Jalons pour une définition des territoires wallons, 2. Les structures de mise en œuvre des lois d’expansion économique

Namur, le 5 février 2013

Concrétisation de la politique régionale annoncée l’année précédente par le Premier-ministre Gaston Eyskens, la loi du 18 juillet 1959 instaure des mesures spéciales en vue de combattre les difficultés économiques et sociales de certaines régions. La loi consent une aide aux investissements susceptibles de favoriser l’expansion ou la conversion économique des territoires sous forme de bonifications destinées à réduire les taux d’intérêt, de garanties de l’État aux prêts accordés aux entreprises, d’exonérations, de subventions en capital et de subsides pour des études régionales. Complément de la loi dite générale du 17 juillet 1959, cette initiative s’inscrit bien dans la logique keynésienne d’une politique structurelle d’expansion axée sur le long terme. Elle était d’ailleurs prônée depuis quelques années par les sociaux-chrétiens du groupe La Relève et en particulier par François Persoons, conseiller du Premier ministre Gaston Eyskens, dont le projet de Plan-Clé de 1958 contient l’idée d’une politique économique régionale axée sur certaines régions considérées comme des zones de développement ^[1]. La loi du 18 juillet incite à la création de sociétés d’équipements économiques régionales qui sont destinées, comme l’indique l’article 17, à affecter des terrains à des fins industrielles, à les aménager et à les équiper, y construire des bâtiments industriels, les louer ou les vendre afin de les utiliser aux fins pour lesquelles ils ont été aménagés. Comme le soulignera plus tard Maurice Piraux, en bon observateur, si cet article a constitué un incitant à la création d’intercommunales de développement économique régional, il n’a guère servi de base juridique pour fonder ces institutions ^[2]. En effet, dans les sociétés régionales créées sur base de la loi de 1959, les pouvoirs publics devaient détenir la majorité absolue, les communes ne disposant que de la moitié de cette majorité, c’est-à-dire du quart des parts. Or les communes possédaient obligatoirement la majorité absolue si elles prenaient ou conservaient le statut d’intercommunale sur base de la loi organique du 1^er mars 1922 sur les intercommunales, en application de l’article 108 (ancien) de la Constitution. Cet article, révisé en 1922, donna aux communes et aux provinces un cadre général leur permettant de s’associer pour régler et gérer en commun des objets qui relèvent de leur intérêt.

Les régions de développement définies en 1959 et 1967

 Le Conseil des ministres du 2 octobre 1959 et l’arrêté d’application du 27 novembre 1959 désignent les régions de développement. En Wallonie, il s’agit du Borinage, du Centre, de la partie méridionale du Luxembourg, de la région de Verviers, de la zone de Huy ainsi que celle de Ath-Tournai ^([3]). La loi du 18 juillet 1959 est une première fois amendée par la loi du 14 juillet 1966 ^([4]), notamment parce que les investissements nouveaux qu’elle avait générés n’avaient pas permis – l’auraient-ils pu en ce laps de temps ?  – de surmonter les disparités régionales et de rencontrer les difficultés dans les bassins charbonniers, particulièrement en Wallonie. L’arrêté d’application du 17 février 1967 identifiera plus tard les zones géographiques dans lesquelles les dispositions de cette loi seront applicables ^[5] : des communes des régions de Tournai, du Borinage, du Centre, de la région de Huy-Andenne, de la Basse-Meuse ainsi que la région de Verviers. Une trentaine de critères étaient utilisés pour les choix, ce qui permettait d’englober un ensemble de zones aux problèmes très différents en diversité et en gravité ^[6]. Contrairement à ce qu’on en a dit, ces espaces ne nous apparaissent toutefois pas constituer des territoires très définis ^[7].

Par ailleurs, la loi organique de l’Aménagement du territoire du 29 mars 1962 donne aux intercommunales une fonction complémentaire dans ce dernier domaine. Cette loi est, selon la formule de Victor Lambert, une vraie révolution qui fait passer la Belgique d’un urbanisme circonstanciel à une organisation rationnelle du territoire ^[8]. Outre une Commission nationale de l’Aménagement du Territoire, qui n’est mise en place qu’en 1965, la loi crée également des commissions régionales. Elles ne sont toutefois, à notre connaissance, pas mises en place avant la loi du 22 décembre 1970 qui modifie, dans la dynamique d’une régionalisation plus générale, celle de 1962 ^[9].

Les secteurs : des sous-régions ? des territoires ?

 Avant même le début des travaux de la Commission nationale de l’Aménagement du Territoire, chargée de mener à bonne fin l’étude sur l’organisation de la Belgique en régions, qui sera présidée par l’ancien sénateur socialiste liégeois Hubert Rassart ^[10], l’Administration s’est attaquée aux plans des sous-régions, ou secteurs. Comme l’a indiqué le ministre des Travaux publics Georges Bohy en commission de la Chambre, les secteurs sont le nom donné à des unités de vie collective, territoire (sic) donc d’importance réduite, auxquels les habitants savent qu’ils appartiennent et dont ils connaissent instinctivement les limites. Ce sont donc des unités naturelles où l’on constate l’identité ou la parenté des phénomènes de vie collective, sans qu’il soit nécessaire de se soucier des limites artificielles des arrondissements ou des provinces que ces phénomènes ignorent superbement ^[11]. Treize plans de secteurs ont vu leur élaboration décidée en 1963. L’arrêté royal du 28 décembre 1972 se chargera de la mise en œuvre de ces plans de secteur ^[12]. Celle-ci s’étalera sur vingt-quatre ans et concernera finalement, pour la Wallonie, 22 secteurs et un plan de secteur « bis ».

Des intercommunales d’origines et de natures diverses

Alors que la loi du 1^er mars 1922 offrait aux communes un cadre très large pour s’associer dans un but d’utilité publique, l’arrêté ministériel du 13 juillet 1959 avait tenté de clarifier la situation de tous les organismes de développement régionaux en donnant au ministre des Affaires économiques la faculté d’agréer un comité d’expansion économique dans chaque province ainsi que des comités régionaux dans les régions où les circonstances économiques sont telles que les comités provinciaux ne peuvent agir avec toute l’efficacité nécessaire ^[13]. Fin des années soixante, le Hainaut dispose de quatre intercommunales de développement économiques : l’Association intercommunale pour le Développement économique et l’Aménagement des Régions du Centre et du Borinage (IDEA), fondée en 1961 à partir d’une intercommunale chargée du démergement de la Haine, l’Association intercommunale pour l’Aménagement du Territoire et le Développement économique et social des Régions de l’Est et du Sud du Hainaut (ADEC), créée en 1964, l’Intercommunale de Développement économique et d’Aménagement du Territoire du Hainaut occidental (SIDEHO), inaugurée la même année et l’Intercommunale du Sud du Hainaut (Intersud), créée en 1967. Quatre intercommunales ont été créées dans la province de Namur en 1962 qui sont des sociétés intercommunales d’aménagement et d’équipement : celle de Famenne, Condroz et Haute-Meuse, celle de l’Entre-Sambre-et-Meuse, et celle de Gedinne-Semois. Elles sont chapeautées par un organe unique qu’elles ont fondé avec la Province de Namur : le Bureau économique de la Province qui assume la gestion des intercommunales, réalise les études et met en œuvre les décisions. L’Association intercommunale d’Aménagement et d’Équipement du Brabant wallon (IBW) a été mise en place en 1965 dans l’arrondissement de Nivelles. Quant aux provinces de Liège et de Luxembourg, c’est en 1961 et en 1962 qu’ont été créées respectivement la Société provinciale d’Industrialisation (SPI) et l’Association intercommunale pour l’Équipement économique de la Province de Luxembourg (1962). Maurice Piraux faisait remarquer en 1969 qu’il ne s’agissait que d’une partie de la cinquantaine d’organismes qui s’occupaient alors en Wallonie d’économie régionale, mais qu’outre le morcellement institutionnel, il y avait un morcellement des moyens : il notait que plusieurs intercommunales wallonnes avaient un capital inférieur, et parfois largement, à 10 millions de francs belges de l’époque et que, seule, la SPI disposait d’un capital allant jusqu’à 130 millions de francs ^[14].

Interpellé le 19 janvier 1966 par le député de l’arrondissement de Mons Arthur Nazé (1906-1983) concernant les relations entre les autorités régionales responsables et le pouvoir central quant à la reconversion des régions, le ministre socialiste des Affaires économiques Marc-Antoine Pierson souligne la relation régulière que lui-même, comme du reste son collègue socialiste des Travaux publics Edmond Leburton et leurs départements, entretiennent avec les intercommunales de développement : IDEA, SIDEHO, ADEP, SPI, etc. Le ministre se réjouit en tout cas de ses interlocuteurs :  des hommes responsables représentant le monde politique, social, syndical, industriel des régions, connaissant parfaitement leur besoins et les aspirations de leur population. Marc-Antoine Pierson estime toutefois désormais nécessaire de renforcer les structures et liaisons organiques de reconversion économique en les rendant plus formelles en rappelant que la déclaration gouvernementale du gouvernement de Pierre Harmel du 28 juillet 1965 avait annoncé la mise en place des organes décentralisés d’aménagement du territoire et du développement en conformité avec les travaux sur la réforme de l’État menés à la Table ronde des partis politiques. Le ministre rappelle également la préparation d’un avant-projet de loi sur la décentralisation économique prévoyant la création de « sociétés de développement régional » les fameuses SDR et la création d’un fonds spécial de promotion économique régional. Pour le ministre, ce projet de loi prévoira non pas la création obligatoire dans chaque région d’une SDR, mais autorisera cette création et permettra aux initiatives existantes, par exemple les intercommunales de développement régional, de se transformer en sociétés de développement régional ^[15].

Comme l’observera plus tard Michel Quévit, à l’exception des provinces de Liège et du Luxembourg, les sociétés intercommunales d’expansion économique qui s’étaient mises en place entre 1960 et 1966 s’étaient structurées d’initiative sur une base sous-régionale, c’est-à-dire comme territoires sous-provinciaux. Quévit expliquait les situations particulières des deux provinces de Liège et Luxembourg qui avaient fait des choix différents, d’une part, par le fait que la Société provinciale liégeoise d’Industrialisation (SPI) était la seule à avoir adopté le statut de société d’équipement régional prévu par la loi de 1959, mais aussi, d’autre part, par le puissant leadership assuré par les gouverneurs et les députations permanentes des deux provinces, en particulier à Liège, avec le Gouverneur Pierre Clerdent, qui avait pu faire taire des velléités territoriales sous-provinciales, notamment verviétoises ^[16]. Complémentairement, le professeur de Louvain expliquait la préférence des responsables sous-régionaux pour le statut d’intercommunale mixte plutôt que pour celui de la société d’équipement régional par les deux stratégies qui ont été développées à ces niveaux : la première est fonctionnelle puisqu’il s’agissait de créer un milieu économique favorable à l’investisseur ; la seconde est stratégique puisqu’il s’agissait d’accéder aux mécanismes de la décision du pouvoir central. En effet, pour l’auteur de l’ouvrage Les Causes du déclin wallon, les rapports interterritoriaux s’évaluaient en termes de relations de domination et de subordination : compétition entre métropoles régionales pour l’accès aux investissements privés et au pouvoir central et méfiance des régions périphériques vis-à-vis de la domination des métropoles régionales ^[17]. Il faut dès lors bien comprendre que la loi de 1959 avait aussi vocation, pour l’État central, de garder le contrôle sur le développement régional face aux initiatives nombreuses des territoires et de leurs acteurs. Notamment, par l’entremise des autorités provinciales, observait Quévit.

La Wallonie : une seule région et des sous-régions…

Faisant la critique des lois d’expansion économique de 1959 et 1966, et affirmant la Wallonie comme une seule région, le Congrès des Socialistes wallons réuni à Verviers les 25 et 26 novembre 1967, rejetait le provincialisme économique ^[18]. Le Congrès en appelait à la mise en place d’une nouvelle législation qui accorderait les avantages en termes d’investissements à des unités subrégionales de développement et d’aménagement englobant l’ensemble des communes polarisées par une ville maîtresse, un processus de planification régional fixant les objectifs de création d’emplois pour chaque unité subrégionale en vue de leur assurer une croissance au même rythme que ceux de la Belgique et de l’Europe occidentale. Des dotations annuelles seraient calculées pour une période de cinq ans pour chaque unité subrégionale. Comme l’indique le rapport Reconstruire la Wallonie, La reconversion économique et sociale de la Région wallonne, qui est élaboré à cette occasion, ces suggestions pour une réelle politique de développement régional (…) exigent des programmes régionaux de développement économique comportant des objectifs précis, calculés pour toutes les sous-régions du pays sur des bases et des critères identiques ^[19]. Ce rapport est particulièrement intéressant, car il lie les perspectives et objectifs en matière d’emploi et de structure spatiale. Soulignant la nécessité d’un plan d’aménagement du territoire wallon, le rapport insiste sur l’importance de la localisation des emplois nouveaux sur le territoire en observant que les pôles urbains ont en effet une vitalité propre qui fait d’eux les éléments moteurs de la vie économique ^[20]. Dans leur analyse, les socialistes wallons esquissent une Wallonie qui compterait un maillage constitué de deux métropoles et de douze ou treize villes-maîtresses. Il comporterait donc une quinzaine (13 + 2) d’unités subrégionales de développement et d’aménagement. Une étude complète de la polarisation permettra à l’Exécutif wallon de tracer le périmètre de ces 15 unités et de lever l’option dans les quelques cas où un doute subsiste sur le choix d’une ville ou d’un lieu comme pôle à développer ^[21].

Ainsi, à la veille de la réforme de l’État, tant des initiatives locales de reconversions économiques que des dispositifs de même nature mis en place par l’État central ont contribué, par eux-mêmes ou par la critique qu’ils provoquaient, à esquisser, dans un climat de concurrence territoriale, un modèle de structure spatiale où se dessinaient des sous-régions fonctionnelles, voire multifonctionnelles.

 (A suivre)

Philippe Destatte

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