossé se creuse, dans Hervé HASQUIN dir. La Wallonie, Le Pays et les Hommes, Histoire, Economie, Société, t. 2,  p. 309, Bruxelles, Renaissance du Livre, 1980.

[4] Le Pays réel, 9 août 1941, p. 1.

[5] Martin CONWAY, Collaboration en Wallonie, Belgium WWII, s.d. consulté le 10 juin 2020.

https://www.belgiumwwii.be/belgique-en-guerre/articles/collaboration-en-wallonie.html

Martin Conway, Degrelle. Les années de collaboration, Ottignies-Louvain-la-Neuve, Quorum, 1994. On se référera aussi à Eddy De Bruyne, Les Wallons meurent à l’Est : La Légion Wallonie et Léon Degrelle sur le front russe 1941-1945, Bruxelles Didier Hatier, 1991.

[6] N. LAHAUT, op. cit, p. 67.

[7] Paul DELFORGE et Philippe DESTATTE, Les Combattants de ’40, Hommage de la Wallonie aux prisonniers de guerre, Liège, 1995, 168 p.

[8] P. DELFORGE, Résistance et Wallonie : un binôme impossible ?, dans Robert VANDENBUSSCHE, Mémoires et représentations de la résistance, Septentrion, 2013, p. 99-126,

[9] Déjà en février 2019, Le Soir avait évoqué « la sombre histoire des SS wallons », https://soirmag.lesoir.be/206290/article/2019-02-13/la-sombre-histoire-des-ss-wallons

[10] Eddy DE BRUYN, Pour en finir avec Léon DEGRELLE, dans Le Vif, 3 mai 2011. https://www.levif.be/actualite/belgique/pour-en-finir-avec-leon-degrelle/article-normal-153667.html?cookie_check=1591773400

E. DE BRUYN, Léon Degrelle et la Légion Wallonie, La fin d’une légende, Liège, Luc Pire, 2011. – On pourra utilement se référer au compte rendu par Francis BALACE du livre de Flore PLISNIER,  Ils ont pris les armes pour Hitler, La collaboration armée en Belgique francophone 1940-1944, Bruxelles, Luc Pire – CEGES, 2008. dans Journal of Belgian History (RBHC-BTNG), n°20, 2008, p. 307-310.

https://www.journalbelgianhistory.be/fr/system/files/edition_data/articlepdf/010b_Bibliotheque7.pdf?fbclid=IwAR23MTQ04KpForpLyg9vkumVoSkGl5i5EHNf6DWXoPRbKRAWAQcg1RB6Fa8

[11] Paul PIRET, Un cordon qui n’est pas une grosse ficelle, dans Wilfried n°11, Printemps 2020, p. 43.

[12] François BRABANT, Non, Wilfried n’a pas rompu le cordon sanitaire, Site de Wilfried, s.d.,  https://wilfriedmag.be/a-propos/cordon-mediatique/ – Voir également : Olivier MOUTON, Le cordon médiatique brisé du côté francophone : l’interview du Belang fait polémique, dans Le Vif, 23 avril 2020.

https://www.levif.be/actualite/belgique/le-cordon-mediatique-brise-du-cote-francophone-l-interview-du-belang-fait-polemique/article-normal-1280961.html

[13] Zeev STERNHELL, L’histoire refoulée, La Rocque, les Croix de feu et la question du fascisme français, p. 93-94, Paris, Le Cerf, 2019. L’analyse du fascisme n’est pas simple et connaît aussi ses propres et salutaires interrogations, voir : Serge BERSTEIN et Michael WINOCK, Fascisme français ? La controverse, Paris, CNRS, 2014.

[14] Ph. DESTATTE, Le Front national est un parti fasciste, Blog PhD2050, 11 décembre 2015. https://phd2050.org/2015/12/11/le-front-national-est-un-parti-fasciste-2/

Mons, le 10 décembre 2019

 

La remise à plat des dépenses peut aider à dynamiser la Wallonie [1]

Le budget base zéro annoncé par le gouvernement wallon est, selon l’historien Philippe Destatte, un bon outil pour briser les tabous et cibler les moyens publics vers les vrais enjeux de redressement économique. De quoi rester optimiste même si, les statistiques le prouvent, aucune des politiques lancées ces dernières années n’a permis d’enrayer le déclin wallon.

Il ne veut surtout pas être pessimiste. Au cours de cet entretien dans les bâtiments de l’Université de Mons, Philippe Destatte insistera sur les leviers d’action, sur les opportunités et même sur les marges budgétaires disponibles. Mais il ne cachera pas son  » inquiétude  » devant l’évolution économique et financière d’une Wallonie toujours incapable de recoller à la croissance flamande, en dépit des fonds européens et des plans Marshall.

 

Utiliser le budget comme instrument stratégique

Christophe De Caevel : l’année 2020 va commencer, pour la Wallonie, avec un déficit assumé de 434 millions d’euros. Cela vous inquiète-t-il ?

Philippe Destatte : oui, cela m’inquiète fondamentalement. Ce déficit survient dans une situation déjà particulièrement difficile, avec des doutes quant à la fiabilité des chiffres. La dette régionale consolidée était, au 31 décembre 2017, de 17 milliards d’euros d’après le gouvernement wallon mais de 21,5 milliards selon les chiffres de l’Institut des Comptes nationaux (ICN). Ce delta de 4,5 milliards a été pointé au printemps dernier quand la Wallonie était dans une optique de retour à l’équilibre en 2019… Maintenant, ce n’est plus un équilibre mais un déficit de plus de 300 millions cette année et de plus de 400 millions l’an prochain. Oui, c’est inquiétant.

Christophe De Caevel : et ce sera même 750 millions, si la Commission européenne refuse de neutraliser budgétairement les 350 millions d’investissements stratégiques annoncés par le gouvernement wallon.

Philippe Destatte : absolument. D’où la réaction de la Cour des Comptes, qui a pointé le risque d’augmentation de la dette wallonne de 2,5 milliards sur la législature. Le nouveau gouvernement wallon insiste beaucoup sur le développement durable et les générations futures. Or, manifestement, la Wallonie entend léguer une dette importante aux générations futures.

Nous sommes aussi dans un cadre belge. La Flandre rappelle que ce que la Wallonie dépense, c’est en partie les Flamands qui le paient, à travers la loi de financement et les transferts personnels. Depuis 2011, le Collège régional de Prospective insiste pour que la Wallonie respecte sa trajectoire budgétaire, car cela la rendra beaucoup plus forte dans ses négociations avec la Flandre.

Christophe De Caevel : dans une optique de transition climatique et économique, s’endetter maintenant, avec des taux très bas, pour investir pour demain, n’est-ce pas pertinent à vos yeux ?

Philippe Destatte : non, pas du tout. Je ne vois pas pourquoi faire des investissements, même créatifs, nous absoudrait d’une bonne rigueur budgétaire.

Christophe De Caevel : vous ne suivez donc pas le ministre du Budget Jean-Luc Crucke quand il se demande à quoi sert un équilibre budgétaire si la planète n’est plus habitable…

Philippe Destatte : et il ne faudrait plus faire d’enfants non plus (sourire). Cela participe à une forme de catastrophisme auquel je n’adhère pas. Je suis au contraire optimiste : je regarde le budget et je vois des marges de manœuvre qui permettent de faire des investissements importants et de répondre aux enjeux climatiques. Cela implique une remise à plat de toutes les dépenses mais les marges sont bien là.

Christophe De Caevel : l’un des anciens ministres du Budget, André Antoine (cdH), assure que ce budget base zéro est impossible, vu la masse des engagements pluriannuels, des contrats de gestion…

Philippe Destatte : un gouvernement a la capacité de modifier une série de choses. Sur l’exercice 2018, la Wallonie avait accordé 2,3 milliards d’euros d’aides aux entreprises. Ce ne sont pas des  » cadeaux  » mais des aides à l’innovation, des appuis aux brevets, des compensations de mesures fédérales, etc. Une galaxie de dispositifs est ainsi à disposition des entreprises et celles-ci en usent logiquement – je ne dis pas qu’elles en abusent.

A la grosse louche, on peut maintenir entre 500 millions et un milliard d’aides aux entreprises, ciblées par exemple sur les start-up numériques, sur l’économie circulaire, sur des politiques nouvelles et ponctuelles. Cela réduit effectivement le volume d’aides directes aux entreprises – ce que j’ai appelé « l’effet guichet » – mais cela rend la capacité stratégique au ministre et à l’administration. Ils peuvent utiliser autrement les 1,3 milliard d’euros dégagés par un budget base zéro.

Christophe De Caevel : les entreprises qui reçoivent actuellement ces 2,2 milliards d’aides vont faire du lobbying pour ne pas les perdre; qu’est-ce qui vous fait penser que le gouvernement avancera malgré tout dans la direction annoncée ?

Je me base sur mon travail avec les entreprises depuis plus de 15 ans. La valorisation de la recherche est l’un des trois tabous de la politique économique wallonne, avec l’enseignement en alternance et la disponibilité des terrains. Si c’est pour y répondre et pas pour simplement engager plus de fonctionnaires, le monde patronal est certainement prêt à voir partir certaines aides.

Bien entendu, il faut de la pédagogie. Le gouvernement ne doit pas enfermer son budget base zéro dans un château mais l’envisager dans une logique d’open-governance, en discutant avec les syndicats, avec les associations environnementales, avec l’Union wallonne des Entreprises, avec les chambres de commerce. Alors, je crois qu’il peut arriver à un consensus. Les 1,3 milliard d’euros économisés peuvent être affectés à l’attractivité, à l’innovation etc. Ou à quelque chose qui intéresse beaucoup l’Union wallonne des entreprises : la transposition recherche-industrie. Le budget des pôles de compétitivité, dont c’est l’une des missions, est d’à peine 50 millions d’euros. En dégageant de nouvelles marges, on peut facilement doubler ce montant.

Atteindre des masses critiques de niveau européen

Christophe De Caevel : il existe déjà de nombreuses structures de financement en Wallonie. Le problème est-il vraiment celui du budget de la valorisation de la recherche ? N’est-ce pas plutôt le manque de projets de recherche effectivement valorisables ?

Philippe Destatte : de fait, la recherche n’est pas qu’une question de budget. L’une des maladies de la Wallonie, c’est la fragmentation. Tous nos voisins souffraient de la même maladie mais, eux, ils se sont soignés. Nos centres de recherche et nos universités sont complètement fragmentés. La mise en réseau ne suffit pas. Ils sont tous trop petits, trop ciblés sur quelques axes précis pour être vus sur la carte de l’Europe et nouer des partenariats.

Le Hainaut est un bon exemple avec Multitel (télécoms, à Mons), Materia Nova, Certech (chimie, à Seneffe), Terre & Pierre (Tournai), etc. Rapprochez Multitel et Inisma et vous serez peut-être audibles quand on parle des matériaux intelligents. Mis ensemble, ces centres atteignent des masses critiques de plus de 1.000 chercheurs. Si vous entrez dans une logique inter-bassins, vous grimpez à 3.000 ou 4.000 chercheurs et, là, vous êtes identifiés par les Fraunhofer en Allemagne, par les instituts Carnot en France, par leurs homologues en Flandre.

Christophe De Caevel : la Wallonie n’aurait-elle toujours pas dépassé son sous-régionalisme ?

Philippe Destatte : absolument. Et ce que je dis, on peut le transposer aux universités. Nous pourrions réunir tous les recteurs dans un même conseil d’administration, dédoublé avec des extérieurs, des chefs d’entreprise, des représentants de grandes ONG, des experts internationaux. Le FNRS serait intégré dans cet ensemble regroupant toutes les facultés universitaires. La gestion serait alors totalement assumée par ce CA, le ministre n’ayant plus qu’un rôle, non négligeable, de contrôle et de définition du cahier des charges. Il existe certes l’ARES (Académie de Recherche et d’Enseignement supérieur) aujourd’hui, mais cela reste un organisme extérieur. Ici, ce serait leur institution, ce serait leur CA. Et ce sont ces administrateurs qui décideraient peut-être de mettre en œuvre une grande école d’ingénieurs en Wallonie plutôt que quatre ou cinq petites.

Christophe De Caevel : Vous parlez de taille critique, n’est-ce pas la même chose en Wallonie : on peine à générer un effet de masse et d’entraînement, autour des belles histoires économiques qui existent ?

Philippe Destatte : oui, c’est un des éléments d’explication. Il y a une Wallonie qui réussit. Prenez l’évolution du PIB/hab par province. Anvers est loin devant et le Brabant wallon est deuxième, bien au-dessus de la moyenne européenne et même en progression alors qu’Anvers stagne. Mais malheureusement, toutes les autres provinces wallonnes sont en dessous de la moyenne européenne et, pire, elles sont toutes dans une logique de baisse sur les dix dernières années. Cela m’inquiète très fort car nous parlons d’une période de fonds FEDER et de Plan Marshall…

Des économistes me disent qu’il ne faut pas isoler le PIB, mais plutôt prendre en compte la moyenne de croissance. Et alors, expliquent-ils, on voit que la Wallonie est certes en retard par rapport à la Flandre mais qu’elle avance désormais à la même vitesse. Désolé, mais c’est inexact ! Les perspectives économiques régionales, publiées cette année par le Bureau du Plan avec les organismes statistiques régionaux, montrent qu’en 2017, la croissance était de 2% en Flandre, 1,6% en Wallonie et 0,8% à Bruxelles. Sur la période 2011-2017, la Flandre a connu une croissance moyenne de 1,6%, pour 0,7% en Wallonie. Et l’évolution de la zone euro est à 1,2%, nous sommes donc bien en dessous. Nous ne rattrapons pas du tout, nous continuons de décrocher par rapport à la Flandre et à la zone euro.

Activer deux leviers de redéploiement : la recherche et les entreprises

Christophe De Caevel : vous qui vouliez éviter le catastrophisme…

Philippe Destatte : il ne faut pas se lamenter mais essayer de comprendre. Pourquoi, par exemple, le Brabant wallon progresse si bien et quels leviers on peut actionner pour remonter la pente. J’en vois deux : la recherche et les entreprises. Les dépenses en R&D, base prospective de redéploiement, s’élèvent à 747 euros/hab en Wallonie. C’est mieux que l’Europe des 28 (624 euros en 2017) mais moins bien que la Belgique (1.045 euros), les deux autres Régions faisant beaucoup mieux. Et quand on regarde par province, on voit que le Brabant wallon est l’incontestable champion de Belgique avec plus de 2.500 euros/hab consacrés à la recherche.

Philippe-Destatte_The-Economist_Recherche_2019-12-10

C’est un effet GSK, UCB et quelques autres. Cela signifie que toutes les autres provinces wallonnes sont nettement en dessous de la moyenne européenne. L’an dernier, l’Union wallonne des Entreprises suggérait qu’on ajoute 300 millions d’euros dans la recherche pour conduire à une masse critique suffisante. Pour réaliser cela, il faut impérativement dégager des marges dans les budgets. Et la bonne nouvelle, c’est que c’est faisable avec un budget de type base zéro.

Christophe De Caevel : et le second levier, celui des entreprises ?

Philippe Destatte : le taux de création nette d’entreprises reste faible : 1,6% contre 2,4% en Flandre et 3,5% à Bruxelles en moyenne entre 2007 et 2017. Le secteur des administrations publiques contribue à 21% de l’emploi en Wallonie pour 15% en Flandre, tandis que pour les entreprises privées, c’est 57% d’un côté et 65% de l’autre. La part du secteur privé dans la création de valeur ajoutée en Wallonie a diminué sur la même période. Toute la différence est là, je pense. Le ministre Pierre-Yves Jeholet avait tenté de s’y attaquer avec sa réforme des Aides à l’Emploi (APE). C’est un milliard d’euros d’aides à l’emploi public dans les communes et le tissu associatif. Des aides d’une telle ampleur empêchent l’emploi privé d’émerger.

Christophe De Caevel : il s’agit le plus souvent de services publics utiles dans la culture, les hôpitaux, l’économie sociale, etc.

Philippe Destatte : je vous réponds avec deux exemples. Pourquoi le personnel des parcs à conteneurs doit-il relever des APE ? Nous sommes en plein dans l’économie circulaire. Ces agents pourraient parfaitement se trouver dans une coopérative sociale, avec de la TVA, et créer une filière dans le secteur des déchets. Second exemple : une entreprise d’insertion par le travail qui propose des services de traiteur tout à fait corrects à des prix très attractifs, grâce au système des APE. Mais c’est de la concurrence au secteur privé. Je comprends parfaitement la logique d’insertion mais elle implique une rotation, de la mobilité. Or, nous avons pu voir que des gens font toute leur carrière en étant APE, il y a même des directeurs d’institution APE. Il ne s’agit évidemment pas de supprimer des services communaux ou de retirer des APE d’organismes comme Lire et Ecrire. Mais un budget base zéro doit permettre de tout évaluer et de dégager les marges nécessaires pour dynamiser la Wallonie.

Christophe De Caevel : l’une des faiblesses de la Wallonie, par rapport à la Flandre mais aussi à d’autres, n’est-ce pas le manque de fierté et d’ambition ?

Philippe Destatte : le patriotisme économique n’est pas très développé, c’est vrai. Je suis sceptique face à cela. L’économie est tellement intégrée, les pièces qui composent un objet peuvent venir de partout. En revanche, des choses intéressantes émergent au travers des circuits courts, des ceintures alimentaires, des coopératives paysans-artisans, etc. Statistiquement, cela reste encore périphérique mais cela peut annoncer de vraies évolutions. Dans la distribution, les réflexes changent, les gens sont plus tournés vers le dialogue avec les producteurs. On sort du modèle de l’affrontement.

Christophe De Caevel : mais, dans le même temps, l’e-commerce explose avec des produits à bas prix venant d’Asie…

Je vois aussi des tas de petits commerces qui vendent leurs produits à travers des plateformes comme eBay ou Amazon et en bénéficient. L’arrivée d’Alibaba à Liège, c’est aussi cela. Et puis, ce sont des gens qui, sur le plan technologique, sont bien plus avancés que nous. Pour la logistique, la robotique, ils peuvent apporter beaucoup à notre tissu économique. Mais, j’en conviens, c’est un pari.

Maintenir l’État, fédéral ou confédéral

Christophe De Caevel : la Belgique vient de traverser une année sans gouvernement fédéral de plein exercice. Et en 2020 ?

Philippe Destatte : je comprends qu’il faille déminer et que cela prenne un peu de temps. Mais ce que je ne comprends pas, c’est cette manière de cultiver l’idée qu’on ne peut pas parler avec la N-VA. Je fais toujours la distinction entre ce parti et le Vlaams Belang, même si l’attitude d’un Theo Francken contribue à brouiller les cartes. J’entends les présidents du PS et d’Ecolo dire :  » Nous n’avons rien à faire avec la N-VA, nous n’avons rien de commun avec ce parti « . A mon avis, nous avons au moins une chose à faire avec la N-VA : maintenir l’État.

Christophe De Caevel : ce qui suppose qu’un parti nationaliste veuille vraiment maintenir cet État…

Philippe Destatte : la N-VA, qui historiquement prônait l’indépendance de la Flandre, a pris la même position que celle du CD&V et de l’Open Vld, c’est-à-dire le confédéralisme. Cela signifie le maintien d’une Belgique sous une forme différente, forme qui peut, j’admets l’idée, constituer un sas vers l’indépendance mais qui n’est pas l’indépendance. Bart De Wever a pris ce cap au début des années 2000 et, depuis, il campe sur cette position confédéraliste.

Depuis des décennies, on a maintenu l’État belge en suivant une logique de dégraissement de l’État central au profit des entités fédérées. Le confédéralisme, c’est la poursuite de cette logique. Si on estime ne plus avoir rien à faire avec eux, peut-être réussira-t-on à dégager au forceps une majorité alternative de type arc-en-ciel. Mais que fera-t-on en 2024 ? Nous aurons réussi à rapprocher la N-VA du Vlaams Belang et à renforcer Theo Francken par rapport à Bart De Wever.

Pour éviter cela, il faut bien entendu montrer des signes de redressement réel de la Wallonie, cela enlèvera des arguments aux nationalistes. Et accepter de négocier avec les nationalistes, pas sur leur programme mais sur les deux ou trois étapes qui nous conduiront vers le confédéralisme.

Christophe De Caevel : pas sur le programme de la N-VA, dites-vous. Mais le confédéralisme, c’est leur programme.

Bart De Wever peut dire tant qu’il veut que Bruxelles n’est pas une Région à part entière, il existe une loi spéciale qui affirme le contraire et qu’on ne pourra modifier qu’avec une majorité des deux tiers et une majorité dans chaque rôle linguistique. On ne pourra donc y toucher qu’avec le consentement des francophones. La Belgique confédérale, je la vois avec quatre Régions. A Bruxelles, il n’y aurait plus deux enseignements communautaires mais un enseignement régional totalement bilingue. Dans ce cadre-là, la Flandre pourrait déplacer sa capitale vers Gand ou Anvers. Cela ne me paraît pas impensable.

[1] Entretien avec Christophe De Caevel, publié dans The Economist – Trends-Tendances spécial Le Monde en 2020, du 19 décembre 2019, p. 16-19 sous le titre de Philippe Destatte, directeur de l’Institut Destrée « La remise à plat des dépenses peut aider à dynamiser la Wallonie ». Les titres des paragraphes ont été ajoutés.

Hour-en-Famenne, le 28 mars 2020

A plusieurs reprises, en ce début 2020, l’occasion m’a été donnée de valoriser l’idée de réunir un Congrès national [1], piste préconisée en novembre 2019 par le professeur de droit constitutionnel Hugues Dumont [2] pour trouver une solution à l’impasse institutionnelle belge.

La crise du Covid-19 ne doit pas servir de prétexte à abandonner toute réflexion sur l’avenir et surtout à considérer que, face au pire, ce qui n’allait pas avant ira mieux demain. Aujourd’hui comme hier, penser à réformer l’État belge vise à améliorer son efficience et à décrisper les relations entre ses communautés et régions.

La convocation d’un Congrès national fait référence à une procédure qui est fondatrice de l’État belge aux tournants de 1830 et 1831. Moins connu que la Muette de Portici, que les Journées de Septembre ou que la prestation de serment de Léopold sur la Constitution, la réunion du Congrès national belge fut à son époque l’occasion de véritables nouveautés politiques. À l’aube de la création de l’État belge, cette assemblée introduisit dans le corps politique, pour le rajeunir et le vivifier, des innovations que les autres peuples du continent entrevoyaient à peine dans l’avenir [3]. Aussi, au XXIe siècle, peut-il constituer un modèle pour les générations nouvelles.

Séance du Congrès national - Gouache de Jean-Baptiste Madou (1796-1877) Bruxelles MRBA

Séance du Congrès national – Gouache de Jean-Baptiste Madou (1796-1877) MRBA

« […] considérant qu’il importe de fixer l’état futur de la Belgique »

Les combats des Journées de Septembre 1830, qui ont vu l’armée du roi Guillaume d’Orange chassée de Bruxelles, sont à peine terminés que le Gouvernement provisoire proclame l’indépendance de la Belgique. Dans cet arrêté daté du 4 octobre 1830, le gouvernement provisoire, considérant qu’il importe de fixer l’état futur de la Belgique, annonce qu’il va prendre l’initiative d’un projet de Constitution et convoquer un Congrès national pour examiner ce projet et le rendre, comme constitution définitive, exécutoire dans toute la Belgique [4]. Immédiatement, des élections sont convoquées pour former la Constituante, ellipse d’Assemblée constituante, qui aura tant la fonction d’écrire la Constitution que la fonction législative en attendant la mise en place des institutions qu’elle créera. En octobre 1830, il s’agit bien sûr de légitimer l’action révolutionnaire, à l’instar de ce qui fut fait à Versailles le 9 juillet 1789 [5] . Comme l’indiquait l’historienne Els Witte, le nom choisi pour cette assemblée constituante : Congrès national en français et Volksraad en néerlandais, est symbolique [6].

Deux jours après l’annonce de cette convocation, le 6 octobre 1830, les chefs révolutionnaires belges nomment une Commission de Constitution. Indépendamment de l’élection du Congrès national, cette commission a la mission de proposer au Gouvernement provisoire un projet de Constitution, destiné, après examen par le Congrès national, à devenir la loi fondamentale de la Belgique. Présidée par le catholique Etienne-Constantin de Gerlache (1785-1871), conseiller à la cour de Liège et ancien membre des États généraux du Royaume-Uni des Pays-Bas, elle est composée d’une douzaine de membres, principalement juristes, conseillers ou avocats. Jean-Baptiste Nothomb (1805-1881), avocat luxembourgeois et rédacteur du Courrier des Pays-Bas, est le secrétaire de cette commission.

Cinq innovations importantes

La Commission de la Constitution arrête les bases du contenu du futur document le 16 octobre 1830. Les deux plus jeunes membres, le libéral brugeois et avocat liégeois Paul Devaux (1801-1880) et Jean-Baptiste Nothomb sont chargés de rédiger un premier texte, ce qu’ils font entre le 16 et le 23 octobre [7]. La Commission adopte le document le 25 octobre. C’est ce projet qui sera distribué lors de la séance solennelle d’ouverture du Congrès national [8] et qui y sera présenté par le gouvernement, sans qu’il y ait apporté de modification [9].

Chargé par ses pairs de mettre au point les dispositions de la formation du Congrès national et d’en rédiger le texte de l’arrêté électoral, Jean-Baptiste Nothomb propose au Gouvernement provisoire d’abaisser l’âge d’éligibilité à 25 ans – ce qui était en fait l’âge qu’il avait à ce moment – au lieu des 30 ans en usage dans le Royaume-Uni des Pays-Bas en vertu de la Loi fondamentale. Première innovation majeure, c’est cet âge d’éligibilité de 25 ans accomplis le jour de l’élection qui est retenu par le Gouvernement provisoire. Cela permet, à Nothomb, comme à d’autres jeunes, de siéger au Congrès national [10].

L’arrêté du Gouvernement provisoire du 10 octobre 1830 qui détermine le mode d’élection du Congrès national y inscrit une autre innovation de taille : l’élection directe. Ainsi, les 200 députés vont être élus directement par les citoyens [11]. Pour comprendre l’importance de cette rupture, il faut se souvenir que dans le Royaume-Uni des Pays-Bas, alors que les membres de la première Chambre des États généraux étaient nommés à vie par le roi, la Seconde Chambre était désignée par les États provinciaux dont les membres tenaient leur mandat de trois ordres : les nobles, les villes et les campagnes. Dans les campagnes, l’électeur nommait directement les membres des États provinciaux, mais dans les villes, il choisissait les membres d’un collège électoral qui, par un système aussi curieux que compliqué, nommaient les membres des régences municipales (les conseillers communaux) qui, seulement, désignaient les députés aux États provinciaux [12]. Ce mécanisme échelonné, à trois ou quatre degrés, a été qualifié « d’élection à ricochet » par un des constituants, le congressiste athois Eugène Defacqz (1797-1871) [13]. On mesure dès lors à quel point l’élection directe, probablement inspirée de la loi Lainé adoptée en France le 5 février 1817, vise à s’émanciper de l’ancien régime et de ceux qui voudraient s’y accrocher.

Une troisième innovation porte sur la nationalité. L’arrêté du 10 octobre dispose que tout citoyen né ou naturalisé belge ou qui compte six années de domicile en Belgique peut être électeur, s’il répond bien sûr aux conditions de fortune [14] ou de capacité d’autonomie intellectuelle et de compréhension des enjeux [15]. Les conditions d’éligibilité en tant que député au Congrès national s’étendent à l‘indigénat. Ainsi, étaient considérés comme indigènes, tous les étrangers qui avaient établi leur domicile en Belgique avant la formation du ci-devant Royaume des Pays-Bas (c’est-à-dire avant 1815) et avaient continué à y résider [16].

Quatrième innovation introduite pour l’élection au Congrès national : il n’est pas requis que le député ait son domicile dans la province où il aura été élu [17]. En effet, si l’électeur doit voter dans le district dans lequel il est domicilié, il peut se présenter comme candidat dans tout autre district et y être élu.

Cinquième innovation, que l’ancien magistrat et professeur John Gilissen (1912-1988) qualifie, avec l’élection directe, de nouveautés radicales [18] : aux censitaires, c’est-à-dire les citoyens qui payent la quotité de contributions permettant d’être électeurs et que les règlements des villes et des campagnes ont fixée, s’ajoutaient, sans qu’il soit exigé d’eux un cens, des capacitaires.  Les conseillers des cours, juges des tribunaux, juges de paix, avocats, avoués, notaires, ministres des différents cultes, officiers supérieurs depuis le grade de capitaine, docteurs en droit, en sciences, en lettres et en philosophie, en médecine, chirurgie et accouchements disposent désormais du droit de vote en vertu de leur diplôme ou de leur fonction [19].

Rajeunissement du corps électoral, élection directe, ouverture à l’ensemble des résidents présents depuis cinq ans, mobilité des candidats, vote des capacitaires, ces cinq innovations marquent l’élection du Congrès national en même temps que la volonté du Gouvernement provisoire de 1830 d’élargir sa légitimité et d’y faire adhérer un plus grand nombre d’acteurs et de citoyens.

Les élections du Congrès national ont lieu le 3 novembre 1830 : sur les 200 élus, 98 le sont dans les provinces flamandes, 75 dans les provinces wallonnes et 27 dans le Brabant [20]. Ils sont désignés par 30.000 électeurs sur les 46.000 inscrits, le vote n’étant pas obligatoire. De fait, la période houleuse et surtout l’orangisme – la fidélité à l’ancien régime – poussent certains à l’abstention [21].  Le 10 novembre, 152 députés [22] se réunissent pour une première séance à Bruxelles dans l’ancien palais des États généraux, actuel Palais de la Nation. Au fil des travaux, les 200 élus s’impliquent plus fortement et même tiennent des débats âpres et acharnés [23]. On pourrait ajouter qu’ils pratiquent une transparence politique : en arrêtant son règlement intérieur, les congressistes ont décidé que, sauf demandes expresses, les votes sont émis à haute voix sur toutes les questions [24].

Lors des travaux du Congrès, c’est le projet de Constitution émanant de la Commission établie par le Gouvernement provisoire qui est discuté de préférence à d’autres : sur les 131 articles de la Constitution promulguée le 7 février 1831, 108 sont repris du projet de la Commission, soit textuellement, soit en les aménageant légèrement [25].

 

 Un congrès national en 2020 ou 2021 ?

L’élection d’un congrès national en 2020 ou 2021 aurait beaucoup de sens pour appréhender d’une manière nouvelle la réforme de l’État, indépendamment du fait d’ailleurs que cette initiative pourrait contribuer à ce nouveau formatage de notre société que certains appellent de leurs vœux dans un monde post-Covid-19. Sur les réseaux sociaux n’évoque-t-on pas un reset de notre manière de vivre ensemble ? Davantage qu’une nouvelle échéance électorale que beaucoup pensent inéluctable, la préparation et la tenue d’un Congrès national – nous l’avons vu – sont porteuses d’un surcroît de légitimité et d’innovation.

À l’instar du Gouvernement provisoire de 1830, le Gouvernement Wilmes-Geens, provisoire lui aussi, pourrait préparer les élections d’un Congrès national de 200 membres. Pour ce faire, il pourrait, à défaut d’y avoir désigné d’emblée deux vice-premiers ministres PS et NVA, s’associer, comme dans le Conseil national (ou fédéral ?) de Sécurité, les ministres-présidents des entités fédérées. Il s’agirait de rédiger, sur des bases innovantes, une loi électorale permettant d’élire un Congrès national comme en 1830 et d’en déterminer les règles (protection des minorités, votes à majorité qualifiée, etc.). Le mode de scrutin devrait être aussi innovant que lorsque le jeune Jean-Baptiste Nothomb l’avait préparé en 1830. Pas plus qu’à l’époque, nous ne manquons de brillants et jeunes juristes… Ainsi, pourrait-on, par exemple, établir le droit vote à l’âge de 16 ans le jour de l’élection – les lycéennes et lycéens n’ont-ils pas montré dans la rue qu’ils se sentaient concernés par les affaires publiques ? -, de tous les résidents européens ou non européens en séjour légal dans le royaume depuis cinq ans. Il serait également possible de modifier les circonscriptions et de permettre, d’une manière ou d’une autre, un renouvellement et une mobilité plus grande des candidats, etc. La volonté d’innovation impose de lever les tabous… Tout cela peut-être largement débattu et mobiliser beaucoup d’intelligence collective et de créativité citoyenne.

Parallèlement, le gouvernement fédéral pourrait lui aussi mettre en place une Commission de la Constitution pour plancher de manière indépendante et libre sur des principes et un projet, préparer le terrain de la réforme comme a pu le faire dans les années 1950 le Centre Harmel [26].

Quinze jours après les élections, les 200 membres du Congrès national se réuniraient pour écrire la nouvelle Constitution de la Belgique – néo-fédérale, confédérale ou que sais-je encore ? Ils auraient six mois pour faire aboutir leur travail et l’obligation de le mener à bien. La démarche elle-même serait porteuse de transparence et d’un large débat public pour l’alimenter tout au long de son parcours.

L’avantage de la Constituante, c’est qu’elle peut renouveler les acteurs et être innovante. Elle permettra de déterminer également si les résidents de la Belgique veulent vivre ensemble sur cet espace et y développer des projets communs.

Certains diront que la crise du Covid-19 doit d’abord être résolue, ses impacts sanitaires, sociaux, économiques. Ils ont raison, c’est notre priorité à toutes et à tous. Les circonstances difficiles que nous subissons ne doivent cependant pas empêcher tout débat en profondeur, anticipation créatrice et réflexion solide sur l’avenir.

Lorsqu’en décembre 1943, le général US Dwight D. Eisenhower fut désigné à la tête du Quartier général suprême des forces expéditionnaires alliées (SHAEF) à Bushy Park (UK), de nombreuses opérations vitales étaient en cours sur tous les fronts : contre les nazis, contre les fascistes italiens et contre les militaristes japonais. Néanmoins, si Ike ne s’était pas attelé dès ce moment et avec toutes les forces qu’on lui avait confiées à préparer l’opération Overlord, le débarquement de Normandie n’aurait pas pu avoir lieu six mois plus tard avec le succès que l’on sait.

Si on ne veut rien changer dans le monde qui vient, on restera prisonnier du vieux monde… Si on veut le transformer, le questionnement sur l’opportunité du moment risque toujours de servir de prétexte à l’immobilisme.

Or, en dehors de cette possible transformation, nos scénarios sont inépuisables.

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Paul GERARD et Henk DHEEDENE, Geert Noels et Philippe Destatte : « Cette crise va accélérer la réforme de l’État », dans le cadre des entretiens de Val Duchesse,  Une solution pour la Belgique, dans L’Écho, 21 mars 2020, p. 12-13. – Deze crisis zal hertekening van België in stroomversnelling brengen, Philippe Destatte: ‘We moeten een nationaal congres verkiezen om de grondwet te herschrijven.’ in De Tijd, 21 maart 2020.

[2] Hugues DUMONT, Étudions l’avenir possible pour l’État belge, dans Le Vif, 14 novembre 2019, p. 29.

[3] Théodore JUSTE, Le Congrès national de Belgique (1830-1831), t. 1, p. XIII, Bruxelles, 1880.

[4] Le gouvernement provisoire, considérant qu’il importe de fixer l’état futur de la Belgique, arrête :

Art. 1. Les provinces de la Belgique, violemment détachées de la Hollande constitueront un Etat indépendant.

Art. 2. Le comité central s’occupera au plus tôt d’un projet de Constitution.

Art. 3. Un congrès national, où seront représentés tous les intérêts des provinces, sera convoqué. Il examinera le projet de Constitution, le modifiera en ce qu’il jugera convenable, et le rendra, comme Constitution définitive, exécutoire dans toutes la Belgique. Arrêté du gouvernement provisoire du 4 octobre 1830.  Émile HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique, 1830-1831, t. 4, Pièces justificatives, p. 10, Bruxelles, Adolphe Wahlen & Cie, 1844.

[5] La démarche même des révolutionnaires belges qui consiste à se choisir une assemblée constituante afin d’affermir et de légitimer un régime politique nouveau, implique en soi une relation significative, sinon intense, entretenue par ces révolutionnaires belges avec la configuration idéologique de la Révolution française. Philippe RAXHON, Mémoire de la Révolution française de 1789 et Congrès national belge (1830-1831), dans Revue belge d’Histoire contemporaine, t. XXVI, 1996, 1-2, p. 33-83, p. 36.

[6] Els WITTE, La construction de la Belgique, p. 92. selon Els Witte le mot renvoie à la Révolution brabançonne de 1790.  – A noter qu’E. WITTE utilise le mot Constituante en néerlandais E. WITTE e.a., Nieuw Geschiedenis van België (1830-1905), p. 110, Tielt, Lannoo, 2005.

[7] Robert DEMOULIN, Le courant libéral à l’époque du Royaume des Pays-Bas et dans la Révolution de 1830, p. 37, dans Hervé HASQUIN et Adriaan VERHULST dir., Le Libéralisme en Belgique, Deux cents ans d’histoire, Bruxelles, Centre Hymans – Delta, 1989.

[8] Th. JUSTE, Le Congrès national…, t.1, p. 151.

[9] Th. JUSTE, Le Congrès national…, t.1, p. 69.

[10] Th. JUSTE, Le Congrès national…, p. 62.

[11] évidemment masculins, personne ne pose alors la question…

[12] John GILISSEN, Le régime représentatif en Belgique depuis 1790, p. 60sv, Bruxelles, La Renaissance du Livre, 1958.

[13] J. GILISSEN, Le régime…, p. 66.

[14] Ces conditions étaient quelque peu plus élevées que sous le régime de Guillaume d’Orange… Els WITTE, Alain MEYNEN et Dirk LUYTEN, Histoire politique de la Belgique, De 1830 à nos jours, p. 19, Bruxelles, Samsa, 2017.

[15] On n’oubliera pas que les 44.069 électeurs inscrits, soit 38.429 censitaires et  capacitaires n’atteignant pas le cens, ne représentent qu’1% des 4 millions d’habitants de 1830. René VAN SANTBERGEN dir., Le Parlement au fil de l’histoire, 1831-1981, p. 13, Bruxelles, Chambre des Représentants et Sénat, 1981. – Henri PIRENNE, Histoire de Belgique, Des origines à nos jours, t.3, p. 521, Bruxelles, La Renaissance du Livre, 1950. –  Là aussi, comme aux élections communales, l’exigence des démocrates d’élargir le droit de vote n’est pas prise en compte. E. WITTE, Nouvelle histoire de Belgique (1828-1847), La construction de la Belgique, p. 68, Bruxelles, Le Cri, 2010. – Ce qui nous apparaît aujourd’hui scandaleux fut alors fait au nom de la liberté. Comme l’a écrit l’économiste et politologue Émile de Laveleye (1822-1892), si le peuple est assez peu éclairé pour écouter ceux qui lui promettent le bonheur par le despotisme militaire ou théocratique, alors accorder à tous le droit de voter, c’est creuser le tombeau de la liberté. p. n, dans la préface à Th. JUSTE, Le Congrès national…, 1880, p. n.

[16] Arrêté du gouvernement provisoire du 10 octobre 1830, Articles 10. É. HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique…, t. 4, p. 11.

[17] Ibidem, Art. 11. – Th. JUSTE, Le Congrès national…, t.1, p. 62.

[18] J. GILISSEN, op. cit., p. 82.

[19] Ces capacitaires ne seront pas maintenus dans la Constitution du 7 février 1831 qui ne réservera plus le droit de vote, on le sait, qu’aux seuls censitaires.

[20] Louis-Th. MAES & René VAN SANTBERGEN dir., Documents d’histoire de Belgique, t. 2, La Belgique contemporaine, De 1830 à nos jours, p. 8, Bruxelles, Ministère des Affaires étrangères, 1978.

[21] Frans VAN KALKEN, La Belgique contemporaine, p. 45, Paris, A. Collin, 1930. – Voir aussi Els WITTE, Le Royaume perdu, Les orangistes belges contre la Révolution (1828-1850), Bruxelles, Samsa, 2016.

[22] Ibidem, p. 87.

[23] J. GILISSEN, Le régime…, p. 84.

[24] Ibidem, p. 93.

[25] Xavier MABILLE, Histoire politique de la Belgique, Facteurs et acteurs de changement, p. 107, Bruxelles, CRISP, 1986.

[26] Mina AJZENBERG-KARNY et Lili ROCHETTE-RUSSE, Centre Harmel, dans Paul DELFORGE, Philippe DESTATTE et Micheline LIBON dir., Encyclopédie du Mouvement wallon, t.  1, p. 241-242, Charleroi, Institut Destrée, 2000.