Le confédéralisme, spectre institutionnel

Namur, le 11 novembre 2019

Ce 4 octobre 2019 encore, lors de l’émission radio CQFD, le journaliste François Brabant interagissait avec son collègue Arnaud Ruyssen de la RTBF sur l’impossible équation fédérale. Pour le rédacteur en chef de Wilfried Magazine, un parfum de confédéralisme règne sur le débat politique belge. Mais, ajoutait-il, le confédéralisme, je pense que cela n’adviendra pas et que personne ne sait vraiment ce que c’est, le journaliste assimilant ensuite le confédéralisme au séparatisme. Ainsi entre-t-on dans un mode de réflexion binaire : fédéralisme ou séparation. Ce positionnement est caractéristique d’une bonne partie des observateurs, mais aussi des acteurs wallons et bruxellois francophones de la vie politique belge.

Il suffit pourtant d’ouvrir un livre récent de science politique pour y lire que le séparatisme ne se confond pas avec le confédéralisme. (…) Dans le confédéralisme, observent quelques-uns des plus brillants politologues belges contemporains, des États indépendants maintiennent des liens institutionnels entre eux. Parler de confédéralisation (comme le font certains partis politiques en Belgique) consiste à dire que toutes ou certaines entités fédérées se muent elles-mêmes en États indépendants, demeurant toutefois liés entre eux dans une structure commune qui n’est plus celle d’un État, mais bien d’une organisation internationale ^[1] . Voici quelques années, certains journalistes ont d’ailleurs également tenté de clarifier le concept. Observant que les termes « fédéralisme », « confédéralisme » ou « séparatisme » reviennent régulièrement dans les discussions communautaires en Belgique, L’Écho notait en 2002 qu’en Belgique, le confédéralisme sert à désigner deux ou trois entités (Flandre, Wallonie, Bruxelles) qui créeraient une union sur des matières limitées (Affaires étrangères, etc.) ^[2] . Dès lors, qu’est-ce qui rend l’utilisation du concept de confédéralisme si difficile ?

Qu’est-ce qui rend l’utilisation du concept de confédéralisme si difficile ?

Probablement et avant tout l’absence de mémoire et le déficit de connaissance historique. Qui se souvient de cet éditorial de L’Écho du 27 janvier 2001 qui, saluant les accords du Lambermont conclus quelques jours auparavant comme une étape marquante, notait qu’il est clair qu’on est aujourd’hui dans un schéma confédéral dont on n’ose prononcer le nom de peur d’effaroucher celles et ceux (qui forment d’ailleurs toujours la majorité dans ce pays) qui refusent ce type de structure vidant l’État de sa substance, voire de sa raison d’être ^[3]. Six mois plus tard, le même quotidien évoquait la réforme conclue par la loi spéciale du 13 juillet 2001, en tant que prémices de confédéralisme, (…) dernière étape avant le confédéralisme ^[4]. La peur d’effaroucher, ici pointée, est essentielle. Faire peur a toujours constitué une arme politique redoutable.

Il faut rendre d’emblée à la députée libérale flamande Annemie Neyts-Uyttebroeck, la maternité d’avoir, lors d’un débat à la Chambre, le 18 janvier 1993, qualifié le confédéralisme de spectre institutionnel (institutionele spook) ^[5]. La formule nous paraît particulièrement adéquate. En français, le mot spectre renvoie depuis le XVIe siècle à l’apparition, qui fait plus ou moins peur, d’un fantôme, d’un mort, avec, étymologiquement, l’idée de spectacle, de simulacre, de fausse idée, de vision vague et effrayante. Par métaphore, le spectre est un objet qui épouvante ^[6]. Freddy Terwagne lui-même avait utilisé cette formule en 1970 lorsqu’il défendait son projet de réforme de l’État. Le 18 juin de cette année-là, le ministre wallon des Relations communautaires avait en effet dit aux sénateurs que plutôt d’agiter le spectre d’une Belgique fédérale, (…), il fallait considérer que l’État que nous allons créer, communautaire et régionalisé, n’est pas un État fédéral et (qu’) un fédéraliste doit être à l’aise pour le souligner ^[7]. Ainsi, qualifier la réforme de l’État a toujours été difficile. Pour obtenir l’adhésion des parlementaires, les ministres des réformes institutionnelles ont souvent minimisé l’ampleur des transformations, évitant les mots qui, comme fédéralisme, risquaient d’effrayer leurs auditeurs. Selon le député alors social-chrétien François Persoons (1925-1981), telle qu’elle a été pensée différemment de chaque côté de la frontière linguistique, la réforme des institutions de l’État était, au moins au départ, porteuse, d’une part, d’une sorte de confédéralisme culturel à deux, et, d’autre part, d’une forme de fédéralisme économique à trois ^[8].

Politiquement, il est intéressant de noter – et nous y reviendrons – que l’occurrence du mot confédéralisme se multiplie dans les milieux politiques belges à partir de 1988, au moment où comme l’écrit alors Xavier Mabille, le mot fédéralisme est désormais exorcisé en Belgique ^[9]. Jusqu’alors, écrivait le directeur général du CRISP, il était brandi comme une revendication par les uns, comme un repoussoir par les autres, il a ensuite accompagné des conversions, assorties ou non de réserves et d’interprétations, avant de donner lieu à désamorçage par le discours officiel, voire à des tentatives de récupération par des unitaristes qui se sont résolus à employer le mot à leur tour ^[10]. Même si sa figure plane depuis plus longtemps sur la réforme de l’État ^[11], le confédéralisme prend pleinement son sens de spectre en 1993 lors de la discussion de l’article 1er de la nouvelle Constitution affirmant que la Belgique est un État fédéral, qui se compose des communautés et des régions. Dès lors, le mot confédéralisme remplace le fantôme du fédéralisme à côté de celui du séparatisme, dont il est l’ombre, au rayon des épouvantails, ces objets qui inspirent de vaines et excessives terreurs… Le sociologue louvaniste Jacques Leclercq (1891-1971) ne disait-il pas que la peur est de tous les sentiments celui qui trouble le plus profondément l’esprit ? ^[12]

 Ferments fédéraux ou confédéraux de la réforme de l’État ? 

Déjà, fin 1988 début 1989, le côté symbolique de la qualification de l’État belge avait été identifié par Hugues Dumont. Le professeur de Droit constitutionnel à l’Université Saint-Louis l’avait fait après une journée de colloque dans lequel les interventions de ses collègues, d’une part de Karel Rimanque (1942-2008) de l’Université d’Anvers et de l’autre, de Francis Delpérée de l’UCL, avaient divergé sur la question de savoir si la réforme de l’État menée depuis 1970 contenait des ferments fédéraux ou confédéraux. Le professeur de Louvain dénonçait sans les nommer les courants (qui) soutiennent que, dès à présent, les structures de l’État belge sacrifient pour une part à la philosophie confédérale et qu’à plus long terme, elles gagneraient à être tout entières aménagées dans cette perspective ^[13]. Or, poursuivait Francis Delperée, préconiser l’instauration d’une confédération d’États en Belgique, c’est donc lutter, consciemment ou inconsciemment, pour l’indépendance de la Wallonie, de la Flandre, de Bruxelles ou d’autres entités encore. De son côté, le professeur à l’Université d’Anvers estimait que, depuis 1970, la Belgique se caractérise par un processus de décision confédéral au niveau central, en mettant notamment en évidence la parité entre francophones et néerlandophones au Conseil des Ministres ^[14]. Tout en nuançant les arguments des deux premiers professeurs, Hugues Dumont se disait d’accord avec Francis Delperée pour souligner la distance qui sépare « la voie fédérale » de la voie confédérale. Mais, ajoutait le professeur à Saint-Louis, si le fossé est profond, en Belgique, il n’en est pas moins toujours étroit, (…), en fonction du caractère fondamentalement dualiste du rapport des forces ^[15].

Ce n’était pas la première fois que Karel Rimanque ouvrait ce débat. Il l’avait déjà engagé avec plusieurs de ses collègues en 1974-1975 à la demande du ministre Robert Vandekerckhove (1917-1980), artisan avec François Perin de la régionalisation provisoire ^[16]. En 1993, il reviendra encore sur cette question lors des journées d’étude consacrées à « la Belgique fédérale », organisées par le Centre d’Études constitutionnelles et administratives de l’Université catholique de Louvain. Ce fut pour Rimanque l’occasion de montrer que le fédéralisme belge a plus de caractéristiques confédérales qu’on n’a souvent le courage de l’admettre ^[17]. Le professeur à l’Universitaire Instelling Antwerpen y pointait la règle de l’unanimité ou encore la majorité très qualifiée nécessaire pour décider parmi les différentes composantes de l’État. Il notait d’ailleurs que ces composantes ne devaient pas nécessairement être des États souverains au plan international en rappelant l’exemple de la République des Provinces unies des Pays-Bas, de 1579 (l’Union d’Utrecht) à 1795 (l’intégration dans le système républicain français). Ainsi, le constitutionnaliste considérait-il que la parité au Conseil des ministres (Article 86bis) ressemblait à une conférence diplomatique et donc davantage à un système confédéral qu’à un gouvernement fédéral. De même, observant le système législatif, Karel Rimanque soulignait que la loi ne pouvait être adoptée, en fait ou en droit, qu’avec l’assentiment des représentants des deux grandes communautés. Le constitutionnaliste estimait de plus que la pratique d’accords de coopération dans le domaine des négociations de traités et de la représentation de la Belgique dans les organes internationaux pouvait laisser penser que le stade du fédéralisme était déjà dépassé ^[18]. Karel Rimanque en concluait que le fédéralisme belge reconnaît le droit de veto des grandes communautés non seulement au niveau de leur entité fédérée, mais aussi pour la mise en œuvre de politiques restées fédérales : la Belgique évolue, écrivait-il, dans une direction qui présente quelque analogie avec les systèmes de décision pratiqués dans une confédération ^[19].

Alors que, dans ce début du XXIe siècle, nombre de juristes et de constitutionnalistes belges francophones dénoncent le confédéralisme comme un objet flou ^[20] et étranger à notre tradition politique, l’historien observe que ce mode d’organisation fait vraiment partie de l’histoire de Belgique et, n’en déplaise à certains, de la Wallonie ^[21]. Longtemps d’ailleurs, probablement jusqu’en 1993, il sera intimement lié au concept de fédéralisme, avec parfois, quelques efforts pour en établir les nuances. C’est ce que nous verrons dans les deux articles suivants, considérant le lien confédéral dans l’histoire de la Wallonie, et donc aussi en partie dans celle de la Belgique, de 1790 à nos jours, avant et après 1945. Un quatrième papier s’intitulera Ce confédéralisme qui vient… Il me permettra de dire pourquoi je partage l’opinion de Hervé Hasquin lorsqu’il observait, le 13 octobre 2000, que l‘État belge va encore muter. Et l’historien wallon d’estimer alors que, dans un délai sur lequel il ne voulait pas se prononcer, la Belgique ne sera plus un État fédéral, mais un État confédéral, ajoutant que : c’est du cousu main ^[22].

Cette dernière expression signifie qu’il s’agit d’une entreprise qu’on est sûr de réussir. Ce qui rappelle à quel point ceux qui s’y opposent obstinément mènent une tâche difficile.

A suivre : Le confédéralisme, spectre institutionnel (2), Une inspiration internationale (1790-1945)

Philippe Destatte

PhD2050

 

[1] Thierry BALZACQ, Pierre BAUDEWYNS, Jérôme JAMIN, Vincent LEGRAND, Olivier PAYE, Nathalie SCHIFFINO, Fondements de science politique, p. 122, Louvain-la-Neuve, De Boeck, 2014. – Ce texte trouve son origine dans une note préparatoire à mon passage à l’émission Au bout du jour, réalisée par Eddy Caekelberghs sur la Première de la RTBF et diffusée le 5 juin 2019.

[2] Une affaire de vocabulaire, dans L’Echo, 21 décembre 2002. Nous aurions ajouté l’OstBelgien dans la parenthèse…

[3] Lambermont : une étape marquante !, dans L’Echo, 27 janvier 2001.

[4] Lambermont : une nouvelle réforme de l’État et des prémices de confédéralisme, dans L’Echo, 12 juillet 2001. – Les accords du Lambermont sonnent comme la dernière étape avant le confédéralisme (ou le séparatisme), dans L’Echo, 26 mars 2003.

[5] Er wordt nu een akkoord besproken dat geen enkel van de institutionele spoken heeft doen verdwijnen, integendeel. Omdat men heeft geweigerd te spreken over de fundamentele aanpak lezen wij nu inderdaad scenario’s over het einde van België, lezen wij verwijzingen naar het separatisme, het confederalisme, de splitsing van de sociale zekerheid, Voeren en zijn statuut, kortom alle institutionele spoken zijn meer springlevend dan ooit voorheen. Annales parlementaires, Chambre, 18 janvier 1993, p. 22-753.

[6] Alain REY dir., Dictionnaire historique de la langue française, t. 3, p. 3613, Paris, Le Robert, 2006.

[7] Intervention du ministre Freddy Terwagne, en charge des affaires institutionnelles, dans Annales parlementaires, Sénat, session 1969-1970,  18 juin 1970.

[8] Intervention de François Persoons, Annales parlementaires, Chambre, 23 juillet 1970, p. 29.

[9] Xavier MABILLE, La faille du compromis, dans Marc UYTTENDAELE dir., A l’enseigne de la Belgique nouvelle, Bruxelles, Numéro spécial de la Revue de l’ULB, 1989/3-4, p. 65. – On trouve la même analyse en 1997 chez Marc BERTRAND, représentant du président du PSC Charles-Ferdinand Nothomb, au débat Quel avenir pour la Belgique à l’horizon 2000 ?, dans Jacques LEMAIRE et André MIROIR, La Belgique et ses nations dans une nouvelle Europe, p. 28, Bruxelles, La Pensée et les hommes, Editions de l’Université de Bruxelles, 1997.

[10] Ibidem.

[11] André ALEN, Poging tot een juridische begripsomschrijving van unitarisme, centralisatie, deconcen tratie, decentralisatie, regionalisme, federalisme en confederatie, Heule, UGA, 1975.

[12] Cité en exergue de Christian FRANCK ea, « Choisir l’avenir », La Belgique en 1999, Bruxelles, Luc Pire, 1997.

[13] Francis DELPEREE, La voie fédérale, dans Hugues DUMONT ea dir., Belgitude et crise de l’Etat belge, p. 60, Bruxelles, Facultés universitaires Saint-Louis, 1989. – Ce texte a été également publié dans Journal des Tribunaux, 7 janvier 1989, p. 2-3.

[14] Karel RIMANQUE, Réflexions concernant la question oratoire : y a-t-il un Etat belge ?, dans H. DUMONT ea dir., Belgitude… p. 67.

[15] Hugues DUMONT, Etat, Nation et Constitution, De la théorie du droit public aux conditions de viabilité de l’Etat belge, dans H. DUMONT ea dir., Belgitude et crise de l’Etat belge,  p. 109.

[16] Jan de MEYER, André MAST, Karel RIMANQUE, Paul VERMEULEN, De Hervorming van de Staat, Speciaal Nummer van Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht (TBP), Jahrgang 1975, s. 327sv. – Peter HÄBERLE, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts des Gegenwart, Neue Folge, Band 34, p. 168sv, , Tübingen, Mohr, 1985.

[17] Karel RIMANQUE, Le confédéralisme, dans Francis DELPEREE, La Constitution fédérale du 5 mai 1993, p. 31sv, Bruxelles, Bruylant, 1993.

[18] Ibidem, p. 35.

[19] Ibidem.

[20] Notons que ce reproche d’objet flou ou en tout cas de définition floue du concept sur le plan juridique s’adresse également au fédéralisme. Voir Olivier BEAUD, Théorie de la fédération, p. 12, Paris, PuF, 2007.

[21]  Voir aussi l’analyse de Peter De Roover chef de groupe NVA à la Chambre : Je sais que le confédéralisme est souvent perçu comme un projet flamand. A tort, selon moi. Cité dans : Le confédéralisme apportera une nouvelle dynamique à la Wallonie », dans L’Echo 16 mars 2019.

[22] Hasquin : « On va vers le confédéralisme », dans L’Echo, 13 octobre 2000.