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Governance

European values are the strength and energy that will drive the performance of our Responsible Research & Innovation

10 avril 2025
Governance, Innovation, Research
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 Brussels, European Economic & Social Committee, 7 April 2025 [1]

1. Back to 2000-2002

As foresight researcher and president of The Destree Institute – The Wallonia Policy Lab, it is not possible for me to address the today issue without mentioning the personality of Commissioner Philippe Busquin. Firstly, because he was, through his communication of 18 January 2000 [2], the first and main architect of the European Research Area (ERA), an initiative full of hope and ambition.

Secondly, because Philippe Busquin, former member of the Wallonia government (1981-1985 and 1988), administrator of The Destree Institute from 1986 to 2010, has participated in the foresight dynamics of Wallonia towards the Future since 1987. This set of Foresight exercises has continued, with Professors Michel Quévit (1929-2021), Riccardo Petrella and a few other personalities, to highlight the importance of Research and Development in both a European and regional context. Thirdly, because the issue of foresight was at the heart of our interactions, including when he was European Commissioner for Research, Innovation and Science. When he – too soon – ceased to be so in 2004, he agreed to chair the Regional Foresight College of Wallonia, which he did help to found. This was not surprising for someone who had promoted a territorialisation of research policies.

In his mind, the question of foresight was closely linked to that of the European research landscape. And as he was setting up the European Research Area, he multiplied the initiatives to develop European foresight once again, not only at the level of the Commission, as Jacques Delors (1925-2023) and Jérôme Vignon had done, but also by activating it in the Member States and in the European regions.

For this reason, I have carefully preserved the speech that Philippe Busquin prepared for the Seville Conference of 13 May 2002 on The role of foresight in the selection of Research Policy priorities. The Commissioner’s text was entitled The Foresight Dimension of the European Research Area and seems to me particularly relevant today. In his speech, Philippe Busquin emphasised the importance of this moment in the history of European research:

Now is the time to bring our endeavours together, and to build a space for research and innovation equivalent of the « common market » for goods and services. We call such a structure the European Research Area, or ERA, for short. (…) exploiting all the synergies of research and innovation policies, at regional, national and EU levels [3].

Experts’ hearing – EESC – April 7, 2025

The Commissioner then affirmed a vision for the future of Europe, with goals that were not only his own, those of his Cabinet, his Administration, not only those of the Commission, but which had just been approved by the fifteen Heads of State or Government meeting in Lisbon on 24 March 2000, calling in particular for the creation of a European research and innovation area [4].

In their minds, this future Europe would be one in which the fragmentation of research, the obstacles to innovation and the circulation of knowledge would have been overcome. A Europe in which the Member States, including the enlargement countries, should have gone beyond current collaborative research work and in order to share their R&D capacities in certain areas of excellence. A Europe in which Member States was going to launch joint research programmes in certain scientific fields. A Europe in which better coordination of regional and national research activities would be standard practice and form part of the acquis communautaire. In short, they said, an enlarged European Union capable of equipping itself with the means to compete, better than it did then, with other leading economies such as the United States and – at that moment -Japan.

In his Seville speech, Philippe Busquin observed that the ERA is a joint effort by the Member States and the Union, an effort necessary to strengthen collaboration, interaction and coherence between research policies in Europe. In promoting the ‘open method of coordination’ in the field of research and innovation policies, the Commissioner Busquin also emphasised the importance of foresight to inform debates and the horizon concerning the future evolution of these policies. At the same time, Philippe Busquin turned the argument around, saying that the ‘open coordination’ method is an interesting approach for promoting a true European space for foresight, calling for the establishment of a platform for the community of practitioners and users of foresight in order to exchange knowledge and experiences at the European level. Several initiatives were to be taken in this direction and some are continuing and have been mentioned  in the recent work of the Mutual Foresight Exercise within the framework of Horizon [5].

 

2. Since the establishment of the ERA

Over the last twenty-five years, there has been no lack of efforts to establish a European research landscape that can increase the Union’s capacity for innovation and strengthen its competitiveness: attempts to create a genuine internal market for research and the movement of players, greater cross-border cooperation, improvement and attempts at coordination of national research policies and systems around the concept of excellence, attempts to create critical masses in terms of infrastructure to achieve economies of scale, better allocation of resources and reduction of negative externalities linked to insufficient mobility of factors and poor information for players [6]. In 2009, the realisation of the ERA became an explicit objective of the treaty, in accordance with Article 179 TFEU (ex. Article 163 TEC).

  1. The Union shall have the objective of strengthening its scientific and technological basis by achieving a European research area in which researchers, scientific knowledge and technology circulate freely, and encouraging it to become more competitive, including in its industry, while promoting all the research activities deemed necessary by virtue of other Chapters of the Treaties.
  2. For this purpose the Union shall, throughout the Union, encourage undertakings, including small and medium-sized undertakings, research centres and universities in their research and technological development activities of high quality; it shall support their efforts to cooperate with one another, aiming, notably, at permitting researchers to cooperate freely across borders and at enabling undertakings to exploit the internal market potential to the full, in particular through the opening-up of national public contracts, the definition of common standards and the removal of legal and fiscal obstacles to that cooperation.
  3. All Union activities under the Treaties in the area of research and technological development, including demonstration projects, shall be decided on and implemented in accordance with the provisions of this Title [7].

However, this reaffirmation, important as it was, did not hide the weaknesses of European research or the fact that, after the initial enthusiasm and the condemnation of the performance gap with the United States and Japan, the objective of setting up the ERA had not been achieved by 2010 as targeted ten years earlier, nor the realisation of the 3% of GDP ratio devoted to research desired by the Commission since the Barcelona Summit of 15 and 16 March 2002 [8].

These objectives were not achieved ten years later either, since the Commission observed at the end of 2020 that EU investment in research and development (R&D) stands at 2.19% of GDP (2018), which is still far from its 3% target. Public investment in R&D has been stagnating since 2010. Investment in R&D by EU companies (1.45% of GDP) remains well below that of our main competitors. In South Korea, it stands at 3.64%, in Japan at 2.59%, in the United States at 2.05% and in China at 1.69%. [9]

The same weaknesses were observed in the European participation in the framework programme, in the transfer of research and innovation results to the economy, in the number of scientific publications compared to its global competitors, in the field of equality between women and men.

As noted by the European Council on 26 November 2021, the implementation of the ERA has contributed to major achievements in the areas of research infrastructure, open science, transnational and international cooperation, gender balance in R&I, joint programming, research careers and researcher mobility. Nevertheless, while two decades of effort have brought about this progress and some structural reforms, we had to witness a slowdown in investment in R&I at EU level, requiring a reversal of the trend. According to the Council, this can be achieved firstly through greater protection of European R&I values based on ethics, integrity, scientific freedom, gender equality, inclusion and the fight against discrimination. Secondly, by working better – free movement, the pursuit of excellence, value creation and increased economic and societal impact. Finally, by working together: better coordination of national and regional policies, collaboration with other regions of the world with respect for values, support for less performing regions and societal responsibility to strengthen trust in science.

It is on this basis that the Council, inspired by the Commission communication of 30 September 2020 [10] has determined priorities for joint action and implementation: open science, research infrastructures, green and digital transitions, synergies with education and sectoral and industrial policies, etc. [11].

The Commission Communication of 22 October 2024 on the implementation of the ERA has once again highlighted persistent problems such as disparities in RDI performance between Member States, insufficient levels of private and public investment, dispersed regulatory frameworks, weak support for technology transfer as well as fragmentation of research and technology infrastructures. In conclusion, the communication emphasises the need for stronger governance. To address systemic challenges, future legislative initiatives, such as an ERA law, would complement the ERA policy agenda and could address issues of harmonisation and obstacles to the implementation of EU policies. They would support the voluntary coordination and cooperation measures in order to reduce the fragmentation of R&I policies and systems within the Union [12].

Once again, on 28 February 2025, the European Commission prepared a proposal for a recommendation on the ERA policy agenda for the Council. The Commission reaffirmed that investment in R&D in the Union does not meet the expectations and remains below the investment level of its global competitors, with only around 2.3% of GDP being devoted to R&D. To address this challenge, the Commission is calling for coordinated action to stimulate public and private investment, as well as new reforms to improve the efficiency of national research and development systems [13].

 

3. The global order is changing

This latest proposal for a recommendation from the Commission to the Council on the European Research Area policy agenda 2025-2027 is also interesting, as it keenly observes the current situation, describing a European Union facing multiple and unprecedented challenges.

The global order is changing and the foundations of our societal well-being and security are being shaken by a turbulent geopolitical context, rising economic competition, an unprecedently rapid and transformative technological revolution, and climate change and its consequences. The need to strengthen European leadership and strategic autonomy in key technological domains has become urgent. In this context, science, technology and innovation are crucial to reduce Europe’s vulnerabilities and to unlock its full potential. In addition, research and innovation (R&I) play a critical role in enhancing the European Union’s sustainable competitiveness [14].

This awareness of the current moment, even its dramatisation, is particularly welcome. Indeed, there is no doubt for the futurist that the present moment may constitute a bifurcation, that is to say a moment on the trajectory of the Union –  in particular of the European Research Area – when different, maybe challenging policies can be appropriate to secure the futures’ evolution. Admittedly, in an exploratory manner, the fact that the global order is changing is a hypothesis that will only be verified in the long term. Nevertheless, the present moment and the multiple signals being sent to us urge us to open up alternative and proactive trajectories.

The first trajectory consists in deepening the strategy implemented since 2000.

 

3.1. Deepening the strategy implemented since 2000

We know that the numerous proposals from the Commission and the Council, and even from many stakeholders, are part of the deepening of the strategy in place, with relative success – as we have seen – since 2000.

These measures are certainly welcome and we can definitely encourage them.

  1. It is indeed established that the current fragmentation of European research hampers the competitiveness of the Union and its enterprises and undermines the efficiency of European researchers. Cooperating around a common and global approach to research and innovation is vital to meet the challenges ahead. Cross-border networking of our knowledge and expertise of excellence with our innovation and industrial ecosystems would be a powerful lever for deploying innovation and supporting productivity growth.
  2. A fifth freedom of movement, as recommended by Enrico Letta, can – without doubt -facilitate the mobility of researchers and the interconnection of infrastructure and knowledge at the European level. As he himself indicates, taking the example of the programme Marie Skłodowska-Curie : this enriches Europe’s research landscape, promotes knowledge exchange, and is key to achieving a truly integrated European Research Area. Retaining talents is critical for Europe’s economic resilience, innovation capacity, strategic independence, and societal welfare and should be one of the most urgent priorities [15].
  3. A stronger overall vision and greater unity within the European R&I policy community are needed to initiate effective transformation policies. A joint approach between the EU and the national and regional levels must be developed in order to avoid duplication of effort, promote effective synergies and strengthen interconnections between regional innovation ecosystems.
  4. Ambition must be up to the task: it is crucial to achieve the objective, set 23 years ago, of investing 3% of the European Union’s GDP in R&I, in private and public funding.
  5. Access to data is a major driver of innovation in the near future. While preventing inappropriate use of European data, both inside and outside the Union, it is essential to guarantee simple and rapid access to data for our researchers and innovative companies.
  6. As scientific freedom is at the heart of the European project, it is essential to preserve and defend it. It is an important factor in attracting researchers from all over the world and an opportunity to attract talent – particularly in STEM subjects [16] – that we need for the full development of our R&I ecosystem. While some major powers seek to interfere with the independence of R&I, the Union must guarantee a framework conducive to free and open science.
  7. Open science policies provide easier access to cutting-edge research, without legal or economic barriers.The Global Approach to Research and Innovationprovides a strategic framework for preserving openness in international cooperation in research and innovation, for promoting fair competition and reciprocity based on fundamental values, for strengthening bilateral and multilateral partnerships in order to provide new solutions to challenges related to ecology, digital technology, health and innovation [17].
  8. The success of the next framework programme will depend on its ability to combine budgetary ambition with capacity for impact. It will need to maintain an approach based on excellence, while improving synergies between the various European and national instruments, and aligning strategies and funding to avoid dispersion and maximise the impact of investments.
  9. R&I can have a more concrete impact on the economy and society if the hubs of excellence are linked to market needs and if the synergies between the framework programme and other funding (e.g.Clean Industrial Dealand Innovation Fund) are improved.
  10. Smart specialisation strategies and European partnerships must be better exploited to ensure effective coordination between the regional, national and European levels.However relevant they may be, these proposals are fundamentally in line with the trajectory implemented over the last twenty-five years.

So we can ask ourselves about recommendations that would be more of a break with the past.

 

3.2. Proposals for disruption ?

Proposals that could be described as disruptive commensurate with the challenges of a real global change highlighted by the Commission in its 28 February 2025 proposal to the Council, appear in the Working Document of 7 April 2025 by the rapporteurs of the European Economic and Social Committee, Paul Ruübig and Stefano Palmieri. I am highlighting them here because I believe these proposals to be relevant and the time is certainly right (kairos) to consider more impactful actions such as regulation or structural incentives, as mentioned in the note (2.4).

  1. The introduction and recognition of European qualifications (for example a European diploma) would, without a doubt, facilitate the implementation of the fifth freedom in education. (3.3)
  2. The security issues of R&I, particularly in the sensitive sectors of defence and medicine, require an intensified control of the digital infrastructure, the preservation of data quality and security by taking into account developments in AI linked to the risks of propaganda in present and future geopolitical contexts. (3.5)
  3. The threats posed by our own allies to the very security of Europe and its borders obviously make it difficult to grasp the question of the balance between strengthening security through the internationalisation of R&I and the need to maintain international openness beyond the limits of the Union. This balance will indeed be determined by the geopolitical changes and potential hybrid threats referred to in point 3.7.
  4. The target expenditure of 3+1% for R&D, including 1% devoted to defence and dual-use research, represents an indispensable measure in the evolution of the geopolitical landscape and the need for the European Union to ensure its technological and strategic sovereignty. We are conscious of the difficulty of getting it approved, and the moment seems favourable as well (4.2)
  5. The creation of an Industrial Research Council, strengthening the voice of those involved in applied research while aligning their visions and ambitions to reinforce the industrial capacities of the Union, will certainly be a significant step forward (4.4).
  6. Finally, it is clear that strategic and operational foresight must be mobilised for the benefit of the European Research Area, in order to identify the risks and opportunities that weigh upon it, but also and above all to consider the various desirable developments in the European Research landscape as well as the existing alternatives. The commitment of citizens is fundamental, not only to mobilise their skills in a Citizen Science approach, but also to make them increasingly aware of the need to invest in research to promote innovation and strengthen Europe’s scientific capacities.

Finally, I’d like to present  three recommendations outside the scope. 

3.3. Three recommendations outside the scope

Beyond these ten recommendations relating to the basic trajectory and the six that I wanted to highlight in the proposals of the European Economic and Social Council, there are three that I would like to formulate that fall under the heading of unconventional ideas, avoiding the use of the word revolutionary as mentioned in point 4.15.

  1. The first concerns research infrastructure. Beyond the importance of the networks, their nodes, hubs and facilitators mentioned in the various documents, I consider that it is essential to get back to work on setting up world-class research centres proudly flying the flag for Europe. At the beginning of the ERA, there was no fear in putting forward the idea of a European MIT – that is to say, with considerably more resources than those allocated to the EIT.
  2. Among these infrastructures, geopolitical circumstances should push us to strengthen the resources of the European Defence Agency, created twenty years ago (2004), in order to support and develop European cooperation in this area. This would involve increasing its research and development capacities based on the adapted model of the US Defense Advanced Research Projects Agency, the well-known DARPA. This means increasing European Defense Agency budget from around 35 million euros (2022) to more than 3 billion euros. The effects of DARPA on the entire research ecosystem and also on industry in the United States are well known. As mentioned above, this is also a question of European sovereignty.
  3. The third idea concerns the complexity of the research system and is inspired by the tensions clearly highlighted in point 4.18 of the Committee’s working document. Resolving these tensions, or at least clarifying them, certainly requires the opening of a difficult but essential project to determine the conditions for a balance between these issues (cohesion vs excellence, openness vs strategic autonomy, intellectual property protection vs open science, speed vs regulatory/ethical oversight, private ownership vs European public good). None of these equations can be easily solved but they must absolutely be part of a renewed vision of the European research landscape and horizons. Foresight is a reliable method for tackling these goals.

Conclusion : the Responsible Research & Innovation (RRI)

We are witnessing a time of tension, provocation and major transformations of all kinds, primarily climatic and definitely of global awareness all profoundly affecting the world. However, what is most striking globally in the official decisions and documents defining the policies of the European Research Area is the constant reference to the panoply of values that drive the European project : liberty, ethics, integrity, scientific freedom, gender equality, inclusion and the fight against discrimination.

This is how I personally have remained attached to this concept of Responsible Research and Innovation (RRI), seeing it like the Commission civil-servant René Schomberg, as a transparent and interactive process by which society actors and innovators respond to each other with a view to the ethical acceptability, sustainability and societal desirability of the innovation process and its marketable products [18].

In line with the democratic governance that we particularly value here in this European Economic and Social Committee, the quality of our work as European researcher is founded on partnership-based information tools, the exchange of best practices, social dialogue, local deliberation and stakeholders’ participation.

Rest assured that European values are the strength and energy that will drive the performance of our Responsible Research & Innovation.

Thank you.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] This text constitutes the paper presented during my hearing at the European Economic and Social Council (Single Market, Production and Consumption Section) as Foresight expert and President of The Destree Institute – The Wallonia Policy Lab, concerning The Era Act unlocking the fifth freedom, 7 April 2025. It was mainly a question of responding to Working Document INT/1082 D/3/2025 The Era Act: unlocking the fifth freedom, Rapporteur: Paul RUÜBIG, Co-rapporteur: Stefano PALMIERI, 9 p.

[2] Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Towards a European research area, COM/2000/0006 final – January 18, 2000. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52000DC0006 – Enric BANDA, Implementing the European Research Area, in Science, Vol. 295, p. 443, 18 January 2002.

[3] Philippe BUSQUIN, The Foresight Dimension of the European Research Area, Draft Speech for the conference The role of foresight in the selection of Research Policy Priorities, Seville, Joint Research Centre, 13th May 2002, 8 p. – See also: Ph. BUSQUIN, La prospective dans la dimension régionale de l’Espace européen de la Recherche (28 septembre 2002) , in Ph. DESTATTE & P. VAN DOREN dir., La prospective territoriale comme outil de gouvernance, Territorial Foresight as a Tool of Governance, p. 21-29, Charleroi, Institut Destrée, 2003.

[4] Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, Presidency Conclusions, European Parliament.

https://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm

[5] Ph. DESTATTE, Citizens’ Engagement Approaches and Methods in R&I Foresight, Brussels, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2023. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d5916d5f-1562-11ee-806b-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-288573394 – Jennifer CASSINGENA HARPER, Cornelia DAHEIM, Ph. DESTATTE, Paulo SOEIRO de CARVALHO and Michal PAZOUR, R&I Foresight in Governement: A Handbook for Policymakers, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, 2023. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/875850ec-68c2-11ee-9220-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-294434546

[6] Michel ANDRE, L’Espace européen de la Recherche, Histoire d’une idée, in Journal of European Integration History, 2006, vol. 12, n°2, p. 131-150. – Philippe BUSQUIN & François LOUIS, Le déclin de l’empire scientifique européen, Comment enrayer la chute, p. 33sv & 91-94, Bruxelles, Luc Pire, 2005. – Barbara HOENIG, Europe’s New Scientific Elite, Social Mechanisms of Science in the European Research Area, p. 108-109, London & New York, Routledge, 2017.

[7] Article 179, Official Journal of the European Union, C 202/128, June 7, 2026.

http://data.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_179/oj

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12016E179

[8] In order to close the gap between the EU and its major competitors, there must be a significant boost of the overall R&D and innovation effort in the Union, with a particular emphasis on frontier technologies. The European Council therefore: − agrees that overall spending on R&D and innovation in the Union should be increased with the aim of approaching 3% of GDP by 2010. Two-thirds of this new investment should come from the private sector; (…) Presidency Conclusions, Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002, SN 100/1/02 REV 1.

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/69871.pdf

[9] A new ERA for Research and Innovation, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Brussels, 30 September 2020, COM(2020) 628 final, SWD(2020) 214 (final), p. 1. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0628

[10] A new ERA for Research and Innovation, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Brussels, 30 September 2020, COM(2020) 628 final, SWD(2020) 214 (final). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0628 – Un nouvel EER pour la recherche et l’innovation, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions du 30 septembre 2020. (SWD(2020) 214 final.) COM(2020) 628 final.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0628

The Commission has identified four objectives: 1.prioritise investments and reforms in research and innovation to support the digital and green transitions and Europe’s recovery; 2. improving access to excellent research and innovation for researchers across the EU; 3. translating results into the economy to ensure market uptake of research results and Europe’s competitive leadership in technology; 4. advancing the free movement of knowledge, researchers and technology by strengthening cooperation with EU countries.

[11] Recommandations (UE) 2021/2122 du Conseil du 26 novembre 2021 sur un pacte pour la recherche et l’innovation en Europe, 2 décembre 2021, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32021H2122

[12] Communication of the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the Regions, Implementation of the European Research Area (ERA), Strengthening Europe’s Research and Innovation: The ERA’s Journey and Future Directions, Strasbourg, European Commission, 22 October 2024, COM (2024) 490 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024DC0490

[13] Proposal for a Council Recommendation on the European Research Area Policy Agenda 2025-2027, (Text with EEA relevance), p. 11, Brussels, European Commission, 28 February 2025, COM (2025) 62 final, 2025/0034 (NLE) https://european-research-area.ec.europa.eu/sites/default/files/documents/2025-02/COM_2025_62_F1_PROPOSAL_FOR_A_RECOMMENDATION_EN_V5_P1_3951028.PDF

[14] Proposal for a Council Recommendation on the European Research Area Policy Agenda 2025-2027…, p. 6.

[15] Enrico LETTA, Much more than a market, Speed, security, solidarity, Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens, p. 21, April 2024. https://www.consilium.europa.eu/media/ny3j24sm/much-more-than-a-market-report-by-enrico-letta.pdf

[16] Joint Statement by the European Science and Innovation Policy Councils on « The Importance of European and national policies to attract non-European STEM-talent to Europe, 29 May 2024. https://www.vario.be/en/advisory-reports/joint-statement-of-european-science-technology-and-innovation-policy-council

[17] Global Approach to Research and Innovation, Strategy, principles, governance and related documents, European Commission, 2021.

https://research-and-innovation.ec.europa.eu/strategy/strategy-research-and-innovation/europe-world/international-cooperation/global-approach-research-and-innovation_en#guiding-principles

[18]  Responsible Research and Innovation is a transparent, interactive process by which societal actors and innovators become mutually responsive to each other with a view to the (ethical) acceptability, sustainability and societal desirability of the innovation process and its marketable products. René von SCHOMBERG, A vision of responsible research and innovation, in Richard OWEN, John BESSANT and Maggy HEINTZ ed., Responsible Innovation. Managing the Responsible Emergence of Science and Innovation in Society, p. 51-74, Hoboken NJ, John Wiley & Sons, 2013. – Mirjam BURGET, Emanuele BARDONE, Margus PEDASTE, Definitions and conceptual dimensions of responsible research and innovation: a literature review, in Science and Engineering Ethics, Vol. 23 (1), 2017, p. 1–19. https://link.springer.com/article/10.1007/s11948-016-9782-1 – Robert GIANNI, John PEARSON and Bernard REBER, Responsible Research and Innovation, From concepts to practices, Routledge Studies in Innovation, Organizations and Technology, Routledge, 2020. – Anne LOEBER, Michael J. BERNSTEIN & Mika NIEMINEN, Implementing Responsible Research and Innovation: From New Public Management to New Public Governance, in Vincent BLOK eds, Putting Responsible Research and Innovation into Practice, Library of Ethics and Applied Philosophy, vol 40, Champ, Springer, 2023.

La qualité de la gouvernance doit être la force qui met la Wallonie en mouvement

31 mars 2025
Federalism(e), gouvernance, Gouvernement, Governance
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Intervention de Philippe Destatte en synthèse à la journée d’étude

Progresser dans les outils de transformation de la Wallonie

Namur, Parlement de Wallonie, 21 mars 2025

 

Madame la Présidente de la Cour des Comptes,

Mesdames, Messieurs,

Chères et chers collègues,

Cette journée d’étude fut, assurément, riche en réflexion et enseignements pour ses participantes, participants et aussi pour ses organisateurs.

La volonté d’organiser la rencontre de ce 21 mars 2025 s’est imposée à nous dès cet été. En effet, pour transformer la Wallonie, la Déclaration de politique régionale du 11 juillet 2024 appelle à construire des politiques publiques de long terme, ajustables, transparentes et objectivées [1]. Ce positionnement rejoint celui de la Commission européenne qui, particulièrement depuis 2017, souhaite que les gouvernements adoptent une manière de travailler permettant de garantir des décisions politiques préparées de manière ouverte et transparente, éclairées par les meilleures données factuelles disponibles et soutenues par la participation des parties prenantes [2]. Ainsi, dans le cycle de la conception de politiques publiques et collectives efficientes, la disponibilité et la qualité des données, la pertinence des objectifs, la cohérence des décisions, l’allocation des ressources, et le suivi de la mise en œuvre apparaissent comme des phases essentielles dont il faut améliorer les outils. Ces sont également ces enjeux qui ont fait l’objet des trois tables rondes de cette rencontre. C’est pour cette raison qu’il a semblé important de rappeler l’existence, au moins théorique, du processus des politiques publiques et collectives [3].

 

Parlement de Wallonie – 21 mars 2025 – Photo Li Bia Moment – Copyright Institut Destrée – Droits SOFAM

 

Cette journée d’étude avait donc pour finalités de contribuer à ouvrir ce chantier et à susciter d’autres initiatives plus spécialisées, ainsi que des dynamiques d’apprentissage et de formation.

À l’issue de cette après-midi intense, je commencerai mon intervention par remercier :

– Madame la Présidente de la Cour des Comptes, Florence Thys, qui a structuré nos travaux, tant par son discours introductif qu’en acceptant de veiller, au perchoir, sur le bon déroulement de nos travaux ;

– l’ensemble des intervenantes et intervenants des différentes tables rondes et leurs animatrices et animateur : Emma Ortmann, Agnès  Flémal et Christian Bastin, par leur travail de préparation en amont et leur animation rigoureuse, ils ont sans nul doute favorisé l’innovation ;

– vous toutes et vous tous pour votre intérêt et votre présence dans la maison de la démocratie wallonne ;

– toute l’équipe du Parlement de Wallonie pour son accueil et son appui technique ;

– enfin, l’équipe de l’Institut, sous la direction de Paul Delforge, ainsi que celle de Li Bia Moment pour les photos et captations vidéos, de même que le traiteur Jonathan Minne pour ses douceurs.

Madame la Présidente Thys, ce n’est ni pour vous séduire ni vous faire venir à cette tribune que j’avais écrit mon admiration pour la Cour des Comptes, son travail et son éthique. En effet, toute ma carrière professionnelle, à différentes fonctions, a été marquée par des relations d’une très haute qualité avec des conseillers et auditeurs de la Cour qui, chaque fois, ont porté ces valeurs essentielles de l’action publique avec un très haut professionnalisme. Ils m’ont également beaucoup appris. Je veux en citer trois en particulier : Pierre Joly, qui fut – comme conseiller budgétaire – mon plus proche collègue et ami à la Politique scientifique fédérale,  Franz Wascotte avec qui nous avons participé à la fondation de la Société française d’Évaluation (SFE) puis, avec d’autres ici, à la Société wallonne de l’Évaluation et de la Prospective (SWEP), et enfin, Serge Roland. Je partage encore beaucoup de temps avec ce dernier, non seulement parce que c’est un spécialiste en gouvernance et évaluation des politiques publiques, mais aussi parce qu’il est, depuis que je préside l’Institut Destrée, trésorier de notre asbl. Dans les temps d’incertitude que chacun connaît, cela contribue fortement à la crédibilité de la gestion de nos finances.

Ce que vous avez dit dans votre keynote, Madame la Présidente, me paraît essentiel, en particulier sur base des exemples et audits que vous avez mentionnés. Ils sont particulièrement éclairants sur la gouvernance wallonne et confortent, sans cruauté excessive, nos constats sur des questions fondamentales. J’ai notamment relevé :

– la problématique de la formulation des objectifs à atteindre ;

– la vision des finalités à poursuivre ;

– la disponibilité et la collecte de données exploitables et fiables ;

– l’accessibilité et la réalité des moyens budgétaires ;

– la nécessité d’analyses prospectives et d’impact préalable en amont des constructions de politiques publiques ;

– l’adéquation des ressources humaines mobilisées (en nombre et en expertise) ;

– la maîtrise de l’information sur le pilotage des politiques ;

– la transparence de la mise en œuvre ;

– la capacité de corriger, d’infléchir ou d’accélérer les politiques lancées.

Toutes ces exigences constituent un chantier permanent dont vous nous avez rappelé à la fois l’ampleur, mais aussi l’ambition et la nécessité de s’en saisir.

Pour progresser dans les outils de transformation de la Wallonie, et après avoir entendu votre exposé et les trois tables rondes, je relève cinq défis transversaux pour lesquels nous devrons toutes et tous nous mobiliser.

 

1. Le premier défi est celui de l’élévation du niveau de qualité de ce que nous produisons et délivrons : les données, les objectifs, la décision publique, les actions, les mesures et les produits

Dans ces matières, tout regard complaisant est ennemi de la qualité ou de l’excellence que nous voulons atteindre. Toute donnée statistique pertinente est une information précieuse pour les politiques publiques, toute évaluation est source d’apprentissage et non un jugement qui sanctionne.

Travailler en aveugle est la pire chose qu’on puisse imaginer pour construire des politiques publiques, a dit Jean Hindriks. Or, comme l’a rappelé d’emblée Emma Ortmann, disposer de données de qualité reste un défi en Belgique. La qualité est d’abord celle de l’heuristique. Quand vous n’avez pas d’accord sur ce qu’est le réel, quand vous n’avez pas d’objectivation de ce qu’est le réel, alors tout devient une opinion, a justement rappelé Sébastien Brunet. Or, dans un régime démocratique, cette donnée est une construction sociétale qui doit prendre en compte les besoins citoyens.

 

Dans un État fédéral, l’interopérabilité des données doit être exemplaire. Non seulement, au niveau horizontal, entre les administrations et services d’un même niveau de gouvernance, mais également entre ces niveaux. Il s’agit d’un facteur de succès du fédéralisme belge, comme de l’intégration européenne. Or, au niveau wallon, l’interopérabilité n’est pas suffisamment pensée, a-t-on observé : de nombreux systèmes coexistent. Dès lors, les gestionnaires de données opèrent quasi tous de manière un peu différente.

Le principe de l’amélioration continue nécessite de ne plus faire moins bien qu’avant, a rappelé Philippe Defeyt. C’est particulièrement vrai pour les données qui manquent dans certains domaines de connaissance comme celui, dorénavant tellement important, du vieillissement. Rendre accessibles les données, tout comme les rapports de recherche, est essentiel. En Wallonie, les Cabinets et les administrations cultivent encore une culture du secret d’un autre âge, préjudiciable à la transparence démocratique, mais surtout à la qualité de la recherche. Il faut donc améliorer de manière tangible tant la collecte que le stockage et la diffusion des données, condition du bon pilotage des politiques publiques et collectives. Cette transparence, Michaël Van Cutsem l’a rappelé, est également une vertu à appliquer aux rapports d’évaluation.

On ne saurait non plus négliger la nécessité de se projeter dans le futur avant même la mise en œuvre d’une politique : évaluation prospective, anticipation, analyse préalable d’impact, recherche des effets systémiques et implication des acteurs dans les analyses sont des démarches qui ont été mentionnées. Le contexte budgétaire difficile – pas seulement en Wallonie – rend l’évaluation de plus en plus compliquée, voire menaçante pour les acteurs concernés. Ce qui la rend probablement aussi de plus en plus nécessaire.

Dans une démocratie qui se veut vivante et efficiente, le Parlement de Wallonie est un lieu appelé à jouer un rôle de plus en plus important pour prendre des initiatives en matière d’audit, d’évaluation, d’analyses anticipatrices. La Présidente Florence Thys a confirmé l’intérêt du Bureau du Parlement d’aller en ce sens, notamment par une sollicitation accrue de la Cour des Comptes.

En matière d’évaluation, la question du temps, de la temporalité est centrale. Il faut pouvoir identifier suffisamment tôt (early warning) que l’on n’atteindra pas l’objectif attendu, que les moyens budgétaires, les dispositifs opérationnels ou les processus administratifs ne permettront pas de délivrer les résultats attendus dans les temps requis. Sans vouloir évaluer tout, tout le temps et dans tous les sens, Pol Fyalkowski a préconisé une forme de planification par le gouvernement des politiques qui seraient évaluées pendant la législature, en ciblant les processus les plus utiles, et dont les résultats feraient l’objet d’une communication. Cette dernière n’a de sens que si la connaissance produite est appropriable et traduite en options opérationnalisables de politiques publiques et collectives. Il est également possible, comme l’a relevé Paul-Louis Colon, de faire de l’économie circulaire de la connaissance évaluatrice, c’est-à-dire de capitaliser sur ce qui a été analysé dans des circonstances proches, réutiliser, recycler ce qui existe.

 

 2. Le deuxième défi est celui de l’apprentissage pour élever le niveau de compétences dans les outils de transformation

Élever le niveau de compétences constitue assurément la première étape pour surmonter ce strategic gap cher à l’Américain Igor Ansoff (1918-2002) et à Agnès Flémal. L’ancien directeur de projet à la Rand Corporation et grand concepteur du management stratégique faisait en effet de la qualité du capital humain un levier majeur pour atteindre les objectifs visés : les écarts de compétences permettent de mieux cerner les transformations nécessaires [4].

Il s’agit également de placer dans l’organisation ou le dispositif, les bonnes personnes au bon endroit. Il est également essentiel de développer en interne des compétences pour être en capacité de les activer quand elles sont nécessaires et, ainsi, gagner en autonomie. C’est surtout important de trouver des personnalités qui disposent des capacités et des expériences de transformation du système et de gestion du changement. Frédéric Panier a indiqué à quel point cette tâche était complexe et nécessitait souvent de faire appel à de nouveaux profils, extérieurs à l’organisation et capables de l’activer. Il faut également former des personnels à l’accompagnement du changement et leur permettre de développer des expériences dans ce domaine pour véritablement professionnaliser les acteurs du changement.

Si les savoir-faire sont nécessaires pour les processus, ils le sont également pour les données. Il s’agit d’un travail d’apprentissage de grande ampleur : dès l’école, une acculturation à la grammaire statistique est nécessaire, en développant, comme l’a souligné Vanessa Baugnet, la capacité de s’abreuver aux bonnes sources, de les collecter, de les critiquer également. Stéphane Vince a insisté sur l’apprentissage de la présentation des données, de manière ouverte, transparente et complète. Comme on se trompe parfois tant dans le reporting, le calcul ou l’interprétation, cette transparence permet les corrections d’erreur.  Personnellement, je pratique cette méthode depuis longtemps qui consiste à copier sous mon graphique les lignes et colonnes de données qui ont servi à l’élaborer. Cela permet aux lecteurs attentifs et bienveillants, comme mon collègue administrateur de l’Institut Destrée, Luc Simar, d’attirer mon attention sur mes distractions.

Renforcer la culture de l’évaluation, l’appropriation de ses travaux, constitue également, comme Cécilia De Decker l’a souligné, une nécessité d’ordre pédagogique. Cela doit se pratiquer également avec les citoyennes et citoyens à qui on doit donner un feedback sur les résultats, en particulier quand ils se sont investis dans la démarche.

 

3. Le troisième défi est celui de l’ambition et de la hauteur des ressources mobilisées et donc également, de la concentration des actions et des moyens pour atteindre des masses critiques, faire levier et permettre la transformation

Ajouter des priorités à des priorités pour que tout semble devenir prioritaire n’a évidemment aucun sens. C’est également pour cette raison que les plans ne sont pas toujours opérationnels, car, fondamentalement, ils dispersent les objectifs, les moyens, les ressources et les efforts. Il faut donc apprendre à faire des choix stratégiques. La question de la granularité des objectifs et des impacts attendus est centrale, ainsi que plusieurs intervenants l’ont souligné. Olivier Vanderijst a demandé qu’on évite le spray and pray (vaporiser et prier), ce qui implique d’être sélectif, de s’interroger sérieusement sur les priorités, sur les moyens, sur les effets désirés et attendus, sur l’efficacité et l’efficience de ce qui va être entrepris, sur la cohérence des mesures d’autant que l’on construit des approches transversales.

Il s’agit également de pouvoir, quand c’est nécessaire, mettre des moyens importants et adéquats en place, tout en vérifiant, de manière itérative, les conditions de leur mise en œuvre. Cela doit se faire dans des logiques de long terme, dépassant les rythmes des agendas politiques quinquennaux. Tout en évitant, Raymonde Yerna l’a observé, de laisser des politiques conjoncturelles dériver de manière non fondée en politiques structurelles, sans autre raison que le fait qu’on n’ait ni pensé à les réinterroger ni programmé de remettre en cause leur pertinence. La gestion par objectifs, livrables et délais est donc essentielle.

Le contexte budgétaire régional, mais aussi global s’est transformé et est devenu critique : il faut désormais simplifier, rationaliser, pour amplifier, créer des synergies, mutualiser les ressources. Dans le même temps, il est indispensable d’armer les opérateurs et acteurs, y compris l’administration en leur ouvrant un surcroît de capacités et d’autonomie. Ainsi, le mandataire, sur le terrain, doit être celui qui doit avoir l’initiative d’engager les ressources, humaines et budgétaires, qui permettront d’obtenir les résultats attendus. Responsabiliser sans donner du pouvoir est absurde, a-t-on dit. La confiance est donc ici aussi essentielle.

Oser aborder les enjeux de front, adresser les problèmes de fond en élevant notre ambition est essentiel si nous souhaitons surmonter les difficultés, les dysfonctionnements, les insuffisances de nos stratégies publiques et collectives.

 

4. Le quatrième défi est celui de la création de sens pour identifier une situation désirée de moyen ou de long terme qui pousse à la transformation

Pourquoi agir ? Pourquoi créer de la valeur ? Pourquoi décarboner ? Pourquoi performer ? Pourquoi la Wallonie ? sont des questions auxquelles beaucoup n’ont pas de réponses.

Rendre la fonction publique plus sexy, plus attractive peut, cela a été dit, donner plus de sens à l’action des agents. On peut aussi évoquer les incitants financiers inspirés du monde privé marchand. La noblesse de faire partie de la fonction publique doit être une réalité, dans le vécu comme dans le regard qu’on lui porte. Cela ne veut pas dire qu’il faut que cette fonction publique vive dans la misère.

Et puis surtout, le sens passe par la responsabilisation des personnes, responsabilisation qui leur donne un cap, un horizon clair, une mission qui les motive, pour autant que les élues, élus et responsables n’essayent pas de tout baliser, tout réglementer, qu’ils laissent des latitudes et des choix pour celles et ceux qui sont quotidiennement sur le terrain. La condition sine qua non de la transformation, a-t-on dit, c’est de laisser de la liberté de gestion, de laisser au management la capacité de choisir ses collaboratrices et collaborateurs, de choisir ses ressources. Autant il est important que le politique accompagne la mise en œuvre, autant il doit laisser aussi de la liberté de prendre des initiatives adaptées à l’évolution de l’environnement.

La question du sens passe aussi, on l’a dit, par une meilleure prise en compte des dimensions et des enjeux sociétaux, des enjeux nouveaux de la société, des nouveaux types de données, d’indicateurs. Cela implique aussi de produire des données qui elles-mêmes ont du sens, qui font véritablement avancer la connaissance au profit de la société, comme le préconisent les Nations unies en insistant sur l’utilisation d’indicateurs de soutenabilité.

Et puis, dans ce registre du sens, la question de la raison d’être des politiques publiques a été posée. On peut en effet parfois se demander quelles sont l’actualité et la réalité dans le moment présent de finalités et d’objectifs, qui ont été identifiés voilà bien longtemps, même dans certains cas, voici quelques décennies. Cette observation nous rappelle l’importance de la rénovation des enjeux, rénovation notamment déterminée par des outils prospectifs. Cela nous renvoie évidemment à l’indispensable processus de veille permanente qui était sur l’image du cycle des politiques publiques et collectives, en première page du feuillet présentant le programme de cette journée d’étude [5].

 

5. Le cinquième défi est celui de la communalité, de notre capacité à construire un monde commun

Vous vous souvenez peut-être de ce mot commonality qui a été développé notamment par l’entrepreneur britannique Azeem Azhar dans son ouvrage Exponential [6]. Ce concept pose la question de ce que pouvons mettre en commun pour réussir la transformation.

Cela signifie qu’il faut cesser de penser que la transformation est juste l’affaire du gouvernement ; qu’elle ne relève ni de ma responsabilité, ni de mes budgets, nie de mes ressources, ni de mon temps. Ce concept pose donc la question du faire ensemble, de travailler avec ses pairs, de chasser en meute comme on dit dans les entreprises d’innovation ouverte ou de coopétition, c’est-à-dire d’abord mettre en cohérence les efforts qui, hier, étaient disparates. Seule cette implication collective est de nature à nous permettre de faire face au nouveau paradigme. Travailler le plus possible ensemble, pour renforcer nos apports mutuels et avoir davantage d’efficacité, a-t-on dit lors de la table ronde animée par Christian Bastin.

Cette mobilisation est également celle des citoyennes et des citoyens, dans une logique de Citizen science ou de renforcement de l’expertise des acteurs et aussi de l’expertise d’usage avec les acteurs de terrain, celles et ceux qui sont témoins des réalités, celles et ceux qui les vivent.

Communalité rime aussi avec transformation culturelle, c’est-à-dire changer de modèle. Comment entrer dans un modèle où culturellement, au niveau des mentalités, la qualité de la mise en œuvre, l’efficacité, l’efficience et la performance prennent une place suffisante, qu’elle ne soit pas localisée dans une partie du pays, dans une partie de la région, mais aussi qu’elle soit inscrite dans tous nos regards, comme devrait l’être l’esprit d’entreprendre.

Comment pouvons-nous changer tous ensemble et pas avec, d’une part, certains qui tirent, et, d’autre part, d’autres qui se laissent tirer ? Et, c’est aussi un point qui a été souligné, quand faut-il que le décideur s’empêche d’écouter les acteurs pour forcer des décisions ? Notamment, quand on veut éviter le plus petit dénominateur commun qui n’aura aucun impact sur le système.

 

Conclusion : le temps, la patience et l’action quotidienne

Permettez-moi de conclure.

Heuristique rigoureuse, suivi ouvert des données, évaluations ex ante, in itinere, ex post, analyse préalable d’impact, prospective et anticipation, spending review, monitoring, etc. quand, comment et pourquoi mobiliser ces outils, avec quelles philosophie, compétences et ressources ? Voici quelques questions qui ont été abordées lors de cette journée dont le fil conducteur a été l’activation de politiques publiques performantes.

Les objectifs de la rencontre étaient les suivants :

– prendre conscience des forces et faiblesses des acteurs de la Wallonie en matière de policy design ;

– réaffirmer la volonté d’une amélioration de la trajectoire de développement de la Wallonie au travers de la mobilisation des outils et démarches permettant de rencontrer les exigences de politiques publiques orientées vers les résultats plutôt que construites autour de la consommation des ressources ;

– échanger sur les bonnes pratiques déjà existantes dans l’administration et les entreprises afin de porter le changement vers une Wallonie plus performante.

Seuls un peu de recul et une analyse sérieuse nous permettront d’affirmer que nous avons atteint ces objectifs que nous voulions ambitieux.

Mais tout n’est pas dans les outils.

Les temps présents nous font vivre des transformations majeures où la violence d’État, qui est, elle aussi, une forme d’action publique et collective, nous apporte chaque jour son lot de dévastations et de drames humains : dans les Grands Lacs, aux frontières de l’Ukraine et de la Russie, au Soudan, au Yémen, en Syrie et bien sûr en Palestine et en particulier à Gaza.

Remettre sur sa table de chevet La Guerre et la Paix de Léon Tolstoï (1828-1910) est, en cette période, plus utile que jamais. Dans l’épilogue de son livre magistral, publié de 1863 à 1869, le romancier de la complexité pose deux questions.

La première question de Léon Tolstoï est : qu’est-ce que le pouvoir ?

Le pouvoir, répond-il, découle des rapports d’un personnage déterminé avec d’autres personnages, et il ajoute : ces rapports sont tels que, moins ce personnage prend part à l’action commune, plus il exprime d’opinions, d’hypothèses, de justifications, au sujet de cette action en cours [7].

Surtout dans la politique collective, démocratiquement contractualisée, l’élu ne saurait être au balcon. Il doit être en première ligne, donner le sens, l’impulsion, veiller constamment à la mise en œuvre, pour enfin pouvoir se dire et mettre en évidence à la fin de son mandat le fait qu’il a atteint ses objectifs, qu’il a – comme on l’a souligné – obtenu des gains d’efficacité, gagné en efficience. Et que, pour cette raison, il sera réélu. Il l’aura fait avec un soft leadership, bien entendu. Le despotisme que certains cultivent ou appellent aujourd’hui de leurs vœux peut donner à la société le repos, non le salut écrivait déjà en 1892 le titulaire de la chaire d’Économie politique de l’Université de Liège, Émile de Laveleye (1822-1892), dans le Gouvernement dans la démocratie [8].

La seconde question de Léon Tolstoï est : quelle est la force qui met les peuples en mouvement ?

Il répond que le mouvement des masses n’est produit ni par le pouvoir ni par l’activité intellectuelle, ni par l’union de l’un et de l’autre (…), mais par l’activité de tous ceux qui prennent part aux événements (…) [9]

Cette problématique de la gouvernance démocratique me tient à cœur depuis longtemps [10]. Le CEO d’AKT for Wallonia l’a rappelé : c’est celle de l’équilibre de la cocréation avec et entre les acteurs et le leadership politique.

En effet, nous ne pouvons pas douter du fait que les portes de la transformation s’ouvrent par le bas, par le travail quotidien des parties prenantes – parmi lesquelles, bien entendu l’Administration -, les acteurs, les citoyennes et les citoyens. Comme l’observait Luc Bernier, professeur à l’École nationale d’Administration du Québec, qui lui aussi fréquente l’auteur d’Anna Karénine, c’est le cumul des décisions dans les tranchées administratives qui finit par composer ce qui est mis en œuvre [11]. Je dirai de mon côté que l’implémentation des politiques collectives est d’abord un dur travail de fantassin dans les tranchées de la gouvernance démocratique.

On l’a compris, la réussite de la transformation de la Wallonie n’est pas une mince affaire. Soyez-en persuadés : la qualité de la gouvernance doit être la force qui met la Wallonie en mouvement. Cette transformation nécessite de s’y mettre immédiatement. Elle s’inscrira, soyons-en certains, dans la durée.

Rappelons-nous que la devise du Maréchal Michaïl Koutouzov (1745-1813), si cher à Tolstoï, vainqueur de Napoléon, était : TEMPS ET PATIENCE.

Nous avons fait nôtre depuis longtemps cette maxime du prince de Smolensk. Ce qui ne nous empêche pas d’agir au quotidien, avec volontarisme, comme nous l’avons fait ensemble aujourd’hui.

Je vous en remercie.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

Sur le même sujet : Pour une gouvernance démocratique capable de construire des politiques publiques et collectives performantes (12 mars 2025)

 

[1] Déclaration de Politique régionale wallonne, Avoir le courage de changer pour que l’avenir s’éclaire, Législature 2024-2029, Namur, 11 juillet 2024.

https://www.wallonie.be/sites/default/files/2024-07/DPR2024-2029.pdf

[2] Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document, p. 5sv, 7 Juillet 2017 (SWD (2017) 350). https://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/swd/2017/0350/COM_SWD(2017)0350_EN.pdf

[3] Philippe DESTATTE, Pour une gouvernance démocratique capable de construire des politiques publiques et collectives performantes, Blog PhD2050, Namur, le 12 mars 2025. (Background paper pour la journée d’étude du 21 mars 2025 au Parlement de Wallonie Progresser dans les outils de transformation de la Wallonie).

https://phd2050.org/2025/03/12/gouvernance-democratique-performante/

[4] Igor H. ANSOFF, Strategic Management, London, Palgrave Macmillan, 1979. – I. H. ANSOFF, Corporate Strategy, London, Penguin Books, 1988.

[5] Processus des politiques publiques et collectives, dans Feuillets de la Wallonie, mars 2025, p. 1. https://www.institut-destree.eu/wa_files/2025-03-21_institut-destree_outils-transformation_journee-etude.pdf

[6] Azeem AZHAR, How Accelarating Technology is leaving us behind and what to do about it, p. 254-258, London, Random House, Business, 2021.

[7] Léon TOLSTOÏ, La Guerre et la Paix, coll. Bibliothèque de la Pléiade, p. 1586-1587, Paris, Gallimard-NRF, 1952.

[8] Émile de LAVELEYE, Le gouvernement dans la démocratie, t. 2, p. 208-211, Paris, Félix Alcan, 2ed., 1892.

[9] et, ajoute Tolstoï, fort de son observation de la Révolution française, qui se groupent de telle façon que ceux qui agissent le plus directement sont les moins responsables, et réciproquement. Ce qui vaudrait une autre analyse…

[10] Voir Ph. DESTATTE, La coconstruction, corollaire de la subsidiarité en développement territorial, Hour-en-Famenne, Blog PhD2050, 3 août 2023, https://phd2050.org/2023/08/03/la-coconstruction-corollaire-de-la-subsidiarite-en-developpement-territorial/ – Ph. DESTATTE dir., Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

http://www.wallonie-en-ligne.net/1999_Contractualisation/Philippe-Destatte_dir_Contrats-territoires-et-developpement-regional_Institut-Destree_1999.pdf

[11] Luc BERNIER, La mise en œuvre des politiques publiques, dans Stéphane PAQUIN, Luc BERNIER et Guy LACHAPELLE, L’analyse des politiques publiques, p. 257, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2010.

Pursuing democratic governance capable of formulating effective public and collective policies

18 mars 2025
Democracy, Governance, Innovation, Non classé
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Namur, 18 March 2025

 

1. The capacity to develop public and collective policies

The way in which a government deals with societal problems and the extent to which it succeeds are not abstract questions but are highly dependent on its capacity to develop public and collective policies (policy capacity) [1]. The effective governments of today are those that have grasped the fact that democratic governance involves better control of the tools that enhance this capacity and that the complexity of the issues requires extensive involvement from actors far exceeding the former methods of consultation and dialogue [2]. This is the thinking that has long led me to speak of public and collective policies, such that contractualisation entailing close cooperation between the various spheres of governance [3] appears to be the only possible way to achieve the common purposes and objectives. Professors Michael Howlett, M. Ramesh and Anthony Perl wrote as much in 2020:

It is important to note that understanding policy capacity requires extending examination beyond the government itself, recognizing that a wide range of organizations, such as political parties, NGOs, private business, and international organizations, as well as multiple government agencies, are involved in policy processes and thus their capacities affect government’s performance.  That is, the skills and resources of governments have counterpart in policy-oriented NGO’s that need to be nurtured so that government can be effective. Therefore, while the policy capacity of government plays the key role in determining policy outcomes, the capacity of other stakeholders in policy-making is also an important contributing factor to what will get accomplished [4].

This approach conveys the importance and value of improving the governance competencies and abilities of stakeholders, and therefore also of citizens, where it is a question of responding to the issues and needs of the present and anticipating those of the possible futures.

It is also worth noting that many analysts take the view that no public policy is worthy of the name if it is not collective [5]. Consequently, their definition of public policy itself incorporates interaction between public and private stakeholders, and less frequently citizens [6].

 

 2. In search of a public policy cycle model

There is a long-standing tradition in political science, dating back to Yale Professor Harold Lasswell (1902-1978) [7], of trying to construct, in a normative rather than descriptive way, a public policy cycle model to promote quality decision-making and implementation. From an initial seven stages, this model has evolved and continues to change in line with innovations in science policy and with the views held and the experiments conducted on these processes by researchers and practitioners. Other models are well known and mostly more recent: these include the Harvard Policy Cycle [8] and the European Geosciences Union (EGU) [9], not forgetting the works of Charles E. Lindblom and Edward J. Woodhouse [10], Thomas R. Dye [11], Paul Cairney [12], Michael Hill and Frédéric Varone [13], to mention only those that have been a direct inspiration for me on this issue. They are all of the view that public policy can be modelled in cyclical form, despite the fact that this process is an extremely complex phenomenon, involving a very large number of initiatives, decisions and actions taken by a multitude of actors and organisations. Moreover, they themselves are influenced throughout the iteration process by other operators acting within the system or in its environment [14]. This process, despite the representations made in its regard, is clearly not linear insofar as the repeated to-ing and fro-ing and feedback sometimes means that it resembles an Echternach dancing procession. Meanwhile, their normative, practical and descriptive value is certainly up for debate [15].

At the same time, it is clear that, during this period which stretches from Harold Lasswell to Frédéric Varone, the policy design landscape has also fundamentally changed and influenced the processes. It would be an understatement to say that, despite some still visible or expressed resistance, we have, in the course of a few decades, moved from orthodox government [16] by democratic nation-state to multiactor governance. The latter extends, perhaps, to the form of governmentality favoured by the French philosopher Michel Foucault (1926-1984), whereby citizens play an active role in their own governance since the government is no longer synonymous with the State [17]. In any event, it is a current preoccupation of science and political sociology[18], but let us agree that we are still a long way from this formula: associations often block access to citizens, as unions do to workers and employers’ organisations to companies.

This transformation in public governance, described in detail by Professor Jacob Torfing from Roskilde University, has, in the Western world, gone through at least ten evolutions:

– from sovereignty based on representation of the common good to interactive political leadership with the actors and citizens who support the elected representatives, with a view to introducing new solutions to the issues escalated to them;

– from compliant implementation of public policy programmes to value creation for user, citizens and the community;

– from governance and management based on rigid control to trust-based governance and management, stimulating dialogue between the parties;

– from effective use of existing public resources to mobilisation of new resources, with an increasing focus on co-production and co-creation;

– from monocentric coordination to multicentric coordination based on multi-stakeholder negotiation;

– from governance by the central authority as regards economic regulations and social policy to multilevel (local to international) governance;

– the gradual switch from hard power, based on legal and political coercion, to the use of soft power, based on voluntary standards and continuous dialogue;

– from intraorganisational leadership to interorganisational leadership within networks and partnerships, which creates opportunities for collaboration and mobilisation of economic and civil society resources;

– from public organisations based on stability and continuous improvement to disruptive forms of innovation to solve difficult problems during a period of uncertainty;

– from the traditional passive democracy of the citizen spectator, voter and client to an interactive democracy based on direct participation and political deliberation [19].

This new orthodoxy in public governance is also encouraged and, to a certain extent, driven by the international institutions – World Bank, IMF, United Nations, and even the OECD and the European Commission – which highlight the values and practices that underpin good democratic governance: respect for human rights and the rule of law, government transparency and accountability [20], administrative effectiveness and efficiency, absence of corruption, democratic inclusion, and so on [21].

I am, naturally, aware that, since the beginning of the 21st century, this model has been challenged by the practices of the digital economy and by illiberal tendencies [22] which alter government styles, as Brexit has revealed: the United Kingdom has reverted to a previous style, that of the Churchillian government, whereas, since the 1990s, Downing Street had been a pioneering place in terms of governance [23].  These new changes in style rely on technological developments: control of the internet, rollout of social media with no real regulation, widespread and haphazard use of artificial intelligence, etc. Government styles have also been radically altered by the effects of the Covid-19 pandemic in 2020 and 2021 and are affected by the uncertainties posed by climate change for the future. There have been some notable severe weather events, such as those experienced by the Rhineland-Palatinate, North Rhine-Westphalia and Wallonia regions in 2022. On the back of a powerful discourse on the return of the State as the protector and linchpin of civilisation, these emergences have, first and foremost, been stress tests on the capacity of both public and private stakeholders to respond to challenges in major crisis settings. These emergences have also been a breeding ground for the appearance of populist and messianic figures who, taking advantage of institutional systems that are often incomprehensible to citizens, challenge the rules and behaviours of liberal democracy inherited from the 18th century. Their excessiveness reinforces even further the need for rational policymaking, supported by scientific research, even if we know the limits of evidence-based policy [24]. On the pretext of common sense and drawing on their own leadership, these individuals ignore both the fundamental teachings of the sociologists Michel Crozier (1922-2013) and Erhard Friedberg on the involvement of stakeholders as a condition of system change [25], and the demonstrations of the economist Mariana Mazzucato on the innovation capacities of the public actor and the need to create dynamic public organisations [26]. They also forget that striving for rationality in public action is based first and foremost on heuristics [27] and on the accuracy, quality, availability and transparency of data, indicators and measures [28], without which deliberations take the form of water cooler or – should we say in March 2025 – Oval Office talk.

 

3. A process for the public and collective policies of our time

The model below shows the policy process or cycle itself (in blue). It is accompanied throughout its course by two continuous dynamics which I wanted to differentiate: the watch process (in orange) and the evaluation process (in green). They cover the entire cycle. The centre (in yellow) draws our attention to the fact that the stakeholders are involved throughout the entire cycle (not only at the beginning), during which they interact with the operators of the public and collective policies. Moreover, they are also operators of the policies.

Public and collective policy process (PhD2050, March 2025)

 

The five phases of the public and collective policy process are as follows:

– identification of the needs and issues;

– (co-)construction and comprehension of the objectives and impacts and selection of resources;

– governmental, contractual, legislative and regulatory legitimation;

– implementation, management and monitoring in line with resources;

– analysis, corrections, continuation or cessation of policies.

 

3.1. Identification of the needs and issues

Political science postulates that there is no naturality in public problems, and that no social reality constitutes an issue in itself [29]. Any problem is therefore a social construct, a product of voluntary action organised by a number of interacting stakeholders [30].

Thus, the definition – social, then political – of a problem always represents a collective construction, directly linked to the perceptions, representations, interests and values of the stakeholders in question, either individuals or organised groups. Any social reality must therefore be perceived as a historical construction, situated in time and space; consequently, it always depends on the individuals affected by the problem or whose behaviour is identified, rightly or wrongly, as being the source of the problem [31].

Therefore, private or social problems are expressed or driven by civil society, companies or international institutions, and those individuals referred to as policy entrepreneurs by the political science professors John Kingdom and Paul Cairney. Policy entrepreneurs seek opportunities (policy windows) to put issues on the political agenda and become involved in solving them [32]. The demands or requirements of public intervention become public problems only when they are actually put on the political agenda and the public authorities take responsibility for them. It should also be noted that problems previously recognised as public can also be returned to the private sphere. They are generally dealt with according to their severity, scale, novelty, urgency, possible operationalisation, or the pressure exerted by stakeholders, including the media, for them to be put on the agenda [33].

It is often asserted that any public and collective policy needs clear and precise definition of its objectives. This agenda-setting work is not innocuous, since the way in which a problem is identified, and therefore established, will determine in part the ways in which it is perceived, considered and handled [34]. Admittedly, political agenda-setting falls partly within monitoring which will enable anticipation, in other words, taking action to prevent certain threats from emerging or to facilitate the emergence of opportunities. This process, which is developed with and by stakeholders and institutions [35], accompanies the entire political cycle and interacts with it. The timescales are such that there can be no question of tangible political change without constant listening and reviewing in relation to the environment and how it is evolving. Nevertheless, in conjunction with the multiple challenges linked to climate, energy, geopolitical and financial risks, and security, policymaking has become extremely politicised in the European States and, therefore, at the decision-making level. These difficulties strengthen the role and the importance of the administration and the government officials who help to define the problems and set the political agenda, and therefore the policies that will be implemented [36].

The role played by foresight as a governance tool in political agenda-setting is familiar to all practitioners, particularly where such foresight is highly participatory and deliberative and involves stakeholders, actors and even citizens [37]. The objective of proactive governance is to ensure that the agenda is not constantly defined by the daily tussle with dramatic events or a succession of crises.

The needs [38] and issues [39] are clearly numerous, infinite even. How are they defined? How are they appropriated? How are they filtered? They may originate from the elected representatives themselves (for instance, via the political parties) or from outside that sphere (via social actors, scientists or international institutions). Social realities may take on a political nature through a process of politicisation – immigration is one example. Appropriation of the issue, therefore, means putting it on the political agenda, institutionalising it. The way in which the need or issue is expressed is key, since it involves clearly determining the precise question which the policy will have to address, and defining the scope of the intervention, in other words, the elements that will be taken into account. Knowledge of the field of intervention – the themes, the analysis levels (macro, meso, micro) and the various subsystems addressed (economic, social, planning, etc.) – is also essential for defining the need in detail.

 

3.2. (Co-)construction and comprehension of the objectives and impacts and selection of resources

As part of the co-construction dynamic, stakeholders share their understanding of the need or issue, compare their points of view and seek convergences to find innovative solutions to solve the problem (policy formulation) [40]. This process involves highlighting the possible alternatives and the various options in accordance with the usable resources, whether directly available or not. This is not merely a diplomatic style of work; this phase also has to rely on more elaborate methodological work involving testimonies from stakeholders and social partners, hearings with experts, formal public consultations, consensus conferences, and ex-ante evaluations or preliminary impact analyses. The latter involve trying to establish the most objective comparison possible between what will happen with the political initiative that is to be adopted and what would have happened if the programme or measure had not been implemented [41]. When the stakeholders have reached an agreement, they draw up a narrative [42] and, as stakeholders, they formally commit to the policy to be adopted in order to drive it or support it.

These works form the basis of clear objectives that can be consolidated then fixed, in other words the precise description of the status that must be achieved thanks to the solution that will be adopted and any resources that will be allocated to it. The effects of this deliberative policy-formulation work are never neutral. Even when it is carried out with all the required objectivity, somebody wins and somebody loses [43], unless genuinely win-win solutions prevail… Parliaments are usually fairly well equipped to prepare for this public policy formulation task.

The budgetary issue is clearly crucial. In seeking to respond to the issues and needs, the elected representatives, along with all the other actors and stakeholders, are faced with this constraint: resources are always limited, if not scarce, as a result of national or European standards[44] and the macroeconomic balances that underpin the global system. Apart from budgetary issues, it is also important to mention the constraints associated with the international and constitutional legal standards that delineate public policies and harness the creativity of policymakers. Thus, the demands of the task to be achieved are clear to see. As the Canadian professor Michael Howlett wrote, formulation therefore requires at a minimum that governments have a significant number of officials with a minimum level of analytical capacity, defined as the ability to access technical and scientific knowledge and analysis techniques and to apply them [45].

In addition to the objectives, the operational elements define the intervention instruments and procedures, and the measures to be taken to achieve the objectives and to define the intentions towards the target groups (regulatory procedures, delegations, financial incentives and disincentives, grants, partnerships, co-productions, public enterprises, market creation, investments, institutional reorganisations, etc.). The number of methods leading to formulation is limitless: decision trees, cost-benefit analyses, complex system modelling, etc. It is engineering interlinked with the work of governmental, contractual, legislative and regulatory legitimation that will determine the format of the implementation.

 

3.3. Governmental, contractual, legislative and regulatory legitimation

This involves transforming the political mandate in the broad sense and legitimating it through all of the regulatory standards and actions required to apply the public policy. This may take the form of a Political-Administrative Programme (PAP). This defines in legal terms the political mandate formulated by the legislature as a solution to the public problem to be solved, in other words, the objectives to be achieved and the rights and obligations imposed on the target groups [46].

Even if the decision process is iterative and runs throughout the entire cycle, from determination of preliminary enquiries and studies to stakeholder meetings and selection and formulation of issues, the formal decisions are taken in the context of the standards chosen or imposed: signing a contract that mobilises stakeholders to shape the future, voting on a decree or a government order, etc.[47].

The action plan consists of all the draft decisions, and it sets the priorities in time and space as regards the groups that will be affected by the adopted policy and the conditions for the specific allocation and consumption of resources. It also involves determining the implementation operator while ensuring that it has the capacities, means and influence to bring the policy to fruition and achieve the objectives within the chosen scope and timescale [48].

 

3.4. Implementation, management and monitoring in line with resources

Implementation consists of all the processes and actions (outputs) that, after the legitimation phase, are aimed at delivering the objectives of a public or collective policy. Implementation involves confrontation with the reality on the ground at the point at which the services and the priority and secondary actions will demonstrate their capacity to stabilise or transform the target. The implementation of a policy is in essence a sociopolitical process whose rollout and whose substantial and institutional results often remain unpredictable [49]. Interaction with stakeholders and operators, including non-governmental, is continuous. These actors accelerate, decelerate or even impede the implementation depending on their culture, their appropriation of the programme, their involvement and their motivation. Genuine interplay can be observed at the centre or on the periphery of the implementation: the actors that drive the public or collective policy, the target groups, the end recipients, the third-party groups within the decision environment, those that will benefit from the policy, and those that will be harmed by it. The question also arises of the power of government officials over policy formulation and over their political agenda setting and implementation [50].

According to Paul Cairney, implementation failure can be attributed to at least four main factors: poor execution, where it is not realised as planned; a poor policy, where it is implemented correctly but does not have the expected effect; misfortune, where the implemented policy ought to work but is undermined by factors beyond the control of policy-makers; and, lastly, too wide a gap between expectations and achievements, particularly if the expectations are unrealistic [51].

The success criteria, meanwhile, are well known:

– the policy objectives are clear, coherent, well communicated and understood, and are not subject to multiple interpretations;

– the policy is based on a robust theory of cause-effect relationships, which favour its planning and implementation;

– the necessary resources are allocated to the programme (budgets, personnel, physical materials, etc.) and driven by an appropriate, reliable operator;

– the policy is implemented by competent officials and actors who comply with the rules;

– the dependency relationships are minimal, which means that there are few obstacles, veto points, or links in the deliverables chain;

– support from influential groups is maintained throughout the process, even if it is a long-term policy;

– conditions beyond the control of policymakers (socioeconomic, natural, demographic conditions, etc.) are not able to compromise the process significantly [52].

Seeking coherence between all the actions is undoubtedly also a success criterion: the need for the measures to enhance one another rather than impact the system by pulling it in different directions.

 

3.5. Analysis, corrections, continuation or cessation of policies

Policy determines politics, in other words, new policies are often implemented mainly to resolve problems caused by previous policies. Often public policies continue, or are very slightly revamped or even disguised, out of simplicity or laziness, but mostly because innovation is difficult. It is easier to amend a policy than to create a new one[53].

I should add that it takes a great deal of courage and some good arguments to halt a policy that has been implemented for a while, particularly when it does not involve a political opponent, or is popular or targets recipients who like you – which obviously does not mean that it is effective.

The risk of the cycle is its vocation: to keep pursuing. Circling round and round in search of the solution to the same issues and challenges.

 

3.6. The ongoing watch process

Establishing a problem is a process that is continuous, non-linear, and open throughout the policy cycle. As previously mentioned, to-ing and fro-ing is possible and even desirable: the environment, the actors, the target groups and the problem itself all evolve. At each stage of policy formulation and implementation, the question is the extent to which the content, stakeholders and institutional context of the policy being studied remain linked to the initial definition of the problem to be solved. Watching is therefore essential: it must be organised in a professional manner and it must report not through occasional meetings (milestones) but continuously. It is also important to impose traceability for certain issues [54].

As Peter Knoepfel and his colleagues have written, a sequential approach to public policies which fails to consider the continuous redefinition process could obscure a fundamental issue in any public action which involves taking into account any substantial or institutional changes in the current policy. A redefinition of the problem to be solved – for instance, on account of a revised interpretation of the initial objective data or knowledge of new facts – should be reflected in a change of policy, and vice versa [55].

 Throughout the process, it is necessary to identify behavioural changes in the target groups and the effects on the end recipients and to assess the relevance, effectiveness, efficacy and efficiency of the public and collective policies applied, in conjunction with the evaluation process and in order to enrich it [56].

Therefore, the introduction of this watch system involves looking at the actual agility of public and collective decision-makers and thus their capacity to abandon, for instance during general elections, intentions stated before or at the time of taking up their responsibilities.

 

3.7. The evaluation process: democratic and continuous

In democratic governance mode, evaluation of public and collective policies consists of analysing – in terms of relevance, efficacy, efficiency, consistency, sustainability and viability – the policies, programmes and projects undertaken in order to improve the quality of decisions, allocate resources better, and report to stakeholders and citizens. Any evaluation requires collaboration and dialogue between its key participants, namely the elected representatives, agents, evaluators, beneficiaries of the policies, programmes, projects or functions, and stakeholders, in other words the individuals and bodies that have an interest in both the policy being evaluated and the results of the evaluation.

Evaluation in this sense is merely a process in which the actors themselves adopt the thinking on the practices and the results of the subject being evaluated. The indicators and analyses must be validated at each stage, and the evaluation must allow continuous expression. What should characterise the evaluator in relation to the actions being evaluated is humility in their approach, not a confrontational relationship with their contacts, which will always end in failure of the evaluation [57].

The evaluation may take place ex ante, in other words, even before the policy is implemented, simultaneously (in itinere) by accompanying its execution, or ex post, in other words, when the implementation is complete. Similarly, evaluation of the effects of the implemented measures should focus above all on their contribution to solving the public problem highlighted at the start[58]. Evaluation employs criteria and establishes effectiveness indicators (are the actual impacts on the target group in line with the objectives – specific impacts – and the operational implementation of the programme?), efficacy indicators (are the expected effects – outcomes – in line with the objectives and what can be seen on the ground?), efficiency indicators (are the desired effects and the outputs proportional – cost-benefit – to the resources used?), and relevance indicators (is the problem posed solved by the programme? [59]).

Moreover, declining public funds increasingly dictates economic evaluation of programmes. This aims to quantify in cash terms the added value associated with a programme by considering all the costs incurred by the programme and all the related benefits, overall and from the perspective of the interests of the community as a whole [60]. Its importance in the current context cannot be denied.

Despite the complexity of its implementation [61], evaluation of public and collective policies is a valuable, knowledge-generating tool designed to inform, guide, validate, improve, legitimate and halt policies adopted by operators and for stakeholders who expect it to produce results. The real issue is to measure the actual effects of a public or collective policy on the ground, the impacts and the outcomes, to record if and how the situation has improved based on the initial situation and the changes in the system, and to determine whether such improvements or transformations are directly attributable to the measures adopted. The changes may have been caused by other factors which need to be identified.

Despite several decades of work, the evaluation field remains largely open to new innovations and to the development of a culture and practices that combine its political, technical and even scientific capabilities [62]. The most important contribution of policy evaluation is that of democratic control of the exercise of power by the public authorities, observed Peter van der Knaap recently. Knaap, who is Director of the independent evaluation service of the Ministry of Foreign Affairs in the Netherlands (IOB) and Vice-President of the European Evaluation Society, pointed out that the key function of evaluation – improving democratic government – must be higher on our collective agenda [63].

This discourse is not new. But its actual implementation would be.

 

3.8. Interactions with stakeholders

All the results of a public policy de facto derive from a particular decision-making process, i.e. repeated interactions between identifiable actors using different resources [64].

Such interactions must be maintained continuously throughout all the sequences in the cycle. Thus, stakeholders take part in a collective learning process which strengthens cohesion between actors and should allow mobilisation around objectives with a view to achieving them. This learning process enables the creation of cognitive capital which can be harnessed further in the future provided that the actors have been respected. A knowledge management process is essential for promoting such interactions.

 

4. Conclusion: public policies equal to the complexities and challenges

Despite the various developments and new models used to analyse public action, Paul Cairney points out the importance of the actual depiction of the public policy process. The representation of the cycle reminds us that the idea of public policy is its own cause [65]. This formula highlights the way in which the policy process can become self-sustaining and disassociate itself from the initial policy objectives. In such cases, the public policy itself becomes the principal driver of the subsequent policy actions, rather than a direct response to the needs or problems in society. Policy development can thus appear as an end in itself, rather than a means to an end. The depiction of the process also shows us the stages completed by the elected representatives before a decision, which may appear authoritarian, is taken. In addition, it highlights the difference and the gap between the decision and its implementation. Cairney, who is Professor of Politics and Public Policy at the University of Stirling in the UK, also notes that the scepticism that might affect the cycle model is also linked to the loss of optimism felt by both citizens and researchers in relation to the capacity of governments to solve problems based on scientific analyses [66].

This scepticism was expressed by Philippe Garraud when he wrote, in 2014, in the Dictionnaire des Politiques publiques of Science-Po Paris, that a requirement for political intervention does not necessarily fall within solving a problem in a rational way, and that other, less operational, responses may be made, as lip service. Philippe Garraud also wondered – with a degree of cruelty – whether public action has ever actually “solved” a problem as such. The responses from the public authorities are all provisional, he said, subject to numerous constraints, and often circumstantial [67].

Such considerations remind us that we should not, of course, give in to any technocratic or positivist illusions, as public policies are generally formulated in relational rather than rational ways. In addition, they show us that the public and collective policy process is also impacted and punctuated, if not driven, by the political agenda and the electoral cycle (Political Business Cycles) [68], and even by the mandate cycle as is clearly illustrated by the acronym NIMTO (Not In My Term of Office). Coalition policies, which are becoming increasingly necessary, underpin fragile, or even factitious, consensuses, which make them hard to implement [69], especially as the elected representatives, once their powerful speeches are over, often abandon the practical fieldwork to operators who inherit ambiguities in agreements, documents and figures.

Far from indulging in pessimism, which is not in my nature, I would rather share the resolute line taken by Geert Bouckaert, Professor at KULeuven and former president of the United Nations Committee of Experts on Public Administration (CEPA), whose work I regularly follow. He states that:

our societies need systems of governance with public policies that are equal to their complexities and challenges, with capacities for flexibility to remain at that level. Public systems must guarantee societies at least three activities at the same time: providing services, managing crises and implementing innovations. We need public policies that are able to combine these three requirements simultaneously [70].

This probably resonates everywhere, but certainly here.

Let me point out again that, to achieve democratic governance capable of formulating effective public policies, such policies must be collective; in other words, mobilising all the available forces, beyond the public sphere, among academics, associations and, above all, companies, which are drivers of change on the ground.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

 

 

 

[1] Michael HOWLETT, M. RAMESH & Anthony PERL, Studying Public Policy, Principles and processes, p. 13, Don Mills, ON, Oxford University Press, 2020. –

This text constitutes the background paper for the Destree Institute’s study day on 12 March 2025 at the Parliament of Wallonia entitled Progressing in the tools for transforming Wallonia. It promotes a cycle of public and collective policies in five interactive sequences, emphasising the accompanying processes of watch and evaluation, as well as the interactions with stakeholders that must continue throughout the dynamic.

[2] Philippe DESTATTE, La coconstruction, corollaire de la subsidiarité en développement territorial, Hour-en-Famenne, Blog PhD2050, 3 août 2023, https://phd2050.org/2023/08/03/la-coconstruction-corollaire-de-la-subsidiarite-en-developpement-territorial/

[3] Ph. DESTATTE dir., Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, The Destree Institute, 1999.

http://www.wallonie-en-ligne.net/1999_Contractualisation/Philippe-Destatte_dir_Contrats-territoires-et-developpement-regional_Institut-Destree_1999.pdf

[4] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 14.

[5] Professor Luc Bernier of the École nationale d’Administration publique du Québec (ENAP) writes that  the implementation of public policy must be negotiated with stakeholders. L. BERNIER, La mise en œuvre des politiques publiques, in Stéphane PAQUIN, Luc BERNIER et Guy CHAPELLE, L’analyse des politique publiques, p. 255, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2011.

[6] This is the case with Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE, Frédéric VARONE et Jean-François SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, France, Suisse, Canada, p. 145, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2015 which define a public policy as a set of decisions and activities resulting from repeated interactions between public and private actors whose behaviour is influenced by the resources at their disposal and by general institutional rules (concerning the overall functioning of the political system) and specific rules (in the area of intervention under study).

[7] Harold D. LASSWELL, The decision process: Seven categories of functional analysis, College Park, University of Maryland, 1956.

[8] A Simplified View of the Policy Process, Harvard Catalyst, 2025. https://catalyst.harvard.edu/community-engagement/policy-research/unknown-61015f3cbb252-61015f57f388a-610bf6bb39406-610bf6ca02c07-610bf6d25a626

[9]  European Geosciences Union (EGU) Policy Cycle, 2025.  https://www.egu.eu/policy/cycle

[10] Charles E. LINDBLOM & Edward J. WOODHOUSE, The Policy-Making Process, Upper Saddle River NJ, Prentice Hall, 1993.

[11] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, London, Pearson, 14th ed., 2013.

[12] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and issues, coll. Textbooks in Policy Studies, London-Oxford-New York, Bloomsbury Academic, 2020.

[13] Michael HILL & Frédéric VARONE, The Public Policy Process, London & New York, Routledge, 8th ed, 2021.

[14] Michael HOWLETT, M. RAMESH & Anthony PERL, Studying Public Policy…, p. 8sv. – P. CAIRNEY, op. cit., p. 17.

[15] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy, p. 34.

[16] Jacob Torfing calls public governance orthodoxy the combination of national forms of representative democracy and public bureaucracy with elements of New Public Management (NPM) . J. TORFING, Rethinking Public Governance, p. 2, Cheltenham, UK, Northampton MA, Edwar Elgar, 2023. – On New Public Management and its impact: M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 320-325. – Also see: Luc BERNIER & Sébastien ANGERS, Le NMP ou le nouveau management public, in S. PAQUIN, L. BERNIER et G. CHAPELLE dir., op. cit., p. p. 229-254.

[17] Par ce mot de « gouvernementalité », je veux dire trois choses. Par « gouvernementalité », j’entends l’ensemble constitué par les institutions, les procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui permettent d’exercer cette forme bien spécifique, quoique très complexe, de pouvoir, qui a pour cible principale la population, pour forme majeure de savoir l’économie politique, pour instrument technique essentiel les dispositifs de sécurité. Deuxièmement, par « gouvernementalité », j’entends la tendance, la ligne de force qui, dans tout l’Occident, n’a pas cessé de conduire, et depuis fort longtemps, vers la prééminence de ce type de pouvoir qu’on peut appeler le « gouvernement » sur tous les autres : souveraineté, discipline, et qui a amené, d’une part, le développement de toute une série d’appareils spécifiques de gouvernement [et, d’autre part,] le développement de toute une série de savoirs. Enfin par « gouvernementalité », je crois qu’il faudrait entendre le processus, ou plutôt le résultat du processus par lequel l’État de justice du Moyen Âge, devenu aux xve et xvie siècles État administratif, s’est retrouvé petit à petit « gouvernementalisé ». Michel FOUCAULT, Sécurité, Territoire, Population, Cours au Collège de France (1977-1978), p. 111-112, Paris, EHESS-Gallimard-Seuil, 2004.

[18] See: Nathalie SCHIFFINO et Virginie VAN INGELCOM, Citoyens et politiques publiques, in Steve JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques, Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique, p. 331-384, Bruxelles, Bruylant, 2021.

[19] J. TORFING, Rethinking Public Governance…, notamment p. 227.

[20] M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 310-319.

[21] J. TORFING, Rethinking…, p. 10.

[22] Boris VORMANN & Michael D. WEINMAN ed., The Emergence of Illiberalism, Understanding a Global Phenomenon, London, Routledge, 2021. – See also: Philippe DESTATTE, Some « New » Governance Models for Europe and the US, in Cadmus, Vol. 3, Issue 6, World Academy of Art and Science, May 2019, p. 73-89. https://www.cadmusjournal.org/node/719

https://phd2050.org/2019/01/18/waas-wb/

[23] Michael HOWLETT and Jale TOSUN ed, Policy Styles and Policy-Making, Exploring the Linkages, Routledge, 2018. – M. HOWLETT and J. TOSUN ed, The Routledge handbook of policy styles, London, Routledge, 2021. – Jeremy RICHARDSON, The changing British policy style: From governance to government? in British Politics, 2018, vol. 13 (2), p. 215-233. https://link.springer.com/article/10.1057/s41293-017-0051-y

[24] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 19. – Nancy CARTWRICGHT & Jeremy HARDIE, Evidence-based Policy, A Practical Guide to doing it better, Oxford – New York, Oxford University Press, 2012. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 185-186.

[25] Michel CROZIER & Erhard FRIEDBERG, Actors and Systems: The Politics of Collective Action, Chicago, University of Chicago Press, 1980.

[26] Mariana MAZZUCATO, The Entrepreneurial State, Debunking Public vs. Private Myths in Risk and Innovation, London, Anthem Press, 2013. – Angelina ARMANDY & Marina RIVAL, Innovation publique et nouvelles formes de management public, Paris, La Documentation française, 2021.

[27] Ph. DESTATTE, Opinions which are partial have the effect of vitiating the rectitude of judgment », Heuristics and criticism of sources in science, University of Mons – EUNICE, Mons, 21 October 2021, Blog PhD2050, https://phd2050.org/2021/10/26/heuristics/

[28] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 114-115.

[29] Roger W. COBB & Charles D. ELDER, Participation in American Politics, The Dynamics of Agenda-building, p. 172, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1983. – M. HILL & Fr. VARONE, The public policy process…, p. 150-151.

[30] Agenda-setting is the study and identification of all the processes that lead to social facts acquiring the status of a ‘public problem’ that is no longer the result of (natural or social) inevitability or the private sphere, and becomes the subject of media and political debate and controversy. Philippe GARRAUD, Agenda / émergence, in Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques, p. 58-59, Paris, Presses de Science-Po, 2014.

[31] Our translation. P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 161.

[32] Surfers waiting for the big wave rather than controllers of the sea. John W. KINGDOM, Agendas, Alternatives and Public Policies, p. 173, Boston, Little-Brown, 1984. – Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and issues, p. 103, London-Sydney, Bloomsbury Academic, 2020. – M. HILL & Fr. VARONE, The public policy process…, p. 151. – Based on J. W. Kingdom, Steve Jacob and Nathalie Schiffino define policy entrepreneurs as promoters who invest resources (time, energy, money, reputation, etc.) to bring the problem and a solution to the table. S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques… p. 19.

[33] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 169-174.

[34] Ph. GARRAUD, Agenda / émergence, in  L. BOUSSAGUET, S. JACQUOT et P. RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques…, p. 58.

[35] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 100-104.

[36] Lucia VESNIC ALUJEVIC, Eckhard STOERMER, Stress-testing of policy options using foresight scenarios: a pilot case, Publications Office of the European Union – JRC, Luxembourg, 2023.

[37] Ph. DESTATTE, Citizens ‘Engagement approaches and methods in R&I foresight, Brussels, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2023.

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d5916d5f-1562-11ee-806b-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-288573394

[38]. The concept of need can be defined as the sum of the natural and social necessities that condition the material life of human beings living in society. A distinction is made between natural needs (food, housing, clothing) and social needs, and within the latter, between individual needs and collective needs. Marie-Claude MALHOMME dir., Glossaire de l’évaluation, p. 18, Paris, AFIGESE – Collectivités territoriales, Groupe de travail « Evaluation des politiques publiques », 2000. – André Lalande explains that awareness of need generally implies knowledge of the end being pursued and the means by which it can be achieved. Lalande also emphasises the distinction between desire and need, the latter being necessary and legitimate. André LALANDE, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, p. 111, Paris, PuF, 1976.

[39] The issue can be defined as an identified problem with the potential for change, whether positive (opportunities) or negative (risks), which must be taken into account in order to develop foresight and determine a strategy. Ph. DESTATTE et Ph. DURANCE dir., Les mots-clés de la prospective territoriale, p. 23, Paris, La Documentation française, 2009.

[40]  Michel FOUDRIAT, La co-construction en actes, Comment l’analyser et la mettre en œuvre, p. 17-18, Paris, ESF, 2021. – M. FOUDRIAT, La Co-construction. Une alternative managériale, Rennes, Presses de l’EHESP, 2016. – Yves VAILLANCOURT, De la co-construction des connaissances et des politiques publiques, in SociologieS, 23 mai 2019, 39sv. http://journals.openedition.org/sociologies/11589 – Y. VAILLANCOURT, La co-construction des politiques publiques. L’apport des politiques sociales, in BOUCHARD M. J. (dir.), L’Économie sociale vecteur d’innovation. L’expérience du Québec, p. 115-143, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2011. – Y.  VAILLANCOURT, La co-construction des politiques publiques : balises théoriques, in L. GARDIN & F. JANY-CATRICE dir., L’Économie sociale et solidaire en coopérations, Rennes, p. 109-116, Presses universitaires de Rennes, 2016.

[41] Philippe DESTATTE, Increasing rationality in decision-making through policy impact prior analysis, Namur, July 12, 2021, Blog PhD2050, https://phd2050.org/2021/07/12/pipa_en/

[42] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 24.

[43] According to Charles Jones, quote by M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 133.

[44] See: Michel CORNELIS et Jean HINDRIKS ea, Manuel des finances publiques, p. 65-118, Bruxelles, Politeia, 2024.

[45] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 137.

[46] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 190-191.

[47] Ph. DESTATTE dir., Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, The Destree Institute, 1999.

[48] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 27.

[49] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 155. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 210sv.

[50] M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 195-196. – Also see: Ph. DESTATTE & Filippo SANNA dir., L’excellence opérationnelle dans les services publics, Namur, The Destree Institute – Mielabelo, 2014.

[51] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 28.

[52] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 28. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 212.

[53] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 33.

[54] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 107-108.

[55] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 163.

[56] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Ibid., p. 147-148.

[57]. I am quoting here almost word for word the definition of evaluation adopted in 2000 when the Wallonia Evaluation and Foresight Society was founded, a text produced jointly and for which I was the writer, together with Jean-Louis Dethier, drawing heavily on the culture of the European Evaluation Society. Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective et développement régional, p. 379-380, Charleroi, The Destree Institute, 2001.

[58] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 152.

[59] A public policy is said to be relevant if the objectives that are formulated explicitly or implicitly in the political-administrative programme, and sometimes concretised in the action plans, are adapted to the very nature and the temporal and socio-spatial distribution of the problem that it is supposed to solve. Once this is done, the question of the relevance of a public policy represents the most ‘political’ dimension, and therefore the most delicate and sensitive, that an evaluation has to examine. This is why political and administrative leaders often exclude it from the scope of the evaluation that an external expert must study as part of their mandate. P. KNOEPFEL ea, op. cit., p. 293.

[60] Moktar LAMARI, Performance économique des politiques publiques, Évaluation des coûts-avantages et analyse d’impacts contrefactuels, p. 18, Québec, Press de l’Université du Québec, 2022.

[61] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 32.

[62] Marie-Hélène L’HEUREUX et Steve JACOB, Évaluation des politiques publiques, in S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques.., p. 265-327.

[63] Peter van der KNAAP, Evaluation without democracy: learning for what, accountable to whom?, European Evaluation Society, December 3, 2024. https://europeanevaluation.org/2024/12/03/evaluation-without-democracy-learning-for-what-accountable-to-whom/ – Also see: P. van der KNAAP, Valérie PATTYN & Dick HANEMAAYER, Beleidsevaluatie in theorie en praktijk, Het ontwerpen en uitvoeren van evaluatie- en rekenkameronderzoek, p. 58-60, De, Haag, Boom Bestuurskunde, 2023.

[64] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 148.

[65] ‘Policy as its own cause‘. P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 36.

[66] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 34-36.

[67] Philippe GARRAUD, Agenda / émergence, in Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques, p. 63, Paris, Presses de Science-Po, 2014

[68] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 111-112.

[69] Luc BERNIER, La mise en œuvre des politiques publiques, in Stéphane PAQUIN ea dir., L’analyse des politique publiques…, p. 259.

[70] Geert BOUCKAERT, Pourquoi aurons-nous besoin, au XXIe siècle, de plus et d’autres politiques publiques ? Préface à S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques, Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique…, p. 11. Our own translation from French. – See also: Geert BOUCKAERT & Christopher POLLITT, Public Management Reform: A Comparative Analysis, Into the Age of Austerity, Oxford University Press, 2017.

Human Security for All, Establishing the common good by arming wisdom

28 mai 2024
Democracy, Foresight, Governance, Sustainable Development
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Brussels, May 16, 2024

 

1. Continually embracing the complexity of the world

It is always extremely difficult to objectivise a trend towards increasing global violence or the escalating risks of conflagration we face [1]. Today, it is claimed that the return to power struggles and brutal initiatives are characteristics of the 21st century. Without diminishing them, the historian must observe that these have instead been a characteristic of humanity for more than 40 centuries.

Nevertheless, as the data collected by the Uppsala Conflict Data Program (UCDP) at the Swedish University of Uppsala shows, while the number of wars has remained fairly constant since 1946, minor conflicts have increased significantly since 2010, after a decrease in the period following the fall of the Berlin Wall and its consequences on the rest of the world.

Davies SHAWN, Therese PETTERSSON & Magnus ÖBERG, Organized violence 1989-2022 and the return of conflicts between states? in Journal of Peace Research, 2023. https://ucdp.uu.se/downloads/charts/

According to Peter Wallenstein, for the world as a whole, the total number of armed conflicts is staggering. Despite great efforts at conflict resolution, it appears that, for each conflict solved between parties with international efforts, a new one emerges, often pursued by splinter groups, requiring the same mix of improvisation and standard operating procedures by the international community [2].

The very nature of these conflicts is evolving to such an extent that the classic distinction between inter-state war and civil war is being replaced by a trichotomy for conflict analysis. The first category includes inter-state conflicts over territory and government [3]. The second category identifies intra-state conflicts over government and a third category contains intra-state conflicts over territory. It should be noted that, whereas during the period 2000-2010, there were only 4 out of 73, from 2011 to 2021, inter-state conflicts represent 7 out of a total of 110. Over the entire period 1989-2021, inter-state conflicts amounted to 14 out of 190 [4].

The professor of foresight, meanwhile, has long been saying that to regard the fall of the Berlin Wall or the collapse of the USSR as events that definitively marked the end of the Cold War could only be established over a long period which we have clearly not achieved. Today, we are facing a high-intensity war in Ukraine. One possible outcome is that it leads to a partition of that country along the Dnieper River – or some demarcation further eastwards or westwards – and that a new iron curtain will eventually descend across the continent of Europe for a long time. There seems no question, however, that we are currently facing an ominous bifurcation as a result of a new geopolitical upheaval in the world [5].

So let us simply note, that, in 2024, in some regions, such as in Europe, there is increased media pressure surrounding the issues, along with a challenge to our way of life resulting from greater awareness of climate change and the ravages of the Covid-19 pandemic. The latter, it should be remembered, has caused more than 6.7 million deaths to date.

Determining an underlying cause for all these symptoms seems rather pointless and could even highlight a linearity which our awareness of global complexity would not accept. This is precisely the view expressed by Garry Jacobs and Janani Ramanathan and their co-authors in March 2024: a piecemeal focus on single issues would be inadequate at a time when the inter-linkages and interdependencies between issues, disciplines, sectors, regions and cultures of an increasingly globalized world had become so evident and determinative [6].

The fact remains that, specifically, all the efforts and initiatives, including those undertaken by the World Academy of Art & Science (WAAS) and by the Millennium Project, in particular regarding education, to highlight this complexity and the inter-linkages between the various issues that preoccupy us are worthwhile.

But such complexity reminds us that there is no simple response to the obstacles hampering the implementation of the 2030 Agenda and that it will be necessary to continue our efforts in a series of different directions to enable beneficial accelerations and favourable outcomes.

 

2. The lack of public interest and common good at the international level

Those who are acculturated to strategic or operational foresight know how difficult it is to progress together towards a common goal such as peace, security, harmony or sustainability without including the idea of the common good as an ultimate aim in a shared vision.

Yet, as stated by the Swiss jurist Robert Kolb, the common good present in international society is blatantly deficient and structurally inadequate. In international law, this concept is the quest for a harmonious equilibrium between general interests and individual interests, between the individual and the collective at every moment in history… Embodied in the social order, this common good becomes a principle which is relevant for the application of the law: it governs the interpretation of the rules by giving them an ultimate purpose which they must pursue [7].

The idea of genuine international community based on common values is constantly being challenged by exaggerated State sovereignty. Thus, international society does not seem to actually exist or assume a specific, active form, being merely a society of societies, whose component societies fully believe that they can be self-sufficient. For Kolb, Professor of International Law at the University of Geneva, this conventional primacy of the individual good over the collective good is reflected in a serious distortion of the spectre of the common good. In the essential sectors, this spectre borders on anarchy and gives free rein to power. And, indeed, sovereignty, nationalism and particularism reign supreme in our world. Universal common good is still simply the aspiration of some enlightened circles [8].

What could this common good look like? Perhaps an overriding interest, as conceived or observed by the French philosopher and historian Raymond Aron. During the 1960s, Aron, author of Peace and War, A Theory of International Relations, noted this interest in the solidarity of the two Greats against total war [9], a solidarity not to self-destruct. For the United States and Russia, it was a means of moving beyond global concepts and ideologies that were seemingly irreconcilable. It was the reciprocal threat of nuclear weapons and the shadow of death for all that would have ensured that established this interest in the absence of a common good. But the common good was clearly present: it was – and, to a degree, remains – the protection of civilisation, or the aspiration of harmonious civilisation.

Other major powers have emerged since the Cold War period – China and India, for example – along with other self-destruction elements: although nuclear apocalypse has not been eliminated, climate change has increased in magnitude and constitutes an additional threat in a world whose population has risen from 3 to 8 billion people in sixty years.

Tackling climate change ought to be the overriding interest of nations and the common good of civilisation: a battle in whose name all wars and international crises should be banned. In this way, international peace and justice could be achieved if all States truly acknowledged the common good represented by universal society, nature and the biosphere. In the words of Robert Kolb, this international community could establish a sort of constitutional law [10] on a global scale. Collective solidarity would prevail over state sovereignty and disproportionate individual ambitions.

Endowed with a common purpose, therefore, how should this collective ambition be applied?

 

 3. Arming wisdom? The collapse of diplomacy and dissuasion

Tomorrow we will try to arm wisdom, but we will not let the human values he taught us be prescribed, values of which he was the living example, stated Raymond Aron on 27 January 1945 in tribute to the French philosopher Léon Brunschvicg (1869-1944) [11].

 

3.1. The United Nations

Arming wisdom is the hope and the necessity of this Post-War period. The aims and principles of the United Nations Charter embody this hope. The first, well-known Article sets out the organisation’s ambition: 

  1. To maintain international peace and security, and to that end: to take effective collective measures for the prevention and removal of threats to the peace, and for the suppression of acts of aggression or other breaches of the peace, and to bring about by peaceful means, and in conformity with the principles of justice and international law, adjustment or settlement of international disputes or situations which might lead to a breach of the peace;
  2. To develop friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples, and to take other appropriate measures to strengthen universal peace;
  3. To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion; and
  4. To be a centre for harmonizing the actions of nations in the attainment of these common ends [12].

Unfortunately, Articles 45 and 47 of the Charter are less well-known, since they have remained unheeded to date[13]:

Article 45: In order to enable the United Nations to take urgent military measures, Members shall hold immediately available national air-force contingents for combined international enforcement action. The strength and degree of readiness of these contingents and plans for their combined action shall be determined within the limits laid down in the special agreement or agreements referred to in Article 43, by the Security Council with the assistance of the Military Staff Committee.

Article 47:

1.There shall be established a Military Staff Committee to advise and assist the Security Council on all questions relating to the Security Council’s military requirements for the maintenance of international peace and security, the employment and command of forces placed at its disposal, the regulation of armaments, and possible disarmament.

  1. The Military Staff Committee shall consist of the Chiefs of Staff of the permanent members of the Security Council or their representatives. Any Member of the United Nations not permanently represented on the Committee shall be invited by the Committee to be associated with it when the efficient discharge of the Committee’s responsibilities requires the participation of that Member in its work.
  2. The Military Staff Committee shall be responsible under the Security Council for the strategic direction of any armed forces placed at the disposal of the Security Council. Questions relating to the command of such forces shall be worked out subsequently.
  3. The Military Staff Committee, with the authorization of the Security Council and after consultation with appropriate regional agencies, may establish regional sub-committees [14].

These articles represent the armed wing of wisdom and must be endorsed by the international community and the institutions that support it.

Although Raymond Aron stated that military force remains the bedrock of international order, he recognised that it is not decisive everywhere or at every point[15]. We can see this in the Vietnam of his era or the Afghanistan of our own.

But to take just a few recent examples, Congo, Yemen, Sudan, Ukraine and Gaza demonstrate the simultaneous collapse of international diplomacy and dissuasion. These are all examples of our inability to establish peace and protect people: inability in global governance as well as inability in the governance of continental Europe as far as the war in Ukraine is concerned.

 

3.2. Europe

I will spend a bit of time on Europe’s inability, particularly in view of the need for it to keep its own house in order rather than criticise the United Nations yet again. In addition to NATO, there are three institutions that are, to varying degrees, responsible for security in its different dimensions: the European Union, the Council of Europe and the Organization for Security and Co-operation in Europe, which is often forgotten but which was one of the architects of the Minsk Agreements of September 2014 [16].

Since the rejection of the European Defence Community by the French National Assembly on 30 August 1954 and, in its wake, the creation of the Western European Union, considerable efforts have been made to establish a European defence system that would offer a way to arm the declared diplomatic wisdom of Europe – inside or outside NATO [17]. These efforts have had little effect.

Thus, at the time of the break-up of Yugoslavia, the European Union became aware of its inability, both diplomatically and politically, to intervene on its own continent and it had to stand aside in favour of NATO on two occasions: in 1995, in Bosnia-Herzegovina and, in 1999, in Kosovo [18]. There have been numerous European Councils (including Cologne and Helsinki in 1999) aimed at revising the treaties (particularly Maastricht in 1992, Nice in 2001 and Lisbon in 2007) and initiatives to implement programmes, create institutions and raise funds, all with the aim of constructing a European Security and Defence Policy (ESDP). The Union established a Political and Security Committee (PSC) and set up a Military Committee (EUMC) and a Military Staff unit (EUMS) with a view to pre-emptive deployment of military forces. It decided to create a rapid reaction force of 60,000 troops, a decision which has had little impact to date. You can judge for yourselves: in April 2024, French President Emmanuel Macron, in a speech at the Sorbonne, again argued in favour of achieving the critical size of 5000 soldiers under the European flag.

Although the Maastricht Treaty had placed the Common Foreign and Security Policy (CFSP) in the hands of the President of the European Council, the Lisbon Treaty instituted the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (Article 18 of the TEU) which has an administration and is therefore a sort of Ministry of Foreign Affairs for the Union.

External representation of the European is thus exercised by three actors: the President of the European Council, the Commission and the High Representative, which creates a degree of tension and does not facilitate diplomatic action[19] – a fact not lost on anyone.

Following the Russian attack on Ukraine in 2022, the Union adopted a common strategy (the Strategic Compass) and set up a European Defence Fund which will total nearly 8 billion euro by 2027. However, this may seem a paltry sum given the geopolitical challenges and compared with the resources allocated by some European countries to modernise their armies: 100 billion euro for Germany, 120 billion for Poland[20]. Such joint European initiatives have not always been encouraged by the United States and have sometimes been hampered by the European States themselves, particularly those that had adopted a position of international neutrality while still being members of the Union (Finland, Sweden, Denmark, Austria) [21]. But we should not deceive ourselves: it is particularism and State sovereignty, corollaries of the lack of awareness of the common good, that are the main barrier. As that great promoter of European integration, Jean Monnet, wrote in 1976: the sovereign nations of the past are no longer the framework for solving the problems of the present [22].

The time has come to build up the European Union’s strategic, and therefore military, autonomy, so that it can play an influential role in world diplomacy and help to promote the values of peace and solidarity that led to the founding of the Union.

Therefore, if we cannot support President Macron in what he describes as strategic ambiguity when speaking of sending European troops to the Ukrainian front, we must salute his proactive notion of identifying a new paradigm in the area of defence: a credible defence for the European continent. For Europe, he reminded us, shouldering our responsibilities means deciding for ourselves and leading our European defence efforts. It means building a new paradigm, more cohesion and concrete initiatives together. This defence power obviously relies on diplomacy that enables us to continue to form partnerships with third countries, in other words to build a Europe which can show that it is never the vassal of the United States and that it can talk to other world regions, to emerging countries, to Africa, to Latin America. Not just through trade agreements, but through genuinely balanced and reciprocal strategic partnerships [23].

 

Conclusion: a more preventive diplomacy

Five practices of international law were developed over several centuries before being enshrined in Article 33 of the United Nations Charter in 1945:

  1. The parties to any dispute, the continuance of which is likely to endanger the maintenance of international peace and security, shall, first of all, seek a solution by negotiation, enquiry, mediation, conciliation, arbitration, judicial settlement, resort to regional agencies or arrangements, or other peaceful means of their own choice.
  1. The Security Council shall, when it deems necessary, call upon the parties to settle their dispute by such means [24].

Negotiation, the traditional diplomatic route with a preventive aim. Taking the form of good offices, it offers a way to establish a negotiation process without participating in it or imposing a solution.

International enquiry, instituted by the Hague Convention of 29 July 1899, along with arbitration, aims, through various investigative means, to uncover the facts behind a dispute and to report these facts to the parties.

Mediation proposes the bases for negotiation and intervenes in the process.

Conciliation not only involves examining the constituent elements of a dispute: conciliation committees must also reach a solution.

Arbitration is a judicial process for preventing and resolving international disputes which has developed since the 19th century[25].

As we are reminded by the French historian Laurence Badel, diplomacy may take the form, both at the United Nations and within the European bodies, of a negotiation instrument before being a discussion forum [26]. Active preventive diplomacy, a subject dear to Dag Hammarskjöld (1905-1961) [27], seems far removed from the diplomacy of appeasement characterised by the shadow of the Munich crisis in 1938. How often have we alluded to this in recent years: raising the subject of diplomatic negotiation with the Kremlin equates to being labelled a “Munich sympathiser”. According to Peter Wallenstein, the prominent professor and former director of the Peace and Conflict Department at the University of Uppsala, the concept of preventive diplomacy contains the constructive actions undertaken to avoid the likely threat, use or diffusion of armed force by parties in political dispute [28].

Although this approach was revived by Boutros Boutros-Ghali in his Agenda for Peace in January 1992, the European organisations tried to make it an essential foundation of their practice after the fall of the Berlin Wall[29]. They perhaps failed to make it credible, however, for the reasons we have mentioned.

The importance for the WAAS of cultivating the values that underpin its principles is paramount: peaceful coexistence, fellowship, shared humanity, universal solidarity and shared responsibility for common futures[30]. These could form the basis of the universal common good whose need we have stressed. I do not need to remind you that this common good can only be established through dialogue between people brought up not only on such values, but also on an understanding of the world and on dialogue itself. Learning to understand each other and talk to each other is of great importance. European culture turns negotiation into the art of knowing the Other, states Laurence Badel. Knowing the person’s culture and reflecting on the best method of communication to deal with them are considered key elements in negotiation[31]. Naturally, therefore, education must remain central in any global construction effort. Such education must be that which frees us from our certainties in order, as expressed so clearly by the educationalist Philippe Meirieu, to exchange views on convictions and knowledge [32]. Clearly, such knowledge comes from understanding other people and the trajectories of temporalities: retrospective, present and prospective. That I mention this point will come as no surprise to anyone.

The WAAS also knows the extent to which any challenge approach, such as that relating to peace and security, can only be resolved in the diplomatic and military fields of negotiation and violence. There has been much emphasis, in relations with Russia, on the collapse of a peace model founded on trade and the movement of goods and capital. The complex and systemic dimensions of global relations require us to consider such economic and social dimensions. In 2001, when examining relations between the European Security and Defence policy and NATO, the National Defence Research Institute of the RAND Corporation clearly noted that, in future, it would also depend on transatlantic economic relations[33]. The aim of turning NATO into a global system after 9/11 clearly has not altered this issue, in which, at that time, Russia still seemed to be a stakeholder.

In addition, some of the governance methods and techniques highlighted by the WAAS in its ambitions can be investigated and developed. Preventive diplomacy essentially takes place through impact prior analysis before decisions are taken [34]. The world cannot create itself by rolling the dice. Rational decision-making requires thought and elaboration.

It was Raymond Aron, once again, who asserted this point:  the reasonable conduct of politics is the only rational one if the goal of the intercourse among states is the survival of all, common prosperity and the sparing of the peoples’ blood [35].

The blood of the people – of men, women and children – is clearly what is at stake when we talk about security. And it is a key reason for grasping this issue with all the necessary intelligence and determination.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] This text is the background paper for my speech in the session « Root Causes and Remedies for Rising Insecurity, Social Unrest, War and Violence and Global Turbulence » at the 64th Conference and General Assembly of the World Academy of Art and Science, on 16 May 2024. I would like to thank the organisers, and in particular Garry Jacobs and Janani Ramanathan, for giving me the opportunity to speak on this sensitive subject.

[2] Peter WALLENSTEEN, Understanding Conflict Resolution, p. 38, Los Angeles, Sage, 2023.

[3] Source UCDP, March 2022, in P. WALLENSTEIN, Understanding Conflict Resolutions…, p. 76.

[4] P. WALLENSTEEN, Understanding Conflict Resolution…, p. 82-83.

[5] Emmanuel TODD et Baptiste TOUVEREY, La défaite de l’Occident, p. 19, Paris, Gallimard, 2024.

[6] Garry JACOBS, Janani RAMANATHAN e.a., Origins and Pathways for the Future of the World Academy of Art & Science Strategic Perspectives and Opportunities, in Cadmus, March 6, 2024. https://cadmusjournal.org/article/volume5-issue3-p1/origins-and-pathways-future-of-waas

[7] Robert KOLB, Théorie du Droit international, 3ed., p. 421-424 et 429, Bruxelles, Bruylant, 2022.

[8] Ibidem, 431.

[9] Raymond ARON, Paix et Guerre entre les nations, Préface de la quatrième édition, p. 7, Paris, Calmann-Lévy, 1966.

[10] R. KOLB, Théorie du Droit international…, p. 440.

[11] Raymond ARON, La philosophie de Léon Brunschvicg, dans Revue de métaphysique et de morale, t. LV, n° 1-2, 1945, pp. 127-140, p. 140. https://www.jstor.org/stable/40899141

[12] United Nations Charter, Peace, dignity and equality on healthy planet, United Nations.

https://www.un.org/en/about-us/un-charter/full-text

[13] R. KOLB, Théorie du Droit international…, p. 433.

[14] United Nations Charter, Peace, dignity and equality on healthy planet, United Nations, https://www.un.org/en/about-us/un-charter/full-text

[15] R. ARON, Paix et guerre entre les nations, Préface de la quatrième édition, p. 11.

[16] Laurence BADEL, Diplomaties européennes, XIXe-XXIe siècles, p. 433-434, Paris, Presses de Science Po, 2021.

[17] Voir Daniel MÖCKLI, European Foreign Policy during the Cold War, Health, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Unity, London-New York, Tauris, 2009. – Sylvain KAHN, Histoire de la construction de l’Europe depuis 1945, Paris, PUF, 2021. – Pierre HAROCHE, Dans la forge du monde, Comment le choc des puissances façonne l’Europe, Paris, Fayard, 2024.

[18] Ibidem, p. 434.

[19] Federica BICCHI & Nikla BREMBERG, European Diplomacy in Practice, Interrogating Power, Agency and Change, London-New York, Routledge, 2018.

[20] Francisco Juan GOMEZ MARTOS, La défense commune européenne : ambition légitime ou vœu pieux ? dans Pascale JOANNIN dir., L’État de l’Union, Rapport Schuman 2023 sur l’Europe, p. 164, Paris, Fondation Robert Schuman, Éditions Marie B, 2024.

[21] Nicolas BADALASSI, Histoire de la sécurité européenne depuis 1945, De la Guerre froide à la guerre en Ukraine, p. 182, Paris, A. Colin, 2024.

[22] les nations souveraines du passé ne sont plus le cadre où peuvent se résoudre les problèmes du présent. Jean MONNET, Mémoires, p. 617, Paris, Fayard, 1976.

[23] E. MACRON, Europe Speech, 25 April 2024, Elysée, 2024 https://www.elysee.fr/en/emmanuel-macron/2024/04/24/europe-speech

[24] United Nations Charter : https://www.un.org/en/about-us/un-charter/chapter-6

[25] L. BADEL, Diplomaties européennes…, p. 427-428.

[26] L. BADEL, Diplomaties européennes…, p. 376, 406, 425, 430.

[27] Dag Hammarskjöld, Le rôle vital des Nations unies dans une diplomatie de la réconciliation., Londres, 2 avril 1958. #

[28] Peter WALLENSTEEN, Preventing Violent Conflict, Past Record and Futures Challenges, p. 34, DPCR-Uppsala University, 1998. – P. WALLENSTEEN, Understanding Conflict Resolution… p. 286sv.

[29] L. BADEL, Diplomaties européennes…, p. 431.

[30] Garry JACOBS, Janani RAMANATHAN e.a., Origins and Pathways…

[31] L. BADEL, Diplomaties européennes…, p. 377.

[32] Philippe MEIRIEU, Ce que l’école peut encore pour la démocratie, Deux ou trois choses que je sais(peut-être) de l’éducation et de la pédagogie, p. 37-52, Paris, Éditions Autrement, 2020.

[33] Robert E. HUNTER, The European Security and Defense Policy, NATO’s Companion or Competitor?, p. 159-161, Arlington, Rand – Rand Europe, National Defense Research Institute, 2002.

[34] Ph. DESTATTE, Increasing rationality in decision-making through policy impact prior analysis, Blog PhD2050, Namur, July 12, 2021. https://phd2050.org/2021/07/12/pipa_en/

[35] R. ARON, Peace and War, A Theory of International Relations (1966), p. 45, New Brunswick (USA) and London, Transaction Publishers, 2003.

En Wallonie, l’intérêt régional n’existe pas, Entretien avec Éric Deffet

18 mai 2024
Governance, Histoire, intelligence stratégique
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Mons, le 9 mars 2024

 Une première version de cet entretien, réalisé à Mons le 15 décembre 2023, a été publiée dans le journal Le Soir le 2 février 2024 : Éric DEFFET, Philippe Destatte : « En Wallonie, l’intérêt général n’existe pas ». En essayant de ne pas dénaturer le sens, le texte a été légèrement toiletté pour passer au style écrit et les notes de références ont été ajoutées.

 

Éric Deffet : vingt-cinq ans de Wallonie depuis qu’Elio Di Rupo a pris pour la première fois ses quartiers à l’Elysette. Qu’est-ce que cela vous inspire ?

Philippe Destatte : qu’il y a deux Wallonie. Je le dis depuis longtemps, et c’est toujours vrai [1]. J’observe d’une part la Wallonie qui meurt et, d’autre part, la Wallonie qui naît. Celle qui naît est très enthousiasmante, c’est celle des biotechnologies et des industries de pointe qu’Elio Di Rupo met clairement en évidence quand il s’exprime publiquement. Celle qui meurt recouvre des difficultés majeures qui existent dans tous les pays, en somme. Nous sommes actuellement dans une période de mutations.

 

Éric Deffet : au cours de ce quart de siècle, a-t-on laissé sciemment une partie de la Wallonie et des Wallons sur le bord de la route ?

Philippe Destatte : au contraire, le choix principal a consisté à travailler sur les bassins qui étaient le plus en besoin de cohésion, notamment avec les aides européennes du Feder, et pas sur les bassins où les entreprises se portaient le mieux, ce qui aurait pu être une autre logique. La question est souvent posée, notamment au niveau de la Commission européenne : accroît-on la compétitivité de ceux qui sont en bonne santé ou en émergence, ou essaie-t-on de sauver ceux qui sont en difficulté en leur accordant une plus-value ? Le choix de la Wallonie a été d’aider les régions qui étaient le plus en souffrance.

 

Éric Deffet : quelle est la patte d’Elio Di Rupo sur ces 25 années ?

Philippe Destatte : forte comme ministre-président à trois reprises, évidemment : de 1999 à 2000 puis de 2005 à 2007, enfin de 2019 à 2024. Par contre, son impact lorsqu’il n’était plus en charge de la Région, mais était président du Parti socialiste, est très difficile à mesurer. Mais nous savons que nous vivons dans une logique où les présidents de partis jouent un rôle essentiel dans la conduite des affaires. Souvenez-vous, par exemple, que le Plan dit Marshall a été apporté par Elio Di Rupo – président du PS – et par Joëlle Milquet – présidente du CdH -, qui ont sifflé la fin de la récréation en 2005 en imposant au gouvernement wallon de Jean-Claude Van Cauwenberghe une dynamique nouvelle. Donc, durant toutes ces années, Elio Di Rupo n’a pas perdu la Wallonie de vue, c’est une évidence.

 

Éric Deffet : avant le Plan Marshall, il y avait eu le Contrat d’avenir…

Philippe Destatte : en 1999, dès les premiers jours après sa désignation comme ministre-président, Elio Di Rupo a voulu me voir pour parler de prospective, d’évaluation et de développement régional. Il avait suivi les travaux de l’Institut Destrée sur la contractualisation des politiques publiques d’après le modèle français [2]. J’avais accompagné le président Michel Delebarre (1946-2022) et la Communauté urbaine de Dunkerque dans leurs démarches avec le Conseil régional du Nord-Pas-de-Calais et l’État français, ainsi que suivi les initiatives de Gérard Longuet quand il était président du Conseil régional de Lorraine. Elio Di Rupo voulait que je lui explique comment fonctionnait cette contractualisation État-région à la française. C’est dans cette logique que le Contrat d’avenir a été imaginé et puis construit par son conseiller Gaëtan Servais. Sauf que cette proposition de contractualisation a été très mal reçu par la presse, qui a parlé de marketing politique. J’en ai été très marri, parce qu’il existait une véritable logique positive derrière cette initiative. Et puis, le Conseil économique et social a lui aussi réagi très négativement, alors qu’il devait être un des acteurs clefs de la contractualisation… Dès lors, cela n’a jamais fonctionné, d’autant qu’Elio Di Rupo a quitté Namur pour le boulevard de l’Empereur. La contractualisation du gouvernement Van Cauwenberghe ne s’est faite qu’avec sa propre administration, ce qui est très limité.

 

Éric Deffet : quelle était la faiblesse de ce contrat d’avenir ?

Philippe Destatte : la dynamique telle qu’elle avait été pensée à l’origine était très bonne. Avec certes un gros bémol, selon moi : dans la logique que je défendais, un contrat doit irriguer tout le budget. J’ai travaillé, notamment avec la Cour des Comptes, pour évaluer la place prise par ces plans dans le budget de la Région : 3 % des moyens régionaux étaient affectés annuellement au Contrat d’avenir [3], un peu plus au Plan Marshall, et dans le dernier compte disponible, le Plan de Relance ne mobilise que 6 % des moyens en 2022. Ce qui est mieux, mais reste insuffisant.

 

Éric Deffet : aujourd’hui, le Plan de Relance ne serait-il pas à la hauteur des enjeux ?

Philippe Destatte : Elio Di Rupo a créé chez moi un deuxième moment d’enthousiasme en lançant cette démarche en 2019.  » Cette fois, il faut vraiment y arriver !, disait-il.  » Autrement dit :  » on va mettre le paquet « . Le discours du ministre-président était bien celui de la transformation attendue. J’avais beaucoup d’espoir avec le tandem qu’il fait avec Willy Borsus, en charge de l’économie et ancien ministre-président, qui connaît donc les réalités. On sait que la crise sanitaire et les inondations ont imposé de rebattre les cartes. Malgré cela, disons qu’il y a malgré tout eu un petit décollage avec l’affectation de 6 ou 7 % du budget pour le Plan de Relance, qui s’étend sur plusieurs années. Le gouvernement multiplie les communications, initie des projets. Moi, ce qui m’intéresse, ce sont les dépenses réelles [4]…

 

Éric Deffet : en quoi consiste la logique de la démarche contractuelle que vous défendez ?

Philippe Destatte : le contrat, c’est la compréhension que les politiques ne peuvent pas résoudre les problèmes tout seuls. On ne peut pas changer le système si on n’active pas les acteurs de ce système [5]. Il faut dire aux entreprises, aux intercommunales de développement territorial ou aux provinces, par exemple, qu’elles sont des partenaires, qu’on va travailler ensemble, qu’on va additionner les moyens de chacun en s’engageant toutes et tous à quelque chose de commun [6]. L’engagement mutuel n’est jamais assez fort, en réalité. À son corps défendant, lors de cette législature, Elio Di Rupo a un peu esquissé cette démarche en finissant par inviter les partenaires sociaux et environnementaux à coconstruire le Plan de Relance. Mais l’interpellation est venue des syndicats et des patrons, pas du gouvernement…

 

Eric Deffet : de ce point de vue, la législature 2019-2024 est donc décevante…

Philippe Destatte : je ne parlerais pas de déception. Mais on n’a pas assisté à un changement de méthode en profondeur : on a fait un accord de gouvernement, comme d’habitude, et pour lancer Get Up Wallonia!, on a fait appel à des consultants, comme d’habitude – et on a demandé l’avis de 17.000 personnes sur internet, soit. J’aurais préféré qu’Elio Di Rupo reprenne la logique de 1999, celle du contrat : on était sur le bon chemin. Ici, c’est business as usual.

 

Eric Deffet : c’est quoi ce business as usual ?

Philippe Destatte : il reste par exemple une logique du clientélisme, de l’assistanat. Voyez le milliard d’euros consacré aux emplois APE (Aide à la promotion de l’emploi, NDLR)… Attention, je ne dis pas que les gens qui bénéficient de cette formule sont des assistés. Mais on continue obstinément dans une logique historique qui entretient le système. Autre constat : pour financer des territoires, il faut toujours passer par le lobby auprès du gouvernement, ce qui est absolument contraire à la logique de planification que nous imaginions dans le cadre des contrats. Tout le monde devrait s’engager à aller dans le même sens, mais cela ne se fait pas en Wallonie.

 

Eric Deffet : n’était-ce pas la vertu des pôles de compétitivité du Plan Marshall, qui associaient centres de recherche et entreprises, grandes et petites ?

Philippe Destatte : oui, mais c’était une logique de planification par les décideurs, et pas de planification à la française, qui implique et responsabilise l’ensemble des acteurs. En Wallonie, tout le monde devrait s’engager pour un but commun. Mais l’intérêt régional n’existe pas. Où est la vision wallonne qui ne serait pas celle d’un gouvernement pour une législature ? C’est bien simple : on l’attend toujours. Même quelqu’un de l’envergure d’Elio Di Rupo, qui a la volonté de changer les choses, qui connaît les problèmes, reste dans une logique liée aux priorités des partis, au partage des compétences entre ministres, au sous-régionalisme. Les dirigeants ne définissent pas les valeurs communes qui vaudraient pour le long terme. Bien sûr, on parle de cohésion, d’économie ou d’environnement, mais pas d’une vision propre. Chercher à rester dans la moyenne belge ou courir après la Flandre, ce ne sont pas des buts en soi.

 

Eric Deffet : au bout du compte, quel est le bilan d’Elio Di Rupo en Wallonie ?

Philippe Destatte : je lui ai toujours fait crédit de sa volonté de bien faire. C’est peut-être, de ma part, de la naïveté. Mais quand on écoute les gens, on entend qu’ils sont déchaînés. L’image de la Wallonie parmi les Wallons reste dévastatrice, même si le bilan objectif, lui, n’est pas dévastateur, et encore moins catastrophique. Je reste persuadé que pour assister à un nouveau décollage, il faudrait des changements majeurs. Et je crois que la future législature n’y suffira pas : il faudra trois législatures, parce que les obstacles sont énormes.

 

[1] M. BEYEN & Ph. DESTATTE, Nouvelle histoire de Belgique,  Un autre pays (1970-2000),  p. 276-278, Bruxelles, Le Cri, 2009.

[2] Ph. DESTATTE dir, Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

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[3] Ph. DESTATTE, Le Contrat d’avenir pour la Wallonie, Un essai de contractualisation pour une nouvelle gouvernance régionale, (1999-2001), Working Paper, Namur, Institut Destrée, 14 mars 2002.

Philippe-Destatte-Contrat-avenir-Wallonie_2002-03-14

[4] Ph. DESTATTE, Plan de relance pour la Wallonie : la recherche de la prospérité, Blog PhD2050, Charleroi, 28 mai 2021. (conférence donnée à la Chambre de Commerce et d’Industrie du Hainaut ce 28 mai 2021 à l’invitation de son directeur Benoit Moens, sous le titre Get up Wallonia : les choix de l’avenir wallon).

https://phd2050.org/2021/05/30/relance-gw/

[5] Je rappelle toujours mon livre de chevet : Michel CROZIER et Erhard FRIEDBERG, L’acteur et le système, Les contraintes de l’action collective, Paris, Seuil, 1977. Jacques Lesourne m’a présenté Michel Crozier (1922-2013) au CNAM en 2000 et nous avons beaucoup échangé à l’époque.

[6] Ph. DESTATTE, La coconstruction, corollaire de la subsidiarité en développement territorial, Blog PhD2050, Hour-en-Famenne, 3 août 2023.

https://phd2050.org/2023/08/03/la-coconstruction-corollaire-de-la-subsidiarite-en-developpement-territorial/

Finances wallonnes :  il faut poursuivre et accentuer la trajectoire Hilgers…

12 mai 2024
Développement durable, Federalism(e), Gouvernement, Governance, Innovation, intelligence stratégique, Prospective
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 Namur, 12 mai 2024

Les observateurs doivent pouvoir prendre leurs distances avec les propos de campagne, qu’ils viennent de Flandre, de Bruxelles ou de la Wallonie pour regarder aussi sereinement que possible les finances de la Région wallonne [1].

 

1. La cigale de gauche et la fourmi de droite ?

Rejouer la fable de la cigale et la fourmi entre la Wallonie et la Flandre n’est pas plus pertinent que de tenter de décrédibiliser le gouvernement wallon en disant qu’il est dépensier, car il serait « à gauche ». Les libéraux, qui se revendiquent aujourd’hui de « la droite », disposent du ministre du Budget dans le gouvernement wallon depuis 2017 avec des personnalités comme Jean-Luc Crucke (aujourd’hui passé au mouvement Les Engagés) et Adrien Dolimont. Ce dernier, qui a repris le département du Budget et des Finances depuis janvier 2022 est un homme sérieux qui a déclaré à plusieurs reprises – notamment dans un débat qui nous a rassemblés au Cercle de Wallonie le 31 mai 2022 – que son allié le plus fidèle au sein du gouvernement pour maintenir la Wallonie dans la trajectoire budgétaire est le Premier wallon Elio Di Rupo lui-même. C’est un bel hommage qui montre que, si on oublie les caricatures et musculations de la campagne, on n’a pas eu, dans cette législature, des dépensiers d’un côté et des économes de l’autre. La question en fait porte davantage sur ce qui peut être considéré comme de l’investissement et ce qui constitue des dépenses courantes, entre ce qu’on appelle ailleurs l’ordinaire et l’extraordinaire…

D’ailleurs, le 8 novembre 2021 au Parlement de Wallonie, le regretté député socialiste Paul Furlan répétait la même phrase que son collègue libéral Hervé Cornillie, changeant seulement l’engagement politique libéral en identité socialiste : parce que je suis socialiste, je fais attention à l’utilisation de tous les deniers publics [2]. Il devrait en être de même pour tous les parlementaires wallons, de tous les groupes. Et également des entreprises, organismes, citoyennes et citoyens wallons qui, trop souvent, piaillent comme des moineaux dans leur nid.

En décembre 2023, l’agence de notation Moody’s n’a pas abaissé le ranking de la Région wallonne comme elle l’avait fait deux ans auparavant. Cela a été le cas pour Bruxelles par Standard & Poor’s en mars 2024 [3]. Rappelons que les Flamands participent à la gestion de Bruxelles-Capitale où Sven Gatz (Open VLD) est en charge du Budget. Au contraire, la dette de la Wallonie est actuellement considérée par Moody’s à un niveau A3 perspective stable. Sa gestion de la dette est vue comme sophistiquée, mais prudente avec un accès incontesté au marché malgré une économie qui se compare défavorablement à ses homologues nationaux et européens [4]. Ce commentaire prend tout son sens lorsqu’on sait que la présente législature a largement vu cette gestion modernisée et professionnalisée.

Selon les règles du Pacte de stabilité européen, les gouvernements doivent limiter leur déficit à 3% de leur PIB et ramener la dette de leurs administrations publiques à 60 % de leur PIB. Si on prend ce dernier critère, la Région wallonne en tant que telle ne semble pas dans la zone de danger [5].

En fait, cette observation est très contestable, car une entité fédérée a aujourd’hui moins de capacité qu’un État souverain d’activer la fiscalité sur les richesses qui y sont produites. On doit également relativiser ce calcul puisqu’il ne prend pas en compte la problématique importante des navetteurs qui contribuent aux PIB bruxellois ou luxembourgeois. De plus, on peut considérer que, dans un cadre étatique, la Wallonie devrait intégrer dans ce chiffre non seulement sa part de la dette de la Communauté française – plus de 10 milliards d’euros [6] – mais aussi, de surcroît, sa part dans celle creusée par le gouvernement fédéral et aussi en sécurité sociale. A politique inchangée, le gouvernement fédéral se dirigerait selon le Comité de Monitoring vers un déficit budgétaire de 45 milliards d’euros à l’horizon 2029 [7] et sa propre dette atteint plus de 520 milliards d’euros en ce début 2024 [8]. On ne saurait donc se satisfaire de ce raisonnement.

En fait, ce qui peut rendre confiance aux observateurs, c’est le fait que la Wallonie est la seule entité du fédéralisme belge à s’être fixé une trajectoire de maîtrise de son endettement en mettant en place une dynamique stratégique structurelle et graduelle pour assurer la soutenabilité de sa dette [9]. Compte tenu d’une trajectoire de dette et de déficit sous-tendue par des mesures structurelles qui seraient tenues d’année en année, la Région wallonne ne serait pas à mettre dans le même panier que des entités qui présentent un risque de surendettement ou de dette relativement peu soutenable [10].

 

2. Une prise de conscience salutaire

 Bien sûr, ne soyons pas euphoriques : la situation financière de la Wallonie reste difficile avec une dette brute consolidée de 34,5 milliards d’euros si on comptabilise la dette indirecte de 11,4 milliards [11]. Cette dernière englobe les emprunts que la Wallonie rembourse en financements alternatifs, amortissements du logement social, en missions déléguées ou pour le compte ou en garantie des institutions qui se trouvent dans son périmètre de consolidation : organismes d’intérêt public (OIP) et autres institutions de droit public dont elle assume les charges. Mais l’affirmation de Bart De Wever selon lequel la Wallonie s’enfonce irrémédiablement dans les dettes et la comparaison avec la quasi-faillite de la Grèce dans la crise de l’euro ne tiennent pas la route.

On peut évidemment observer, comme le fait la Cour des Comptes, que l’objectif d’équilibre du Gouvernement wallon au terme de la législature 2019-2024 exclut de la trajectoire wallonne les dépenses liées à la relance (7 Mds d’euros de 2020 à 2024, avec des dépenses budgétaires prévues jusqu’en 2027 [12]), à la gestion de la crise du Covid (plus de 3 Mds d’euros), aux inondations qui ont frappé la Wallonie (plus de 4 Mds d’euros) ainsi qu’à la guerre en Ukraine (accueil des réfugiés et crise énergétique plus de 500 millions d’euros). L’application d’une telle norme dérogatoire dépend en effet de la Commission européenne et non du Gouvernement de Wallonie [13].

Malgré les aléas qui ont touché la Wallonie lors de cette législature, ce qui marque sur le plan des finances publiques, c’est la prise de conscience de la nécessité d’anticiper dans ce domaine, c’est-à-dire d’agir concrètement dans le présent pour restaurer, sur le long terme, un équilibre réel qui permette, si de nouveaux événements dramatiques se produisent ou quand ils se produiront, d’amortir ces nouveaux chocs.

 

3. Rendre la dette wallonne soutenable

Ainsi, à l’initiative du Gouvernement wallon, un comité d’experts de premier plan a été créé en janvier 2021, au lendemain de la première année de pandémie de Covid-19. Sa mission était d’étudier la dette wallonne et de faire des recommandations au gouvernement. Outre son président Jean Hilgers, alors membre du comité de direction de la Banque nationale de Belgique, ce groupe de travail, était composée des économistes Benoît Bayenet, Henri Bogaert, Étienne de Callataÿ, Benoît Colmant, Philippe Donnay, Roland Gillet et Giuseppe Pagano, ainsi que de fonctionnaires spécialisés de la Région wallonne, du Bureau du Plan et de la Banque nationale.

Cette Commission externe sur la dette et les finances publiques a rendu ses conclusions en novembre 2021. Elle a confirmé la forte croissance de la dette wallonne de 2010 à 2016 faisant  suite aux déficits budgétaires de cette période qui lui ont fait atteindre 215 à 220 % des recettes régionales.

Après les transferts de compétences découlant de la réforme de l’État de 2014, le ratio s’est stabilisé, notamment grâce à l’accroissement de recettes liées à ces transferts. La dette est repartie à la hausse en 2019 et surtout en 2020 dans le cadre de la pandémie puis des inondations qui ont frappé la Wallonie. En 2021, cette dette s’élevait à environ 26 milliards d’euros, avec un déficit structurel d’environ 1 milliard d’euros par an… Le scénario de référence (Baseline) dessiné sur le moyen terme par le groupe de travail affichait une dette consolidée de la Région aux alentours des 50 milliards d’euros en 2030 avec un ratio entre dettes et recettes d’environ 280%.

Comme Jean Hilgers l’a souligné lors de son audition devant la Commission du Budget du Parlement de Wallonie, cette dette, telle que décrite n’était pas soutenable. Une dette publique est dite soutenable si un gouvernement est jugé capable d’en garder le contrôle, c’est-à-dire de parvenir à la stabiliser et puis à la réduire avec un degré de probabilité relativement élevé [14]. C’est également ce qu’un autre membre de la Commission, le professeur Benoît Bayenet a par ailleurs confirmé :

D’un point de vue économique, assurer la soutenabilité de la dette publique est une nécessité, une contrainte financière inévitable et pas un choix. En effet, la notion de soutenabilité est ancrée dans l’impératif de solvabilité (la capacité à assumer toutes ses obligations financières) qui prévaut pour tous les agents économiques, y compris les pouvoirs publics.

 Une dette publique est considérée comme soutenable lorsqu’il est hautement probable que son évolution sur le moyen à long terme est bien maîtrisée [15].

Dès lors, la commission des experts s’est posé la question suivante : « quelle serait la trajectoire budgétaire à se donner, et globalement l’effort à réaliser, pour faire en sorte que cette dette puisse revenir à une trajectoire qui régénère des marges de manœuvre pour la Région, dans un horizon donné avec un effort et une cadence donnés ? » [16] Les membres de la Commission ont dès lors estimé qu’une trajectoire budgétaire vertueuse serait celle qui ne casserait pas la dynamique de relance de la Région wallonne, maintiendrait les missions de service public, mais permettrait de ramener le taux d’endettement de la Wallonie à environ 230% des recettes à l’horizon 2030.

Impact sur le ratio d’endettement d’un effort structurel annuel de 1% des recettes totales jusqu’en 2030 (scénario de référence et scénario d’effort, en pourcentage des recettes)

Jean HILGERS, Commission externe sur la dette et les finances publiques (2021), Parlement de Wallonie, 8 novembre 2021.

L’effort structurel et graduel pour stabiliser puis infléchir la dette correspondrait une réduction annuelle du déficit équivalent à 1% des recettes de la Région, cumulatif à partir de 2022, soit environ 150-170 millions d’euros structurels par an. Sur la période 2022-2031, cela représente, à recettes constantes, une économie d’au moins 8,250 milliards, ce qui est loin d’être négligeable… Dès 2024, la dette pourrait ainsi se stabiliser puis connaître, en 2026, un point d’inflexion, elle culminerait à environ 250% des recettes, moment à partir duquel le ratio devrait diminuer. Pour autant bien entendu que le gouvernement maintienne rigoureusement la trajectoire. Ainsi, a-t-il économisé 150 millions d’euros en 2022, 250 en 2023 et a inscrit 100 millions au budget initial 2024, soit 500 millions en trois ans. Dans le budget 2024, le solde SEC semble poursuivre sa décrue à 2,209 milliards d’euros.

Cet effort est d’autant plus nécessaire que la situation économique postpandémie déjà difficile s’est encore dégradée avec la guerre en Ukraine, la crise de l’énergie, l’inflation et la hausse des taux d’intérêt. Ils sont désormais compris entre 3,5 et 4% selon les échéances d’emprunt, c’est-à-dire qu’ils ont doublé depuis 2022.

Cette trajectoire, qui intègre la diminution des recettes prévues par la loi spéciale de financement à partir de 2025, devait être accompagnée par deux dispositifs.

Le premier est celui du Budget Base Zéro. Initié lors de cette législature, il n’a pourtant pas donné les fruits attendus. L’Institut Destrée l’avait prôné à plusieurs reprises avec d’ailleurs l’appui de cadres du Service public de Wallonie. Malheureusement, le gouvernement a fait appel à une armée de consultants dits internationaux qui ont essayé d’expliquer aux fonctionnaires comment faire un métier que ces consultants ne connaissaient pas. C’est une chanson connue et coûteuse. Bien loin de l’expérience que, moi-même, j’ai connue au milieu des années 1990 au Fédéral, lorsque le ministre du Budget, Herman Van Rompuy, avait coconstruit avec les cabinets et les fonctionnaires une trajectoire pour faire converger la Belgique et la faire entrer dans l’euro. Mais le ministre avait lui-même mis les mains dans le cambouis et fait confiance à ses administrations pour l’accompagner dans sa tâche. Une autre dynamique… à retenter après le 9 juin 2024. On l’oublie, mais la plus grande vertu de ce BBZ est de créer de la mobilité dans le budget, donc de l’innovation.

Le second dispositif, qui avait également été préconisé par Jean Hilgers est celui d’un décret wallon instaurant la trajectoire définie comme règle d’or. C’était probablement la meilleure manière de contrôler les déficits, vérifier l’évolution de l’endettement devant le Parlement, ainsi que de passer le cap des législatures en crédibilisant la démarche vers l’extérieur, donc aussi vers les préteurs de la Région wallonne. Les jeux politiques ne l’ont pas permis. On doit le regretter et remettre là aussi l’ouvrage sur le métier de la prochaine législature.

En suivant toujours ces travaux, on pourrait imaginer un troisième dispositif au niveau fédéral : un Comité de Concertation budgétaire qui puisse mieux articuler les politiques des entités et répondre à la Commission européenne avec la définition d’un bien fédéral commun – incluant l’urgence climatique -, une meilleure loyauté et une véritable connivence fédérale.

 

Conclusion sémantique : rigueur vs austérité

Avec le cadre financier plus contraint et le durcissement des politiques monétaires que mettent en place les institutions européennes, tant au niveau régional que communautaire ou fédéral, des efforts budgétaires seront nécessaires. Suivant la Commission européenne, il s’agit à nouveau de ramener le déficit du solde de financement de la Belgique sous les 3% du PIB à l’horizon 2026. On peut penser que si les efforts ne sont pas réalisés d’initiative, ils seront imposés par l’Europe, avec un retour à des règles budgétaires strictes. S’y ajoutent déjà les nécessités d’une réindustrialisation stratégique et du nécessaire accroissement des dépenses militaires dans un monde qui gagne en incertitude tant à l’Est qu’à l’ouest de l’Europe.

Bien qu’on s’en défende en période électorale, les marges existent partout, même dans ce qui apparaît tabou comme la sécurité sociale, les soins de santé ou les allocations familiales où on utilise systématiquement des politiques d’appuis linéaires alors que davantage de péréquation serait nécessaire pour des politiques plus solidaires et moins coûteuses. Alors que je m’étonnais dernièrement du niveau important de remboursement d’un médicament, une pharmacienne me répondait :  » ne vous plaignez pas, il faut prendre ce qu’on nous donne « . Certes, mais combien sont-ils qui, en cette matière, auraient besoin d’un coup de pouce plus substantiel ? Mieux dépenser permet souvent de moins dépenser.

Pour expliquer cela à la population, il faut du courage politique, et des gouvernements soudés et solides aux différents niveaux de gouvernance dans lesquels les ministres et administrations puissent travailler en dehors de la politique partisane et en œuvrant pour l’intérêt général et le bien commun. Tâche difficile, qui apparaîtra naïve à certains en ces temps d’invectives.

Aujourd’hui, on se jette le terme d’austérité à la tête comme une menace ou un insulte, alors que nous avons probablement besoin de rigueur. Même si les deux termes ont longtemps été synonymes, les réalités économiques auxquelles ils font référence étant proches, rigueur budgétaire et austérité peuvent avoir des sens différents. La rigueur budgétaire apparaît comme l’application stricte des normes que nous avons choisies, tandis que l’austérité implique une gestion imposée, porteuse de conséquences restrictives sur la consommation avec une fiscalité accrue.

La dette wallonne n’est pas dangereuse parce qu’elle a pris un chemin bien tracé de limitation de sa croissance, de stabilisation puis de réduction structurelle… Elle ne sera pas dangereuse si elle reste sur la trajectoire Hilgers et soutient son effort d’assainissement de ses finances à l’horizon 2030. Elle le deviendra si elle sort de ce chemin, si difficile qu’il puisse être…

Néanmoins, la dette wallonne est coûteuse. Le déficit net à financer dans le budget 2024 initial est de 2,967 milliards d’euros, la dette annoncée fin de l’année se rapproche des 40 milliards [17]. Fin 2021, les charges d’intérêt s’élevaient à 692,1 millions, soit 3,38 % des dépenses [18]. Que ne ferait-on pas avec un tel budget en termes de nouvelles politiques publiques et collectives ?

Il faut poursuivre et accentuer la trajectoire Hilgers… La sagesse devrait même la faire considérer comme un objectif minimum et, pour mieux l’appliquer, mettre en place une gestion rigoureuse sur la base de quelques critères marquants tels que la contribution de la Région à l’Agenda 2030 des Nations unies, à la vision qui reste à construire de la Wallonie en 2050, comprenant notamment l’équité entre générations et l’application du principe de subsidiarité.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Ce texte reprend et met en forme les notes qui ont servi à l’interview donnée à la journaliste Han RENARD, « Wallonië zit niet in de gevarenzone », « De kredietwaaedigheid van Wallonië is niet aangetast », zegt Waals historicus Philippe Destatte », in Knack, 24 avril 2024, p. 22. Mme Han Renard voulait me faire réagir à l’échange entre Bart De Wever et Paul Magnette dans De Tijd et L’Écho du samedi 20 avril 2024, p. 3-6. Dans L’Echo, Bart De Wever soulignait que la dette de la Région wallonne allait atteindre 300% des revenus, c’est-à-dire en fait des recettes de la Région (18 Mds par rapport à plus de 40 Mds de dette), non du PIB régional, comme l’a fait remarquer Paul Magnette.

[2] Parlement de Wallonie, Compte rendu intégral, n°52 (2021-2022), lundi 8 novembre 2021, p. 21.

[3] Pauline DEGLUME & Philippe GALLOY, Standard & Poor’s dégrade la note de la Région bruxelloise, dans L’Écho, 22 mars 2024.

https://www.lecho.be/economie-politique/belgique/bruxelles/standard-poor-s-degrade-la-note-de-la-region-bruxelloise/10535335.html

[4] Ce 13 décembre 2023, Moody’s a confirmé la notation de la Région wallonne au niveau A3, avec une perspective stable. Région wallonne, 13 décembre 2024, mis à jour 24 avril 2024.

https://finances.wallonie.be/home/actualites/actualites/lagence-de-notation-moodys-confirme-la-note-de-la-wallonie.html

Walloon Region (Belgium) : Update to credit analysis, Moody’s Investisors Service, Credit Opinion, 12 December 2023.

https://www.moodys.com/credit-ratings/Walloon-Region-credit-rating-600012460/reports?category=Ratings_and_Assessments_Reports_rc|Issuer_Reports_rc&type=Rating_Action_rc|Announcement_rc|Announcement_of_Periodic_Review_rc,Credit_Opinion_ir_rc

[5] Françoise WINANT, Regards sur la dette wallonne, Matinale de l’Évaluation et de la Prospective, Institut Destrée, 21 janvier 2022. Slide 14/19. https://www.institut-destree.eu/wa_files/2022-01-21_matinales_francoise-winant_regards-sur-la-dette-wallonne-v2.pdf

[6] 10, 310 milliards au 31 décembre 2022. Rapport annuel 2022, Dette publique Fédération Wallonie-Bruxelles / Communauté française de Belgique, Bruxelles, 2023. https://budget-finances.cfwb.be/fileadmin/sites/dgbf/uploads/documents/financement/rapport_annuel_de_la_dette/Dette_2022_FR_27-10.pdf

[7] Jean-Paul BOMBAERTS, Un déficit de 45 milliards d’euros à l’horizon 2029 dans L’Écho, 26 mars 2024.

https://www.lecho.be/economie-politique/belgique/federal/un-deficit-de-45-milliards-d-euros-se-profile-a-l-horizon-2029/10535954.html

[8] Agence fédérale de la Dette, février 2024. https://news.belgium.be/fr/agence-federale-de-la-dette

[9] François-Xavier LEFEVRE, « La Wallonie est la seule entité à s’être fixé une trajectoire de maîtrise de son endettement », dans L’Écho, 8 avril 2023.

https://www.lecho.be/economie-politique/belgique/wallonie/la-wallonie-est-la-seule-entite-a-s-etre-fixe-une-trajectoire-de-maitrise-de-son-endettement/10459404

[10] Audition de Jean Hilgers, Président de la Commission externe de la Dette et des Finances publiques, Parlement de Wallonie, Compte rendu intégral, Commission du Budget et des Infrastructures sportives, n°169 (2022-2023), Lundi 12 juin 2023, p. 3.

[11] 35e Cahier d’observations adressé par la Cour des Comptes au Parlement wallon, Communiqué de presse, Bruxelles, 30 octobre 2023, p. 3.

[12] Projets de décrets contenant les budgets de l’année 2024 de la Région wallonne, Cour des Comptes, 24 novembre 2024, p. 14. https://www.ccrek.be/sites/default/files/Docs/2023_43_Budget2024RW.pdf

[13] Ibidem, p. 8.  La Cour estime d’ailleurs dans ses conclusions, p. 27, que, sur base des positions déjà prises par la Commission européenne, la trajectoire présentée par le gouvernement wallon est au moins surestimée de 1,9 milliard d’euros en 2024.

https://www.ccrek.be/sites/default/files/Docs/2023_43_Budget2024RW.pdf

[14] Audition de Jean Hilgers, Président de la Commission externe de la Dette et des Finances publiques, Parlement de Wallonie, Compte rendu intégral , Commission du Budget et des Infrastructures sportives, n°169 (2022-2023), Lundi 12 juin 2023, p. 1.

[15] Benoît BAYENET et Xavier DEBRUN, La soutenabilité de la dette wallonne, Les finances publiques wallonnes : état des lieux et perspectives, Dynamiques régionales, n°14, p. 121, Namur, IWEPS, 2023. https://www.iweps.be/wp-content/uploads/2023/04/DR14.pdf

[16] Parlement de Wallonie, Compte rendu intégral de la Commission du Budget et des Infrastructures sportives, Lundi 21 novembre 2021, n°52, (2021-2022), p. 7.

[17] Adrien Dolimont au Parlement de Wallonie, Mercredi 13 décembre 2023, Séance plénière, Compte rendu intégral, p. 48-49. (CRI n08 2023-2024). – Selon le ministre du Budget, le déficit net à financer s’est amélioré de 1,15 milliard d’euros entre l’initial 2022 et l’initial 2024 et que le solde de financement SEC s’est amélioré de 800 millions d’euros sur cette même période (ibid, p. 52).

[18] 35e Cahier d’observations adressé par la Cour des Comptes au Parlement wallon, Communiqué de presse, Bruxelles, 30 octobre 2023, p. 3.  La Cour des Comptes observe que : Le ralentissement de l’inflation, combiné à la hausse probable du taux d’intérêt implicite et au maintien d’un déficit élevé, pourrait créer les conditions propices à l’activation de l’effet boule de neige des intérêts de la dette. En outre, une dégradation de la notation de la Région wallonne aurait un impact négatif sur l’étendue des possibilités de cette dernière d’obtenir un financement sur les marchés. – Dans son rapport du 24 novembre 2023, portant sur les projets de décrets contenant les budgets de l’année 2024 de la Région wallonne, la Cour des Comptes précise encore p. 33-34 : En raison des taux d’intérêt historiquement bas qui ont prévalu jusqu’au début de 2022, le taux d’intérêt implicite de la dette directe régionale (soit 1,34 % en septembre 2023) reste encore largement inférieur au taux d’inflation (9,6 % en 2022 et 4,1 % en 2023). Malgré l’existence d’un déficit important et le ralentissement de la croissance économique, cette situation permet d’éviter les conséquences néfastes découlant de l’activation de l’effet boule de neige des intérêts de la dette. Cependant, le ralentissement de l’inflation, qui retomberait sous les 2 % dès 2025, combiné à la hausse probable du taux d’intérêt implicite en raison de l’augmentation continue des taux de référence sur les marchés financiers depuis 2022 et au maintien prévu d’un déficit élevé, pourraient créer les conditions propices à l’activation de cet effet boule de neige. https://www.ccrek.be/sites/default/files/Docs/2023_43_Budget2024RW.pdf

Sur l’effet « boule de neige », voir G. PAGANO, Finances publiques, La Belgique fédérale dans l’Europe, p. 90-94, Mons-Charleroi, UMONS-Université ouverte, 2021.

Sur la dynamique du Budget Base Zéro (BBZ), on se référera aux pages 42sv de l’intéressant cahier du CRISP, publié après rédaction de ce papier :

Loris GATHY et Damien PiRON, Les finances de la Région wallonne à l’épreuve de l’Union européenne : normes comptables, budget base zéro (BBZ) et revue des dépenses, dans Courrier du CRISP, 2024/10, N°2595-2596.

L’engagement citoyen dans la prospective de la Recherche et de l’Innovation (3)

26 mars 2024
Démocratie, Foresight, Governance, Innovation, intelligence stratégique, Non classé, Prospective, Research, Sustainable Development
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3. Prospective, R&I et engagement citoyen : surmonter les ambiguïtés 

 

Bruxelles, le 26 mars 2024

3.1. La prospective comme processus d’innovation et de transformation stratégique

Comme le rappelaient en 2010 Luke Georghiou et Jennifer Cassingena Harper, la prospective peut être utilisée pour informer ou réformer la politique et la stratégie d’innovation, une activité qui, il y a quelque temps, a été appelée « câblage du système d’innovation » [1]. Comme ils l’indiquent heureusement, la prospective permet de construire des politiques sur mesure dans le domaine de la recherche et de l’innovation dans des contextes national, régional, local ou sectoriel. C’est d’autant plus vrai que les instrument de R&I évoluent et nécessitent des visions communes entre les acteurs (entreprises, pouvoirs publics, universités, centres de recherche, incubateurs, acteurs impliqués, utilisateurs et donc citoyens, etc.) et des feuilles de route solides : plateformes d’innovation, clusters, pôles de compétitivité, etc. dans des logiques d’innovation ouverte, elles-mêmes en profondes mutations [2]. Les deux chercheurs de l’Université de Manchester notaient également en 2010 que le rôle de la prospective dans de tels contextes doit à la fois être renforcé et mieux compris [3].

Surmonter les ambiguïtés, c’est-à-dire les interprétations incertaines ou les sens multiples, est une des vocations de la prospective, avec la capacité d’appréhender le futur, de rendre compte de la complexité et des dynamiques des systèmes, ainsi que prendre la mesure des incertitudes présentes et futures. Ainsi, la prospective constitue-t-elle bien elle-même un processus d’innovation et de transformation stratégique, fondé sur la systémique et le long terme, pour mettre en œuvre des actions présentes et opérationnelles. Dès lors, la prospective bien comprise n’est pas un instrument de simple ajustement de la trajectoire donnée, mais un outil de transformation qui réinterroge les fondations système dont elle se préoccupe. Jean-Philippe Bootz a montré que la prospective opérait selon des modèles d’apprentissage organisationnel en double boucle, c’est-à-dire que sa vocation était de porter des stratégies de rupture, d’opérer des changements structurels, intentionnels et non routiniers [4].

Comme observé dans la note introductive au R&I Foresight Mutual Learning Exercise, la prospective a fait l’objet ces dernières années d’une promotion certaine au sein de l’Union européenne, de ses institutions et parmi un certain nombre d’États membres [5]. Les initiatives ne manquent pas même si elles ne s’inscrivent pas toutes dans la même compréhension de ce qui constitue les fondements de la prospective européenne telle qu’elle s’est constituée au début des années 2000 par les efforts de convergence entre le Foresight anglo-saxon et la prospective latine [6]. Comme le rappelait Cornelia Daheim, la prospective en matière de R&I remplit des fonctions très variées et couvre des activités différentes dont les développements et les impacts ne sont pas toujours clairs par manque d’évaluations formelles, externes ou partenariales [7]. On pourrait même ajouter que l’objet même du R&I Foresight n’est pas toujours très bien défini par rapport à un riche environnement dans lequel on retrouve STI Foresight, Innovation-system Foresight, Technology Foresight, Foresight in Science, Forward-thinking in R&D, Research Foresight, Foresight on Innovation Policy, Forward-looking R&I policies, etc. autant de concepts ou de pratiques qui semblent parfois utilisés indifféremment l’un pour l’autre. Certes, dans le temps, la prospective a pris différentes formes, approches et méthodologies notamment lors de sa transformation d’activité académique en instrument pour le policy-making au sein de la DG Recherche et Innovation de la Commission européenne.

Pendant longtemps, la prospective est restée de nature informative, tentant d’influencer la réflexion sur les politiques plutôt que s’atteler à leur élaboration. Elle a ensuite été davantage acceptée comme un outil de connaissance pour la prise de décision [8] avant qu’elle devienne, au-delà du fait de penser et de débattre de l’avenir, un outil pour le façonner au moyen d’un processus structuré  [9].

 

 3.2. Construire et suivre le processus de prospective

 Un modèle de processus complet de prospective a été élaboré en 2006 par la plateforme d’apprentissage mutuel (MLP). La MLP était une initiative conjointe des DG Entreprises et industrie, Recherche et Politique régionale de la Commission, avec la participation du Comité des régions. L’objectif était d’accroître les investissements dans la recherche et l’innovation et d’aider à définir des politiques pour rendre l’innovation régionale plus efficace.

Dans ce cadre, un processus de prospective tourné vers l’innovation a émergé à partir du partage d’expérience de nombreux acteurs de la prospective et de l’évaluation des choix technologiques (TA) engagés dans les régions européennes. Ce modèle permet, au-delà du diagnostic prospectif et de l’identification des enjeux de long terme, de construire une vision et de concevoir la stratégie et le moyen de leur mise en œuvre opérationnelle, afin de procéder à celle-ci, de la monitorer puis de l’évaluer. Trois grandes phases apparaissaient nettement dans tous les exercices analysés :

  1. une phase de préparation et de maturation, parfois très longue, qui sert à envisager les objectifs de l’exercice de prospective, son positionnement sur l’horizon temporel, ses limites géographiques, la gouvernance et les structures de pilotage de l’exercice, sa programmation, les budgets mobilisables et le financement des différents travaux, y compris ceux de la communication et de l’implication des acteurs.
  2. une phase de Prospective, comprenant l’analyse du système, des interrelations entre les variables, l’étude de sa dynamique et de sa trajectoire, avec les alternatives et évolutions potentielles. Cette phase comprend trois séquences :

– l’identification des acteurs et des facteurs du système et l’ensemble du diagnostic prospectif;

– la définition des enjeux à long terme, c’est-à-dire les véritables questions révélées par l’exploration des futurs possibles ;

– la construction d’une vision commune et partagée du futur qui réponde réellement en termes de futurs souhaitables aux questions de long terme identifiées ci-dessus.

 

  1. une phase stratégique qui va à la fois permettre de répondre aux enjeux de long terme par des initiatives de terrain et de réaliser concrètement la vision en prenant des mesures entre aujourd’hui et l’horizon choisi de cette vision. Quatre séquences habitent cette phase d’opérationnalisation :

– la définition des axes stratégiques;

– le choix des actions concrètes et leur intensité (mesure);

– le pilotage et le monitoring de la mise en œuvre;

– l’évaluation du processus et des produits de l’exercice (effets, impacts, résultats, etc.) [10].

Ce processus, largement expérimenté depuis sur de nombreux exercices et par différentes institutions, est applicable tant en prospective technologique, industrielle, territoriale ou générale et donc également pour la R&I. Il n’est évidemment nullement contraignant et certaines phases ou séquences peuvent être inversées et modifiées. il peut et doit être adapté selon les besoins et les demandes. Néanmoins, nous considérons que la prospective comprend tout le cycle, qui peut d’ailleurs se poursuivre dans la logique d’une prospective continue permettant l’encapacitation (empowerment) et donc le développement des compétences prospectives des acteurs, citoyens et parties prenantes.

Dans la plupart des circonstances, il nous paraît indispensable que les parties prenantes, les acteurs et les citoyens soient associés et interagissent à chacune des étapes du processus. Le risque est grand en effet qu’ils soient à l’avenir démotivés à participer à d’autres exercices s’ils observent que les décideurs les ont  éloignés dans des moments cruciaux de stratégie, de répartition des budgets, de mise en œuvre ou d’évaluation du processus.

Le processus de la prospective (Clar et Destatte, 2006)

Ce modèle a d’ailleurs évolué au sein de l’équipe prospective de l’Institut Destrée pour prendre mieux en compte la dynamique des systèmes non linéaires, la complexité et l’incertitude qui nécessite un travail soutenu de veille tout au long du processus pour continuer à l’alimenter et mieux appréhender les signaux faibles, les émergences ainsi que les wildcards. Les progrès du Knowledge management, les nouveaux liens qui se sont tissés avec la prospective, de même que le dialogue avec l’intelligence stratégique ont permis d’intégrer ces dimensions comme processus internes [11].

Processus de la Prospective (DESTATTE, 2022)

On peut encore capitaliser sur les travaux de la plateforme mise en place en 2006 par l’Unité Science & Technology Foresight de la DG Recherche en évoquant les quatre processus transversaux identifiés au sein même du processus général et auxquels il faut apporter une attention particulière : appropriation, implication, apprentissage sociétal, participation.

Quatre processus transversaux (CLAR & DESTATTE, 2006)

  1. L’appropriation résulte de la compréhension, de l’assimilation et du partage des résultats du processus. En effet, l’appropriation intériorise chez chaque acteur à la fois le chemin qui mène au résultat de la démarche prospective et le résultat lui-même. Lorsque l’exercice est approprié, il transforme toutes les parties prenantes en acteurs conscients des enjeux, motivés par les réponses élaborées, et déterminés à participer à la mise en œuvre du programme d’action produit collectivement.
  2. Le processus d’implication des parties prenantes, acteurs et citoyens : dès lors que la prospective s’affirme comme un lien d’interaction et un forum, il est essentiel d’associer les différentes sphères de la gouvernance : le privé, le public et la société civile. Il est parfois difficile d’impliquer les entreprises, même sur des sujets qui les importent. C’est pourtant indispensable dès lors que l’on considère que leur rôle s’accroît dans la société, mais aussi dans la gouvernance où elles sont souvent devenues les premiers partenaires des gouvernements. Le poids qui est le leur dans la recherche et l’innovation fait que l’on voit mal comment elles pourraient ne pas être autour de la table. Trop souvent, leur présence se fait au travers de leurs associations, ce qui est très insuffisant pour bénéficier de leur apport de terrain. La participation des acteurs se présente sous plusieurs formes, et les méthodes peuvent varier au cours d’un exercice de prospective. La séquence de définition des enjeux peut faire apparaître des préoccupations pour lesquelles les acteurs clés ne sont pas représentés dans l’exercice (comme les sciences du vivant, l’école maternelle, les services aux personnes âgées, etc.) Ces acteurs doivent donc être intégrés dans les phases ultérieures, soit en les associant directement en tant que participants, soit en les invitant en tant que témoins privilégiés ou experts dans des forums ou des séminaires. Il faut également leur garantir un suivi de l’information au-delà de cette participation ponctuelle. Il est également judicieux d’associer les acteurs sceptiques ou opposés à l’exercice, non seulement pour tenter de les impliquer, mais aussi pour prendre en compte leur avis. Cela permet d’anticiper toute résistance future qui pourrait survenir au moment de la mise en œuvre de la stratégie.
  3. Le processus d’apprentissage sociétal : outre l’objectif de la prospective de soutenir la réflexion stratégique, on peut également souligner ses aspects cognitifs en termes d’apprentissage individuel, collectif et organisationnel. À cet égard, un exercice de prospective a des vertus pédagogiques. Il s’agit d’un processus de prise de conscience et de conquête intellectuelle de l’environnement géographique, de la société et du monde par leurs habitants. En exprimant leurs conceptions des enjeux, leurs réponses en termes d’alternatives sur le ou les futurs possibles ou souhaitables, les participants à l’exercice de prospective établissent les bases d’informations utiles à l’apprentissage sociétal. Ces conceptions feront ensuite l’objet d’une confrontation collective avec des éléments de la réalité effective, notamment par l’utilisation des bases informationnelles du diagnostic prospectif et par le recours à des experts. En même temps – et parallèlement au processus d’apprentissage – se produit un processus de désapprentissage, de remise en cause des certitudes et des mythes. Il est essentiel qu’une compréhension commune des différents concepts et enjeux soit construite progressivement afin de stimuler le dialogue sur la vision de l’avenir et sur la stratégie.
  4. Le processus de diffusion : plusieurs besoins peuvent être satisfaits lorsque les délibérations et les résultats d’un exercice de prospective sont diffusés, aussi largement que possible, tout au long du processus :

– la transparence de l’exercice est assurée, ainsi que sa compréhension par tous les observateurs ;

– l’implication, l’imputabilité et la cohésion des acteurs et des participants à l’exercice sont renforcées ;

– les parties prenantes extérieures sont tenues informées des progrès accomplis ;

– etc.

Le rapport MLP Foresight insistait aussi sur le rapport entre l’appropriation et l’implication. Cela apparaît très important pour la prospective de la R&I. Ainsi, les acteurs et les citoyens associés à l’exercice s’approprieront la démarche et ses résultats dans la mesure où ils ont été activement impliqués dans le développement de l’exercice. Il s’agit donc non pas d’une démarche de consultation passive sollicitant des avis sur des options déjà énoncées, mais d’une véritable participation à la concrétisation des idées. Cette approche nécessite la définition de règles du jeu strictes :

– recruter le plus large éventail possible de parties prenantes en les définissant au sens le plus large du terme, les citoyens étant les premiers concernés par les politiques à mener sur leur territoire ;

– de véritables mécanismes et compétences d’animation pour favoriser l’écoute, la prise de parole, l’échange d’idées, la culture du débat et de la démocratie délibérative ;

– une logique pédagogique pour clarifier et expliquer les objectifs, les buts et les enjeux afin que les acteurs les comprennent ;

– un processus d’apprentissage et de réflexion dans lequel l’expérience réelle prime sur les théories générales, même si la connaissance et l’expertise sont des ressources essentielles [12].

  

3.3. Impacts et résultats concrets de la prospective R&I pour les citoyens 

L’idée de distinction entre deux formes différentes de prospective dans laquelle une première prospective (foresight for policy) serait conçue dans un but de fonction consultative et stratégique, outil d’information, et un second type de prospective (foresight as a policy instrument) aurait un rôle de transformation et de changement structurel, pourrait devenir obsolète [13]. C’est précisément le nouveau type de gouvernance associant les acteurs et les citoyens qui rend ce modèle de plus en plus caduc. En effet, la motivation de la prospective se fonde de plus en plus par un désir collectif d’innovation et de transformation qui ne peut être assouvi que par la concrétisation de ce changement qui, seul, donne de la crédibilité à l’exercice. En fait, il n’est pas raisonnable, voire impossible, de vouloir associer des acteurs et des citoyens uniquement sur un volet exploratoire et non sur le volet normatif, impliquant que le ou les décideurs se retirent du jeu pour in fine prendre seuls les décisions et les mettre en œuvre. La coconstruction est une manière de faire qui exige que tout le processus de la prospective soit parcouru ensemble, du diagnostic à l’évaluation d’impact, en passant par les choix budgétaires et la mise en œuvre de terrain. En fait, l’impact qui sera recherché par les acteurs et les citoyens sera moins de constater les déficiences du système de recherche et d’innovation – ce qui reste évidemment fondamental dans les phases de diagnostic prospectif et d’identification des enjeux de long terme – que d’apporter des réponses concrètes à ces déficiences et les mettre en œuvre.

Comme on peut le voir dans différents travaux, il existe encore une tendance très forte à se concentrer sur la détermination de la nature des exercices de prospective et de leurs catégories en termes de méthodes utilisées, telles que les scénarios, et les résultats des exercices entrepris. Or les produits sont vraiment ce qui détermine l’opérationnalité et donc l’utilité de l’activité prospective, non seulement dans le processus de décision publique, privée ou collective, mais aussi et surtout dans la mise en œuvre de ces produits pour en faire des instruments de transformation des systèmes dans lesquels ils évoluent. On retrouve d’ailleurs cette confusion dans certains documents clefs de la Commission comme dans le Modus Operandi de l’European Foresight Hub, dans lequel les visions cohabitent avec des scénarios, de l’analyse de conducteurs (drivers) et de tendances, etc. [14]

Ce constat débouche évidemment sur un autre qui reste un obstacle fondamental aux yeux de certaines chercheuses et de certains chercheurs dès lors qu’on associe la prospective à des processus de recherche, c’est la barrière épistémologique qui subsiste entre une prospective exploratoire et une prospective normative, celle de la transformation du système qui pour certaines et certains ne peut être du ressort du chercheur qui devrait rester à distance respectable du système pour ne pas perdre son âme. Par expérience, on peut observer que cette propension peut s’accroître dans le cadre d’une institutionnalisation forte de la prospective qui peut créer des îlots qui se perçoivent à vocation scientifique dans un environnement politique et administratif fort où la mise en œuvre et la transformation de la société constituent le quotidien. Ce qui peut être identifié comme étant davantage qu’un malaise ne saurait être occulté, même si la question est aussi ancienne que la prospective.

L’institutionnalisation de la prospective a été définie par Jennifer Cassingena Harper comme la transformation et l’intégration de l’activité et de sa pratique dans un système structuré ou hautement formalisé par une norme, sous la forme d’une institution, au sein d’une organisation ou d’un secteur [15]. Pour intéressant qu’il soit, le modèle de mise en place d’une prospective institutionnalisée fondé sur les travaux récents de l’OCDE devra être challengé par le présent texte qui, lui, a pour vocation de prendre en compte l’engagement citoyen dans les activités de prospective appliquées à la Recherche et à l’Innovation. En effet, par nature – et sans lui faire de procès – l’OCDE oriente son activité vers les gouvernements. Néanmoins, nous pensons qu’une gouvernance démocratique multiniveaux doit être à la fois fondée sur les acteurs et impliquer les citoyennes et les citoyens, voire les résidents – la distinction peut être nécessaire [16]. En effet, il n’est pas toujours certain qu’en matière de demande, le niveau gouvernemental soit toujours la garantie d’attribution de ressources à la prospective surtout pour la recherche et d’innovation, domaine dans lequel les entreprises ont un poids essentiel. De même, le cadre gouvernemental et administratif ne constitue pas le gage de qualité pour des compétences de haut niveau en matière de prospective ni d’ailleurs de R&I, les universités, les centres de recherches privés, les think tanks, les sociétés de consultances et les experts indépendants, se présentant parfois comme « simples citoyens », en disposant largement. On peut également challenger l’idée de la mise en place d’un cadre institutionnel pour l’intégration des pratiques de prospective dans les différents départements du gouvernement et dans les processus décisionnels centraux, notamment par une unité principale de prospective. Des exemples montrent que cette intégration, souvent marquée par le centralisme, voire le monopole de l’action prospective, limite fortement l’initiative dans les différents départements de l’administration et constitue finalement un désinvestissement en motivation et en compétence dans ces départements pourtant plus proches des enjeux et des réalités. S’y ajoute la question épistémologique soulevée plus haut qui empêche souvent les chercheurs de ces unités de s’inscrire à la fois dans la proximité du terrain et des acteurs, ainsi que dans la mise en œuvre du volet stratégique de la prospective. L’évaluation et le feedback se fondent dès lors trop souvent sur la mise à distance et l’analyse des méthodes plutôt que sur la recherche des impacts véritables en termes de transformation collective du système.

Ainsi, dans le cadre de l’évolution des capacités des acteurs – au premier rang d’ailleurs les entreprises et les associations environnementales – et des citoyennes et citoyens connectés et davantage organisés, un autre modèle s’élabore fondé sur la coconstruction de politiques collectives s’associant au parlement, au gouvernement et à l’administration dans le cadre d’ouvertures voulues ou forcées, voire prenant carrément l’initiative de lancer des travaux prospectifs dans l’écosystème de la R&I.

 

A suivre : 4. Pratiques de la participation citoyenne dans la prospective de la R&I

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] to inform or reform innovation policy and strategy, an activity which sometime ago called ‘‘wiring up the innovation system’’. Luke GEORGHIOU & Jennifer CASSINGENA HARPER, From priority-Setting to articulation of demandd: Foresight for research and innovation policy and strategy, in Futures, 43 (2011) p. 243-251, p. 243.

[2] Henry CHESBROUGH, Wim VANHAVERBEKE & Joel WEST, New Frontiers in Open Innovation, Oxford, Oxford University Press, 2014.

[3] The role of foresight in such contexts needs both to be enhanced and better understood. L. GEORGHIOU & J. CASSINGENA, op. cit., p. 244.

[4] Jean-Philippe BOOTZ, Strategic Foresight and Organizational Learning: Survey and Critical Analysis, in Technological Forecasting and Social Change, vol. 77, 10, 2010, p. 1588-1594. https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0040162510001368 – J-Ph. BOOTZ, Prospective et apprentissage organisationnel, coll. Travaux et recherches de prospective, Paris, Futuribles international, LIPSOR, Datar, Commissariat général du Plan, 2001.

[5] Cornelia DAHEIM, R&I Foresight: An Introduction to and Overview of the Current State of Play, Draft Discussion Paper, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2022.

[6] Paulo CARVALHO, A Brief History of Futures Studies and Foresight, Lisbon, Dec. 5, 2022.

[7] Cornelia DAHEIM, R&I Foresight: An Introduction to and Overview of the Current State of Play, Draft Discussion Paper, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2022.

[8] Ph. DESTATTE, Foresight as a strategic intelligence tool, University of Liège, September 2016, Blog PhD2050, January 19, 2018. https://phd2050.org/2018/01/19/spit/

[9] Jean-Claude BURGELMAN, Jarka CHLOUPKOVA & Werner WOBBE, Foresight in support of European research and innovation policies: The European Commission is preparing the funding of grand societal challenge, in European Journal of Futures Research, 2, 55, 10 December 2014, p. 1. https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s40309-014-0055-4.pdf?pdf=button

[10] Günter CLAR & Philippe DESTATTE, Regional Foresight, Boosting Regional Potential, Mutual Learning Platform Regional Foresight Report, p. 6, Brussels, European Commission, 2006

Philippe-Destatte-&-Guenter-Clar_MLP-Foresight-2006-09-25

Philippe DESTATTE, La construction d’un modèle de processus prospectif, dans Philippe DURANCE & Régine MONTI dir., La prospective stratégique en action, Bilan et perspectives d’une indiscipline intellectuelle, p. 301-331, Paris, Odile Jacob, 2014. – You can find the Working Paper in English: Ph. DESTATTE, The construction of a foresight process model based on the interest in collective knowledge and learning platforms, The Destree Institute, May 13, 2009. #

Philippe-Destatte_Foresight-process-model_2009-05-13bis

[11] Jean-Philippe BOOTZ, Philippe DURANCE & Régine MONTI, Foresight and knowledge management, New Developments in theory and practice, in Technological Foresight and Social Change, Vol. 140, March 2019, p. 80-83. https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0040162518319942

[12] Günter CLAR & Ph. DESTATTE, Regional Foresight, Boosting Regional Potential, Mutual Learning Platform Regional Foresight Report…, p. 17-21.

[13] Jennifer CASSINGENA HARPER, Impact of Technology Foresight, Nesta Working Paper 13/16, November 2013, p. 8.

https://media.nesta.org.uk/documents/1316_impact_of_technology_foresight_final_version.pdf

See also: Jennifer CASSINGENA HARPER, Institutionalising foresight capability and creating wide foresight communities in the R&I system, Discussion Paper, p. 11, European Commission, Directorate for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2022.

[14] J.-Cl. BURGELMAN, J. CHLOUPKOVA & W. WOBBE, Foresight in support of European…, Diagram, p. 3. – See also: Eckhard STÖRMER, Laurent BONTOUX, Maciej KRZYSZTOFOWICZ, Elisabeta FLORESCU, Anne-Katrin BOCK, Fabiana SCAPOLO, Foresight – Using Science and Evidence to Anticipate and Shape the Future, in Vladimír ŠUCHA & Marta SIENKIEWICZ, Science for Policy Handbook, p. 128-142, Elsevier, 2020, p. 129 & 133.

https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/B9780128225967000127

[15] The term « institutionalising » is the act of making an activity established as part of the normal systems and practices, or mainstreaming an activity as a norm either at the level of an organisation or more broadly sector-wide. Institutionalisation entails turning the practice into an institution or embedding the practice into a structured or highly formalized system. Jennifer CASSINGENA HARPER, Institutionalising foresight capability and creating wide foresight communities in the R&I system, Discussion Paper, p. 6, European Commission, Directorate for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2022.

[16] Archon Fung wrote in 2006: I use the phrase citizen participation throughout this article. By citizens, I do not mean to indicate individuals who possess the legal status of formal citizenship but rather individuals who possess the political standing to exercise voice or give consent over public decisions that oblige or affect them. Therefore, undocumented immigrants whose children attend public schools are citizens in this sense because they can make claims over the ways in which schools treat their children, just as native-born American parents can make such claims. A. FUNG, Varieties of Participation in Complex Governance…,  p. 74, n1.

L’engagement citoyen dans la prospective de la Recherche et de l’Innovation (2)

19 mars 2024
éducation, Développement durable, Foresight, Gouvernement, Governance, intelligence stratégique, Intelligence territoriale, Non classé, Research, Sustainable Development
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 2. Les transformations et la gouvernance du système de la Recherche-Innovation

 

Bruxelles, le 19 mars 2024

Il semble banal aujourd’hui de rappeler que la mondialisation, son champ d’action quasi illimité, l’accélération générale des technologies, leur convergence, les stress environnementaux et de ressources, non seulement de matières, mais aussi d’énergie, les transformations climatiques ont contribué à nous faire entrer dans une nouvelle conscience planétaire que l’on désigne par l’anthropocène [1]. Celle-ci nous inscrit à la fois dans le temps et dans l’espace. Ce cadre conceptuel renvoie directement à la nécessité de créer de nouvelles connaissances, d’innover dans tous les domaines capables de répondre à ces enjeux et d’approfondir une trajectoire de durabilité dans laquelle la prospective constitue un instrument central tant dans le domaine de la recherche que dans celui de la gouvernance des politiques [2]. Il s’agit également d’une nécessité pour la prospective pour qu’elle ouvre ou renforce son champ d’application dans les sciences et qu’elle se nourrisse davantage des disciplines, méthodes et innovations qui émergent ou se développent autour d’elle.

 

2.1. Le cadre porteur de la Recherche et l’Innovation responsables

Cette mutation aux multiples facteurs induit de nouvelles exigences en matière de Recherche et d’Innovation pour faire face à des changements majeurs de nature écologique comme l’abandon progressif des énergies fossiles, de nature économique comme le passage de processus de production linéaire à des processus circulaires, de nature politique où l’on retrouve l’impact des technologies numériques sur la gouvernance démocratique, etc. Ainsi que l’indiquent Robert Gianni et Philippe Goujon, respectivement professeurs aux universités de Maastricht et de Namur, tous ces éléments ont contribué à attirer l’attention sur la R&I en tant que réponse potentielle à tous ces enjeux différents. Parallèlement, les préoccupations concernant les effets potentiels de la recherche et de l’innovation ont également contribué à la nécessité de promouvoir un cadre conceptuel capable d’orienter la R&I vers des objectifs sociétaux. En ce sens, écrivaient-ils en 2020, la Recherche et l’Innovation responsables (RRI) constituent un cadre assez récent visant à créer une dialectique significative et fructueuse entre les ambitions techniques et économiques (R&I) et les revendications normatives présentes dans ou provenant de la société [3].

Dans différents travaux qui lui sont consacrés, la Recherche et l’Innovation responsables est présentée comme une approche proactive, participative et multidimensionnelle de la responsabilité dans la gouvernance de la Science, de la Technologie et de l’Innovation (STI), fondée sur les engagements mutuels des acteurs sociétaux, et constituant ainsi un paradigme distinct [4]. En 2013, René Von Schomberg, membre de la DG Recherche, en avait tenté une définition qui faisait de la recherche et de l’innovation responsables un processus transparent et interactif par lequel les acteurs de la société et les innovateurs se répondent mutuellement en vue de l’acceptabilité éthique, la durabilité et la désirabilité sociétale du processus d’innovation et de ses produits commercialisables [5].

Cette évolution apparaît comme une conséquence de l’émergence du modèle de Nouvelle gouvernance, également appelée gouvernance distribuée [6], gouvernance constructive (constructive governance) [7] ou expérimentation démocratique [8]. Elle repose sur des outils d’informations partenariales, l’échange de bonnes pratiques, le dialogue social, la délibération locale et la participation des parties prenantes. Comme le soulignent Simone Arnaldi de l’Université de Padoue et ses collègues, cette nouvelle gouvernance va plus loin que la délibération d’experts au sein d’agences ou de comités de réglementation européens, mais permet aux parties prenantes de participer directement aux processus décisionnels et fait de la participation du public une de ses caractéristiques essentielles. Un de ses défis majeurs consiste d’ailleurs à trouver un équilibre entre flexibilité et efficacité, en termes d’orientation comportementale des parties [9]. Alors que le principe de précaution reste lié à un espace dans lequel les positions s’affrontent, la RRI vise à changer le contexte en s’inscrivant dans une logique de coopération lorsqu’il s’agit de décisions sur les trajectoires d’innovation. Ainsi, la RRI motive les acteurs sociétaux à assumer volontairement une responsabilité précoce et partagée des processus de recherche et d’innovation au-delà du simple respect des devoirs ou de la conformité aux règles [10].

La nouvelle métamorphose de l’appellation « Science in Society » en « Science for Society, with Society » [11], ainsi que l’orientation de la Recherche et de l’Innovation vers les Grand Challenges sociétaux à la faveur de la Déclaration de Lund de juillet 2009 [12] a, pour Richard Owen et d’autres, constitué un vrai moment d’émergence, en particulier pour la RRI. Le professeur à l’Université de Bristol y voit la volonté de faciliter systématiquement l’engagement inclusif avec les objectifs, les motivations, les impacts attendus et les politiques d’innovation de la Commission et des acteurs associés. Ainsi la RRI s’affirme alors comme une innovation de processus, en proposant différentes manières d’organiser, de financer, d’entreprendre et de s’engager dans l’innovation et la recherche. Évolutive par nature, elle s’appuie sur des fondements comme l’évaluation des choix technologiques, l’engagement des parties prenantes et du public, la gouvernance anticipative, l’intégration sociotechnique, l’innovation ouverte, ainsi que sur des concepts apparentés comme le développement responsable [13]. L’intérêt de cette approche apparaît particulièrement pertinent pour la prospective de la R&I, surtout quand Owen écrit : à cet égard, la RRI reconnaît le pouvoir de transformation de l’innovation pour créer des futurs, le fait que les innovations sont souvent socialement et politiquement constituées et qu’elles intègrent des valeurs. La RRI s’efforce de manière proactive de créer des espaces et des processus permettant d’ouvrir ces futurs, le rôle de l’innovation dans leur création et les valeurs sur lesquelles ils reposent, à une discussion et à un débat inclusifs, et de répondre à ces discussions, c’est-à-dire à un processus délibératif, participatif, anticipatif et réflexif [14].

Dès lors, la RRI nous apparaît comme un cadre particulièrement pertinent pour déployer une prospective participative étendue aux citoyennes et citoyens. Comme la prospective, la RRI a capitalisé sur l’évaluation des choix technologiques (TA), a intégré les principes normatifs et éthiques de la technologie de conception et les principes de la gouvernance démocratique. Comme l’écrit Niklas Gudowsky, comprendre l’avenir est essentiel pour la RRI, et les activités de prospective font donc partie intégrante du concept. C’est pourquoi la prospective a été intégrée dans les boîtes à outils de la RRI [15].

 

2.2. Participation, inclusion et engagement dans la gouvernance de la R&I

Voici plus de 20 ans que des observateurs avertis notaient l’existence d’un véritable désir des citoyens de participer de manière importante aux développements scientifiques et technologiques en considérant que ces derniers ont des conséquences réelles pour les individus et la société. Ainsi, Helga Nowotny, Peter Scott et Michael Gibbons observaient le passage d’une culture de l’autonomie scientifique à une culture de l’imputabilité, bien que, notaient-ils, celle-ci soit encore trop réactive et risquait d’être interprétée de manière formaliste et bureaucratique [16].

Pour Kathy Sykes et Phil Macnaghten, respectivement professeurs à l’Université de Bristol et à Wageningen, l’engagement public a représenté une réponse capable d’aborder quatre dynamiques principales dans la relation entre la science et la société :

– la nouvelle politique de contestation de certains projets et visions technologiques, visible surtout lors de la croissance des mouvements environnementaux et antinucléaires à partir des années 1960 ;

– l’exigence pour les gouvernements et les parlements d’avoir une connaissance solide des impacts des nouvelles sciences et technologies afin de mieux anticiper leurs conséquences sociétales ;

– la nécessité perçue d’étendre les espaces de participation des citoyens, généralement par le biais de groupes organisés de la société civile, afin de rendre la gouvernance de la science et de la technologie plus responsable ;

– les demandes des communautés scientifiques pour améliorer la compréhension de la science par le public (PUS), où les conflits et les tensions sont supposés provenir de l’ignorance et de l’incompréhension du public [17].

Ne fut-ce que comme règle élémentaire de management, l’implication des parties prenantes et des autres acteurs intéressés dans la construction de politiques publiques constitue un principe fort inspirant la Commission européenne, y compris dans le domaine de la Recherche et de l’Innovation. Des textes de références y sont mobilisés ou en témoignent comme la Déclaration universelle des Droits humains [18], la Charte des Droits fondamentaux de l’Union européenne [19] ou encore le Code de conduite sur les nanotechnologies [20].

Des efforts ont ainsi été fournis pour développer les moyens d’une communication et d’un dialogue constructif et plus efficace entre la recherche et les citoyens ainsi que pour permettre à la société d’exercer une influence sur la gouvernance de la science, de la technologie et de l’innovation. Dès 2002, une décision du Conseil européen prônait clairement ce développement [21]. Le passage du Sixième Programme-cadre vers le Septième avait d’ailleurs accentué cette volonté d’inclusivité et d’engagement du public en prônant l’utilisation du concept de Science in Society (SIS), en remplacement de l’initiative Science and Society. Ce champ d’action renouvelé comprenait la gouvernance, la communication, les questions sociales et éthiques autour de la science. Celle-ci était d’ailleurs comprise dans son sens le plus large du mot allemand Wissenschaft [22].

En 2009, le groupe d’expert MASIS chargé d’examiner pour la DG Recherche le rôle de la science dans la société s’interrogeait pour savoir quelles étaient les parties prenantes de la SIS en s’appuyant sur Stakeholder Theory de Freeman et Reed [23], puis en essayant de la dépasser. Néanmoins, les citoyens n’y apparaissaient pas en première ligne…

 Paysage des parties prenantes selon le groupe d’experts MASIS

Le groupe d’experts constatait que les citoyens sont de plus en plus concernés par l’Espace européen de la Recherche et par la science de manière plus générale [24]. Les experts identifiaient deux enjeux qui faisaient alors débat et le font encore dans une certaine mesure. Le premier enjeu posait la question de savoir si chaque citoyen devait être considéré comme une partie prenante dans le domaine de la science, déterminer les programmes de recherche et en évaluer les résultats. La tension peut être forte de considérer cette option dès lors que, notait le rapport, de nombreux scientifiques considèrent les citoyens (et aussi les élus, notaient-ils) comme des êtres irrationnels, peu capables de comprendre les travaux des scientifiques. D’un autre côté, les experts ne voyaient aucune raison valable d’exclure les citoyens des délibérations sur l’orientation et la valeur de la science. Ils considéraient que ce qui est important, c’est d’expérimenter des modes d’interaction et d’évaluer où ils peuvent mener. Le second enjeu d’implication citoyenne du groupe MASIS portait sur la distinction entre, d’une part, l’identification de l’intérêt public et la détermination des barrières (the boundary conditions) pour la science et la technologie et, d’autre part, l’association des réels acteurs, principalement les utilisateurs, dans l’élaboration des réelles technologies (produits, systèmes). Ainsi, les experts constataient que la notion de participation a un double sens :

Alors qu’à l’origine, il s’agissait d’une question relevant des théories de la démocratie, revendiquant un renouvellement de la démocratie représentative plus formelle et l’enrichissant par des formes de démocratie délibérative et interactive, il est désormais également utilisé pour décrire l’implication des usagers dans l’élaboration de technologies spécifiques, ce qui serait judicieux dans de nombreux cas, mais n’a pas grand-chose à voir avec la démocratie politique. La participation publique perd sa connotation traditionnelle et emphatique de démocratie délibérative et devient de plus en plus un moyen d’impliquer les usagers dans la conception de nouveaux produits, motivés par des besoins économiques plutôt que politiques. Nous ne plaidons pas pour ou contre l’une ou l’autre forme de participation, mais nous soulignons qu’il existe deux formes différentes de gouvernance dans ce domaine : via les institutions démocratiques au niveau politique et sur le marché via de nouvelles constellations d’ingénieurs, de scientifiques, d’utilisateurs et de citoyens. Les deux formes ont un rôle à jouer, mais leurs raisons d’être sont différentes [25].

Manifestement, la réflexion restait difficile [26] et devait se poursuivre. Comme cela avait été observé et mis en exergue dans le groupe MASIS, en principe, chaque personne dans la société est une partie prenante lorsqu’il s’agit du rôle de la science dans la société, néanmoins tous ces acteurs ne sont pas actifs [27].

La même année 2009, le groupe d’experts de la DG Recherche sur la Global Governance of Science, piloté par Žaneta Ozoliņa, professeur à l’Université de Lettonie, constatait que les développements destinés à impliquer le public dans la gouvernance de la science restaient embryonnaires [28]. Des initiatives intéressantes, mais parfois anciennes, étaient mentionnées comme les conférences consensus du Danemark [29], le programme Sciencewise du Royaume-Uni [30] et la délibération citoyenne Meeting of Minds sur la science du cerveau, menée à l’échelle de l’Union européenne [31]. La recommandation numéro 5 du groupe d’experts sur la gouvernance globale de la science était particulièrement liée à nos préoccupations : la recherche de l’Espace européen de la Recherche (ERA) devrait être développée de manière à promouvoir la réflexion critique et le débat sur les moyens et les fins de la science – par le biais, par exemple, de projets de recherche sélectifs et d’activités publiques qui nécessitent une collaboration interdisciplinaire et la participation des citoyens, y compris une réflexion sur la manière dont les principes de la gouvernance européenne et les droits fondamentaux de base servent de lignes directrices appropriées et applicables pour la pratique de la science [32].

Les dynamiques participatives (participation, inclusion, engagement) sont considérées comme importantes pour ouvrir la Recherche et l’Innovation au grand public, mais aussi pour accroître la connaissance, la légitimité et l’efficacité de la R&I pour autant que ces processus répondent à un certain nombre de critères. Roberti Gianni et Philippe Goujon observent sur base d’autres travaux et de quelques expériences qu’il serait naïf de voir la participation comme une panacée pour le développement légitime et efficace de la R&I alors qu’elle peut s’avérer faible en production, peut ouvrir la porte aux intérêts particuliers et à la manipulation ou ne pas avoir d’influence sur le processus décisionnel [33].

En s’appuyant notamment sur les travaux de Bert-Jaap Koops, professeur à l’Université de Tilburg, ainsi que sur ceux de plusieurs de ses collègues, portant sur les interactions entre le droit et les technologies, Gianni et Goujon mettent en évidence l’engagement des parties prenantes comme facteur commun et déterminant des pratiques de l’innovation responsable [34]. Ce que la participation, l’engagement et l’inclusion semblent avoir en commun est la nécessité principale d’être ouvert à des positions alternatives. Ces alternatives peuvent justifier l’existant, apporter des modifications ou proposer des perspectives différentes. Ce point est considéré comme crucial aux trois niveaux pris en compte : l’épistémique, le moral et le politique :

– le cadre épistémique : une croissance quantitative des connaissances pourrait conduire à une augmentation de la qualité globale de la production R&I ;

– d’un point de vue moral, l’inclusion d’acteurs externes dans le développement de la R&I constitue une ouverture aux demandes de la société et génère un niveau plus élevé de légitimité, voire aussi d’amélioration de l’efficacité d’un processus en augmentant les attentes d’acceptation des nouveaux produits par la société.

– d’un point de vue politique, un processus participatif répond aux revendications de démocratisation de la science.

Les deux chercheurs observent néanmoins qu’il faut distinguer le côté quantitatif de la participation du côté qualitatif. Cela implique que l’équation selon laquelle une augmentation de la quantité génère automatiquement une amélioration de la qualité pourrait s’avérer discutable. La participation ne doit pas être considérée comme une solution autonome et doit être définie en fonction de son objectif, de son influence réelle sur le processus décisionnel et du cadre sous-jacent [35].

Dans le cadre de la préparation du programme Horizon Europe, la Commission, mais aussi le Parlement et le Conseil ont, en 2018, clairement ouvert les portes à la participation citoyenne et de la société civile, mais aussi à la coconstruction de politiques publiques et collectives dans le domaine de recherche et d’innovation responsables :

Dans le but d’approfondir la relation entre la science et la société et de maximiser les avantages de leurs interactions, le programme devrait engager et impliquer les citoyens et les organisations de la société civile dans la co-conception et la co-création d’agendas et de contenus de recherche et d’innovation responsables, la promotion de l’enseignement des sciences, l’accès public aux connaissances scientifiques et la facilitation de la participation des citoyens et des organisations de la société civile à ses activités. Il devrait le faire dans l’ensemble du programme et par le biais d’activités spécifiques dans la partie « Renforcement de l’Espace européen de la recherche ». L’engagement des citoyens et de la société civile dans la recherche et l’innovation devrait être associé à des activités de sensibilisation du public afin de générer et de maintenir le soutien du public au programme. Le programme devrait également s’efforcer de supprimer les obstacles et de renforcer les synergies entre la science, la technologie, la culture et les arts afin d’obtenir une nouvelle qualité d’innovation durable [36].

La co-construction vise l’inclusion des acteurs parties prenantes dans les processus de management de projet que ce soit dans les organisations, les associations ou les collectivités territoriales. Selon cette approche, la définition du projet et sa mise en œuvre résultent d’un travail collectif incluant tous les acteurs concernés.

Ainsi, la co-construction peut être brièvement définie comme un processus de management de projet par lequel des acteurs différents exposent puis confrontent leurs points de vue et cherchent à élaborer une définition partagée au travers de compromis et s’accordent sur cette dernière [37].

Cette méthodologie est particulièrement adaptée pour construire des interventions associant aux élus des organisations, des entreprises, des collectivités territoriales ainsi que des citoyennes et citoyens et visant à transformer la société. Ces interventions vont de la conception à la mise en œuvre et à l’évaluation partenariale. En effet, les enjeux des politiques publiques et collectives deviennent de plus en plus complexes, aucun acteur ne pouvant à lui seul maitriser l’ensemble des dimensions constitutives d’un projet. De plus, ce management permet de répondre à la demande croissante des acteurs, citoyens-usagers à l’élaboration des décisions qui pourraient affecter leur vie ou la trajectoire de leur organisation ou de leur territoire [38]. Pour les acteurs, participer à la co-construction démocratique des politiques publiques n’est pas faire du lobbying. Dans le lobbying, la partie prenante concernée cherche légitimement à convaincre les élus de prendre une décision politique à son avantage. Dans la coconstruction démocratique, les parties prenantes délibèrent, ensemble et avec les décideurs, pour construire un compromis et une politique visant l’intérêt général. Dans la logique de coconstruction, la participation des acteurs de la société civile a une portée décisionnelle et pas seulement consultative, ce qui veut dire qu’elle a un impact sur le contenu des connaissances ou des politiques. La  relation entre les élus et les acteurs de la société civile demeure néanmoins asymétrique, c’est-à-dire à l’avantage des élus qui ont le dernier mot [39].

Au-delà de la mobilisation et de l’implication des parties prenantes concernées, la coconstruction démocratique doit permettre de créer les conditions d’une délibération productive qui débouche sur des décisions de politiques publiques pertinentes. Ce travail suppose une méthodologie robuste. Les méthodes d’écoute, d’animation, de médiation et de production développées, testées et construites au profit de la prospective stratégique et opérationnelle peuvent être mobilisées très heureusement dans le cadre de cette coconstruction.

 

2.3. La compréhension et l’évaluation des mécanismes de participation

De récents efforts menés dans le domaine de l’évaluation des choix technologiques (TA) pour inclure le public dans ces travaux peut apporter des éclairages utiles sur les mécanismes de participation. Les initiatives de clarifications de ces questions prises dans le cadre de l’ECAST (Expert and Citizen Assessment of Science and Technology) sont intéressantes dans la mesure où les chercheurs essaient d’articuler les apports des citoyens et ceux des experts. Ainsi, sur base de près de 40 délibérations citoyennes menées surtout aux États-Unis, de 2012 à 2021, dans divers domaines liés aux technologies, à la biodiversité, au climat, à la défense, les auteurs discutent concepts, méthodes et pratiques nées de ces expériences. Ce qui nous intéresse probablement le plus pour notre démarche de prospective en R&I, c’est la typologie des acteurs établie par les auteurs. Ils ont en effet le mérite d’avoir apporté des définitions à des catégories dont les frontières sont parfois floues ou mal établies:

– les experts : les personnes qui étudient la science ou la technologie au cœur d’une question sociotechnique donnée. Il s’agit notamment de spécialistes des sciences physiques et naturelles, d’ingénieurs et d’autres professionnels qui mènent des recherches techniques ou développent une technologie. Sont également inclus les spécialistes des sciences sociales, les sciences humaines et les autres chercheurs qui étudient l’impact sociétal d’une science ou d’une technologie donnée, ainsi que les fonctionnaires des agences fédérales qui jouent un rôle dans l’élaboration des connaissances techniques et la manière dont elles sont utilisées.

– les parties prenantes : les acteurs du gouvernement, des organisations non gouvernementales, des organisations philanthropiques et de l’industrie qui ne sont pas directement impliqués dans le développement d’une technologie, mais qui se considèrent tout de même comme concernés par les résultats. Nous distinguons ces acteurs des membres du grand public. Ces acteurs disposent déjà de voies formelles pour influencer les décisions relatives aux questions sociotechniques par le biais de groupes de défense, de lobbying ou d’autres canaux politiques.

– les citoyens : les membres du grand public qui n’ont pas d’intérêt formel dans une question. L’utilisation du terme « citoyen » n’est pas liée au statut légal de citoyenneté d’un individu, mais souligne plutôt le rôle de l’individu en tant qu’acteur non expert dans une société démocratique.

Les auteurs reconnaissent bien sûr que les parties prenantes ont leur propre forme d’expertise. Ils distinguent l’expertise contributive des « experts », c’est-à-dire la capacité de contribuer à la science d’un domaine, de l’expertise interactionnelle des parties prenantes, une compréhension du contexte et de la communauté dans laquelle le travail est mené. Ils notent également que certaines personnes peuvent posséder les deux formes d’expertise [40].

De son côté, Archon Fung a développé un cadre pour tenter de comprendre l’éventail des possibilités institutionnelles de la participation citoyenne. Le professeur à la JFK School of Government à Harvard considère que les mécanismes de participation au travers de trois dimensions :

– qui participe ;

– comment les participants communiquent entre eux et prennent des décisions ensemble, et – comment les discussions sont liées aux politiques publiques et à l’action ;

Cette approche permet d’aborder les enjeux importants de la gouvernance démocratique tels que la légitimité, la justice et l’efficacité de l’administration [41].

Afin d’évaluer la participation, Fung propose de l’analyser selon les deux principaux aspects que sont la sélection des participants et la communication ou l’influence sur la prise de décision découlant de ces processus. La sélection des participants peut comprendre huit niveaux différents, allant du plus exclusif (administrateurs experts) au plus englobant (sphère publique).

Méthodes de sélection des participants selon Archon Fung

Fung identifie six modes de communication et de prise de décision dans les exercices participatifs.

  1. La grande majorité des personnes n’expriment pas du tout leurs opinions, sont spectateurs pour recevoir des informations.
  2. Un certain nombre de citoyens et de militants sont là pour exprimer d’emblée leur opinion.
  3. Un certain nombre de personnes vont s’investir dans les processus qui sont déployés pour analyser et mettre en débat des alternatives puis se positionner, parfois sur des compromis.

Ces trois premiers modes ne débouchent guère sur des choix collectifs, au-delà du témoignage des participants.

Trois autres modes de décision sont utilisés :

Modes de communication et de prise de décision selon Archon Fung

  1. L’agrégation et le marchandage (aggregation and bargaining) : l’exploration et les concessions du marchandage permettent aux participants de trouver les meilleures alternatives disponibles pour faire avancer les préférences communes qu’ils ont.
  2. Délibération et négociation : des processus basés sur du matériel éducatif et des échanges permettent de déboucher sur des options communes, de clarifier les dissensions et de faire émerger des accords de principe.
  3. Déploiement de l’expertise technique de fonctionnaires dont la formation et la spécialisation professionnelle permettent la résolution de problèmes particuliers. Ce mode n’implique généralement pas les citoyens.

Fung introduit également une approche fondée sur le niveau d’autorité et de pouvoir qui est assigné aux participants. Alors que, rarement, certains mécanismes de participation permettent l’exercice d’un pouvoir direct, dans d’autres cas, les citoyens participent à une gouvernance partenariale avec des fonctionnaires pour élaborer et développer des stratégies d’action publique.

Niveaux de pouvoir et d’autorité attribué par Fung aux participants

Dans la figure ci-dessous, Fung illustre les différences de conception institutionnelle entre les audiences publiques classiques et les initiatives telles que les groupes délibératifs et les cercles d’étude. Presque toutes ces initiatives tentent d’améliorer la représentativité des participants, soit par une sélection aléatoire, soit par un recrutement ciblé, ce qui est indiqué par la flèche bleue dans la figure. Tous visent également à rendre les discussions entre les participants plus informées et réfléchies, ce qui est indiqué par la flèche verte.

Cadre de délibération à la légitimité renforcée d’Archon Fung

 

2.4. La réflexivité et l’encapacitation comme corolaires qualitatifs à la participation

Avons-nous encore besoin de convoquer Goethe, qui a donné une voix aux inquiétudes qui poussent à l’objectivité mécanique lorsqu’il prêchait la prudence dans l’interprétation des résultats expérimentaux ? Sa pensée nous rappelle les dangers de la recherche, ceux qui menacent ceux qui mettent la main à la science :

On ne saurait donc se tenir assez en garde contre les conséquences prématurées que l’on tire si souvent des expériences; car c’est en passant de l’observation au jugement, de la connaissance d’un fait à son application, que l’homme se trouve à l’entrée d’un défilé où l’attendent tous ses ennemis intérieurs, l’imagination, l’impatience, la précipitation, l’amour-propre, l’entêtement, la forme des idées, les opinions préconçues, la paresse, la légèreté, l’amour du changement, et mille autres encore dont les noms m’échappent. Ils sont tous là, placés en embuscade, et surprennent également l’homme de la vie pratique et l’observateur calme et tranquille qui semble à l’abri de toute passion [42].

La recherche contemporaine nous adresse au moins deux messages. D’une part, celui de la rigueur. Celle-ci consiste d’abord à savoir de quoi on parle, quel est le problème, ce que l’on cherche. Ce positionnement nécessite non seulement une culture générale, une expérience, mais aussi un apprentissage sur le sujet. C’est une phase de tout processus de recherche, mais aussi de participation à une consultation ou à un processus délibératif, y compris prospectif. Le deuxième message nous renvoie à la relativité, à l’objectivité face au sujet ainsi qu’à l’interprétation de l’expérience. Si la passion qui souvent motive positivement le chercheur peut aussi en être son ennemi intérieur, comme en préserver le citoyen, l’acteur, la partie prenante qui participent à un processus de recherche et d’innovation ?

Par réflexivité, Brian Wynne entend des processus plus systématiques d’exploration des engagements préalables encadrant la connaissance, de la manière dont elle a été introduite dans les débats sociologiques sur la modernité, plutôt que le principe plus méthodologique-épistémologique de cohérence tel qu’il a été développé en sociologie des sciences [43]. Le chercheur de l’Université de Lancaster considère que le cadrage dominant de la question de la compréhension de la science par le public correspond à des hypothèses plus larges sur la relation entre la science et les profanes. Ces derniers sont supposés être essentiellement défensifs, réfractaires au risque et à l’incertitude, et non réflexifs. Wynne remarque qu’à l’inverse, la science est censée être l’exemple même de l’autocritique réflexive. Il montre que les citoyens ont des difficultés à se positionner intellectuellement à l’égard de la science et les institutions scientifiqus. Ces institutions font preuve d’une très profonde résistance à reconnaître et remettre en question les modèles qui structurent leurs discours scientifiques [44].

La participation de citoyens à la recherche et à l’innovation implique non seulement la capacité de mobiliser des connaissances utiles au fil du processus engagé, mais aussi, comme pour tout acteur de la R&I, de pouvoir objectiver la place qui est la leur au sein d’un dispositif, de les interroger et de les faire s’interroger sur les conditions sociales de leur production intellectuelle. Ainsi, l’empowerment et la réflexivité apparaissent comme des corollaires de leur implication dans le but d’améliorer la qualité des produits de sortie des exercices et travaux. Il ne fait aucun doute que ces points sont cruciaux et plaident en faveur d’une approche prospective solide où la clarté est réalisée sur le rôle de chacun des acteurs au sein du système analysé, où l’ambiguïté des concepts est levée de telle sorte que le dialogue puisse se réaliser dde manière rationnelle, où enfin, l’utilisation du long terme permet de mettre à distance les trajectoires personnelles au profit de la recherche d’un intérêt commun au profit de la société tout entière et des générations à venir.

Ainsi, revient-on également sur les bases d’une heuristique qui comporte, d’une part, sa capacité à identifier les sources d’une production intellectuelle  de qualité, correspondant aux besoins de la recherche et aux exigences de légitimation de la communauté scientifique et, d’autre part, une méthode de tri permettant de distinguer le vrai du faux, de construire une véritable critique des sources et de mettre en cause pour les écarter ce qui ne correspond pas aux standards de l’honnêteté et de la raison [45]. La prospective, comme véritable « machine à se poser des questions », à la fois manière de penser et manière de faire est bien une heuristique, source potentielle de créativité. Ainsi, comme théorie de l’action, praxéologie, on observe que deux processus encadrent la prospective : le processus de rationalité et le processus de créativité. La méthodologie permet de stimuler l’une ou l’autre [46].

Si les processus participatifs sont largement reconnus comme des composantes fructueuses des approches de gouvernance actuelles, ils ne sont pas toujours suffisants pour établir une solide légitimité du processus de R&I. La réflexivité apparaît comme un renfort qualitatif indispensable à la participation des parties prenantes, mais aussi de l’ensemble du processus de Recherche et d’Innovation. Agissant à un niveau épistémique, la réflexivité constitue un outil permettant d’améliorer la qualité des connaissances disponibles pour les chercheurs et les innovateurs ainsi que pour les citoyens. Outil opérationnel crucial pour accroître la contribution d’un individu au développement de la recherche et de l’innovation, elle constitue aussi un argument pour surmonter les logiques paternalistes qui conçoivent les citoyens comme incompétents ou incapables d’évaluer les résultats de la science. Ainsi, la réflexivité a pour vocation d’ajouter une couche qualitative à la participation et d’orienter consciemment le processus de R&I, en augmentant son efficacité et sa légitimité [47].

 

A suivre : 3. Prospective, R&I et engagement citoyen : surmonter les ambiguïtés

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Simon L. LEWIS, Mark A. MASLIN, Definiting the Antropocene, in Nature, Vol. 519 (2), 2015, p. 128-146. https://www.nature.com/articles/nature14258 – Rémi BEAU & Catherine LARRERE, Penser l’Anthropocène, Paris, Presses de SciencesPo – Fondation de l’Écologie politique, 2018.

[2] Ph. DESTATTE, Foresight: A Major Tool in tackling Sustainable Development, in Technological Forecasting and Social Change, Volume 77, Issue 9, November 2010, p. 1575-1587.

PhilippeDestatte_Foresight_as_a_major_tool_for_Sustainable_Development_TFSC-2010

https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0040162510001538

[3] In this sense, Responsible Research and Innovation (RRI) is a fairly recent framework aimed at creating a meaningful and fruitful dialectic between technical and economic ambitions (R&I) and the normative claims present in or arising from society. Robert GIANNI et Philippe GOUJON, What are the conditions for the ethical implementation of RRI?, Responsible governance and second-ordre reflexivity, in Robert GIANNI, John PEARSON and Bernard REBER, Responsible Research and Innovation, From concepts to practices, p. 172-173, Routledge Studies in Innovation, Organizations and Technology, Routledge, 2020.

[4] Simone ARNALDI, Guido GORGONI & Elena PARIOTTI, Responsible Research and Innovation between « New Governance » and fundamental rights, in Robert GIANNI, John PEARSON and Bernard REBER, Responsible Research and Innovation, From concepts to practices, p. 154, Routledge Studies in Innovation, Organizations and Technology, Routledge, 2020.

[5] Responsible Research and Innovation is a transparent, interactive process by which societal actors and innovators become mutually responsive to each other with a view to the (ethical) acceptability, sustainability and societal desirability of the innovation process and its marketable products. René von SCHOMBERG, A vision of responsible research and innovation, in Richard OWEN, John BESSANT and Maggy HEINTZ ed., Responsible Innovation. Managing the Responsible Emergence of Science and Innovation in Society, p. 51-74, Hoboken NJ, John Wiley & Sons, 2013. – Mirjam BURGET, Emanuele BARDONE, Margus PEDASTE, Definitions and conceptual dimensions of responsible research and innovation: a literature review, in Science and
Engineering Ethics, Vol. 23 (1), 2017, p. 1–19. https://link.springer.com/article/10.1007/s11948-016-9782-1

[6] Challenging Futures of Science in Society, Emerging Trends and Cutting-Edge Issues, Monitoring Activities of Science in Society in Europe Experts Group (MASIS), European Commission, Directorate-General for Research, Luxembourg, 2009.

[7] Zaneta OZOLINA, Carl MITCHAM, Jack STILGOE, Global Governance of Science, Report of the Expert Group on Global Governance of Science to the Science, Economy and Society Directorate, p. 17, Brussels, Directorate-General for Research, European Commission, 2009.

[8] Erika SZYSZCAK, Experimental governance: The open method of coordination, in European Law Journal, vol. 12 (4), 2006, p. 486-502. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/j.1468-0386.2006.00329.x

[9] Simone ARNALDI, Guido GORGONI & Elena PARIOTTI, Responsible Research and Innovation between « New Governance » and fundamental rights…, p. 156-157. – Simone ARNALDI & Luca BIANCHI, Responsibility in Science and Technology, Wiesbaden, Springer, 2016.

[10] S. ARNALDI ea, Responsible Research and Innovation between « New Governance » and fundamental rights…, p. 159.

[11] Niamh DELANEY, Zeno TORNASI, Raluca IAGHER, Roberta MONACHELLO, Colombe WARIN, Science with and for Society in Horizon 2020, Achievements and Recommendations for Horizon Europe, European Commission, Directorate for Research and Innovation, 2020.

[12] Lund Declaration, Conference: New Worlds, New Solutions. Research and Innovation as a Basis for Developing Europe in a Global Context, Lund, Sweden, 7–8 July 2009.

https://www.vr.se/download/18.6969eb1a16a5bec8b59338/1556886570218/Lund%20Declaration%202009.pdf

[13] Richard OWEN, Responsible Research and Innovation, Options for research and innovation policy in the EU, 2014.

Cliquer pour accéder à RRI-option-of-policy-in-EU.pdf

[14] In this regard RRI acknowledges the transformative power of innovation to create futures, that innovations are often socially and politically constituted and that they embed values. RRI pro-actively seeks to create spaces and processes to allow these futures, the role of innovation in creating them, and the values on which they are based, to be opened up to inclusive discussion and debate, and for such discussions to be responded to i.e. as a deliberative, participatory, anticipatory and reflexive process. Ibidem, p. 3.

[15] Niklas GUDDOWSKY & Walter PEISSI, Human centred science and technology – transdisciplinary foresight and co-creation as tools for active needs-based innovation governance, in European Journal of Futures Research, Vol. 4, (8), 2016. https://link.springer.com/article/10.1007/s40309-016-0090-4

[16] Helga NOWOTNY, Peter B. SCOTT and Michaël T. GIBBONS, Re-Thinking Science: Knowledge and the Public in an Age of Uncertainty, p. 118-119, Cambridge, Polity Press, 2001.

[17] Kathy SYKES. and Phil MACNAGHTEN, Responsible Innovation, Opening Up Dialogue and Debate, in Richard OWEN, John BESSANT and Maggy HEINTZ ed., Responsible Innovation. Managing the Responsible Emergence of Science and Innovation in Society, p. 85–107, Hoboken NJ, John Wiley & Sons, 2013.- Phil MACNAGHTEN, The Making of Responsible Innovation, Cambridge University Press, 2020. Robert GIANNI et Philippe GOUJON, p. 84-185.

[18] Universal Declaration of Human Right, Article 27: 1. Everyone has the right freely to participate in the cultural life of his community, to enjoy the arts and to share in scientific advancement and its benefits. 2. Everyone has the right to the protection of the moral and material interests resulting from any scientific, literary or artistic production of which he is the author. https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-human-rights

[19] Charter of Fundamental Rights of the European Union, (2012/C 326/02).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=EN

[20] Commission Recommandation on a Code of Conduct for responsible nanosciences and nanotechnologies research, February 7, 2009 C(2008) 424. https://ec.europa.eu/research/participants/data/ref/fp7/89918/nanocode-recommendation_en.pdf – Nanosciences and Nanotechnologies: An Action plan for Europe 2005-2009, Second Implementation Report 2007-2009, Communication from the Commission to the Council, The European Parliament and the European Economic and Social Committee, (SEC(2009)1468, Brussels, 29.10.2009.

https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0607:FIN:EN:PDF

[21] This programme will (…) develop the means for more constructive and effective communication and dialogue between research and citizens in general, so as to enable society at large to have a better-informed and more constructive influence on the future development and governance of science, technology and innovation. European Council decision of 30 September 2002 adopting a specific programme for research, technological development and demonstration: « structuring the European Research Area » (2002–2006), p. 4, 2002/835/EC.

[22] Challenging Futures of Science in Society, Emerging Trends and Cutting-Edge Issues, (MASIS)…, p. 6 & 7.

[23] Edward R. FREEMAN and David L. REED, Stockholders and Stakeholders: A new perspective on Corporate Governance in California Management Review, Vol. 25, Issue 3, 1983, p. 88‐106.

[24] Challenging Futures of Science in Society, Emerging Trends and Cutting-Edge Issues, (MASIS)…, p. 4 et 10.

[25] While initially it was an issue in theories of democracy, claiming a renewal of the more formal representative democracy and enriching it by forms of a deliberative and interactive democracy, it is now also used to describe the involvement of users in the shaping of specific technologies which would be sensible in many cases but does not have much to do with political democracy. Public participation loses its traditional and emphatic connotation of deliberative democracy and becomes more and more a means of involving users in the design of new products, driven by economic rather than political needs. We are not arguing for or against one or other form of participation, but we are highlighting that there are two different forms of governance in this field: via democratic institutions at the political level and in the marketplace via new constellations of engineers, scientists, users and citizens. Both forms have a role to play, but their rationales are different. Challenging Futures of Science in Society, (MASIS)…, p. 22-24.

[26] One can find the same skepticism in Brian WYNNE dir., Taking European Knowledge Society Seriously, Report of the Expert Group on Science and Governance to the Science, Economy and Society Directorate, p. 58sv (New European Regimes of Public Engagement), Directorate-General for Research. European Commission, Brussels, January 2007.

[27] Ibidem, p. 20.

[28] Zaneta OZOLINA, Carl MITCHAM, Jack STILGOE, Global Governance of Science, Report of the Expert Group on Global Governance of Science to the Science, Economy and Society Directorate, p. 29, Brussels, Directorate-General for Research, European Commission, 2009.

[29] Lars KLÜVER, Consensus Conferences in the Danish Board of Technology, in Simon JOSS and John DURANT eds., Public Participation in Science: The Role of Consensus Conferences in Europe, p. 41-49,London, Science Museum, 1995. – John S. DRYZEK and Aviezer TUCKER, Deliberative Innovation to Different Effect: Consensus Conferences in Denmark, France, and the United States, in Public Administration Review, vol. 68, no. 5 (2008), p. 864–76. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6210.2008.00928.x

[30] Sciencewise, Supporting socially informed policy making. https://sciencewise.org.uk/

[31] The link on Cordis is lost but the evaluation was done by Professor Ortwin Renn’s team : European Citizen’s Deliberation on Brain Science (ECD) project, https://www.dialogik-expert.de/en/projects/meeting-of-minds

[32] ERA research should be developed to promote critical reflection and discussion with regard to both the means and ends of science – by means, e.g., of selective research projects and public activities that require interdisciplinary collaboration and citizen participation, including reflection of the ways in which the principles of European governance and basic fundamental rights serve as appropriate and applicable guidelines for the practice of science. Z. OZOLINA e.a., Global Governance of Science…, p. 42.

[33] R. GIANNI & Ph. GOUJON, op. cit., p. 184 & 190.

[34] Bert-Jaap KOOPS, Ilse OOSTERLAKEN, Henny ROMIJN, Tsjalling SWIERSTRA, Jeroen VAN den HOVEN ed., Responsible Innovation 2: Concepts, Approaches and Applications, p. 5, Dordrecht, Springer 2015.

[35] Participation should not be considered as an self-standing solution and needs to be defined in terms of its objective, actual influence in the decision-making process and underlying framework. R. GIANNI & Ph. GOUJON, op. cit., p. 185.

[36] With the aim of deepening the relationship between science and society and maximising benefits of their interactions, the Programme should engage and involve citizens and civil society organisations in co-designing and co-creating responsible research and innovation agendas and contents, promoting science education, making scientific knowledge publicly accessible, and facilitating participation by citizens and civil society organisations in its activities. It should do so across the Programme and through dedicated activities in the part ‘Strengthening the European Research Area’. The engagement of citizens and civil society in research and innovation should be coupled with public outreach activities to generate and sustain public support for the Programme. The programme should also seek to remove barriers and boost synergies between science, technology, culture and the arts to obtain a new quality of sustainable innovation. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing Horizon Europe – the Framework Programme for Research and Innovation, laying down its rules for participation and dissemination, Brussels, June 7, 2018. COM/2018/435 final. (26) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0435&from=EN

[37] Pour être plus précis, on dira avec Michel Foudriat que la co-construction peut se définir comme un processus par lequel un ensemble d’acteurs différents :

– expriment et confrontent les points de vue qu’ils ont sur le fonctionnement organisationnel, sur leur représentation de l’avenir d’un territoire, sur une innovation technique, sur une problématique de connaissance ;

– s’engagent dans un processus d’intercompréhension des points de vue respectifs et de recherche de convergence entre ceux-ci ;

– cherchent à trouver un accord sur des traductions de leurs points de vue qu’ils ne jugeraient pas incompatibles entre elles pour arrêter un accord (un compromis) sur un objet matériel (une innovation technique, un nouveau produit industriel) ou immatériel (un projet). Concrètement, le processus de construction aboutit à un document formel qui devient la traduction acceptable et acceptée par les différents acteurs parties prenantes.

Michel FOUDRIAT, La co-construction en actes, Comment l’analyser et la mettre en œuvre, p. 17-18, Paris, ESF, 2021. – M. FOUDRIAT, La Co-construction. Une alternative managériale, Rennes, Presses de l’EHESP, 2016.

[38] Ibidem.

[39] Yves VAILLANCOURT, De la co-construction des connaissances et des politiques publiques, dans SociologieS, 23 mai 2019, 39sv. http://journals.openedition.org/sociologies/11589 – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques. L’apport des politiques sociales, dans Bouchard M. J. (dir.), L’Économie sociale vecteur d’innovation. L’expérience du Québec, p. 115-143, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2011. – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques : balises théoriques, dans L. Gardin & F. Jany-Catrice dir., L’Économie sociale et solidaire en coopérations, Rennes, p. 109-116,  Presses universitaires de Rennes, 2016.

[40] Leah R. KAPLAN, Mahmud FAROOQUE, Daniel SAREWITZ and David TOMBLIN, Designing Participatory Technology Assessments: A Reflexive Method for Advancing the Public Role in Science Policy Decision-making, in Technological Forecasting and Social Change, Vol. 171, October 2021.

https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0040162521004066?casa_token=FVIz2ifcDnIAAAAA:CVqvotCDx5853FuLs7GPFUuAaxqRdP87H5U1JHMcMiv3aauUQ7L_g3SxGIt6IfwnagVigQO9Geq9 – Harry M. COLLINS & Robert EVANS, The Third Wave of Science Studies: Studies of Expertise and Experience, in Social Studies of Science, vol. 32, (2), June 29, 2016. https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0306312702032002003

[41] Archon FUNG, Varieties of participation in complex governance, in Public Administration Review, Dec. 2006, Vol. 66 (Special Issue 1), p. 66–75. https://faculty.fiu.edu/~revellk/pad3003/Fung.pdf

[42] Johann Wolfgang GOETHE, Der Versuch als Vermittler von Objekt und Subjekt, in Goethe’s Werke, Hamburger Ausgabe, p. 13, Munich, Verlag C. H. Beck, 2002, p. 10-2). https://www.projekt-gutenberg.org/goethe/nat92-97/chap011.html

https://www.natureinstitute.org/article/goethe/experiment-as-mediator-of-object-and-subject – Johann Wolfgang Goethe, The Experiment as Mediator between Object and Subject (1792, publ. 1823) , in J. W. GOETHE, Scientific Studies, ed. and trans. Douglas Miller, p. 14, New York, Suhrkamp,1988. – Lorraine DASTON, The moral Economy of Science, in Osiris, 10, 1995, p. 18-23. https://pure.mpg.de/rest/items/item_2276978/component/file_3321600/content – Nicolas CLASS, Goethe et la méthode de la science, in Astérion, vol. 3, 2005. http://journals.openedition.org/asterion/413 ; DOI : https://doi.org/10.4000/asterion.413

[43] Pierre Bourdieu observait en 1993 qu’adopter le point de vue de la réflexivité ne constitue pas un renoncement à l’objectivité. C’est travailler à rendre compte du sujet empirique dans les termes mêmes de l’objectivité construite par le sujet scientifique, notamment en le situant en un lieu déterminé de l’espace-temps social. Pour le sociologue français, il s’agit alors de « se donner la conscience et la maîtrise des contraintes qui peuvent s’exercer sur le sujet  à travers tous les liens qui l’attachent au sujet empirique, à ses intérêts, à ses pulsions, à ses présupposés – liens qu’il doit rompre pour se constituer pleinement« .Pierre BOURDIEU, Réflexivité narcissique et réflexivité scientifique (1993), dans P. BOURDIEU, Retour sur la réflexivité,  p. 58, Paris, EHESS, 2022.

[44] Brian WYNNE, Public uptake of science: a case for institutional reflexivity, in Public Understanding of Science, Vol.  2 (4), 1993, p. 321–337. https://journals.sagepub.com/doi/10.1088/0963-6625/2/4/003 – See also: B. WYNNE, Elephants in the rooms where public encounter « science »?, A response to Darrin Durant, Accounting for expertise: Wynne and the autonomy of the lay public, in Public Understanding of Science, Vol. 17, 2008, p. 21-33.

https://www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/document/22453/ssoar-2008-1-wynne-elephants_in_the_rooms_where.pdf;jsessionid=CE7E52866567FBD3F6C80011B6C8DE0F?sequence=1

[45] Daniel KAHNEMAN, Olivier SIBONY and Cass R. SUNSTEIN, Noise, A flaw in Human Judgment, p. 166-167, New York – Boston – London, Little Brown Spark, 2021. – Philippe DESTATTE, Les opinions partiales altèrent la rectitude du jugement, Heuristique et critique des sources dans les sciences, Conférence présentée à la Salle académique de l’Université de Mons, dans le cadre du Réseau EUNICE, le 21 octobre 2021, Blog PhD2050, 1er novembre 2021. https://phd2050.org/2021/11/01/heuristique/

[46] Pierre GONOD , Conférence faite à la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne, Namur, Institut Destrée, 19 mai 2009. – P. GONOD, Dynamique des systèmes et méthodes prospectives, p. 35-36, coll. Travaux et recherches de prospective, Paris, 1996.

[47] R. GIANNI & Ph. GOUJON, op. cit., p. 189.

Citizens’ engagement approaches and methods in R&I foresight

16 décembre 2023
Foresight, Governance, Non classé, Research
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Brussels, 16 December 2023

Participation is at the centre of the questioning of contemporary governance, as a condition for the effectiveness of collective policies aimed at the common development and metamorphosis of society, in particular by relying on R&I. It is here that foresight takes on its full meaning through its vocation to articulate the past, present and future in a process of stakeholder involvement. This raises the question of the relationship with representative democracy and the risk of conflict with decision makers, in particular elected officials, that these approaches entail.

You can find here the report on Citizens’ engagement approaches and methods in R&I foresight written as part of the work of the Mutual Learning Exercise carried out by the European Commission’s DG Research in 2022 and 2023 under the leadership of my German colleague, the futurist Cornelia Daheim.

I would like to thank the Commission officials, Idea Consult for their support, and all the colleagues who contributed to this work at our workshops organised in Brussels, Lisbon, Bucharest and Prague along 2022 and 2023.

Philippe-Destatte_Citizens-Engagement_R&I-Foresight_EC_2023

Enjoy!

Philippe Destatte

@PhD2050

 

What is terrorism?

15 octobre 2023
Foresight, Governance, History
2 Commentaires

Namur, October 15, 2023

The concept of terrorism is particularly sensitive when it is used to de-legitimize adversaries or opponents on the national and international stage in order to marginalize or even repress them [1]. The example of the Uighur separatists in Xinjiang is often cited because it implicates the Chinese government, but many other situations are similar [2]. Everyone can see how difficult it is to define terrorism outside the framework of the passions it generates through actions that are generally highly theatrical in order to have an impact that corresponds to its ultimate objectives. It is also quite classic to consider with one of its great specialists, the German-American historian Walter Z. Laqueur (1921-2018) that, given its diversity and the horror and fascination it inspires, defining terrorism and establishing a coherent theory of it would be an impossible task [3]. In fact, it is above all the notions of state terrorism and resistance or national liberation that pollute the academic and political efforts to base a definition on reason. Thus, we can follow Anthony Richards when he observes that viewing terrorism as a method rather than as inherent to any particular type of cause helps us to consider the phenomenon more objectively [4]. This method, as we know, consists of generating a psychological impact beyond the victims of the acts perpetrated. However, as the author, Professor of Law at the University of London, points out, the difficulty lies in showing the intention that is present or hidden behind the action taken [5].

So, we could try this definition inspired by the following reflections and the work of the French historian Jenny Raflik [6]: terrorism is a political project over a period, aimed at challenging the established order, attempting to bring it to an end and replacing it with a new order. To this end, it makes tactical use of transgressive violence, which, however, is presented and considered legitimate by the terrorist in the context of actuality.

That’s what we’re going to try to understand.

Photo Dreamstime – Aquarius83men

1. Two initial concerns

Returning to the issue of terrorism, I have two initial concerns. The first is that the issue is, of course, complex – more complex than is generally thought. It is far from being just a question of a few Arab countries and the Muslim religion. If I thought that was the case, I would have to stop writing now. Having studied Russian terrorism in Europe before the October Revolution as a historian, I know only too well that without a detailed knowledge of the language and culture, it is impossible to enter the mindset or networks, even retrospectively. This complexity must be considered, which is why I call my first approach The Road to Damascus, referring to the experience of the Apostle Paul of Tarsus. Like the former bounty hunter and persecutor of Christians, we have been blinded by the light of evidence, and we must pursue the truth with great humility if we are to regain a clear vision. This, of course, is the daily task of researchers and especially of foresighters. This idea was beautifully expressed by Michelangelo in the 16th century in a fresco in the Pauline Chapel in Rome and, closer to home, in a painting by Bertholet Flemalle in the 17th century in St Paul’s Cathedral in Liège (Wallonia). Incidentally, the New Testament is still relevant today: Jesus is said to have said, Go to Damascus, where it will be told you what to do. One thing is certain: contemporary interpretations are manifold…

My second initial concern is to point out that terrorism is not exempt from temporality, by which I mean the complex relationship of the present to both the past and the future. The public is regularly shocked by events that the media present as exceptional, unique or unprecedented. Yet we know that such events have occurred many times in the past, in one form or another, and that they are part of a long-standing trend and an already familiar pattern of development. For example, the accidental explosion of a bomb outside the Château de Villegas in Ganshoren, Brussels, at half past three on 23 February 1883, which killed its bearer, allowed the Belgian security services to partially uncover the network of the Narodovoletzi – the « bearers of the people’s will » of Odessa. It also allowed the historian who reconstructed the network to understand both how it worked and what motivated its members, to analyse how the anti-terrorist services viewed it, how they cooperated or did not cooperate, etc. This analysis is very useful for understanding and trying to explain what is happening today and what might happen tomorrow [7].

 

2. Some of the forms terrorism has taken in history

Temporality is based on the retrospective, or even – as we shall see – the retro-foresight. The retrospective is the basis of historicity that always subjective (or even intersubjective, as Edgar Morin would put it) connection we have with the past. Far from taking the past for granted, we are constantly revisiting it and finding there the questions we have about the present and, above all, the future. Is this not why the Italian historian Benedetto Croce (1866-1952) said that all history is contemporary?

I do not intend to recount the history of terrorism, or even of European terrorism, but it is certainly useful to keep in mind some of the forms it has taken in history – which is now beyond our power – to draw some conceptual or strategic lessons that we will need to face the future.

From the outset, temporality seems to be mixed with timelessness. The world-famous novel Alamut (1938) by the Slovenian writer Vladimir Bartol (Trieste, 1903 – Ljubljana, 1967) may be one of the keys to understanding the phenomenon of terrorism. On the one hand, it is inspired by the Ismaili sect and analyses the psychological traits of young fighters devoted to the cult of the Koran and raised with a fascination for duty and death that will allow them to enter paradise. Secondly, Alamut inspired the video game Assassin’s Creed, developed by Ubisoft Montreal for PlayStation3 and Xbox 360 in 2007 and for PC the following year. More than 100 million copies of the various entries in the series have been sold worldwide. Its influence has therefore been greater than an article in The Economist. The film realized in 2016 by the Australian director Justin Kurzel reinforced this messianic mythology whose formulas and principles are familiar: I divide mankind into two fundamentally different categories: a handful of people who understand reality and the huge majority who do not. Or again, Nothing is true; everything is permitted [8]. While researchers are aware of the importance of people’s worldviews in motivating individual or collective action, we must recognize that the frequency with which we now move between the real and the virtual world – not to mention our tendency to confuse the two – adds to the complexity of an issue such as terrorism.

Far from being the exclusive tool of cults, secret societies and resistance movements, terror is inherent in violence and war. In his Commentaries on the Gallic Wars, Julius Caesar recounts how the brilliance of his attacks – but also their brutality – both kept his friends loyal and, through fear, forced the wavering to accept offers of peace [9]. Experts in etymology and comparative linguistics know that variants of the Latin words terror and terrere have appeared in many forms over the centuries, long before the Terror proclaimed by the French National Assembly on 5 September 1793. We know of the terror inspired in us by the steppe peoples under Attila the Hun in the 5th century, the Mongol Genghis Khan in the 13th century and Tamerlane in the 14th century. The latter is known to have terrorized enemy cities and nations by building pyramids of severed heads, for example in Isfahan in 1387. But let us not jump to the conclusion that hell is other people. One of the field marshals at the head of the army of Maximilian of Bavaria’s Catholic League was Johann Tserclaes, Count of Tilly, who was sometimes said to be Walloon [10]. During a campaign against the Protestant Evangelical Union during the Thirty Years’ War, he seized the German city of Magdeburg on 25 May 1631, and permitted the slaughter of 20,000 people as well as the visitation of numerous other atrocities on the population in order to ensure the surrender of the neighbouring cities. The Marquis de Sourdis, in Richelieu’s service, did likewise at Chatillon-sur-Saône four years later. Many Belgian cities suffered similar treatment during the German invasion in the Great War, such as Dinant on the Meuse on 23 August 1914 (605 deaths). The Nanking Massacre in late 1937 and early 1938 probably claimed nearly 250,000 lives, and perhaps represented the pinnacle of this type of terrorism. And there are also civil wars, which can sometimes – whether in a revolutionary period or not – visit terror on the national population, as we have already mentioned regarding the French Revolution. Such circumstances legitimize the massacre by the citizens of the Republic’s enemies: this is what happened, for example, in Lyon on 14 December 1793, and perhaps too in Ankara on 15 July 2016.

In The Spirit of the Laws, Montesquieu used the term ‘terror’ in 1748 to refer to the principle of despotic government [11]. Long before him, in 1690, John Locke had stated in the first essay of his two Treatises on Government that ‘the magistrate’s sword [is] for a terror to evil doers, and by that terror to enforce men to observe the positive laws of the society’[12]. The use of the words ‘terrorism’ and ‘terrorists’ began to spread from 1794, first in the sense of a regime of political terror and its partisans, and then in the broader sense of the systematic use of violence for political purposes. Incidentally, ‘anti-terrorism’ and ‘anti-terrorist’ appear just one year later, in 1795 [13].

Of course, modern mechanized weaponry makes mass violence possible on an unprecedented scale. The bombing of Guernica, the historic capital of the Basque country, on 23 April 1937, notoriously served as a kind of rehearsal for what was to ensue during the Second World War. The bombing of Rotterdam by the Luftwaffe on 14 May 1940 was undoubtedly also an act of terrorism. It is difficult to exempt from this sombre list the massive German, British and American bombardments of civilian targets, and especially of cities, during this conflict. As Ariel Merari points out, the ultimatum leaflets that were air-dropped in these areas attest to the desire to terrorize the civilian population directly [14]. The Allied and German services that counted the number of victims of the bombing raids on Germany estimated the death toll at around 400,000, more than 10% of whom were prisoners of war or foreigners. The number of civilians killed by the bombing of Japan was around 900,000, higher than the number of Japanese soldiers killed in combat [15].

The Second World War also provides an interesting illustration of the ambivalence of the concepts of terrorism and resistance. A striking example is the Manouchian network, which was so well known that it was the subject of a propaganda poster distributed by the Vichy regime in 1944. The Missak Manouchian group, made up of resistance fighters of foreign origin, Jews and communists, became known for its attacks on German pilots and soldiers on leave. Its members, who described themselves as irregular sharpshooters and partisans (‘francs-tireurs et partisans’, FTP), were condemned to death and executed by the Germans in 1944 as ‘terrorists’, then honoured as members of the resistance by Charles de Gaulle’s Free France after the liberation [16]. The same view was taken of the members of the Irgun when they attacked the British headquarters at the King David Hotel in Jerusalem on 22 July 1946, causing 91 deaths and numerous injuries among the British officials there. Another example of the difficulty of defining the concept of terrorism is the so-called Battle of Algiers, fought by French parachute regiments during the decolonization period from January to October 1957. It is clear that the radical anti-terrorist measures taken by the French military had some success because they themselves terrorized the nationalist indigenous peoples and the settlers who sympathized with them.

The very disparate actions that have been mentioned reveal the different forms that terrorism can take, and a longer-term process in which we are situated, which debunks the notion that what is happening to this generation is unique, novel or unprecedented. Confining our attention to modern times, we can also count as part of this process the numerous attacks and actions of anarchists, nihilists, revolutionary socialists, fascists and others throughout the 19th and 20th centuries: they include the assassination of Tsar Alexander II (1881), of President Sadi Carnot (1894) and of Archduke Franz Ferdinand of Habsburg (1914), the Black September attacks at the Munich Olympics (1972), the actions of the Red Army Faction (Hanns-Martin Schleyer, 1977), the Red Brigade, Action directe and the Communist Combatant Cells, the bombing of Bologna railway station (2 August 1980), the attacks in Beirut against U.S. and French forces (23 October 1983), the killers of Brabant (28 deaths from 1983 to 1985), the attacks of the AIG such as the RER Line B bombing at Saint-Michel station in Paris on 28 July 1995, and that pivotal global moment on 11 September 2001 that has had so many repercussions for Europe.

This very incomplete inventory shows the diversity of forms that terrorism can assume [17]. It might have been expected to yield precise criteria for a general definition, but this is not in fact the case. As Ariel Merari shows, although terrorism may seem an immoral form of war, the profound collapse that the moral code of behaviour underwent in almost all wars on the part of all parties in the 20th century, including the targeting of civilians, shows that the difference between terrorism and other forms of war is one of interpretation [18].

If further demonstration of this relativity is required, take a look at the definition of ‘terrorisme’ in the French dictionary of Lachâtre in 1890. This was a popular dictionary, close to the labour movement. After recalling that the term refers to the reign of terror that reigned in France during part of the Revolution, Maurice Lachâtre added that terrorism is the most moving revolutionary era. He then defines a terrorist as a partisan, an agent of the system of terror, adding that the terrorists saved France [19].

What can we say other than that such comments on terrorism should make us humble?

 

3. Towards a definition of terrorism

It is conventional to begin discussions of terrorism by considering the difficulty of defining it in the scientific literature. We should avoid conflating it with all forms of political violence and ignoring state-sponsored forms of terrorism [20].

At a very early stage, however, in 1962, Raymond Aron made a decisive contribution by suggesting that ‘a terrorist action is referred to as such when its psychological effects are disproportionate to its purely physical results [21]. The various definitions offered by international organizations can help us understand this phenomenon. Thus, UN Resolution A/RES/54/110 of 2 February 2000 refers to criminal actions with political aims: criminal acts intended or calculated to provoke a state of terror in the general public, a group of persons or particular persons for political purposes [22].

The 2021 NATO definition, taken from its English and French glossary, shares this idea of a political dimension: The unlawful use or threatened use of force or violence, instiling fear and terror, against individuals or property in an attempt to coerce or intimidate governments or societies, or to gain control over a population, to achieve political, religious or ideological objectives [23].

The Luxembourg Council of the European Union in 2002 identified an intent to seriously intimidate a population, or unduly compelling a Government or international organization to perform or abstain from performing any act, or seriously destabilizing or destroying the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a country or an international organization [24], an idea often found in national legislation, such as the Belgian law of 19 December 2003. The French historian Jenny Raflik stresses the interest of the approach to the phenomenon taken by the Arab Convention on the Suppression of Terrorism, adopted in Cairo on 22 April 1998, which is both innovative in several respects yet includes limitations such as the possibility of excluding from the scope of terrorism struggles that could the declared legitimate [25]. The important exploratory work of the historian at the French Institute for Higher National Defence Studies led her to propose a definition that we endorse: terrorism is a political project over a period of time that aims to challenge the established order, to try to put a stop to it and/or to substitute a new order for it. To this end, it makes tactical use of transgressive violence, which, however, is presented and regarded as legitimate by the terrorist, in the context of actuality [26]. This definition seems highly relevant to us. First, because it objectifies terrorism and takes it seriously as a political project rather than as a deviation, which would undermine its importance and purposes. Next, because Jenny Raflik emphasises the use of transgressive violence as a means, together with the subjective element – the variance of perspective between perpetrator and victim. Finally, because this definition takes into account the temporality in which the tension between the immediate event and its far-reaching effects lies.

 

Five Considerations to Close the Paper but Not the Subject

1. Terrorism is not a recent phenomenon. It is part of a long-term development from antiquity to the present. It should be seen in temporality (relationships between past, present and future).

2. Terrorism is a complex issue that takes many forms and can be used by very different actors, individual or collective, private or public, who are inspired by a political project and, therefore, a strategic determination to act in order to maintain or change an existing situation. In defining terrorism, we should avoid conflating it with all forms of political violence and ignoring state-sponsored forms of terrorism.

3. The use of terror and terrorism against citizens is inherent in the political philosophy of our liberal societies, as understood in particular by John Locke and Montesquieu.

4. The legitimacy of this political project is subjective; its means are transgressive and intended to be reinforced by their psychological impact and media coverage.

5. Several examples of the evolution of relations between groups that were clearly seen as terrorists, with whom it seemed impossible to negotiate, show that this is not the case and that yesterday’s transgressive actions do not necessarily prevent people from sitting down to start fruitful negotiations. The development of relations between London and the IRA after the bloody events of the Second World War is interesting in this respect.

Once again, we can find reasons for hope in a landscape of despair. Provided we make the necessary efforts, based on reason and not passion.

 

 

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] A first and longer version of this paper has been written in the framework of the NATO Advanced Research Workshop, Identification of Potential Terrorists and Adversary Planning, Emerging Technologies and New Counter-Terror Strategies, CSRA, Falls Church VA, 25 July 2016, edited:  Ph. DESTATTE, Counter-Terrorism in Europe 2030; Managing Efficiency and Civil Rights, in Theodore J. GORDON e.a., Identification of Potential Terrorists and Adversary Planning, p. 87-105, NATO Science for Peace and Security Series – E: Human and Societal Dynamics, IOS Press, 2017. Philippe-Destatte_Counter-terrorism-Europe_NATO-IOS_2017

See also: Philippe DESTATTE, Elisabeta FLORESCU, Garry KESSLER, Hélène von REIBNITZ, Karlheinz STEINMÜLLER, Identifying Some Issues in the NATO Zone Through Trajectories About the Future of Terrorism and Counter-Terror Strategies, in Theodore J. GORDON e.a., Identification of Potential Terrorists and Adversary Planning, p. 16-24, NATO Science for Peace and Security Series – E: Human and Societal Dynamics, IOS Press, 2017.

[2] Ben SAUL, Defining Terrorism to protect Human Rights, in Deborah STAINES ed., Interrogating the War on Terror, Interdisciplinary Perspectives, p. 201-202, Newcastle, Cambridge Scholars Publishing, 2007.

[3] Walter LAQUEUR, Le terrorisme, p. 15, Paris, PuF, 1979. – W. LAQUEUR, Terrorism, London, Weidenfeld and Nicholson, 1977. – W. LAQUEUR, No End to War, Terrorism in the Twenty-First Century, p. 238, London, Continuum International, 2003.

[4] Anthony RICHARDS, Defining Terrorism, in Andrew SILKE ed., Routledge Handbook of Terrorism and Counterterrorism, p. 17, London & New York, Routledge, 2020. – A. RICHARDS, Conceptualizing Terrorism, Oxford University Press, 2015.

[5] Ibidem, p. 19.

[6] Jenny RAFLIK, Terrorisme et mondialisation, approches historiques, p. 24, Paris, Gallimard, 2016. – Terrorismes en France, Une histoire XIXe-XXIe siècles, Paris, CERF, 2023.

[7] Ph. DESTATTE, Contribution à l’histoire de l’émigration russe à la fin du XIXe siècle, 1881-1899, Mémoire présenté pour l’obtention du grade de Licencié en Histoire, Liège, Université de Liège, Année académique 1978-1979, 240 p. – Ph. DESTATTE, Sûreté publique et Okhrana, Les Foyers d’émigrés russes en Belgique, 1881-1899, Conferentie Benerus: België, Nederland, Rusland: betrekkingen en beeldvorming, Rotterdam 7-8 mei 1987: Belgisch-Nederlandse conferentie over de politieke, economische en culturele betrekkingen tussen België c.q. Nederland en Rusland/de USSR met nadruk op de periode na 1917, Erasmus Universiteit Rotterdam, Katholieke Universiteit (Leuven), Rijksuniversiteit Leiden, 1987.

[8] Vladimir BARTOL, Alamut, Libretto collection, Paris, Libella, 2012.

[9] Julius CAESAR, The Gallic Wars, translation by W. A. McDEVITTE and W. S. BOHN, Book 8, http://classics.mit.edu/Caesar/gallic.8.8.html – de BURY, Histoire de la vie de Jules César, suivie d’une dissertation sur la liberté où l’on montre les avantages du Gouvernement monarchique sur le républicain, Paris, Didot, 1758. For example, p. 86 : ‘he impressed upon them the importance of becoming masters of a rich and opulent city, which would give them all things in abundance, and strike terror into the hearts of all the other cities that had left his party, if they triumphed before it was rescued’.

[10] Deutsche Geschichte in Dokumenten und Bildern, Band 1, Von der Reformation bis zum Dreißigjährigen Krieg 1500-1648, Die Apokalypse vor Ort – Die Zerstörung Magdeburgs (1631) – A Local Apocalypse, The Sack of Magdeburg (1631), German Historical Institute, Washington DC, http://germanhistorydocs.ghi-dc.org/sub_document.cfm?document_id=4396

[11] The severity of punishments is fitter for despotic governments, whose principle is terror, than for a monarchy or a republic, whose spring is honour and virtue.’ MONTESQUIEU, The Spirit of the Laws, Book 6, Chapter 9, Geneva, 1748.

[12] (…) government being for the preservation of every man’s right and property, by preserving him from the violence or injury of others, is for the good of the governed: for the magistrate’s sword being for a “terror to evil doers,” and by that terror to enforce men to observe the positive laws of the society, made conformable to the laws of nature, for the public good, i.e., the good of every particular member of that society, as far as by common rules it can be provided for; (…) John LOCKE, Two Treatises of Government, Ch. IX, Of Monarchy by Inheritance from Adam, 92, London, Thomas Tegg & alii, 1823. McMaster University Archive of the History of Economic Thought. http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/locke/government.pdf

[13] Alain REY, Dictionnaire historique de la langue française, vol.3, p. 3803, Paris, Robert, 2006.

[14] Ariel MERARI, Du terrorisme comme stratégie d’insurrection, in Gérard CHALIAND and Arnaud BLIN ed., Histoire du terrorisme, De l’Antiquité à Daech, p. 31, Paris, Fayard, 2015.

[15] Thomas HIPPLER, Le gouvernement du ciel, Histoire globale des bombardements aériens, p. 156-160, Paris, Les prairies ordinaires, 2014.

[16] Denis PESCHANSKI, Claire MOURADIAN, Astrig ATAMIAN, Manouchian: Missak et Mélinée Manouchian, deux orphelins du génocide des Arméniens engagés dans la Résistance française, Paris, Textuel, 2023.

[17] See Ugur GURBUZ ed, Future Trends and New Approaches in Defeating the Terrorism Threat, Amsterdam-Berlin-Tokyo-Washington DC, IOS Press, 2013, especially Ozden CELIK, Terrorism Overview, p. 1-17 and Zeynep SUTALAND & Ugur GÜNGÖR, Future Trends in Terrorism, p. 75-87

[18] Ariel MERARI, op.cit., p. 42.

[19] Maurice LACHÂTRE, Dictionnaire français illustré, vol. 2, p. 1413, Paris, Librairie du Progrès, 1890.

[20] Anne-Marie LE GLOANNEC, Bastien IRONDELLE, David CADIER, New and evolving trends in international security, Transworld, FP7 Working Paper, 13, April 2013, p. 14.

[21] Raymond ARON, Paix et guerre entre les Nations, p. 176, Paris, Calmann-Levy, 1962.

[22] United Nations, Resolution adopted by the General Assembly, Measures to eliminate International Terrorism, A/RES/54/110 https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Terrorism-Proliferation-Narcotics/Documents/A-RES-54-110.pdf

[23] NATO Glossary of Terms and Definitions (English and French), NATO (NSO), 2021.

[24] Council Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism (2002/475/JHA), Official Journal L 164 , 22/06/2002 P. 0003 – 0007.

[25] Jenny RAFLIK, Terrorisme et mondialisation, approches historiques, p. 24, Paris, Gallimard, 2016. – It could also be interesting to open a discussion in order to compare this with Abu Mus’ab al Suri’s definition and typology of terrorism. See Key excerpts of The Global Islamic Resistance Call in Brynjar LIA, Architect of Global Jihad, The Life of al-Qaida Strategist Abu Mus’ab al-Suri, p. 382-383, London, Hurst & Company, 2014.

[26] J. RAFLIK, op. cit., p. 41.