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Du fédéralisme au confédéralisme, Apprendre à faire vivre ensemble des gens qui se meuvent déjà dans des univers diffé­rents

12 octobre 2022
Démocratie, Federalism(e), Gouvernement, Prospective
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Erbil, Kurdistan, Irak, 8 octobre 2022

 

1. Penser de manière libre et créative

S’il est une dimension qui peut intéresser l’Irak et ses composantes étatiques dans le système institutionnel belge, c’est la liberté certaine que l’on peut observer dans l’évolution du fédéralisme et les ferments de confédéralisme qu’il contient, probablement depuis sa mise en place en 1970 [1]. Cette approche nous oblige à quitter les anciens clivages méthodologiques du droit constitutionnel et de la science politique qui différencient ces deux concepts de manière très contrastée pour intégrer l’idée que fédéralisme et confédéralisme seraient de même nature, voire que l’on pourrait passer de l’un à l’autre, en particulier du système fédéral au système confédéral [2]. Or, c’est généralement le chemin inverse qui est adopté.

Chacune et chacun en effet doivent se souvenir de l’adresse au peuple de l’État de New York de fin novembre 1787, publiée dans The Federalist numéro 9. Un des pères de la Constitution américaine, Alexander Hamilton (1757-1804), y cite longuement L’esprit des Lois de Montesquieu (1689-1755) et sa définition de la République fédérative, que l’Américain traduit par Confederate Republic. Hamilton rappelle également la définition qu’en donne le philosophe français : cette forme de gouvernement, écrivait Montesquieu, est une convention par laquelle plusieurs Corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand qu’ils veulent former. C’est une société de sociétés, qui en font une nouvelle, qui peut s’agrandir par de nouveaux associés qui se sont unis [3].

C’est de cette définition du confédéralisme ou de l’État fédératif qu’Hamilton glisse vers celle de la fédération, qu’il préconise : La définition d’une république confédérée semble être simplement “un assemblage de sociétés” ou une association de deux ou plusieurs États en un seul État. L’étendue, les modifications et les objectifs de l’autorité fédérale sont de simples questions de discrétion. Tant que l’organisation séparée des membres n’est pas abolie ; tant qu’elle existe, par une nécessité constitutionnelle, à des fins locales ; même si elle est parfaitement subordonnée à l’autorité générale de l’union, il s’agit toujours, en fait et en théorie, d’une association d’États, ou d’une confédération. La Constitution proposée, loin d’impliquer une abolition des gouvernements des États, fait d’eux des constituants de la souveraineté nationale, en leur permettant une représentation directe au Sénat, et laisse en leur possession certaines portions exclusives et très importantes du pouvoir souverain. Cela correspond pleinement, dans toute l’interprétation rationnelle des termes, à l’idée d’un gouvernement fédéral [4].

Un de nos plus brillants professeurs de Droit constitutionnel en Wallonie, qui fut d’ailleurs ministre belge de la réforme de l’État voici plus de cinquante ans, constatait que, malgré l’abondante littérature en science politique sur le fédéralisme, on ne voyait toujours pas clairement où finissait la (con)fédération d’États et où commençait l’État fédéral. Sa solution consistait en fait à considérer que c’est le volume des attributions dévolues au pouvoir central qui est déterminant : si le volume est réduit, nous nous trouvons dans un système confédéral, s’il est important, dans un État fédéral [5]. Un des illustres prédécesseurs de ce professeur de l’Université de Liège observait que, dans le système fédéral, le pouvoir central a le droit de faire des lois et de les imposer à ses agents dans les domaines de la justice, de la force publique, du fisc, et, dès lors, d’agir directement sur tous les citoyens de l’Union. Dans le système confédéral ou de la fédération d’États, le pouvoir central n’a de rapports qu’avec ces États fédérés ou confédérés et n’atteint les citoyens que par leur intermédiaire [6]. Néanmoins, cette logique renvoie à la question de la durabilité de l’ensemble et donc à la finalité du système fédéral ou confédéral : la suprématie d’un bien commun, d’un intérêt général, sur les égoïsmes collectifs et les intérêts particuliers. La conviction également que chacun prend et assume sa part dans le “ménage” étatique et sociétal.

Il faut aussi – et c’est l’intérêt de l’expérience belge, toujours en cours – considérer que la direction du mouvement possible n’est pas seulement celle qu’ont connu les États-Unis ou la Suisse d’un modèle confédéral vers un modèle fédéral, mais plutôt d’un système fédéral vers un système confédéral. Je n’ignore pas que cela peut fâcher certains constitutionnalistes doctrinaires comme des représentants de l’immobilisme institutionnel en Belgique, les uns étant parfois les mêmes que les autres. Néanmoins, entre le modèle et la réalité, la carte et le terrain, chacun constate souvent des différences majeures.

 

2. Le fédéralisme belge aujourd’hui

La Belgique d’aujourd’hui est unique dans sa construction. Alors que subsistent de fortes traces d’unitarisme étatique et de centralisation, on y relève des traits qu’on peut attribuer au fédéralisme et des traits qui relèvent de confédéralisme. Cette Belgique n’est plus bipolaire comme elle l’était au XIXe siècle. Elle s’est complexifiée culturellement, socialement, politiquement, institutionnellement.

Non sans mal, la Flandre (6,6 millions d’habitants) et la Wallonie (3,6 millions d’habitants) ont fini par acquérir un statut, celui de régions politiques disposant d’une large et réelle autonomie. La région-capitale, Bruxelles, lieu de rencontre bilingue, légalement, mais aussi très théoriquement, des Flamands et des Wallons, est devenue davantage multiculturelle et fondamentalement internationale. De surcroît, elle est parvenue à occuper la position enviée d’être une des capitales de l’Europe, voire LA capitale de l’Union et de ses institutions. À la surprise de beaucoup, enfin, Bruxelles en tant que région a émergé institutionnellement en 1989, même si elle ne représente que 0,5% du territoire de la Belgique. Autre donnée importante : la mobilité de sa population d’1,2 million d’habitants est considérable puisqu’en vingt ans, depuis 2000, plus de 1 500 000 personnes se sont installées à Bruxelles et 1 400 000 l’ont quittée pour les autres régions ou pour d’autres pays. Cette fluidité démographique pose problème en termes de fiscalité et donc d’évolution des institutions et compétences du fédéralisme [7]. À l’Est de la Belgique, les guerres mondiales ont laissé des traces par l’intégration de populations allemandes qui se sont imposées dans les réformes de l’État comme une troisième communauté de moins de 80.000 habitants, presque déjà quatrième région par la nature des compétences acquises.

Certains professeurs de droit constitutionnel ont observé que, depuis 1970, la Belgi­que se caractérise par un processus de décision confédéral au niveau de l’Etat central, en mettant notamment en évidence la parité constitutionnelle entre francophones et néerlandophones au Conseil des ministres [8], en pointant la règle de l’unanimité ou encore la majorité qualifiée nécessaire pour décider parmi les différentes composantes de l’État. La pratique d’accords de coopération dans le domaine des négociations de traités et de la représentation de la Belgique dans les organes internationaux peut également laisser penser que le stade du fédéralisme est déjà dépassé. Dès 1993, un célèbre constitutionnaliste flamand concluait qu’en reconnaissant le droit de veto des grandes communautés non seulement au niveau de leur entité fédérée, mais aussi pour la mise en œuvre de politiques restées fédérales, la Belgique évoluait dans une direction qui présente quelque analogie avec les systèmes de décision pratiqués dans une confédération [9]. Deux chercheurs de l’Université de Liège faisaient le même constat en 2014 en observant le partage de la compétence des relations internationales ainsi qu’en permettant aux communautés, aux régions et à l’État de conclure entre eux des accords de coopération qui ressemblent à des traités entre sujets de droit international (article 92bis de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980) [10].

 

3. Le paradigme confédéral

Le confédéralisme qui est aujourd’hui sur la table des partis politiques en Belgique constitue une idée controversée. Revendiqué avec une certaine force par la plupart des partis wallons de gauche (socialistes, libéraux et communistes) après la Seconde Guerre mondiale, prôné par des intellectuels francophones jusque dans les années 1980, le terme de confédéralisme s’est chargé de connotations négatives quand il a été diabolisé par les libéraux wallons et bruxellois au début des années 1990. Parce qu’il était plu­tôt considéré comme un élargissement du fédéralisme, le mot a été repris dès 1994, puis affirmé à des moments différents de la vie politique, par plusieurs ténors des grands partis flamands. à l’inverse, plus il a pris de la place dans le discours politique flamand, plus les partis politiques francophones se sont insurgés contre cette idée, en affirmant que le confédéralisme est le chemin qui mène tout droit au séparatisme, à l’éclatement de la Belgique, à l’indépendance de la Flandre.

C’est le parti nationaliste La Nouvelle Alliance flamande (NVA) qui a, en Belgique, développé le projet le plus élaboré de confédéralisme. Rejetant l’idée, considérée comme académique, que ce concept désignerait la collaboration entre deux États indépendants, un de leur chef de file, politologue de l’Université de Gand, définit lui aussi le confédéralisme comme une autonomie poussée des entités fédérées, de telle sorte qu’elles exercent leurs compétences au plus près des gens et tout en conservant des pouvoirs régaliens au niveau fédéral ou confédéral [11].

La NVA a élaboré un projet de réforme de l’État belge en vue des élections de 2014 et l’a encore défendu en 2019 [12]. Dans ce modèle, la Confédération serait compétente pour la Défense, les Affaires étrangères, les Finances, les conditions d’octroi de la nationalité, l’asile, la Cour de cassation et la Cour constitutionnelle, ainsi que la lutte contre la grande criminalité. Le gouvernement confédéral, paritaire, serait composé de six minis­tres désignés par la Flandre et la Wallonie. Les 50 députés confédéraux seraient choisis paritairement au sein des parlements flamand et wallon, avec une représentation garantie des Bruxellois et des germanophones. Les Bruxellois qui optent pour le régime fiscal et social néerlandophone contribueraient à élire le Parlement flamand ; ceux qui choisissent le régime francophone voteraient pour le Parlement wallon. La Flandre et la Wallonie recevraient toutes les compétences résiduelles, y compris la perception de l’Impôt sur les Personnes physiques (IPP), sauf celles qui sont spécifiquement confiées à la Confédération. Bruxelles aurait la maîtrise de sa politique économique, y compris l’impôt des sociétés et les aides à l’emploi, en plus des actuelles compétences en logement, environnement, aménagement du territoire, etc. Ses habitants seraient toutefois rattachés à l’un des deux systèmes de sécurité sociale, flamand ou wallon. La Région serait gérée par un gouvernement paritaire, responsable devant un parlement de 70 députés, parmi lesquels une représentation garantie de 15 néerlandophones. La solidarité entre les différentes entités ne disparaît pas. Elle serait organisée de manière permanente en mobilisant les moyens confédéraux et se veut chiffrable, transparente et responsabilisante. Un Conseil de Concertation permanente belge serait composé des présidents des entités confédérées.

 

Conclusion : le chemin à prendre

S’il existe, le fédéralisme classique s’accommoderait difficilement des trois principes du fédéralisme belge : 1. l’équipollence des normes – c’est-à-dire l’égalité de puissance juridique entre la loi fédérale et les lois des entités fédérées – ; 2. l’exclusivité des compétences localisées soit au niveau fédéral soit au niveau des entités fédérées sur leur territoire respectif ; 3. l’usage exclusif, lui aussi par les entités fédérées, de la capacité internationale des compétences qui leur ont été transférées, y compris le droit de signer des traités internationaux. Ajoutons que deux des entités fédérées de l’État fédéral belge disposent d’une réelle souveraineté dans l’exercice de leurs compétences grâce à un système d’élection directe et séparée de leurs membres, ainsi que d’une autonomie constitutive, embryon d’un pouvoir constitutionnel : le Parlement flamand et le Parlement wallon.

Ni fédéralisme ni le confédéralisme ne sont en fait des notions juridiques précises. Ce sont parmi les vocables les plus complexes de la science politique. Ce sont surtout des produits de l’histoire. Du fédéralisme, on dit qu’il est sui generis, qu’il se construit lui-même [13]. Partout dans le monde, la logique fédéraliste a vocation à articuler ces deux grands principes contradictoires que sont le besoin d’autonomie et le besoin d’association. Tantôt, ce principe prend une direction centripète, ce qui est le cas des États-Unis ou de l’Europe en construction, tantôt il prend une forme centrifuge, ce qui est la logique dans laquelle s’inscrit la Belgique. On y parle de fédéralisme belge de désintégration. C’est pourquoi, l’actuel commissaire européen et juriste Didier Reynders, lorsqu’il était président de parti politique en 2007, avait déclaré au journal Le Monde, que la logique à l’œuvre en Belgique est celle d’une confédération. L’enjeu, avait-il poursuivi, est d’apprendre à faire vivre ensemble des gens qui se meuvent déjà dans des univers diffé­rents [14].

Ma propre préférence ne va pas au confédéralisme appliqué à la Belgique, mais à un fédéralisme à quatre États disposant des mêmes droits et exerçant les mêmes compétences puissantes.

Mais lorsqu’on délibère à quatre ou à cinq, il est rare qu’on choisisse tout seul le chemin à prendre…

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Ce texte constitue la traduction française de mon intervention à la conférence The Kurdish Question in the Middle East, organisée conjointement par l’Université de Soran (Irak), le Centre français de Recherche sur l’Irak et Science Po Grenoble, tenue à Erbil, Kurdistan, Irak, 8 octobre 2020.

[2] Voir : Philippe DESTATTE, Le (con)fédéralisme en Belgique n’est pas un problème, c’est une solution, conférence (Con)federalism: cure or curse, Rethinking Belgium’s institutions in the European Context, 11th public event of the Re-Bel initiative, Fondation universitaire, Bruxelles,19 juin 2014. Blog PhD2050, 14 juillet 2014. https://phd2050.wordpress.com/2014/07/14/confederalisme/– Ph. DESTATTE dir., Le fédéralisme dans les États-nations, Regards croisés entre la Wallonie et le monde, Bruxelles, Presses interuniversitaires européennes, 1999. – Ph. DESTATTE, Le confédéralisme, spectre institutionnel, coll. Notre Histoire, Namur, Institut Destrée, 2021.

[3] The Federalist, A commentary on the Constitution of the United States, Being a Collection of Essays written in Support of the Constitution agreed upon September 17, 1787, by the Federal Convention, From the original text of Alexander HAMILTON, John JAY and James MADISON, p. 50-51, New York, Random House – The Modern Library, 1960. – Nous reprenons ici en traduction le texte de  MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, dans Œuvres complètes, t.2, p. 369, coll. La Pléiade, Paris, Gallimard, 1951.

[4] Il s’agit de notre traduction du texte : The definition of a Confederate republic seems simply to be “an assemblage of societies” or an association of two or more states into one state. The extent, modifications, and objects of the federal authority are mere matters of discretion. So long as the separate organization of the members be not abolished; so long as it exists, by a constitutional necessity, for local purposes; though it should be in perfect subordination to the general authority of the union, it would still be, in fact and in theory, an association of states, or a confederacy. The proposed Constitution, so far from implying an abolition of the State governments, make them constituents of the national sovereignty, by allowing them a direct representation to the Senate, and leave in their possession certain exclusive and very important portions of sovereign power. This fully corresponds, in every rational import of the terms, with the idea of a federal government. The Federalist, op. cit., p. 52-53.

[5] Fernand DEHOUSSE, Le fédéralisme et la question wallonne, Congrès des Socialistes wallons, 5 et 6 juillet 1947, p. 12-15, La Louvière, ICO, 1947.

[6] Émile de LAVELEYE, Le gouvernement dans la démocratie, t. 1, p. 71, Paris, Alcan, 1892.

[7] Philippe VAN PARIJS, The start of Brussels’ demographic decline? in The Brussels Times, 1st September 2022, https://www.brusselstimes.com/column/281867/the-start-of-brussels-demographic-decline

[8] Karel RIMANQUE, Réflexions concernant la question oratoire : y a-t-il un État belge ?, dans Hugues DUMONT e.a. (dir.), Belgitude… p. 67. – Voir aussi Il n’existe pas d’État confédéral, dans L’Écho, 7 août 2007.

[9] Karel RIMANQUE, Le confédéralisme, dans Francis DELPEREE, La Constitution fédérale du 5 mai 1993, p. 31sv, Bruxelles, Bruylant, 1993.

[10] Michel PAQUES et Marie OLIVIER, La Belgique institutionnelle, Quelques points de repère, dans Benoît BAYENET, Henri CAPRON et Philippe LIEGEOIS éds., L’Espace Wallonie-Bruxelles, Voyage au bout de la Belgique, p. 60, Bruxelles, De Boeck, 2007.

[11] Pourquoi la N-VA choisit le confédéralisme, dans L’Écho, 4 janvier 2013. – Quel est le confédéralisme prôné par la N-VA ? dans L’Écho, 6 janvier 2013.

[12] N-VA, Verandering voor Vooruitgang, Congresteksten, 31 Januari – 1 & 2 Februari 2014, Antwerpen, 2013. 76 p. https ://www.n-va.be/sites/default/files/generated/files/ news-attachment/definitieve_congresbrochure.pdf – Le changement pour le progrès, 2e partie, N-VA, 30 octobre 2013, 15 p. https ://francais.n-va.be/sites/international.n-va.be/files/ generated/files/news-attachment/conference_de_presse_3010_-le_confederalisme_0.pdf – Ben WEYTS, Verandering voor Vooruitgang, 30 octobre 2013 https ://www.n-va.be/ nieuws/verandering-voor-vooruitgang

[13] Fernand DEHOUSSE, Les projets fédéralistes de 1938 à nos jours, dans Jacques LANOTTE éd., L’histoire du mouvement wallon, Journée d’étude de Charleroi, 26 février 1976, p. 27, Charleroi, Institut Destrée, 1978

[14] Christophe DE CAEVEL, Tabou confédéral, Édito, dans L’Écho, 13 novembre 2007. – Jean-Pierre STROOBANTS, En Belgique, « la logique est celle d’une confédération », Didier Reynders, libéral francophone, exige un « signal clair » des Flamands sur leur volonté de maintenir un État fédéral, dans Le Monde, 10 novembre 2007.

From federalism to confederalism, A way of learning to live together in Iraq and in Belgium?

9 octobre 2022
Democracy, Federalism(e), Governance, Non classé
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Erbil, Kurdistan, Iraq, October 8, 2022

 

1. Freedom for a creative thinking

If there is one aspect of the Belgium institutional system that may be of interest to Iraq and its state components, it is the undeniable freedom that has been evident in the evolution of federalism and its inherent seeds of confederalism, probably since it was introduced in 1970 [1]. This approach requires us to abandon the long-standing methodological divisions of constitutional law and political science, which differentiate these two concepts in very contrasting ways to incorporate the idea that federalism and confederalism are similar and even that it is possible to move from one to the other, particularly from the federal system to the confederal system [2]. Yet it is generally the opposite path that is adopted.

We should all remember the address to the people of New York State in late November 1787, published in The Federalist, issue 9. In it, one of the fathers of the American Constitution, Alexander Hamilton (1757-1804), quotes at length the treatise by Montesquieu (1689-1755) entitled L’esprit des Lois and his definition of the République fédérative, which Hamilton translates as Confederate Republic. Hamilton also notes the definition given by Montesquieu: a convention by which several smaller states agree to become members of a larger one, which they intend to form. It is a kind of assemblage of societies that constitute a new one, capable of increasing, by means of new associations, till they arrive to such a degree of power as to be able to provide for the security of the united body [3].

From this definition of confederalism, or federative State, Hamilton then moves on to the definition of federation which he himself advocates: The definition of a Confederate republic seems simply to be “an assemblage of societies” or an association of two or more states into one state. The extent, modifications, and objects of the federal authority are mere matters of discretion. So long as the separate organization of the members be not abolished; so long as it exists, by a constitutional necessity, for local purposes; though it should be in perfect subordination to the general authority of the union, it would still be, in fact and in theory, an association of states, or a confederacy. The proposed Constitution, so far from implying an abolition of the State governments, make them constituents of the national sovereignty, by allowing them a direct representation to the Senate, and leave in their possession certain exclusive and very important portions of sovereign power. This fully corresponds, in every rational import of the terms, with the idea of a federal government [4].

One of our most brilliant professors of constitutional law in Wallonia, who was also the Belgian minister for State reform more than fifty years ago, noted that, despite the abundant literature on federalism in the field of political science, it was still unclear where a (con)federation of States ended and a federal State began. His solution was to consider that it was the volume of powers devolved to the central government that was important: if the volume was low, it was a confederal system, if it was high, a federal State [5]. One of this professor’s illustrious predecessors at the University of Liège observed that, in the federal system, the central government has the right to make laws and to impose them on its officials in the fields of justice, law enforcement and tax, and, therefore, to have a direct influence on all the citizens in the Union. In a confederal system, or a system of a federation of States, the central government has relations only with those federated or confederated States and it can only reach the citizens through those States [6]. Nevertheless, this rationale highlights the issue of the durability of the whole and, therefore, the purpose of the federal or confederal system: the supremacy of a common good or a general interest over collective self-interests or individual interests, along with the conviction that each entity accepts and plays their part in the State and societal “family”.

It is also necessary – with the benefit of the Belgian experience still at play – to consider that the possible direction of movement is not only from a confederal model to a federal model, as seen in the United States or Switzerland, but also from a federal system to a confederal system. I am aware that this may anger certain dogmatic constitutionalists as well as certain representatives of the institutional inertia in Belgium, sometimes one and the same. However, there are often major differences to be seen between model and reality, between map and terrain.

 

2. Belgian federalism today

Belgium’s structure today is unique. Although strong traces of state unitarism and centralisation remain, certain traits attributable to federalism are evident, as well as some linked to confederalism. This Belgium is no longer bipolar as it was in the 19th century. It has become culturally, socially, politically and institutionally more complex.

Flanders (6.6 million inhabitants) and Wallonia (3.6 million inhabitants) have achieved the status of political regions with broad, effective autonomy, but not without some difficulty. The Brussels capital-region, the bilingual meeting place, both legally and highly theoretically, of the Flemish and the Walloon populations, has become more multicultural and genuinely international. In addition, it has achieved the enviable position of being one of the capitals of Europe, and even The capital of the Union and its institutions. Lastly, to the surprise of many, Brussels as a region emerged institutionally in 1989, even though it represents only 0.5% of Belgian territory. Another important fact is the considerable mobility of its population of 1.2 million inhabitants: in the space of twenty years, since 2000, more than 1,500,000 people have settled in Brussels and 1,400,000 have departed for other regions or countries. This demographic fluidity poses problems in terms of taxation and, therefore, in terms of the evolution of the powers and institutions of federalism [7]. In the East of Belgium, the world wars have left their mark through the integration of German populations. This area was recognised in the State reforms as a third community of fewer than 80,000 inhabitants and is now, in effect, already a fourth region due to the nature of the powers acquired.

Some professors of constitutional law have observed that, since 1970, Belgium has been characterised by a confederal decision-making process at the central State level, highlighting in particular the constitutional parity between French speakers and Dutch speakers in the Council of Ministers [8], and underlining the unanimous or qualified majority rule required for decision-making among the various components of the State. The use of cooperation agreements in the field of treaty negotiations and the representation of Belgium within the international bodies may also suggest that the federalism stage has already passed. In 1993, a renowned Flemish constitutionalist concluded that, by acknowledging the right of veto of the major communities not only at their federated entity level but also in relation to the implementation of policies which had remained federal, Belgium was moving in a direction which bore some resemblance to the decision-making systems used in a confederation [9]. Two researchers at the University of Liège made the same observation in 2014, noting the shared competence in international relations and the fact that the communities, regions and State were able to conclude mutual cooperation agreements which resembled treaties between subjects of international law (Article 92bis of the special law on institutional reforms of 8 August 1980) [10].

 

3. The confederalist paradigm

The confederalism being discussed today by the political parties in Belgium is a controversial idea. Demanded by the majority of the leftist parties of Wallonia (socialists, liberals and communists) after the Second World War, and advocated by French-speaking intellectuals until the 1980s, the term confederalism became laden with negative connotations when it was demonised by the liberals in Wallonia and Brussels at the beginning of the 1990s. Since it tended to be regarded as an extension of federalism, the term came back into use from 1994, and was then affirmed at various moments in political life by several key members of the major Flemish parties. Conversely, the more prominent it became in Flemish political discourse, the more the French-speaking political parties rebelled against the idea, claiming that confederalism would lead directly to separatism, the break-up of Belgium, and the independence of Flanders.

It was the nationalist party, Nieuw-Vlaamse Alliantie (NVA), New Flemish Alliance, which, in Belgium, developed the most recent and elaborate plan for confederalism. Rejecting the idea, which it considered academic, that this concept suggested collaboration between two independent States, one of their leaders, a political scientist at the University of Ghent, also defined confederalism as an advanced autonomy of federated entities, such that they exercise their powers as close to the people as possible while retaining sovereign powers at the federal or confederal level [11].

The NVA developed a Belgian State reform plan ahead of the 2014 elections and argued in favour of it again in 2019 [12]. In this model, the Confederation would be responsible for Defence, Foreign Affairs, Finance, the conditions for granting nationality, asylum, the Court of Cassation and the Constitutional Court, and tackling major crime. The parity confederal government would be composed of six ministers appointed by Flanders and Wallonia.

The 50 confederal deputies would be chosen on a parity basis from the Flemish and Walloon parliaments, with guaranteed representation for the Brussels and German-speaking regions. People in the Brussels region who opted for the Dutch-language tax and social system would help to elect the Flemish parliament; those who chose the French-language system would vote for the Parliament of Wallonia. Flanders and Wallonia would be given all the remaining powers, including collecting personal income tax (IPP), apart from those specifically assigned to the Confederation. Brussels would have control over its economic policy, including corporation tax and employment aid, as well as its current responsibilities for housing, environment, land management, etc. However, its inhabitants would be linked to one of the two Flemish or Walloon social security systems. The Region would be managed by a parity government accountable to a parliament of 70 deputies, including a guaranteed representation of 15 Dutch-speakers. Solidarity between the different entities would remain. It would be organised on an ongoing basis by mobilising confederal resources and would be quantifiable, transparent and empowering. A permanent Belgian Collaborative Council would be established, composed of the presidents of the confederated entities.

 

Conclusion: the way forward

Classic federalism, if such a thing exists, seems ill-suited to the three principles of Belgian federalism: 1. equivalence of rules, in other words, equality of legal power between federal law and the laws of the federated entities; 2. exclusivity of localised powers either at the federal level or at the level of the federated entities within their respective territories; 3. exclusive use, by the federated entities as well, of their international capacity in relation to the powers transferred to them, including the right to sign international treaties. We should add that two of the federated entities of the Belgian federal State – the Parliament of Flanders and the Parliament of Wallonia – have effective sovereignty in the exercise of their powers thanks to a system of direct and separate election of their members and a constitutive autonomy: a nascent constitutional authority.

Neither federalism nor confederalism are precise legal concepts. They are among the most complex terms in political science; above all, they are products of history. Federalism is described as being sui generis, self-created [13]. All over the world, the aim of the federalist rationale is to articulate these two great contradictory principles: the need for autonomy and the need for association. Sometimes this principle moves in a centripetal direction, which is the case in the United States or in the Europe under construction, and sometimes it assumes a centrifugal form, which is the case for Belgium. In Belgium, there is talk of a Belgian federalism of disintegration. For that reason, the current European Commissioner and lawyer Didier Reynders, when he was political party leader in 2007, told the Le Monde French newspaper that the rationale at play in Belgium was one of a confederation. The challenge, he continued, was for people who are already operating in different worlds to learn to live together [14].

My own preference is not for the confederalism being applied to Belgium but for a federalism of four States, all with the same rights and all exercising the same powerful responsibilities. But in a discussion involving four or five people, the way forward is seldom determined by one person alone.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1]This text is the back-ground paper of my intervention at the conference about The Kurdish Question in the Middle East, jointly organised by The University of Soran, the French Research Center on Iraq and Science Po Grenoble, in Erbil, Kurdistan, Iraq, 8 octobre 2020.

[2] See : Philippe DESTATTE, (Con)federalism in Belgium is not a problem, it’s a solution, Conference (Con)federalism: cure or curse, Rethinking Belgium’s institutions in the European Context, 11th public event of the Re-Bel initiative, University Foundation, Brussels,19 June 2014. Blog PhD2050, June 25, 2014 https://phd2050.wordpress.com/2014/06/25/confederalism/ – Ph. DESTATTE dir., Le fédéralisme dans les États-nations, Regards croisés entre la Wallonie et le monde, Bruxelles, Presses interuniversitaires européennes, 1999. – Ph. DESTATTE, Le confédéralisme, spectre institutionnel, coll. Notre Histoire, Namur, Institut Destrée, 2021.

[3] The Federalist, A commentary on the Constitution of the United States, Being a Collection of Essays written in Support of the Constitution agreed upon September 17, 1787, by the Federal Convention, From the original text of Alexander HAMILTON, John JAY and James MADISON, p. 50-51, New York, Random House – The Modern Library, 1960. – Cette forme de gouvernement, écrivait Montesquieu, est une convention par laquelle plusieurs Corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand qu’ils veulent former. C’est une société de sociétés, qui en font une nouvelle, qui peut s’agrandir par de nouveaux associés qui se sont unis. MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, dans Œuvres complètes, t.2, p. 369, coll. La Pléiade, Paris, Gallimard, 1951.

[4] The Federalist, op. cit., p. 52-53.

[5] Fernand DEHOUSSE, Le fédéralisme et la question wallonne, Congrès des Socialistes wallons, 5 et 6 juillet 1947, p. 12-15, La Louvière, ICO, 1947.

[6] Émile de LAVELEYE, Le gouvernement dans la démocratie, t. 1, p. 71, Paris, Alcan, 1892.

[7] Philippe VAN PARIJS, The start of Brussels’ demographic decline? in The Brussels Times, 1st September 2022, https://www.brusselstimes.com/column/281867/the-start-of-brussels-demographic-decline

[8] Karel RIMANQUE, Réflexions concernant la question oratoire : y a-t-il un État belge ? dans Hugues DUMONT e.a. (dir.), Belgitude… p. 67. – Voir aussi Il n’existe pas d’État confédéral, dans L’Écho, 7 août 2007.

[9] Karel RIMANQUE, Le confédéralisme, dans Francis DELPEREE, La Constitution fédérale du 5 mai 1993, p. 31sv, Bruxelles, Bruylant, 1993.

[10] Michel PAQUES et Marie OLIVIER, La Belgique institutionnelle, Quelques points de repère, dans Benoît BAYENET, Henri CAPRON et Philippe LIEGEOIS éds., L’Espace Wallonie-Bruxelles, Voyage au bout de la Belgique, p. 60, Bruxelles, De Boeck, 2007.

[11] Pourquoi la N-VA choisit le confédéralisme, dans L’Écho, 4 janvier 2013. – Quel est le confédéralisme prôné par la N-VA ? dans L’Écho, 6 janvier 2013.

[12] N-VA, Verandering voor Vooruitgang, Congresteksten, 31 Januari – 1 & 2 Februari 2014, Antwerpen, 2013. 76 p. https ://www.n-va.be/sites/default/files/generated/files/ news-attachment/definitieve_congresbrochure.pdf – Le changement pour le progrès, 2e partie, N-VA, 30 octobre 2013, 15 p. https ://francais.n-va.be/sites/international.n-va.be/files/ generated/files/news-attachment/conference_de_presse_3010_-le_confederalisme_0.pdf – Ben WEYTS, Verandering voor Vooruitgang, 30 octobre 2013 https ://www.n-va.be/ nieuws/verandering-voor-vooruitgang

[13] Fernand DEHOUSSE, Les projets fédéralistes de 1938 à nos jours, dans Jacques LANOTTE éd., L’histoire du mouvement wallon, Journée d’étude de Charleroi, 26 février 1976, p. 27, Charleroi, Institut Destrée, 1978

[14] Christophe DE CAEVEL, Tabou confédéral, Édito, dans L’Écho, 13 novembre 2007. – Jean-Pierre STROOBANTS, En Belgique, « la logique est celle d’une confédération », Didier Reynders, libéral francophone, exige un « signal clair » des Flamands sur leur volonté de maintenir un État fédéral, dans Le Monde, 10 novembre 2007.

 

Le confédéralisme, spectre institutionnel

11 novembre 2019
Démocratie, Federalism(e), Gouvernement, Histoire
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Namur, le 11 novembre 2019

Ce 4 octobre 2019 encore, lors de l’émission radio CQFD, le journaliste François Brabant interagissait avec son collègue Arnaud Ruyssen de la RTBF sur l’impossible équation fédérale. Pour le rédacteur en chef de Wilfried Magazine, un parfum de confédéralisme règne sur le débat politique belge. Mais, ajoutait-il, le confédéralisme, je pense que cela n’adviendra pas et que personne ne sait vraiment ce que c’est, le journaliste assimilant ensuite le confédéralisme au séparatisme. Ainsi entre-t-on dans un mode de réflexion binaire : fédéralisme ou séparation. Ce positionnement est caractéristique d’une bonne partie des observateurs, mais aussi des acteurs wallons et bruxellois francophones de la vie politique belge.

Il suffit pourtant d’ouvrir un livre récent de science politique pour y lire que le séparatisme ne se confond pas avec le confédéralisme. (…) Dans le confédéralisme, observent quelques-uns des plus brillants politologues belges contemporains, des États indépendants maintiennent des liens institutionnels entre eux. Parler de confédéralisation (comme le font certains partis politiques en Belgique) consiste à dire que toutes ou certaines entités fédérées se muent elles-mêmes en États indépendants, demeurant toutefois liés entre eux dans une structure commune qui n’est plus celle d’un État, mais bien d’une organisation internationale [1] . Voici quelques années, certains journalistes ont d’ailleurs également tenté de clarifier le concept. Observant que les termes “fédéralisme”, “confédéralisme” ou “séparatisme” reviennent régulièrement dans les discussions communautaires en Belgique, L’Écho notait en 2002 qu’en Belgique, le confédéralisme sert à désigner deux ou trois entités (Flandre, Wallonie, Bruxelles) qui créeraient une union sur des matières limitées (Affaires étrangères, etc.) [2] . Dès lors, qu’est-ce qui rend l’utilisation du concept de confédéralisme si difficile ?

Qu’est-ce qui rend l’utilisation du concept de confédéralisme si difficile ?

Probablement et avant tout l’absence de mémoire et le déficit de connaissance historique. Qui se souvient de cet éditorial de L’Écho du 27 janvier 2001 qui, saluant les accords du Lambermont conclus quelques jours auparavant comme une étape marquante, notait qu’il est clair qu’on est aujourd’hui dans un schéma confédéral dont on n’ose prononcer le nom de peur d’effaroucher celles et ceux (qui forment d’ailleurs toujours la majorité dans ce pays) qui refusent ce type de structure vidant l’État de sa substance, voire de sa raison d’être [3]. Six mois plus tard, le même quotidien évoquait la réforme conclue par la loi spéciale du 13 juillet 2001, en tant que prémices de confédéralisme, (…) dernière étape avant le confédéralisme [4]. La peur d’effaroucher, ici pointée, est essentielle. Faire peur a toujours constitué une arme politique redoutable.

Il faut rendre d’emblée à la députée libérale flamande Annemie Neyts-Uyttebroeck, la maternité d’avoir, lors d’un débat à la Chambre, le 18 janvier 1993, qualifié le confédéralisme de spectre institutionnel (institutionele spook) [5]. La formule nous paraît particulièrement adéquate. En français, le mot spectre renvoie depuis le XVIe siècle à l’apparition, qui fait plus ou moins peur, d’un fantôme, d’un mort, avec, étymologiquement, l’idée de spectacle, de simulacre, de fausse idée, de vision vague et effrayante. Par métaphore, le spectre est un objet qui épouvante [6]. Freddy Terwagne lui-même avait utilisé cette formule en 1970 lorsqu’il défendait son projet de réforme de l’État. Le 18 juin de cette année-là, le ministre wallon des Relations communautaires avait en effet dit aux sénateurs que plutôt d’agiter le spectre d’une Belgique fédérale, (…), il fallait considérer que l’État que nous allons créer, communautaire et régionalisé, n’est pas un État fédéral et (qu’) un fédéraliste doit être à l’aise pour le souligner [7]. Ainsi, qualifier la réforme de l’État a toujours été difficile. Pour obtenir l’adhésion des parlementaires, les ministres des réformes institutionnelles ont souvent minimisé l’ampleur des transformations, évitant les mots qui, comme fédéralisme, risquaient d’effrayer leurs auditeurs. Selon le député alors social-chrétien François Persoons (1925-1981), telle qu’elle a été pensée différemment de chaque côté de la frontière linguistique, la réforme des institutions de l’État était, au moins au départ, porteuse, d’une part, d’une sorte de confédéralisme culturel à deux, et, d’autre part, d’une forme de fédéralisme économique à trois [8].

Politiquement, il est intéressant de noter – et nous y reviendrons – que l’occurrence du mot confédéralisme se multiplie dans les milieux politiques belges à partir de 1988, au moment où comme l’écrit alors Xavier Mabille, le mot fédéralisme est désormais exorcisé en Belgique [9]. Jusqu’alors, écrivait le directeur général du CRISP, il était brandi comme une revendication par les uns, comme un repoussoir par les autres, il a ensuite accompagné des conversions, assorties ou non de réserves et d’interprétations, avant de donner lieu à désamorçage par le discours officiel, voire à des tentatives de récupération par des unitaristes qui se sont résolus à employer le mot à leur tour [10]. Même si sa figure plane depuis plus longtemps sur la réforme de l’État [11], le confédéralisme prend pleinement son sens de spectre en 1993 lors de la discussion de l’article 1er de la nouvelle Constitution affirmant que la Belgique est un État fédéral, qui se compose des communautés et des régions. Dès lors, le mot confédéralisme remplace le fantôme du fédéralisme à côté de celui du séparatisme, dont il est l’ombre, au rayon des épouvantails, ces objets qui inspirent de vaines et excessives terreurs… Le sociologue louvaniste Jacques Leclercq (1891-1971) ne disait-il pas que la peur est de tous les sentiments celui qui trouble le plus profondément l’esprit ? [12]

 Ferments fédéraux ou confédéraux de la réforme de l’État ? 

Déjà, fin 1988 début 1989, le côté symbolique de la qualification de l’État belge avait été identifié par Hugues Dumont. Le professeur de Droit constitutionnel à l’Université Saint-Louis l’avait fait après une journée de colloque dans lequel les interventions de ses collègues, d’une part de Karel Rimanque (1942-2008) de l’Université d’Anvers et de l’autre, de Francis Delpérée de l’UCL, avaient divergé sur la question de savoir si la réforme de l’État menée depuis 1970 contenait des ferments fédéraux ou confédéraux. Le professeur de Louvain dénonçait sans les nommer les courants (qui) soutiennent que, dès à présent, les structures de l’État belge sacrifient pour une part à la philosophie confédérale et qu’à plus long terme, elles gagneraient à être tout entières aménagées dans cette perspective [13]. Or, poursuivait Francis Delperée, préconiser l’instauration d’une confédération d’États en Belgique, c’est donc lutter, consciemment ou inconsciemment, pour l’indépendance de la Wallonie, de la Flandre, de Bruxelles ou d’autres entités encore. De son côté, le professeur à l’Université d’Anvers estimait que, depuis 1970, la Belgique se caractérise par un processus de décision confédéral au niveau central, en mettant notamment en évidence la parité entre francophones et néerlandophones au Conseil des Ministres [14]. Tout en nuançant les arguments des deux premiers professeurs, Hugues Dumont se disait d’accord avec Francis Delperée pour souligner la distance qui sépare “la voie fédérale” de la voie confédérale. Mais, ajoutait le professeur à Saint-Louis, si le fossé est profond, en Belgique, il n’en est pas moins toujours étroit, (…), en fonction du caractère fondamentalement dualiste du rapport des forces [15].

Ce n’était pas la première fois que Karel Rimanque ouvrait ce débat. Il l’avait déjà engagé avec plusieurs de ses collègues en 1974-1975 à la demande du ministre Robert Vandekerckhove (1917-1980), artisan avec François Perin de la régionalisation provisoire [16]. En 1993, il reviendra encore sur cette question lors des journées d’étude consacrées à “la Belgique fédérale”, organisées par le Centre d’Études constitutionnelles et administratives de l’Université catholique de Louvain. Ce fut pour Rimanque l’occasion de montrer que le fédéralisme belge a plus de caractéristiques confédérales qu’on n’a souvent le courage de l’admettre [17]. Le professeur à l’Universitaire Instelling Antwerpen y pointait la règle de l’unanimité ou encore la majorité très qualifiée nécessaire pour décider parmi les différentes composantes de l’État. Il notait d’ailleurs que ces composantes ne devaient pas nécessairement être des États souverains au plan international en rappelant l’exemple de la République des Provinces unies des Pays-Bas, de 1579 (l’Union d’Utrecht) à 1795 (l’intégration dans le système républicain français). Ainsi, le constitutionnaliste considérait-il que la parité au Conseil des ministres (Article 86bis) ressemblait à une conférence diplomatique et donc davantage à un système confédéral qu’à un gouvernement fédéral. De même, observant le système législatif, Karel Rimanque soulignait que la loi ne pouvait être adoptée, en fait ou en droit, qu’avec l’assentiment des représentants des deux grandes communautés. Le constitutionnaliste estimait de plus que la pratique d’accords de coopération dans le domaine des négociations de traités et de la représentation de la Belgique dans les organes internationaux pouvait laisser penser que le stade du fédéralisme était déjà dépassé [18]. Karel Rimanque en concluait que le fédéralisme belge reconnaît le droit de veto des grandes communautés non seulement au niveau de leur entité fédérée, mais aussi pour la mise en œuvre de politiques restées fédérales : la Belgique évolue, écrivait-il, dans une direction qui présente quelque analogie avec les systèmes de décision pratiqués dans une confédération [19].

Alors que, dans ce début du XXIe siècle, nombre de juristes et de constitutionnalistes belges francophones dénoncent le confédéralisme comme un objet flou [20] et étranger à notre tradition politique, l’historien observe que ce mode d’organisation fait vraiment partie de l’histoire de Belgique et, n’en déplaise à certains, de la Wallonie [21]. Longtemps d’ailleurs, probablement jusqu’en 1993, il sera intimement lié au concept de fédéralisme, avec parfois, quelques efforts pour en établir les nuances. C’est ce que nous verrons dans les deux articles suivants, considérant le lien confédéral dans l’histoire de la Wallonie, et donc aussi en partie dans celle de la Belgique, de 1790 à nos jours, avant et après 1945. Un quatrième papier s’intitulera Ce confédéralisme qui vient… Il me permettra de dire pourquoi je partage l’opinion de Hervé Hasquin lorsqu’il observait, le 13 octobre 2000, que l‘État belge va encore muter. Et l’historien wallon d’estimer alors que, dans un délai sur lequel il ne voulait pas se prononcer, la Belgique ne sera plus un État fédéral, mais un État confédéral, ajoutant que : c’est du cousu main [22].

Cette dernière expression signifie qu’il s’agit d’une entreprise qu’on est sûr de réussir. Ce qui rappelle à quel point ceux qui s’y opposent obstinément mènent une tâche difficile.

A suivre : Le confédéralisme, spectre institutionnel (2), Une inspiration internationale (1790-1945)

Philippe Destatte

PhD2050

 

[1] Thierry BALZACQ, Pierre BAUDEWYNS, Jérôme JAMIN, Vincent LEGRAND, Olivier PAYE, Nathalie SCHIFFINO, Fondements de science politique, p. 122, Louvain-la-Neuve, De Boeck, 2014. – Ce texte trouve son origine dans une note préparatoire à mon passage à l’émission Au bout du jour, réalisée par Eddy Caekelberghs sur la Première de la RTBF et diffusée le 5 juin 2019.

[2] Une affaire de vocabulaire, dans L’Echo, 21 décembre 2002. Nous aurions ajouté l’OstBelgien dans la parenthèse…

[3] Lambermont : une étape marquante !, dans L’Echo, 27 janvier 2001.

[4] Lambermont : une nouvelle réforme de l’État et des prémices de confédéralisme, dans L’Echo, 12 juillet 2001. – Les accords du Lambermont sonnent comme la dernière étape avant le confédéralisme (ou le séparatisme), dans L’Echo, 26 mars 2003.

[5] Er wordt nu een akkoord besproken dat geen enkel van de institutionele spoken heeft doen verdwijnen, integendeel. Omdat men heeft geweigerd te spreken over de fundamentele aanpak lezen wij nu inderdaad scenario’s over het einde van België, lezen wij verwijzingen naar het separatisme, het confederalisme, de splitsing van de sociale zekerheid, Voeren en zijn statuut, kortom alle institutionele spoken zijn meer springlevend dan ooit voorheen. Annales parlementaires, Chambre, 18 janvier 1993, p. 22-753.

[6] Alain REY dir., Dictionnaire historique de la langue française, t. 3, p. 3613, Paris, Le Robert, 2006.

[7] Intervention du ministre Freddy Terwagne, en charge des affaires institutionnelles, dans Annales parlementaires, Sénat, session 1969-1970,  18 juin 1970.

[8] Intervention de François Persoons, Annales parlementaires, Chambre, 23 juillet 1970, p. 29.

[9] Xavier MABILLE, La faille du compromis, dans Marc UYTTENDAELE dir., A l’enseigne de la Belgique nouvelle, Bruxelles, Numéro spécial de la Revue de l’ULB, 1989/3-4, p. 65. – On trouve la même analyse en 1997 chez Marc BERTRAND, représentant du président du PSC Charles-Ferdinand Nothomb, au débat Quel avenir pour la Belgique à l’horizon 2000 ?, dans Jacques LEMAIRE et André MIROIR, La Belgique et ses nations dans une nouvelle Europe, p. 28, Bruxelles, La Pensée et les hommes, Editions de l’Université de Bruxelles, 1997.

[10] Ibidem.

[11] André ALEN, Poging tot een juridische begripsomschrijving van unitarisme, centralisatie, deconcen tratie, decentralisatie, regionalisme, federalisme en confederatie, Heule, UGA, 1975.

[12] Cité en exergue de Christian FRANCK ea, “Choisir l’avenir”, La Belgique en 1999, Bruxelles, Luc Pire, 1997.

[13] Francis DELPEREE, La voie fédérale, dans Hugues DUMONT ea dir., Belgitude et crise de l’Etat belge, p. 60, Bruxelles, Facultés universitaires Saint-Louis, 1989. – Ce texte a été également publié dans Journal des Tribunaux, 7 janvier 1989, p. 2-3.

[14] Karel RIMANQUE, Réflexions concernant la question oratoire : y a-t-il un Etat belge ?, dans H. DUMONT ea dir., Belgitude… p. 67.

[15] Hugues DUMONT, Etat, Nation et Constitution, De la théorie du droit public aux conditions de viabilité de l’Etat belge, dans H. DUMONT ea dir., Belgitude et crise de l’Etat belge,  p. 109.

[16] Jan de MEYER, André MAST, Karel RIMANQUE, Paul VERMEULEN, De Hervorming van de Staat, Speciaal Nummer van Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht (TBP), Jahrgang 1975, s. 327sv. – Peter HÄBERLE, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts des Gegenwart, Neue Folge, Band 34, p. 168sv, , Tübingen, Mohr, 1985.

[17] Karel RIMANQUE, Le confédéralisme, dans Francis DELPEREE, La Constitution fédérale du 5 mai 1993, p. 31sv, Bruxelles, Bruylant, 1993.

[18] Ibidem, p. 35.

[19] Ibidem.

[20] Notons que ce reproche d’objet flou ou en tout cas de définition floue du concept sur le plan juridique s’adresse également au fédéralisme. Voir Olivier BEAUD, Théorie de la fédération, p. 12, Paris, PuF, 2007.

[21]  Voir aussi l’analyse de Peter De Roover chef de groupe NVA à la Chambre : Je sais que le confédéralisme est souvent perçu comme un projet flamand. A tort, selon moi. Cité dans : Le confédéralisme apportera une nouvelle dynamique à la Wallonie”, dans L’Echo 16 mars 2019.

[22] Hasquin : “On va vers le confédéralisme”, dans L’Echo, 13 octobre 2000.