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Namur, 18 March 2025

1. The capacity to develop public and collective policies

The way in which a government deals with societal problems and the extent to which it succeeds are not abstract questions but are highly dependent on its capacity to develop public and collective policies (policy capacity) [1]. The effective governments of today are those that have grasped the fact that democratic governance involves better control of the tools that enhance this capacity and that the complexity of the issues requires extensive involvement from actors far exceeding the former methods of consultation and dialogue [2]. This is the thinking that has long led me to speak of public and collective policies, such that contractualisation entailing close cooperation between the various spheres of governance [3] appears to be the only possible way to achieve the common purposes and objectives. Professors Michael Howlett, M. Ramesh and Anthony Perl wrote as much in 2020:

It is important to note that understanding policy capacity requires extending examination beyond the government itself, recognizing that a wide range of organizations, such as political parties, NGOs, private business, and international organizations, as well as multiple government agencies, are involved in policy processes and thus their capacities affect government’s performance. That is, the skills and resources of governments have counterpart in policy-oriented NGO’s that need to be nurtured so that government can be effective. Therefore, while the policy capacity of government plays the key role in determining policy outcomes, the capacity of other stakeholders in policy-making is also an important contributing factor to what will get accomplished [4].

This approach conveys the importance and value of improving the governance competencies and abilities of stakeholders, and therefore also of citizens, where it is a question of responding to the issues and needs of the present and anticipating those of the possible futures.

It is also worth noting that many analysts take the view that no public policy is worthy of the name if it is not collective [5]. Consequently, their definition of public policy itself incorporates interaction between public and private stakeholders, and less frequently citizens [6].

2. In search of a public policy cycle model

There is a long-standing tradition in political science, dating back to Yale Professor Harold Lasswell (1902-1978) [7], of trying to construct, in a normative rather than descriptive way, a public policy cycle model to promote quality decision-making and implementation. From an initial seven stages, this model has evolved and continues to change in line with innovations in science policy and with the views held and the experiments conducted on these processes by researchers and practitioners. Other models are well known and mostly more recent: these include the Harvard Policy Cycle [8] and the European Geosciences Union (EGU) [9], not forgetting the works of Charles E. Lindblom and Edward J. Woodhouse [10], Thomas R. Dye [11], Paul Cairney [12], Michael Hill and Frédéric Varone [13], to mention only those that have been a direct inspiration for me on this issue. They are all of the view that public policy can be modelled in cyclical form, despite the fact that this process is an extremely complex phenomenon, involving a very large number of initiatives, decisions and actions taken by a multitude of actors and organisations. Moreover, they themselves are influenced throughout the iteration process by other operators acting within the system or in its environment [14]. This process, despite the representations made in its regard, is clearly not linear insofar as the repeated to-ing and fro-ing and feedback sometimes means that it resembles an Echternach dancing procession. Meanwhile, their normative, practical and descriptive value is certainly up for debate [15].

At the same time, it is clear that, during this period which stretches from Harold Lasswell to Frédéric Varone, the policy design landscape has also fundamentally changed and influenced the processes. It would be an understatement to say that, despite some still visible or expressed resistance, we have, in the course of a few decades, moved from orthodox government [16] by democratic nation-state to multiactor governance. The latter extends, perhaps, to the form of governmentality favoured by the French philosopher Michel Foucault (1926-1984), whereby citizens play an active role in their own governance since the government is no longer synonymous with the State [17]. In any event, it is a current preoccupation of science and political sociology[18], but let us agree that we are still a long way from this formula: associations often block access to citizens, as unions do to workers and employers’ organisations to companies.

This transformation in public governance, described in detail by Professor Jacob Torfing from Roskilde University, has, in the Western world, gone through at least ten evolutions:

– from sovereignty based on representation of the common good to interactive political leadership with the actors and citizens who support the elected representatives, with a view to introducing new solutions to the issues escalated to them;

– from compliant implementation of public policy programmes to value creation for user, citizens and the community;

– from governance and management based on rigid control to trust-based governance and management, stimulating dialogue between the parties;

– from effective use of existing public resources to mobilisation of new resources, with an increasing focus on co-production and co-creation;

– from monocentric coordination to multicentric coordination based on multi-stakeholder negotiation;

– from governance by the central authority as regards economic regulations and social policy to multilevel (local to international) governance;

– the gradual switch from hard power, based on legal and political coercion, to the use of soft power, based on voluntary standards and continuous dialogue;

– from intraorganisational leadership to interorganisational leadership within networks and partnerships, which creates opportunities for collaboration and mobilisation of economic and civil society resources;

– from public organisations based on stability and continuous improvement to disruptive forms of innovation to solve difficult problems during a period of uncertainty;

– from the traditional passive democracy of the citizen spectator, voter and client to an interactive democracy based on direct participation and political deliberation [19].

This new orthodoxy in public governance is also encouraged and, to a certain extent, driven by the international institutions – World Bank, IMF, United Nations, and even the OECD and the European Commission – which highlight the values and practices that underpin good democratic governance: respect for human rights and the rule of law, government transparency and accountability [20], administrative effectiveness and efficiency, absence of corruption, democratic inclusion, and so on [21].

I am, naturally, aware that, since the beginning of the 21st century, this model has been challenged by the practices of the digital economy and by illiberal tendencies [22] which alter government styles, as Brexit has revealed: the United Kingdom has reverted to a previous style, that of the Churchillian government, whereas, since the 1990s, Downing Street had been a pioneering place in terms of governance [23]. These new changes in style rely on technological developments: control of the internet, rollout of social media with no real regulation, widespread and haphazard use of artificial intelligence, etc. Government styles have also been radically altered by the effects of the Covid-19 pandemic in 2020 and 2021 and are affected by the uncertainties posed by climate change for the future. There have been some notable severe weather events, such as those experienced by the Rhineland-Palatinate, North Rhine-Westphalia and Wallonia regions in 2022. On the back of a powerful discourse on the return of the State as the protector and linchpin of civilisation, these emergences have, first and foremost, been stress tests on the capacity of both public and private stakeholders to respond to challenges in major crisis settings. These emergences have also been a breeding ground for the appearance of populist and messianic figures who, taking advantage of institutional systems that are often incomprehensible to citizens, challenge the rules and behaviours of liberal democracy inherited from the 18th century. Their excessiveness reinforces even further the need for rational policymaking, supported by scientific research, even if we know the limits of evidence-based policy [24]. On the pretext of common sense and drawing on their own leadership, these individuals ignore both the fundamental teachings of the sociologists Michel Crozier (1922-2013) and Erhard Friedberg on the involvement of stakeholders as a condition of system change [25], and the demonstrations of the economist Mariana Mazzucato on the innovation capacities of the public actor and the need to create dynamic public organisations [26]. They also forget that striving for rationality in public action is based first and foremost on heuristics [27] and on the accuracy, quality, availability and transparency of data, indicators and measures [28], without which deliberations take the form of water cooler or – should we say in March 2025 – Oval Office talk.

3. A process for the public and collective policies of our time

The model below shows the policy process or cycle itself (in blue). It is accompanied throughout its course by two continuous dynamics which I wanted to differentiate: the watch process (in orange) and the evaluation process (in green). They cover the entire cycle. The centre (in yellow) draws our attention to the fact that the stakeholders are involved throughout the entire cycle (not only at the beginning), during which they interact with the operators of the public and collective policies. Moreover, they are also operators of the policies.

Public and collective policy process (PhD2050, March 2025)

The five phases of the public and collective policy process are as follows:

– identification of the needs and issues;

– (co-)construction and comprehension of the objectives and impacts and selection of resources;

– governmental, contractual, legislative and regulatory legitimation;

– implementation, management and monitoring in line with resources;

– analysis, corrections, continuation or cessation of policies.

3.1. Identification of the needs and issues

Political science postulates that there is no naturality in public problems, and that no social reality constitutes an issue in itself [29]. Any problem is therefore a social construct, a product of voluntary action organised by a number of interacting stakeholders [30].

Thus, the definition – social, then political – of a problem always represents a collective construction, directly linked to the perceptions, representations, interests and values of the stakeholders in question, either individuals or organised groups. Any social reality must therefore be perceived as a historical construction, situated in time and space; consequently, it always depends on the individuals affected by the problem or whose behaviour is identified, rightly or wrongly, as being the source of the problem [31].

Therefore, private or social problems are expressed or driven by civil society, companies or international institutions, and those individuals referred to as policy entrepreneurs by the political science professors John Kingdom and Paul Cairney. Policy entrepreneurs seek opportunities (policy windows) to put issues on the political agenda and become involved in solving them [32]. The demands or requirements of public intervention become public problems only when they are actually put on the political agenda and the public authorities take responsibility for them. It should also be noted that problems previously recognised as public can also be returned to the private sphere. They are generally dealt with according to their severity, scale, novelty, urgency, possible operationalisation, or the pressure exerted by stakeholders, including the media, for them to be put on the agenda [33].

It is often asserted that any public and collective policy needs clear and precise definition of its objectives. This agenda-setting work is not innocuous, since the way in which a problem is identified, and therefore established, will determine in part the ways in which it is perceived, considered and handled [34]. Admittedly, political agenda-setting falls partly within monitoring which will enable anticipation, in other words, taking action to prevent certain threats from emerging or to facilitate the emergence of opportunities. This process, which is developed with and by stakeholders and institutions [35], accompanies the entire political cycle and interacts with it. The timescales are such that there can be no question of tangible political change without constant listening and reviewing in relation to the environment and how it is evolving. Nevertheless, in conjunction with the multiple challenges linked to climate, energy, geopolitical and financial risks, and security, policymaking has become extremely politicised in the European States and, therefore, at the decision-making level. These difficulties strengthen the role and the importance of the administration and the government officials who help to define the problems and set the political agenda, and therefore the policies that will be implemented [36].

The role played by foresight as a governance tool in political agenda-setting is familiar to all practitioners, particularly where such foresight is highly participatory and deliberative and involves stakeholders, actors and even citizens [37]. The objective of proactive governance is to ensure that the agenda is not constantly defined by the daily tussle with dramatic events or a succession of crises.

The needs [38] and issues [39] are clearly numerous, infinite even. How are they defined? How are they appropriated? How are they filtered? They may originate from the elected representatives themselves (for instance, via the political parties) or from outside that sphere (via social actors, scientists or international institutions). Social realities may take on a political nature through a process of politicisation – immigration is one example. Appropriation of the issue, therefore, means putting it on the political agenda, institutionalising it. The way in which the need or issue is expressed is key, since it involves clearly determining the precise question which the policy will have to address, and defining the scope of the intervention, in other words, the elements that will be taken into account. Knowledge of the field of intervention – the themes, the analysis levels (macro, meso, micro) and the various subsystems addressed (economic, social, planning, etc.) – is also essential for defining the need in detail.

3.2. (Co-)construction and comprehension of the objectives and impacts and selection of resources

As part of the co-construction dynamic, stakeholders share their understanding of the need or issue, compare their points of view and seek convergences to find innovative solutions to solve the problem (policy formulation) [40]. This process involves highlighting the possible alternatives and the various options in accordance with the usable resources, whether directly available or not. This is not merely a diplomatic style of work; this phase also has to rely on more elaborate methodological work involving testimonies from stakeholders and social partners, hearings with experts, formal public consultations, consensus conferences, and ex-ante evaluations or preliminary impact analyses. The latter involve trying to establish the most objective comparison possible between what will happen with the political initiative that is to be adopted and what would have happened if the programme or measure had not been implemented [41]. When the stakeholders have reached an agreement, they draw up a narrative [42] and, as stakeholders, they formally commit to the policy to be adopted in order to drive it or support it.

These works form the basis of clear objectives that can be consolidated then fixed, in other words the precise description of the status that must be achieved thanks to the solution that will be adopted and any resources that will be allocated to it. The effects of this deliberative policy-formulation work are never neutral. Even when it is carried out with all the required objectivity, somebody wins and somebody loses [43], unless genuinely win-win solutions prevail… Parliaments are usually fairly well equipped to prepare for this public policy formulation task.

The budgetary issue is clearly crucial. In seeking to respond to the issues and needs, the elected representatives, along with all the other actors and stakeholders, are faced with this constraint: resources are always limited, if not scarce, as a result of national or European standards[44] and the macroeconomic balances that underpin the global system. Apart from budgetary issues, it is also important to mention the constraints associated with the international and constitutional legal standards that delineate public policies and harness the creativity of policymakers. Thus, the demands of the task to be achieved are clear to see. As the Canadian professor Michael Howlett wrote, formulation therefore requires at a minimum that governments have a significant number of officials with a minimum level of analytical capacity, defined as the ability to access technical and scientific knowledge and analysis techniques and to apply them [45].

In addition to the objectives, the operational elements define the intervention instruments and procedures, and the measures to be taken to achieve the objectives and to define the intentions towards the target groups (regulatory procedures, delegations, financial incentives and disincentives, grants, partnerships, co-productions, public enterprises, market creation, investments, institutional reorganisations, etc.). The number of methods leading to formulation is limitless: decision trees, cost-benefit analyses, complex system modelling, etc. It is engineering interlinked with the work of governmental, contractual, legislative and regulatory legitimation that will determine the format of the implementation.

3.3. Governmental, contractual, legislative and regulatory legitimation

This involves transforming the political mandate in the broad sense and legitimating it through all of the regulatory standards and actions required to apply the public policy. This may take the form of a Political-Administrative Programme (PAP). This defines in legal terms the political mandate formulated by the legislature as a solution to the public problem to be solved, in other words, the objectives to be achieved and the rights and obligations imposed on the target groups [46].

Even if the decision process is iterative and runs throughout the entire cycle, from determination of preliminary enquiries and studies to stakeholder meetings and selection and formulation of issues, the formal decisions are taken in the context of the standards chosen or imposed: signing a contract that mobilises stakeholders to shape the future, voting on a decree or a government order, etc.[47].

The action plan consists of all the draft decisions, and it sets the priorities in time and space as regards the groups that will be affected by the adopted policy and the conditions for the specific allocation and consumption of resources. It also involves determining the implementation operator while ensuring that it has the capacities, means and influence to bring the policy to fruition and achieve the objectives within the chosen scope and timescale [48].

3.4. Implementation, management and monitoring in line with resources

Implementation consists of all the processes and actions (outputs) that, after the legitimation phase, are aimed at delivering the objectives of a public or collective policy. Implementation involves confrontation with the reality on the ground at the point at which the services and the priority and secondary actions will demonstrate their capacity to stabilise or transform the target. The implementation of a policy is in essence a sociopolitical process whose rollout and whose substantial and institutional results often remain unpredictable [49]. Interaction with stakeholders and operators, including non-governmental, is continuous. These actors accelerate, decelerate or even impede the implementation depending on their culture, their appropriation of the programme, their involvement and their motivation. Genuine interplay can be observed at the centre or on the periphery of the implementation: the actors that drive the public or collective policy, the target groups, the end recipients, the third-party groups within the decision environment, those that will benefit from the policy, and those that will be harmed by it. The question also arises of the power of government officials over policy formulation and over their political agenda setting and implementation [50].

According to Paul Cairney, implementation failure can be attributed to at least four main factors: poor execution, where it is not realised as planned; a poor policy, where it is implemented correctly but does not have the expected effect; misfortune, where the implemented policy ought to work but is undermined by factors beyond the control of policy-makers; and, lastly, too wide a gap between expectations and achievements, particularly if the expectations are unrealistic [51].

The success criteria, meanwhile, are well known:

– the policy objectives are clear, coherent, well communicated and understood, and are not subject to multiple interpretations;

– the policy is based on a robust theory of cause-effect relationships, which favour its planning and implementation;

– the necessary resources are allocated to the programme (budgets, personnel, physical materials, etc.) and driven by an appropriate, reliable operator;

– the policy is implemented by competent officials and actors who comply with the rules;

– the dependency relationships are minimal, which means that there are few obstacles, veto points, or links in the deliverables chain;

– support from influential groups is maintained throughout the process, even if it is a long-term policy;

– conditions beyond the control of policymakers (socioeconomic, natural, demographic conditions, etc.) are not able to compromise the process significantly [52].

Seeking coherence between all the actions is undoubtedly also a success criterion: the need for the measures to enhance one another rather than impact the system by pulling it in different directions.

3.5. Analysis, corrections, continuation or cessation of policies

Policy determines politics, in other words, new policies are often implemented mainly to resolve problems caused by previous policies. Often public policies continue, or are very slightly revamped or even disguised, out of simplicity or laziness, but mostly because innovation is difficult. It is easier to amend a policy than to create a new one[53].

I should add that it takes a great deal of courage and some good arguments to halt a policy that has been implemented for a while, particularly when it does not involve a political opponent, or is popular or targets recipients who like you – which obviously does not mean that it is effective.

The risk of the cycle is its vocation: to keep pursuing. Circling round and round in search of the solution to the same issues and challenges.

3.6. The ongoing watch process

Establishing a problem is a process that is continuous, non-linear, and open throughout the policy cycle. As previously mentioned, to-ing and fro-ing is possible and even desirable: the environment, the actors, the target groups and the problem itself all evolve. At each stage of policy formulation and implementation, the question is the extent to which the content, stakeholders and institutional context of the policy being studied remain linked to the initial definition of the problem to be solved. Watching is therefore essential: it must be organised in a professional manner and it must report not through occasional meetings (milestones) but continuously. It is also important to impose traceability for certain issues [54].

As Peter Knoepfel and his colleagues have written, a sequential approach to public policies which fails to consider the continuous redefinition process could obscure a fundamental issue in any public action which involves taking into account any substantial or institutional changes in the current policy. A redefinition of the problem to be solved – for instance, on account of a revised interpretation of the initial objective data or knowledge of new facts – should be reflected in a change of policy, and vice versa [55].

Throughout the process, it is necessary to identify behavioural changes in the target groups and the effects on the end recipients and to assess the relevance, effectiveness, efficacy and efficiency of the public and collective policies applied, in conjunction with the evaluation process and in order to enrich it [56].

Therefore, the introduction of this watch system involves looking at the actual agility of public and collective decision-makers and thus their capacity to abandon, for instance during general elections, intentions stated before or at the time of taking up their responsibilities.

3.7. The evaluation process: democratic and continuous

In democratic governance mode, evaluation of public and collective policies consists of analysing – in terms of relevance, efficacy, efficiency, consistency, sustainability and viability – the policies, programmes and projects undertaken in order to improve the quality of decisions, allocate resources better, and report to stakeholders and citizens. Any evaluation requires collaboration and dialogue between its key participants, namely the elected representatives, agents, evaluators, beneficiaries of the policies, programmes, projects or functions, and stakeholders, in other words the individuals and bodies that have an interest in both the policy being evaluated and the results of the evaluation.

Evaluation in this sense is merely a process in which the actors themselves adopt the thinking on the practices and the results of the subject being evaluated. The indicators and analyses must be validated at each stage, and the evaluation must allow continuous expression. What should characterise the evaluator in relation to the actions being evaluated is humility in their approach, not a confrontational relationship with their contacts, which will always end in failure of the evaluation [57].

The evaluation may take place ex ante, in other words, even before the policy is implemented, simultaneously (in itinere) by accompanying its execution, or ex post, in other words, when the implementation is complete. Similarly, evaluation of the effects of the implemented measures should focus above all on their contribution to solving the public problem highlighted at the start[58]. Evaluation employs criteria and establishes effectiveness indicators (are the actual impacts on the target group in line with the objectives – specific impacts – and the operational implementation of the programme?), efficacy indicators (are the expected effects – outcomes – in line with the objectives and what can be seen on the ground?), efficiency indicators (are the desired effects and the outputs proportional – cost-benefit – to the resources used?), and relevance indicators (is the problem posed solved by the programme? [59]).

Moreover, declining public funds increasingly dictates economic evaluation of programmes. This aims to quantify in cash terms the added value associated with a programme by considering all the costs incurred by the programme and all the related benefits, overall and from the perspective of the interests of the community as a whole [60]. Its importance in the current context cannot be denied.

Despite the complexity of its implementation [61], evaluation of public and collective policies is a valuable, knowledge-generating tool designed to inform, guide, validate, improve, legitimate and halt policies adopted by operators and for stakeholders who expect it to produce results. The real issue is to measure the actual effects of a public or collective policy on the ground, the impacts and the outcomes, to record if and how the situation has improved based on the initial situation and the changes in the system, and to determine whether such improvements or transformations are directly attributable to the measures adopted. The changes may have been caused by other factors which need to be identified.

Despite several decades of work, the evaluation field remains largely open to new innovations and to the development of a culture and practices that combine its political, technical and even scientific capabilities [62]. The most important contribution of policy evaluation is that of democratic control of the exercise of power by the public authorities, observed Peter van der Knaap recently. Knaap, who is Director of the independent evaluation service of the Ministry of Foreign Affairs in the Netherlands (IOB) and Vice-President of the European Evaluation Society, pointed out that the key function of evaluation – improving democratic government – must be higher on our collective agenda [63].

This discourse is not new. But its actual implementation would be.

3.8. Interactions with stakeholders

All the results of a public policy de facto derive from a particular decision-making process, i.e. repeated interactions between identifiable actors using different resources [64].

Such interactions must be maintained continuously throughout all the sequences in the cycle. Thus, stakeholders take part in a collective learning process which strengthens cohesion between actors and should allow mobilisation around objectives with a view to achieving them. This learning process enables the creation of cognitive capital which can be harnessed further in the future provided that the actors have been respected. A knowledge management process is essential for promoting such interactions.

4. Conclusion: public policies equal to the complexities and challenges

Despite the various developments and new models used to analyse public action, Paul Cairney points out the importance of the actual depiction of the public policy process. The representation of the cycle reminds us that the idea of public policy is its own cause [65]. This formula highlights the way in which the policy process can become self-sustaining and disassociate itself from the initial policy objectives. In such cases, the public policy itself becomes the principal driver of the subsequent policy actions, rather than a direct response to the needs or problems in society. Policy development can thus appear as an end in itself, rather than a means to an end. The depiction of the process also shows us the stages completed by the elected representatives before a decision, which may appear authoritarian, is taken. In addition, it highlights the difference and the gap between the decision and its implementation. Cairney, who is Professor of Politics and Public Policy at the University of Stirling in the UK, also notes that the scepticism that might affect the cycle model is also linked to the loss of optimism felt by both citizens and researchers in relation to the capacity of governments to solve problems based on scientific analyses [66].

This scepticism was expressed by Philippe Garraud when he wrote, in 2014, in the Dictionnaire des Politiques publiques of Science-Po Paris, that a requirement for political intervention does not necessarily fall within solving a problem in a rational way, and that other, less operational, responses may be made, as lip service. Philippe Garraud also wondered – with a degree of cruelty – whether public action has ever actually “solved” a problem as such. The responses from the public authorities are all provisional, he said, subject to numerous constraints, and often circumstantial [67].

Such considerations remind us that we should not, of course, give in to any technocratic or positivist illusions, as public policies are generally formulated in relational rather than rational ways. In addition, they show us that the public and collective policy process is also impacted and punctuated, if not driven, by the political agenda and the electoral cycle (Political Business Cycles) [68], and even by the mandate cycle as is clearly illustrated by the acronym NIMTO (Not In My Term of Office). Coalition policies, which are becoming increasingly necessary, underpin fragile, or even factitious, consensuses, which make them hard to implement [69], especially as the elected representatives, once their powerful speeches are over, often abandon the practical fieldwork to operators who inherit ambiguities in agreements, documents and figures.

Far from indulging in pessimism, which is not in my nature, I would rather share the resolute line taken by Geert Bouckaert, Professor at KULeuven and former president of the United Nations Committee of Experts on Public Administration (CEPA), whose work I regularly follow. He states that:

our societies need systems of governance with public policies that are equal to their complexities and challenges, with capacities for flexibility to remain at that level. Public systems must guarantee societies at least three activities at the same time: providing services, managing crises and implementing innovations. We need public policies that are able to combine these three requirements simultaneously [70].

This probably resonates everywhere, but certainly here.

Let me point out again that, to achieve democratic governance capable of formulating effective public policies, such policies must be collective; in other words, mobilising all the available forces, beyond the public sphere, among academics, associations and, above all, companies, which are drivers of change on the ground.

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] Michael HOWLETT, M. RAMESH & Anthony PERL, Studying Public Policy, Principles and processes, p. 13, Don Mills, ON, Oxford University Press, 2020. –

This text constitutes the background paper for the Destree Institute’s study day on 12 March 2025 at the Parliament of Wallonia entitled Progressing in the tools for transforming Wallonia. It promotes a cycle of public and collective policies in five interactive sequences, emphasising the accompanying processes of watch and evaluation, as well as the interactions with stakeholders that must continue throughout the dynamic.

[2] Philippe DESTATTE, La coconstruction, corollaire de la subsidiarité en développement territorial, Hour-en-Famenne, Blog PhD2050, 3 août 2023, https://phd2050.org/2023/08/03/la-coconstruction-corollaire-de-la-subsidiarite-en-developpement-territorial/

[3] Ph. DESTATTE dir., Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, The Destree Institute, 1999.

http://www.wallonie-en-ligne.net/1999_Contractualisation/Philippe-Destatte_dir_Contrats-territoires-et-developpement-regional_Institut-Destree_1999.pdf

[4] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 14.

[5] Professor Luc Bernier of the École nationale d’Administration publique du Québec (ENAP) writes that the implementation of public policy must be negotiated with stakeholders. L. BERNIER, La mise en œuvre des politiques publiques, in Stéphane PAQUIN, Luc BERNIER et Guy CHAPELLE, L’analyse des politique publiques, p. 255, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2011.

[6] This is the case with Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE, Frédéric VARONE et Jean-François SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, France, Suisse, Canada, p. 145, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2015 which define a public policy as a set of decisions and activities resulting from repeated interactions between public and private actors whose behaviour is influenced by the resources at their disposal and by general institutional rules (concerning the overall functioning of the political system) and specific rules (in the area of intervention under study).

[7] Harold D. LASSWELL, The decision process: Seven categories of functional analysis, College Park, University of Maryland, 1956.

[8] A Simplified View of the Policy Process, Harvard Catalyst, 2025. https://catalyst.harvard.edu/community-engagement/policy-research/unknown-61015f3cbb252-61015f57f388a-610bf6bb39406-610bf6ca02c07-610bf6d25a626

[9] European Geosciences Union (EGU) Policy Cycle, 2025. https://www.egu.eu/policy/cycle

[10] Charles E. LINDBLOM & Edward J. WOODHOUSE, The Policy-Making Process, Upper Saddle River NJ, Prentice Hall, 1993.

[11] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, London, Pearson, 14th ed., 2013.

[12] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and issues, coll. Textbooks in Policy Studies, London-Oxford-New York, Bloomsbury Academic, 2020.

[13] Michael HILL & Frédéric VARONE, The Public Policy Process, London & New York, Routledge, 8th ed, 2021.

[14] Michael HOWLETT, M. RAMESH & Anthony PERL, Studying Public Policy…, p. 8sv. – P. CAIRNEY, op. cit., p. 17.

[15] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy, p. 34.

[16] Jacob Torfing calls public governance orthodoxy the combination of national forms of representative democracy and public bureaucracy with elements of New Public Management (NPM) . J. TORFING, Rethinking Public Governance, p. 2, Cheltenham, UK, Northampton MA, Edwar Elgar, 2023. – On New Public Management and its impact: M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 320-325. – Also see: Luc BERNIER & Sébastien ANGERS, Le NMP ou le nouveau management public, in S. PAQUIN, L. BERNIER et G. CHAPELLE dir., op. cit., p. p. 229-254.

[18] See: Nathalie SCHIFFINO et Virginie VAN INGELCOM, Citoyens et politiques publiques, in Steve JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques, Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique, p. 331-384, Bruxelles, Bruylant, 2021.

[19] J. TORFING, Rethinking Public Governance…, notamment p. 227.

[20] M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 310-319.

[21] J. TORFING, Rethinking…, p. 10.

[22] Boris VORMANN & Michael D. WEINMAN ed., The Emergence of Illiberalism, Understanding a Global Phenomenon, London, Routledge, 2021. – See also: Philippe DESTATTE, Some « New » Governance Models for Europe and the US, in Cadmus, Vol. 3, Issue 6, World Academy of Art and Science, May 2019, p. 73-89. https://www.cadmusjournal.org/node/719

https://phd2050.org/2019/01/18/waas-wb/

[23] Michael HOWLETT and Jale TOSUN ed, Policy Styles and Policy-Making, Exploring the Linkages, Routledge, 2018. – M. HOWLETT and J. TOSUN ed, The Routledge handbook of policy styles, London, Routledge, 2021. – Jeremy RICHARDSON, The changing British policy style: From governance to government? in British Politics, 2018, vol. 13 (2), p. 215-233. https://link.springer.com/article/10.1057/s41293-017-0051-y

[24] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 19. – Nancy CARTWRICGHT & Jeremy HARDIE, Evidence-based Policy, A Practical Guide to doing it better, Oxford – New York, Oxford University Press, 2012. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 185-186.

[25] Michel CROZIER & Erhard FRIEDBERG, Actors and Systems: The Politics of Collective Action, Chicago, University of Chicago Press, 1980.

[26] Mariana MAZZUCATO, The Entrepreneurial State, Debunking Public vs. Private Myths in Risk and Innovation, London, Anthem Press, 2013. – Angelina ARMANDY & Marina RIVAL, Innovation publique et nouvelles formes de management public, Paris, La Documentation française, 2021.

[27] Ph. DESTATTE, Opinions which are partial have the effect of vitiating the rectitude of judgment », Heuristics and criticism of sources in science, University of Mons – EUNICE, Mons, 21 October 2021, Blog PhD2050, https://phd2050.org/2021/10/26/heuristics/

[28] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 114-115.

[29] Roger W. COBB & Charles D. ELDER, Participation in American Politics, The Dynamics of Agenda-building, p. 172, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1983. – M. HILL & Fr. VARONE, The public policy process…, p. 150-151.

[30] Agenda-setting is the study and identification of all the processes that lead to social facts acquiring the status of a ‘public problem’ that is no longer the result of (natural or social) inevitability or the private sphere, and becomes the subject of media and political debate and controversy. Philippe GARRAUD, Agenda / émergence, in Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques, p. 58-59, Paris, Presses de Science-Po, 2014.

[31] Our translation. P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 161.

[32] Surfers waiting for the big wave rather than controllers of the sea. John W. KINGDOM, Agendas, Alternatives and Public Policies, p. 173, Boston, Little-Brown, 1984. – Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and issues, p. 103, London-Sydney, Bloomsbury Academic, 2020. – M. HILL & Fr. VARONE, The public policy process…, p. 151. – Based on J. W. Kingdom, Steve Jacob and Nathalie Schiffino define policy entrepreneurs as promoters who invest resources (time, energy, money, reputation, etc.) to bring the problem and a solution to the table. S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques… p. 19.

[33] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 169-174.

[34] Ph. GARRAUD, Agenda / émergence, in L. BOUSSAGUET, S. JACQUOT et P. RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques…, p. 58.

[35] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 100-104.

[36] Lucia VESNIC ALUJEVIC, Eckhard STOERMER, Stress-testing of policy options using foresight scenarios: a pilot case, Publications Office of the European Union – JRC, Luxembourg, 2023.

[37] Ph. DESTATTE, Citizens ‘Engagement approaches and methods in R&I foresight, Brussels, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2023.

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d5916d5f-1562-11ee-806b-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-288573394

[38]. The concept of need can be defined as the sum of the natural and social necessities that condition the material life of human beings living in society. A distinction is made between natural needs (food, housing, clothing) and social needs, and within the latter, between individual needs and collective needs. Marie-Claude MALHOMME dir., Glossaire de l’évaluation, p. 18, Paris, AFIGESE – Collectivités territoriales, Groupe de travail « Evaluation des politiques publiques », 2000. – André Lalande explains that awareness of need generally implies knowledge of the end being pursued and the means by which it can be achieved. Lalande also emphasises the distinction between desire and need, the latter being necessary and legitimate. André LALANDE, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, p. 111, Paris, PuF, 1976.

[39] The issue can be defined as an identified problem with the potential for change, whether positive (opportunities) or negative (risks), which must be taken into account in order to develop foresight and determine a strategy. Ph. DESTATTE et Ph. DURANCE dir., Les mots-clés de la prospective territoriale, p. 23, Paris, La Documentation française, 2009.

[40] Michel FOUDRIAT, La co-construction en actes, Comment l’analyser et la mettre en œuvre, p. 17-18, Paris, ESF, 2021. – M. FOUDRIAT, La Co-construction. Une alternative managériale, Rennes, Presses de l’EHESP, 2016. – Yves VAILLANCOURT, De la co-construction des connaissances et des politiques publiques, in SociologieS, 23 mai 2019, 39sv. http://journals.openedition.org/sociologies/11589 – Y. VAILLANCOURT, La co-construction des politiques publiques. L’apport des politiques sociales, in BOUCHARD M. J. (dir.), L’Économie sociale vecteur d’innovation. L’expérience du Québec, p. 115-143, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2011. – Y. VAILLANCOURT, La co-construction des politiques publiques : balises théoriques, in L. GARDIN & F. JANY-CATRICE dir., L’Économie sociale et solidaire en coopérations, Rennes, p. 109-116, Presses universitaires de Rennes, 2016.

[41] Philippe DESTATTE, Increasing rationality in decision-making through policy impact prior analysis, Namur, July 12, 2021, Blog PhD2050, https://phd2050.org/2021/07/12/pipa_en/

[42] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 24.

[43] According to Charles Jones, quote by M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 133.

[44] See: Michel CORNELIS et Jean HINDRIKS ea, Manuel des finances publiques, p. 65-118, Bruxelles, Politeia, 2024.

[45] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 137.

[46] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 190-191.

[47] Ph. DESTATTE dir., Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, The Destree Institute, 1999.

[48] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 27.

[49] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 155. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 210sv.

[50] M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 195-196. – Also see: Ph. DESTATTE & Filippo SANNA dir., L’excellence opérationnelle dans les services publics, Namur, The Destree Institute – Mielabelo, 2014.

[51] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 28.

[52] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 28. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 212.

[53] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 33.

[54] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 107-108.

[55] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 163.

[56] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Ibid., p. 147-148.

[57]. I am quoting here almost word for word the definition of evaluation adopted in 2000 when the Wallonia Evaluation and Foresight Society was founded, a text produced jointly and for which I was the writer, together with Jean-Louis Dethier, drawing heavily on the culture of the European Evaluation Society. Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective et développement régional, p. 379-380, Charleroi, The Destree Institute, 2001.

[58] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 152.

[59] A public policy is said to be relevant if the objectives that are formulated explicitly or implicitly in the political-administrative programme, and sometimes concretised in the action plans, are adapted to the very nature and the temporal and socio-spatial distribution of the problem that it is supposed to solve. Once this is done, the question of the relevance of a public policy represents the most ‘political’ dimension, and therefore the most delicate and sensitive, that an evaluation has to examine. This is why political and administrative leaders often exclude it from the scope of the evaluation that an external expert must study as part of their mandate. P. KNOEPFEL ea, op. cit., p. 293.

[60] Moktar LAMARI, Performance économique des politiques publiques, Évaluation des coûts-avantages et analyse d’impacts contrefactuels, p. 18, Québec, Press de l’Université du Québec, 2022.

[61] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 32.

[62] Marie-Hélène L’HEUREUX et Steve JACOB, Évaluation des politiques publiques, in S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques.., p. 265-327.

[63] Peter van der KNAAP, Evaluation without democracy: learning for what, accountable to whom?, European Evaluation Society, December 3, 2024. https://europeanevaluation.org/2024/12/03/evaluation-without-democracy-learning-for-what-accountable-to-whom/ – Also see: P. van der KNAAP, Valérie PATTYN & Dick HANEMAAYER, Beleidsevaluatie in theorie en praktijk, Het ontwerpen en uitvoeren van evaluatie- en rekenkameronderzoek, p. 58-60, De, Haag, Boom Bestuurskunde, 2023.

[64] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 148.

[65] ‘Policy as its own cause‘. P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 36.

[66] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 34-36.

[67] Philippe GARRAUD, Agenda / émergence, in Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques, p. 63, Paris, Presses de Science-Po, 2014

[68] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 111-112.

[69] Luc BERNIER, La mise en œuvre des politiques publiques, in Stéphane PAQUIN ea dir., L’analyse des politique publiques…, p. 259.

[70] Geert BOUCKAERT, Pourquoi aurons-nous besoin, au XXIe siècle, de plus et d’autres politiques publiques ? Préface à S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques, Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique…, p. 11. Our own translation from French. – See also: Geert BOUCKAERT & Christopher POLLITT, Public Management Reform: A Comparative Analysis, Into the Age of Austerity, Oxford University Press, 2017.

Pour une gouvernance démocratique capable de construire des politiques publiques et collectives performantes

12 mars 2025

Démocratie, Gouvernement, intelligence stratégique, Non classé

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Namur, le 12 mars 2025

1. La capacité à élaborer des politiques publiques et collectives

La manière dont un gouvernement aborde les problèmes de la société et la mesure dans laquelle il y parvient ne sont pas des questions abstraites, mais dépendent fortement de sa capacité à élaborer des politiques publiques et collectives (policy capacity) [1]. Les gouvernements qui performent aujourd’hui sont ceux qui ont compris que la gouvernance démocratique passe par une meilleure maîtrise des outils qui renforce cette capacité et que la complexité des enjeux nécessite une forte implication des acteurs dépassant de loin les anciens modes de consultation et de concertation [2]. C’est cette logique qui, depuis longtemps, me fait parler de politiques publiques et collectives, tant la contractualisation impliquant la coopération forte entre les différentes sphères de la gouvernance [3] apparaît comme la seule voie possible pour atteindre des finalités et les objectifs communs. Comme l’écrivaient en 2020 les professeurs Michael Howlett, M. Ramesh et Anthony Perl :

Il est important de noter que pour comprendre la capacité politique, il faut étendre l’examen au-delà du gouvernement lui-même, en reconnaissant qu’un large éventail d’organisations, telles que les partis politiques, les ONG, les entreprises privées et les organisations internationales, ainsi que de multiples agences gouvernementales, sont impliquées dans les processus politiques et que leurs capacités affectent donc les performances du gouvernement. En d’autres termes, les compétences et les ressources des gouvernements ont une contrepartie dans les ONG orientées vers la politique, qu’il convient d’entretenir pour que le gouvernement puisse être efficace. Par conséquent, si la capacité politique du gouvernement joue un rôle clé dans la détermination des résultats politiques, la capacité des autres parties prenantes dans l’élaboration des politiques est également un facteur important qui contribue à ce qui sera accompli [4].

Cette approche induit l’importance et l’utilité de l’amélioration des compétences et des aptitudes des acteurs, et donc aussi des citoyennes et citoyens, en matière de gouvernance lorsqu’il s’agit de faire face aux enjeux et besoins du présent et aussi d’anticiper ceux des futurs possibles.

Notons également que de nombreux analystes considèrent qu’il n’est plus de politique publique digne de ce nom qui ne soit collective [5]. Dès lors, leur définition de la politique publique elle-même intègre l’interaction des acteurs publics et privés, plus rarement des citoyennes et citoyens [6].

2. À la recherche d’un modèle de cycle des politiques publiques

C’est une longue tradition en science politique, depuis le professeur de Yale, Harold Lasswell (1902-1978) [7], que celle de tenter de construire, de manière davantage normative que descriptive, un modèle de cycle des politiques publiques (policies) pour favoriser la qualité des décisions et leur mise en œuvre. De sept étapes au départ, ce modèle a évolué et se transforme encore au gré des innovations des policy sciences, mais aussi des regards et expériences que portent et mènent les chercheurs et praticiens sur ces processus. D’autres modèles sont connus et surtout plus récents : on pense notamment à l’Harvard Policy Cycle [8] ou à celui de l’European Geosciences Union (EGU) [9], sans oublier de mentionner les travaux de Charles E. Lindblom et Edward J. Woodhouse [10], Thomas R. Dye [11], Paul Cairney [12], Michael Hill et Frédéric Varone [13], pour ne citer que ceux qui m’ont directement inspiré sur cette question. Tous sont d’accord pour considérer que la politique publique se modélise sous forme de cycle malgré le fait que ce processus est un phénomène extrêmement complexe qui rassemble un très grand nombre d’initiatives, de décisions et d’actions prises par une multitude d’acteurs et d’organisations. Du reste, eux-mêmes sont influencés tout au long de l’itération par d’autres opérateurs agissant à l’intérieur ou dans l’environnement du système [14]. Ce processus, malgré les représentations qui en sont faites, n’est évidemment pas linéaire dans la mesure où des va-et-vient et des rétroactions le font parfois ressembler à une procession d’Echternach. Quant à leurs utilités normatives, pratiques et descriptives, elles peuvent évidemment être mises en discussion [15].

Parallèlement, chacune et chacun peut observer que, durant cette période qui va de Harold Lasswell à Frédéric Varone, le paysage de la construction des politiques (policy design) a lui également fondamentalement changé et influé sur les processus. C’est peu dire que, malgré quelques résistances toujours visibles ou exprimées, nous sommes passés en quelques décennies du gouvernement orthodoxe [16] de l’État-nation démocratique à la gouvernance multiacteurs. Cette dernière tend peut-être à cette forme de gouvernementalité chère au philosophe français Michel Foucault (1926-1984) dans laquelle les citoyennes et citoyens participeraient activement à leur propre gouvernance puisque le gouvernement ne serait plus synonyme de l’État [17]. C’est, dans tous les cas, une préoccupation actuelle de la science et de la sociologie politique, [18] mais, convenons que nous sommes encore loin de cette formule : les associations font souvent écran aux citoyennes et citoyens, comme les syndicats aux travailleuses et travailleurs et les associations patronales aux entreprises.

Cette transformation de la gouvernance publique – le professeur Jacob Torfing de l’Université de Roskilde l’a bien décrite – est, dans le monde occidental, porteuse d’au moins dix évolutions :

– le passage d’une souveraineté fondée sur la représentation de l’intérêt général au leadership politique interactif avec les acteurs et les citoyens qui soutiennent les élus, en vue d’apporter des solutions nouvelles aux enjeux qu’ils leur font remonter ;

– le passage de la mise en œuvre conforme de programmes de politiques publiques vers la création de valeur pour les utilisateurs, les citoyens et la collectivité ;

– le passage d’une gouvernance et d’une gestion fondées sur le contrôle rigide vers une gouvernance et une gestion fondées sur la confiance, stimulant le dialogue entre les parties ;

– le passage de l’utilisation efficace des ressources publiques existantes vers la mobilisation de nouvelles ressources en mettant de plus en plus l’accent sur la coproduction et la cocréation ;

– le passage d’une coordination monocentrique vers une coordination multicentrique fondée sur la négociation avec une pluralité d’acteurs ;

– le passage de la gouvernance du pouvoir central en matière de réglementation économique et de politique sociale vers la gouvernance multiniveaux, depuis le local jusqu’à l’international ;

– le passage progressif de la puissance dure (hard power), fondée sur la coercition juridique et politique, vers l’utilisation d’une puissance douce (soft power) basée sur des normes volontaires et un dialogue continu ;

– le passage du leadership intraorganisationnel vers un leadership interorganisationnel dans les réseaux et les partenariats, qui ouvrent des espaces pour collaborer et mobiliser des ressources de l’économie et de la société civile ;

– le passage d’organisations publiques fondées sur la stabilité et l’amélioration continue vers des formes d’innovation disruptives pour résoudre des problèmes épineux en période d’incertitude ;

– le passage de la démocratie classique passive du citoyen-spectateur, électeur et client vers une démocratie interactive basée sur la participation directe et la délibération politique [19].

Cette nouvelle orthodoxie de la gouvernance publique est également promue et, dans une certaine mesure, portée par les institutions internationales – Banque mondiale, FMI, Nations Unies voire OCDE et Commission européenne – qui insistent sur les valeurs et les pratiques qui fondent la bonne gouvernance démocratique : le respect des droits humains et de l’État de droit, la transparence et l’imputabilité [20] du gouvernement, l’efficacité et l’efficience administratives, l’absence de corruption, l’inclusion démocratique, etc. [21].

Évidemment, je suis conscient que, depuis le début du XXIe siècle, ce modèle est challengé tant par les pratiques de l’économie numérique que par des tendances illibérales [22] qui modifient les styles de gouvernements, ce que le Brexit a révélé : le Royaume-Uni est revenu à un ancien style, celui du gouvernement churchillien, alors que Downing Street avait été, depuis les années 1990, un lieu pionnier en matière de gouvernance [23]. Ces nouveaux changements de style s’appuient sur les évolutions technologiques : contrôle de l’internet, déploiement de réseaux sociaux sans réelle régulation, utilisation massive et désordonnée de l’intelligence artificielle, etc. Les styles de gouvernements ont également été profondément transformés par les effets de la pandémie de Covid-19 en 2020 et 2021 et sont affectés par les incertitudes que le changement climatique fait peser sur l’avenir. Ont été marquants les événements climatiques brutaux comme ceux qu’ont connus les régions de Rhénanie-Palatinat, de Rhénanie du Nord-Westphalie et de Wallonie en 2021. Derrière un discours très affirmé sur le retour de l’État comme sauvegarde et pilier de la civilisation, ces émergences ont d’abord constitué autant de stress tests sur la capacité des acteurs publics, mais aussi privés, à répondre aux enjeux dans des contextes de crises majeures. Ces émergences ont également constitué un terreau favorable pour l’apparition de personnalités populistes et messianiques qui, surfant sur des systèmes institutionnels souvent illisibles par le citoyen, challengent les règles et conduites de la démocratie libérale héritée du XVIIIe siècle. Leurs outrances renforcent encore davantage la nécessité d’une conduite rationnelle des politiques, appuyée par la recherche scientifique. Même si on connaît les limites de l’evidence-based policy [24]. Sous prétexte de bon sens et fort de leur propre leadership, ces personnalités négligent tant les enseignements de base des sociologues Michel Crozier (1922-2013) et Erhard Friedberg sur l’implication des acteurs comme condition du changement du système [25], que les démonstrations de l’économiste Mariana Mazzucato sur les capacités d’innovation de l’acteur public et la nécessité de construire des organisations publiques dynamiques [26]. Ils oublient également que l’effort de rationalité de l’action publique se fonde avant tout sur l’heuristique [27] et sur la justesse, la qualité, la disponibilité ainsi que la transparence des données, indicateurs et mesures [28] sans lesquelles la délibération tourne au café du commerce ou – devrait-on dire en mars 2025 – en Bureau ovale…

3. Un processus pour des politiques publiques et collectives de notre temps

Le modèle ici valorisé comprend le processus ou cycle politique lui-même (en bleu). Il est accompagné tout au long de son cheminement de deux dynamiques continues que nous avons voulu distinguer : le processus de veille (en orange) et celui d’évaluation (en vert). Ils couvrent l’ensemble du cycle. Le centre (en jaune) attire notre attention sur le fait que les parties prenantes sont impliquées durant l’ensemble du cycle (et pas seulement au début) pendant lequel elles interagissent avec les opérateurs des politiques publiques et collectives. Du reste, elles en sont également les opératrices.

Processus des politiques publiques et collectives (PhD2050, Mars 2025)

Les cinq phases du processus des politiques publiques et collectives sont les suivantes :

– l’identification des besoins et des enjeux ;

– la (co)construction et la compréhension des objectifs, des impacts et choix des ressources ;

– la légitimation gouvernementale, contractuelle, législative, réglementaire ;

– la mise en œuvre, le pilotage et le suivi, en adéquation avec les ressources ;

– l’analyse, les corrections, la poursuite ou l’arrêt des politiques.

3.1. L’identification des besoins et des enjeux

La science politique postule qu’il n’y a pas de naturalité des problèmes publics, aucun fait social ne constituant en lui-même un enjeu [29]. Tout problème est dès lors un construit social, produit de l’action volontaire et organisée par de nombreux acteurs en interactions [30].

Ainsi, la définition – sociale, puis politique – d’un problème représente toujours une construction collective, directement liée aux perceptions, aux représentations, aux intérêts et aux valeurs des acteurs concernés à titre d’individus ou de groupes organisés. Toute réalité sociale doit donc être appréhendée comme une construction historique, située dans le temps et dans l’espace ; par conséquent, elle dépend toujours des personnes affectées par le problème ou dont le comportement est identifié, à tort ou à raison, comme étant à la base de ce problème [31].

Dès lors, des problèmes privés ou sociaux sont émis ou portés par la société civile, les entreprises ou les institutions internationales, et ceux que les professeurs de science politique John Kingdom et Paul Cairney appellent les policy entrepreneurs. Ces derniers sont à la recherche d’opportunités (policy windows) pour mettre des enjeux à l’agenda politique et s’investir dans leur résolution [32]. Les demandes ou exigences d’intervention publique ne deviennent des problèmes publics que lorsqu’ils sont véritablement mis à l’agenda politique et que les pouvoirs publics en prennent la responsabilité. Il faut également noter que des problèmes reconnus hier comme publics peuvent également être renvoyés à la sphère privée. Ils sont généralement saisis en fonction de leur intensité, de leur étendue, de leur nouveauté, de leur urgence, de leur opérationnalisation possible ou de la pression que les acteurs, notamment les médias, exercent pour leur mise à l’agenda [33].

Il est commun d’affirmer que toute politique publique et collective nécessite une définition claire et précise de ses objectifs. Ce travail de mise à l’agenda n’est pas innocent, car la manière dont un problème est identifié, donc construit, va conditionner pour partie les manières de l’appréhender, de le considérer et de le traiter [34]. Certes, la mise à l’agenda politique relève en partie de la veille qui permettra l’anticipation, c’est-à-dire d’agir pour éviter que certaines menaces n’émergent ou pour favoriser la venue d’opportunités. Ce processus, élaboré avec et par les acteurs et les institutions [35], accompagne l’ensemble du cycle politique et interagit avec lui. Les temporalités sont telles en effet, qu’il ne saurait être question de changement politique tangible sans maintien constant d’une écoute et d’un regard sur l’environnement et son évolution. Néanmoins, en lien avec les multiples défis liés au climat, à l’énergie, aux risques géopolitiques et financiers et à la sécurité, l’élaboration des politiques est devenue extrêmement politisée dans les États européens et, par conséquent, au niveau du processus décisionnel. Ces difficultés renforcent le rôle et l’importance de l’administration et des fonctionnaires, qui contribuent à définir les problèmes et à fixer l’agenda politique, et donc les politiques qui seront mises en œuvre [36].

Le rôle joué par la prospective en tant qu’outil de gouvernance dans la définition de l’agenda politique est bien connu de tous les praticiens, en particulier lorsque cette prospective est hautement participative et délibérative et implique les parties prenantes, les acteurs et même les citoyennes et citoyens [37]. L’objectif de la gouvernance anticipative est de s’assurer que l’agenda n’est pas constamment défini par des événements dramatiques martelés quotidiennement et des crises successives.

Les besoins [38] et les enjeux [39] sont évidemment nombreux, voire infinis. Comment sont-ils définis ? Comment sont-ils appropriés ? Comment sont-ils filtrés ? Ils peuvent provenir des élues et élus eux-mêmes (via par exemple les partis politiques), de l’extérieur à cette sphère (via des acteurs sociaux, des scientifiques ou des institutions internationales). Des faits sociaux peuvent prendre un caractère politique par un processus de politisation – l’immigration en est un exemple. L’appropriation de l’enjeu constitue donc sa mise à l’agenda politique, son institutionnalisation. La manière de formuler le besoin ou l’enjeu est déterminante, car il s’agit de déterminer clairement la question précise à laquelle la politique va devoir répondre, la délimitation du périmètre de l’intervention, c’est-à-dire les éléments qui seront pris en compte. La connaissance du champ de l’intervention – les thématiques, niveaux d’analyse (macro, méso, micro) et les différents sous-systèmes abordés (économique, social, aménagement, etc.) – est également essentielle pour bien circonscrire le besoin.

3.2. La (co)construction et la compréhension des objectifs, des impacts et le choix des ressources

Dans la dynamique de la coconstruction, les acteurs partagent leur compréhension du besoin ou de l’enjeu, confrontent leur point de vue et recherchent des convergences pour trouver des solutions innovantes qui permettent de résoudre le problème (policy formulation) [40]. Ce processus implique de rendre visibles les alternatives possibles, les différentes options en fonction des ressources mobilisables, directement disponibles ou non. Il ne s’agit pas uniquement d’un travail de type diplomatique, mais cette phase nécessite de s’appuyer sur des travaux méthodologiques plus élaborés de type témoignages d’acteurs et d’interlocuteurs sociaux, auditions d’experts, consultations publiques formelles, conférences consensus, évaluations ex ante ou analyses préalables d’impact. Par ce dernier outil, il s’agit de tenter d’établir une comparaison aussi objective que possible entre ce qui se passera avec l’initiative politique qui va être prise et ce qui se serait passé si le programme ou la mesure n’était pas mis en œuvre [41]. Quand les acteurs ont un accord, ils élaborent un narratif [42] et s’engagent formellement en tant que partie prenante sur la politique à mener, afin de la porter ou de la soutenir.

C’est sur la base de ces travaux que des objectifs clairs pourront être consolidés puis fixés, c’est-à-dire la description précise de l’état qui devra être atteint grâce à la solution qui sera adoptée et aux ressources de toute nature qui lui seront allouées. Ce travail délibératif de formulation de la politique n’a jamais d’effets neutres. Même quand il est réalisé avec toute l’objectivité requise, quelqu’un gagne et quelqu’un perd [43]. À moins que des solutions vraiment gagnant-gagnant ne prévalent… Les parlements sont généralement assez bien outillés pour préparer cette tâche de formulation des politiques publiques.

La question budgétaire est évidemment centrale. Voulant répondre aux enjeux et aux besoins, les élues et élus, mais aussi tous les autres acteurs et parties prenantes, sont confrontés à cette contrainte : les moyens étant toujours limités sinon rares tant par des normes nationales ou européennes [44] que par les équilibres macro-économiques qui fondent le système global. Hors des questions budgétaires, il faut aussi mentionner les contraintes liées aux normes juridiques internationales et constitutionnelles qui balisent elles aussi les politiques publiques et mobilisent la créativité des policy-makers. On voit dès lors, les exigences de la tâche à accomplir. Comme l’écrit le professeur canadien Michael Howlett, la formulation exige donc au minimum que les gouvernements comptant un nombre important de fonctionnaires possèdent un minimum de capacité analytique, définie comme l’aptitude à accéder à des connaissances techniques et scientifiques et à des techniques d’analyse et à les appliquer [45].

Au-delà des objectifs, les éléments opérationnels définissent les instruments et les modalités d’intervention, les mesures à prendre pour atteindre les objectifs, concrétiser les intentions vers les groupes cibles (procédures de régulation, délégations, incitants et désincitations financiers, subventions, partenariats, co-productions, entreprises publiques, création de marchés, investissements, réorganisations institutionnelles, etc.). Le nombre des méthodes qui mène à la formulation est sans limites : arbres de décisions, analyses coûts-bénéfices, modélisation de systèmes complexes, etc. Il s’agit d’une ingénierie qui s’articule avec le travail de légitimation gouvernementale, contractuelle, législative, réglementaire qui va déterminer le format de la mise en œuvre.

3.3. La légitimation gouvernementale, contractuelle, législative, réglementaire

Il s’agit ici de transformer le mandat politique au sens large et de le légitimer par l’ensemble des normes et des actes réglementaires nécessaires pour appliquer la politique publique. Cela peut prendre la forme d’un Programme politico-administratif (PPA). Celui-ci définit en termes juridiques le mandat politique formulé par le législateur à titre de solution au problème public à résoudre, c’est-à-dire les objectifs à atteindre et les droits et obligations imposés aux groupes cibles [46].

Même si le processus de décision est itératif et parcourt l’ensemble du cycle, depuis la détermination des enquêtes et études préalables, les rencontres d’acteurs, le choix et la formulation des enjeux, des décisions formelles sont prises dans le cadre des normes choisies ou imposées : signature d’un contrat mobilisant les parties prenantes pour construire l’avenir, vote d’un décret, arrêté du gouvernement, etc. [47]

Le plan d’action est constitué de l’ensemble des projets de décisions et fixe les priorités dans le temps et dans l’espace à l’égard des groupes qui feront l’objet de la politique menée, ainsi que de l’affectation précise et des conditions de la consommation des ressources. Il s’agit aussi de déterminer l’opérateur de la mise en œuvre tout en s’assurant qu’il dispose des capacités, des moyens, de l’influence pour mener à bien la politique jusqu’à la réalisation des objectifs dans le périmètre et la temporalité choisis [48].

3.4. La mise en œuvre, le pilotage et le suivi, en adéquation avec les ressources

La mise en œuvre constitue l’ensemble des processus et des actes (outputs) qui, après la phase de légitimation, visent la réalisation concrète des objectifs d’une politique publique ou collective. En fait, la mise en œuvre représente la confrontation à la réalité du terrain, le moment où les prestations, les actions prioritaires et secondaires vont montrer leur capacité de stabilisation ou de transformation de la cible. La mise en œuvre d’une politique est par essence un processus sociopolitique dont le déroulement et les résultats substantiels et institutionnels demeurent souvent peu prévisibles [49]. L’interaction avec les acteurs et les opérateurs, y compris non gouvernementaux, ne cesse pas. Ceux-ci accélèrent ou ralentissent la mise en œuvre, voire l’empêchent en fonction de leur culture, leur appropriation du programme, leur implication et leur motivation. Un véritable jeu d’acteurs peut être observé au centre ou à la périphérie de la mise en œuvre : ceux qui portent la politique publique ou collective, les groupes cibles, les bénéficiaires finaux, les groupes tiers dans l’environnement des décisions : ceux qui vont profiter de la politique, ceux qui vont être lésés par celle-ci. La question se pose également du pouvoir des fonctionnaires sur la formulation des politiques, mais aussi sur leur mise à l’agenda politique et leur mise en œuvre [50].

L’échec de la mise en œuvre peut, selon Paul Cairney, être attribué à au moins quatre facteurs principaux : une mauvaise exécution, lorsqu’elle n’est pas réalisée comme programmée ; une mauvaise politique, lorsqu’elle est implémentée correctement, mais n’a pas l’effet escompté ; la malchance, lorsque la politique mise en œuvre devrait fonctionner, mais qu’elle est sapée par des facteurs échappant au contrôle des décideurs politiques ; enfin, les écarts trop importants entre les attentes et les réalisations, en particulier si les attentes sont irréalistes [51].

Quant aux critères de réussite, ils sont connus :

– les objectifs de la politique sont clairs, cohérents bien communiqués et compris, ne faisant pas l’objet d’interprétations multiples ;

– la politique repose sur une théorie solide des relations entre les causes et les effets, ce qui favorise sa programmation et sa mise en œuvre ;

– les ressources nécessaires sont affectées au programme (budgets, personnel, matériel physique, etc.) et portées par un opérateur pertinent et fiable;

– la politique est mise en œuvre par des fonctionnaires et acteurs compétents et respectueux des règles ;

– les relations de dépendance sont minimales, ce qui signifie qu’il existe peu de freins, de points de veto ou de liens dans la chaîne des délivrables ;

– le soutien de groupes influents est maintenu tout au long du processus, même s’il est inscrit dans la longue durée ;

– des conditions indépendantes de la volonté des décideurs politiques ne peuvent pas compromettre le processus de manière significative (conditions socio-économiques, naturelles, démographiques, etc.) [52].

La recherche de la cohérence de l’ensemble des actions est certainement aussi un critère de réussite, la nécessité que les mesures se renforcent l’une l’autre, plutôt qu’impacter le système en le tirant dans des directions contraires.

3.5. L’analyse, les corrections, la poursuite ou l’arrêt des politiques

Il est difficile de traduire en français l’adage selon lequel policy determines politics, c’est-à-dire que les nouvelles politiques sont souvent mises en œuvre en grande partie pour résoudre les problèmes causés par les anciennes. Souvent les politiques publiques se poursuivent, sont juste un peu rhabillées, sinon maquillées, par simplicité ou paresse, mais surtout parce que l’innovation est difficile. Il est plus aisé d’amender une politique que d’en créer une nouvelle [53].

Ajoutons qu’il faut beaucoup de courage et quelques bons arguments pour arrêter une politique mise en œuvre depuis un certain temps, surtout quand elle n’est pas marquée du sceau d’un adversaire politique, qu’elle est populaire ou s’adresse à des bénéficiaires qui vous apprécient. Ce qui ne signifie évidemment pas qu’elle soit efficiente…

Le risque du cycle, c’est sa vocation : se poursuivre sans cesse. Tourner sur lui-même en courant après la résolution des mêmes enjeux et des mêmes besoins.

3.6. Le processus permanent de veille

La construction d’un problème est un processus continu, non linéaire et ouvert tout au long du cycle politique. On l’a dit : les aller-retour sont possibles et même souhaitables : l’environnement, les acteurs, les groupes cibles, le problème lui-même évoluent. À chaque étape de la construction de la politique et de sa mise en œuvre, il s’agit de se poser la question de savoir dans quelle mesure le contenu, les acteurs et le contexte institutionnel de la politique étudiée sont restés liés à la définition initiale du problème à résoudre. La veille est donc indispensable : elle doit être organisée de manière professionnelle et doit rendre compte, non pas par de rares rendez-vous (milestones), mais de manière continue. Il importe en outre de s’imposer la traçabilité de certains enjeux [54].

Comme l’écrivent Peter Knoepfel et ses collègues, une approche séquentielle des politiques publiques qui ne tiendrait pas compte du processus continu de redéfinition pourrait occulter un enjeu fondamental de toute action publique qui consiste à prendre en compte les éventuels changements substantiels ou institutionnels de la politique en cours. En effet, une redéfinition du problème à résoudre (par exemple en raison de l’interprétation révisée des données objectives initiales ou de la connaissance de nouveaux faits) devrait se traduire par un changement de politique, et vice-versa [55].

Il s’agit également, tout au long du processus, d’identifier les changements de comportement des groupes cibles et les effets induits auprès des bénéficiaires finaux et d’apprécier la pertinence, l’effectivité, l’efficacité et l’efficience des politiques publiques et collectives appliquées, en lien avec le processus d’évaluation et pour le nourrir [56].

La mise en place de ce dispositif de veille implique donc de considérer la réelle agilité des décideurs publics et collectifs et donc leur capacité de renoncer, par exemple en cours de législature à des intentions affirmées avant ou pendant leur accession aux responsabilités.

3.7. Le processus d’évaluation : démocratique et continu

En mode de gouvernance démocratique, l’évaluation des politiques publiques et collectives consiste en l’analyse – en termes de pertinence, d’efficacité, d’efficience, de cohérence, de durabilité et de viabilité – des politiques, des programmes, des projets, menée en vue d’améliorer la qualité des décisions, de mieux affecter les ressources et de rendre compte tant aux acteurs qu’à la citoyenne et au citoyen. Toute évaluation nécessite la collaboration et le dialogue de ses principaux participants, à savoir les élues et élus, les mandataires, les évaluateurs, les bénéficiaires des politiques, programmes, projets ou fonctions, ainsi que les parties prenantes, c’est-à-dire les particuliers et les organismes qui s’intéressent à la politique ou au programme évalué ainsi qu’aux résultats de l’évaluation.

Ainsi comprise, l’évaluation ne peut être qu’une démarche d’appropriation par les acteurs eux-mêmes de la réflexion sur les pratiques et les résultats de la matière évaluée. Les indicateurs comme les analyses doivent être validés à chaque étape, et l’évaluation doit permettre l’expression permanente. Ce qui doit caractériser l’évaluateur par rapport aux actions évaluées, c’est la modestie de sa démarche et non un rapport conflictuel avec ses interlocuteurs, qui débouchera toujours sur un échec de l’évaluation [57].

L’évaluation peut se dérouler ex ante, c’est-à-dire avant même que la politique ne soit mise en œuvre, de manière concomitante (in itinere) en accompagnant son exécution ou ex post, c’est-à-dire quand la mise en œuvre est achevée. De même, l’évaluation des effets des mesures mises en œuvre devrait porter avant tout sur leur contribution à la résolution du problème public relevé au départ [58]. L’évaluation mobilise des critères et construit des indicateurs d’effectivité (les impacts réels sur le groupe cible sont-ils en adéquation avec les objectifs – impacts précis – et la mise en œuvre opérationnelle du programme ?), d’efficacité (les effets escomptés – outcomes – sont-ils en relation avec les objectifs et ce qu’on peut observer sur le terrain ?), d’efficience (les effets voulus et les outputs sont-ils à la mesure – coûts-bénéfices – des ressources engagées ?), de pertinence (le problème posé est-il résolu par le programme ? [59]).

En outre, la raréfaction des deniers publics impose de plus en plus la pratique de l’évaluation économique des programmes. Celle-ci vise à quantifier en numéraires monétaires la valeur ajoutée associée à un programme en considérant à la fois tous les coûts engendrés par ce programme et tous les avantages qui y sont liés, tout compte fait et dans une perspective fondée sur les intérêts de la collectivité dans son ensemble [60]. On ne saurait nier son importance dans le contexte actuel…

Malgré la complexité de sa mise en œuvre [61], l’évaluation des politiques publiques et collectives constitue un outil précieux, producteur de connaissances, visant à informer, piloter, valider, améliorer, légitimer ou arrêter les politiques menées tant par les opérateurs que pour les acteurs qui en attendent des résultats. La vraie question reste de mesurer les effets réels d’une politique publique ou collective sur le terrain, les impacts et les effets voulus (outcomes), de constater si et comment la situation s’est améliorée sur base de la situation initiale et des évolutions du système, de déterminer si ces améliorations ou transformations sont directement imputables aux mesures qui ont été prises. En effet, les changements peuvent avoir été provoqués par d’autres facteurs qu’il s’agit d’identifier.

Malgré plusieurs décennies d’efforts, le champ de l’évaluation reste largement ouvert aux innovations et au développement d’une culture et de pratiques qui allient ses capacités politiques et techniques, voire scientifiques [62]. La contribution la plus importante de l’évaluation des politiques est celle du contrôle démocratique de l’exercice du pouvoir par les responsables publics, observait récemment Peter van der Knaap. Le directeur du service d’évaluation indépendant pour les Affaires étrangères aux Pays-Bas (IOB) et vice-président de la Société européenne d’Évaluation rappelait que la fonction-clef de l’évaluation est l’amélioration du gouvernement démocratique et qu’elle doit figurer en tête de notre agenda collectif [63].

Ce discours n’est pas nouveau. C’est sa mise en œuvre réelle qui le serait.

3.8. Les interactions avec les parties prenantes

Tous les produits d’une politique publique résultent de facto d’un processus de décision particulier, c’est-à-dire d’interactions répétées entre des acteurs identifiables mobilisant différentes ressources, rappellent justement les auteurs de l’ouvrage Analyse et pilotage des politiques publiques [64].

Ces interactions doivent se maintenir de manière continue durant toutes les séquences du cycle. Les parties prenantes participent ainsi à un processus d’apprentissage collectif qui renforce la cohésion des acteurs et doit permettre la mobilisation autour des objectifs en vue de leur réalisation. Cet apprentissage permet la formation d’un capital cognitif qui pourra être à nouveau mobilisé dans l’avenir pour autant que les acteurs aient été respectés. Un processus de management de la connaissance est indispensable pour favoriser ces interactions.

4. Conclusion : des politiques publiques à la hauteur des complexités et des défis

Malgré les différentes avancées et nouveaux modèles utilisés pour l’analyse de l’action publique, Paul Cairney rappelait l’intérêt que revêt l’image elle-même du processus des politiques publiques. La représentation du cycle nous rappelle que l’idée de la politique publique est sa propre cause [65]. Cette formule met en évidence la façon dont le processus politique peut devenir autoentretenu et se dissocier des objectifs politiques initiaux. Dans ce cas, la politique publique elle-même devient le principal moteur des actions politiques ultérieures, plutôt qu’une réponse directe aux besoins ou aux problèmes de la société. L’élaboration des politiques peut ainsi apparaître comme une fin en soi, plutôt qu’un moyen de parvenir à une fin. L’image du processus nous montre également les étapes que les élues et élus franchissent avant qu’une décision, qui peut paraître autoritaire, soit prise. Elle met enfin en évidence la différence et l’écart entre la décision et sa mise en œuvre. Le professeur de Politique et de Politiques publiques à l’Université britannique de Stirling note également que le scepticisme qui pourrait frapper le modèle du cycle est aussi lié à la perte d’optimisme que les citoyennes et les citoyens, mais aussi les chercheuses et les chercheurs, ont à l’égard de la capacité des gouvernements de résoudre des problèmes sur base d’analyses scientifiques [66].

Ce scepticisme était déjà celui de Philippe Garraud lorsqu’il écrivait en 2014 dans le Dictionnaire des Politiques publiques de Science-Po Paris qu’une exigence d’intervention politique ne relève pas nécessairement de la résolution d’un problème de manière rationnelle, que d’autres réponses peuvent être apportées, moins opérationnelles, comme des effets d’annonce. Enfin, Philippe Garraud se demandait – avec une certaine cruauté – si l’action publique a jamais véritablement « résolu » un problème en tant que tel. Les réponses des autorités publiques sont toutes provisoires, soumises à de nombreuses contraintes et souvent circonstancielles [67].

Ces considérations nous rappellent que nous ne devons, bien sûr, céder à aucune illusion technocratique ou positiviste, les politiques publiques s’élaborant généralement davantage de manières relationnelles que rationnelles. Elles nous indiquent aussi que le processus des politiques publiques et collectives est également impacté et rythmé, sinon conduit, par l’agenda politique et le cycle électoral (Political Business Cycles) [68], voire par celui des mandats qu’illustre bien l’acronyme NIMTO (Not in My Term Office). Les coalitions politiques, de plus en nécessaires, fondent des consensus fragiles, voire factices, qui rendent leur mise en œuvre difficile [69], d’autant que les élues et élus, leurs forts discours terminés, abandonnent souvent le travail concret de terrain aux opérateurs qui héritent des ambiguïtés des accords, des textes et des chiffres.

Loin de me laisser aller au pessimisme, qui n’est pas dans ma nature, je partage plutôt le volontarisme du professeur de la KULeuven Geert Bouckaert lorsque l’ancien président du United Nations Committee of Experts on Public Administration (CEPA), dont je suis les travaux avec assiduité, affirme que :

nos sociétés ont besoin de systèmes de gouvernance avec des politiques publiques qui sont à la hauteur de leurs complexités et de leurs défis, avec des capacités de flexibilité pour rester à cette hauteur. Les systèmes publics doivent garantir aux sociétés au moins trois activités en même temps : fournir des services, gérer des crises et réaliser des innovations. Il nous faut des politiques publiques qui savent combiner ces trois exigences simultanément [70].

Cela résonne probablement partout, mais certainement ici.

J’ajouterai une nouvelle fois que, pour atteindre une gouvernance démocratique capable de construire des politiques publiques performantes, ces politiques ne peuvent être que collectives ; c’est-à-dire mobiliser l’ensemble des forces disponibles, au-delà de la sphère publique, parmi les académiques, les associations et surtout les entreprises, vecteurs de transformation sur le terrain concret.

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] Michael HOWLETT, M. RAMESH & Anthony PERL, Studying Public Policy, Principles and processes, p. 13, Don Mills, ON, Oxford University Press, 2020. – Je veux remercier mes collègues Coline Generet, Christian Bastin et Serge Roland pour leur relecture constructive de ce texte. Aucun travers ne pourrait leur être attribué.

[3] Ph. DESTATTE dir., Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[4] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 14.

[5] Le professeur Luc Bernier de l’École nationale d’Administration publique du Québec (ENAP) écrit : la mise en œuvre des politiques publiques doit être négociée avec les parties prenantes. L. BERNIER, La mise en œuvre des politiques publiques, dans Stéphane PAQUIN, Luc BERNIER et Guy CHAPELLE, L’analyse des politique publiques, p. 255, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2011.

[6] Ainsi en est-il de Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE, Frédéric VARONE et Jean-François SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, France, Suisse, Canada, p. 145, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2015 qui définissent une politique publique comme un ensemble de décisions et d’activités résultant d’interactions répétées entre des acteurs publics et des acteurs privés dont les comportements sont influencés par des ressources qu’ils ont à leur disposition et par des règles institutionnelles générales (concernant le fonctionnement global du système politique) et spécifiques (au domaine d’intervention étudié).

[7] Harold D. LASSWELL, The decision process: Seven categories of functional analysis, College Park, University of Maryland, 1956.

[9] European Geosciences Union (EGU) Policy Cycle, 2025. https://www.egu.eu/policy/cycle

[10] Charles E. LINDBLOM & Edward J. WOODHOUSE, The Policy-Making Process, Upper Saddle River NJ, Prentice Hall, 1993.

[11] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, London, Pearson, 14th ed., 2013.

[12] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and issues, coll. Textbooks in Policy Studies, London-Oxford-New York, Bloomsbury Academic, 2020.

[13] Michael HILL & Frédéric VARONE, The Public Policy Process, London & New York, Routledge, 8th ed, 2021.

[14] Michael HOWLETT, M. RAMESH & Anthony PERL, Studying Public Policy…, p. 8sv. – P. CAIRNEY, op. cit., p. 17.

[15] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy, p. 34.

[16] C’est Jacob Torfing qui appelle public governance orthodoxy la combinaison de formes nationales de démocratie représentative et de bureaucratie publique comportant des éléments de Nouvelle Gestion publique (NPM). Jacob TORFING, Rethinking Public Governance, p. 2, Cheltenham, UK, Northampton MA, Edwar Elgar, 2023. – Sur le New Public Management et son impact : M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 320-325. – voir aussi Luc BERNIER et Sébastien ANGERS, Le NMP ou le nouveau management public, dans S. PAQUIN, L. BERNIER et G. CHAPELLE dir., op. cit., p. p. 229-254.

[17] Par ce mot de « gouvernementalité », je veux dire trois choses. Par « gouvernementalité », j’entends l’ensemble constitué par les institutions, les procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui permettent d’exercer cette forme bien spécifique, quoique très complexe, de pouvoir, qui a pour cible principale la population, pour forme majeure de savoir l’économie politique, pour instrument technique essentiel les dispositifs de sécurité. Deuxièmement, par « gouvernementalité », j’entends la tendance, la ligne de force qui, dans tout l’Occident, n’a pas cessé de conduire, et depuis fort longtemps, vers la prééminence de ce type de pouvoir qu’on peut appeler le « gouvernement » sur tous les autres : souveraineté, discipline, et qui a amené, d’une part, le développement de toute une série d’appareils spécifiques de gouvernement [et, d’autre part, ] le développement de toute une série de savoirs. Enfin par « gouvernementalité », je crois qu’il faudrait entendre le processus, ou plutôt le résultat du processus par lequel l’État de justice du Moyen Âge, devenu aux xv^e et xvi^e siècles État administratif, s’est retrouvé petit à petit « gouvernementalisé ». Michel FOUCAULT, Sécurité, Territoire, Population, Cours au Collège de France (1977-1978), p. 111-112 , Paris, EHESS-Gallimard-Seuil, 2004. – Le concept de gouvernementalité conçoit le « gouvernement » comme l’ exercice d’un pouvoir politique organisé par une nation ou un État. Il étend cette définition pour y inclure le consentement actif des individus qui participent à leur propre gouvernance. Il suggère que le gouvernement par l’État ne constitue qu’une forme de gouvernement, que les termes « État » et « gouvernement » ne sont pas synonymes, et que l’État ne peut parvenir à ses fins lorsqu’il entreprend des actions seul. Richard HUFF, Gouvernementalité, dans Encyclopaedia Universalis, 3 mars 2025. https://www.universalis.fr/encyclopedie/gouvernementalite/. – voir aussi Pascale LABORIER, Gouvernementalité, dans Jean-François BERT & Jérôme LAMY éd., Michel Foucault, un héritage critique, Paris, CNRS Éditions, 2014. https://books.openedition.org/editionscnrs/51252?lang=fr

[18] Voir en particulier : Nathalie SCHIFFINO et Virginie VAN INGELCOM, Citoyens et politiques publiques, dans Steve JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques, Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique, p. 331-384, Bruxelles, Bruylant, 2021.

[19] J. TORFING, Rethinking Public Governance…, notamment p. 227.

[20] M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 310-319.

[21] J. TORFING, Rethinking…, p. 10.

[22] Boris VORMANN & Michael D. WEINMAN ed., The Emergence of Illiberalism, Understanding a Global Phenomenon, London, Routledge, 2021. – Voir aussi : Philippe DESTATTE, Les « nouveaux » modèles de gouvernance démocratique, Blog PhD2050, Hour-en-Famenne, 30 décembre 2018. https://phd2050.org/2019/01/09/gouvernance1/

[23] Michael HOWLETT and Jale TOSUN ed, Policy Styles and Policy-Making, Exploring the Linkages, Routledge, 2018. – M. HOWLETT and J. TOSUN ed, The Routledge handbook of policy styles, London, Routledge, 2021. – Le concept de style politique vise à expliquer la propension à long terme des gouvernements à fonctionner de manière largement identique en ce qui concerne la formulation, la prise de décision et la mise en œuvre des politiques. Les styles politiques s’intéressent à deux dimensions : la manière dont les groupes d’intérêt sont impliqués dans la prise de décision et le fait que les décisions prises visent à résoudre des problèmes qui se sont déjà concrétisés ou à les traiter avant qu’ils ne se concrétisent. Cette perspective met en évidence les contraintes et les orientations à long terme des objectifs politiques. – Jeremy RICHARDSON, The changing British policy style: From governance to government? in British Politics, 2018, vol. 13 (2), p. 215-233. https://link.springer.com/article/10.1057/s41293-017-0051-y

[25] Michel CROZIER et Erhard FRIEDBERG, L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1977.

[26] Mariana MAZZUCATO, The Entrepreneurial State, Debunking Public vs. Private Myths in Risk and Innovation, London, Anthem Press, 2013. – M. MAZZUCATO, L’État entrepreneur, Pour en finir avec l’opposition public-privé, p. 42sv, Paris, Fayard, 2020. – Angelina ARMANDY & Marina RIVAL, Innovation publique et nouvelles formes de management public, Paris, La Documentation française, 2021.

[27] Ph. DESTATTE, Les opinions partiales altèrent la rectitude du jugement, Heuristique et critique des sources dans les sciences, Conférence présentée à la Salle académique de l’Université de Mons, dans le cadre du Réseau EUNICE, le 21 octobre 2021, Blog PhD2050, 1er novembre 2021. https://phd2050.org/2021/11/01/heuristique/

[28] – Alain DESROSIERES, Pour une sociologie historique de la quantification, L’argument statistique I, L’argument statistique II, Paris, Les Presses Mines ParisTech, 2 vol, 2008. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 114-115.

[30] La mise à l’agenda (agenda-setting) est l’étude et la mise en évidence de l’ensemble des processus qui conduisent des faits sociaux à acquérir un statut de « problème public » ne relevant plus de la fatalité (naturelle ou sociale) ou de la sphère privée, et faisant l’objet de débats et de controverses médiatiques et politiques. Philippe GARRAUD, Agenda / émergence, dans Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques, p. 58-59, Paris, Presses de Science-Po, 2014.

[31] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 161.

[32] Surfers waiting for the big wave rather than controllers of the sea. John W. KINGDOM, Agendas, Alternatives and Public Policies, p. 173, Boston, Little-Brown, 1984. – Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and issues, p. 103, London-Sydney, Bloomsbury Academic, 2020. – M. HILL & Fr. VARONE, The public policy process…, p. 151. – Se basant sur J. W. Kingdom, Steve Jacob et Nathalie Schiffino définir les entrepreneurs de politiques publics (policy entrepreneurs) comme des promoteurs qui investissent des ressources (temps, énergie, argent, réputation, etc.) pour porter le problème et une solution. S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques… p. 19.

[33] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 169-174.

[34] Ph. GARRAUD, Agenda / émergence, dans L. BOUSSAGUET, S. JACQUOT et P. RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques…, p. 58.

[35] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 100-104.

[36] Lucia VESNIC ALUJEVIC, Eckhard STOERMER, Stress-testing of policy options using foresight scenarios: a pilot case, Publications Office of the European Union – JRC, Luxembourg, 2023.

[37] Ph. DESTATTE, Citizens ‘Engagement approaches and methods in R&I foresight, Brussels, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2023.

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d5916d5f-1562-11ee-806b-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-288573394

[38] On peut définir le concept de besoin comme l’ensemble des nécessités naturelles et sociales qui conditionnent la vie matérielle des êtres humains vivant en société. On distingue les besoins naturels (se nourrir, se loger, se vêtir) des besoins sociaux et au sein de ces derniers, les besoins individuels des besoins collectifs. Marie-Claude MALHOMME dir., Glossaire de l’évaluation, p. 18, Paris, AFIGESE – Collectivités territoriales, Groupe de travail « Evaluation des politiques publiques », 2000. – André Lalande précise à ce sujet que la conscience du besoin suppose en général la connaissance de la fin poursuivie et des moyens qui permettront de l’atteindre. Lalande insiste aussi sur la distinction entre désir et besoin, le second relevant du nécessaire et du légitime. André LALANDE, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, p. 111, Paris, PuF, 1976.

[39] L’enjeu peut être défini comme une problématique identifiée qui porte en elle un potentiel de changements, qu’ils soient positifs (opportunités) ou négatifs (risques) et qu’il est nécessaire de prendre en compte pour construire une prospective et déterminer une stratégie. Ph. DESTATTE et Ph. DURANCE dir., Les mots-clés de la prospective territoriale, p. 23, Paris, La Documentation française, 2009.

[40] Michel FOUDRIAT, La co-construction en actes, Comment l’analyser et la mettre en œuvre, p. 17-18, Paris, ESF, 2021. – M. FOUDRIAT, La Co-construction. Une alternative managériale, Rennes, Presses de l’EHESP, 2016. – Yves VAILLANCOURT, De la co-construction des connaissances et des politiques publiques, dans SociologieS, 23 mai 2019, 39sv. http://journals.openedition.org/sociologies/11589 – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques. L’apport des politiques sociales, dans Bouchard M. J. (dir.), L’Économie sociale vecteur d’innovation. L’expérience du Québec, p. 115-143, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2011. – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques : balises théoriques, dans L. Gardin & F. Jany-Catrice dir., L’Économie sociale et solidaire en coopérations, Rennes, p. 109-116, Presses universitaires de Rennes, 2016.

[41] Ph. DESTATTE, Accroître la rationalité des décisions par l’analyse préalable d’impact, Namur, 4 octobre 2020, Blog PhD2050, https://phd2050.org/2020/10/04/impact/

[42] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 24.

[43] Selon Charles Jones, cité par M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 133.

[44] Voir notamment Michel CORNELIS et Jean HINDRIKS ea, Manuel des finances publiques, p. 65-118, Bruxelles, Politeia, 2024.

[45] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 137.

[46] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 190-191.

[47] Ph. DESTATTE dir., Contrats, territoires et développement régional, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

http://www.wallonie-en-ligne.net/1999_Contractualisation/Philippe-Destatte_dir_Contrats-territoires-et-developpement-regional_Institut-Destree_1999.pdf

[48] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 27.

[49] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques…, p. 155. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 210sv.

[50] M. HILL & Fr. VARONE, The Public Policy Process…, p. 195-196. – Voir aussi : Ph. DESTATTE et Filippo SANNA dir., L’excellence opérationnelle dans les services publics, Namur, Institut Destrée – Mielabelo, 2014.

[51] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 28.

[52] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 28. – M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy…, p. 212.

[53] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 33.

[54] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 107-108.

[55] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 163.

[56] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Ibid., p. 147-148.

[57] Je reprends ici quasi mot pour mot la définition de l’évaluation adoptée en 2000 lors de la fondation de la Société wallonne de l’Évaluation et de la Prospective, texte produit en commun et dont j’avais tenu la plume avec Jean-Louis Dethier, en nous inspirant fortement de la culture de la Société européenne d’Évaluation. Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective et développement régional, p. 379-380, Charleroi, Institut Destrée, 2001. – – Voir également Christian de VISSCHER et Frédéric VARONE ed., Évaluer les politiques publiques, Regards croisés sur la Belgique, Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 2001. – F. VARONE, Steve JAVOB, Pirmin BUNDI, Handbook of Public Policy Evaluation, Cheltenham, UK, Northampton, MA, Edward Elgar, 2023.

[58] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 152.

[59] Une politique publique est dite pertinente si les objectifs qui sont formulés explicitement ou implicitement dans le programme politico-administratif, et parfois concrétisés dans les plans d’action, sont adaptés à la nature même et à la distribution temporelle et socio-spatiale du problème qu’elle est censée résoudre. De fait, la question de la pertinence d’une politique publique représente la dimension la plus « politique », donc la plus délicate et la plus sensible, qu’une évaluation ait à examiner. Aussi les responsables politico-administratifs l’excluent-ils souvent du champ d’évaluation qu’un expert externe doit étudier dans le cadre de son mandat. P. KNOEPFEL ea, p. 293.

[60] Moktar LAMARI, Performance économique des politiques publiques, Évaluation des coûts-avantages et analyse d’impacts contrefactuels, p. 18, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2022.

[61] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 32.

[62] Marie-Hélène L’HEUREUX et Steve JACOB, Évaluation des politiques publiques, dans S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques.., p. 265-327.

[63] Peter van der KNAAP, Evaluation without democracy: learning for what, accountable to whom?, European Evaluation Society, December 3, 2024. https://europeanevaluation.org/2024/12/03/evaluation-without-democracy-learning-for-what-accountable-to-whom/ – Voir également P. van der KNAAP, Valérie PATTYN & Dick HANEMAAYER, Beleidsevaluatie in theorie en praktijk, Het ontwerpen en uitvoeren van evaluatie- en rekenkameronderzoek, p. 58-60, De, Haag, Boom Bestuurskunde, 2023.

[64] P. KNOEPFEL, C. LARRUE, F. VARONE et J-F. SAVARD, Analyse et pilotage des politiques publiques, p. 148.

[65] ‘Policy as its own cause‘. P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 36.

[66] P. CAIRNEY, Understanding Public Policy…, p. 34-36.

[67] Philippe GARRAUD, Agenda / émergence, dans Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques, p. 63, Paris, Presses de Science-Po, 2014

[68] M. HOWLETT, M. RAMESH & A. PERL, Studying Public Policy… p. 111-112.

[69] Luc BERNIER, La mise en œuvre des politiques publiques, dans Stéphane PAQUIN ea dir., L’analyse des politique publiques…, p. 259.

[70] Geert BOUCKAERT, Pourquoi aurons-nous besoin, au XXIe siècle, de plus et d’autres politiques publiques ? Préface à S. JACOB & N. SCHIFFINO, Politiques publiques, Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique…, p. 11. – voir aussi : Geert BOUCKAERT & Christopher POLLITT, Public Management Reform: A Comparative Analysis, Into the Age of Austerity, Oxford University Press, 2017.

Some “new” governance models in Europe and the United States

18 janvier 2019

Democracy

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Washington, 5 November 2018

We live in an age where populism, as both a totalitarian and a Manichean political attitude [1], is becoming more established on both sides of the Atlantic. An age, also, in which there is a proliferation of democratic innovations attempting to address the issues of the 21st century and the crises in representation and delegation. The question of public confidence in institutions is key, but it is based, first and foremost, on the way in which these issues should be resolved and, therefore, on the mechanisms that allow this to happen. In this respect, questioning governance in terms of its relationship with the law, as the World Bank and the World Academy of Art and Science are doing, makes sense, particularly in as turbulent a context as the one we live in today [2]. It seems that each piece of data, each reality, each fact and each change is doubted, challenged or even disputed. Individualism and the restricted thought communities in which some people seem to isolate themselves permanently prohibit any critical dialogue, permitting instead all forms of intellectual or cybernetic manipulation. Memory fades and the horizon becomes more limited, rendering any view fundamentally myopic. In an age of fake news [3], combined with superficial perspectives, all information, and also all knowledge, seems fragile and shifting. Yet, as a historian and Yale professor Timothy Snyder rightly pointed out, if there is no truth, there can be no trust, and nothing new appears in a human vacuum [4].

The democratic innovations are clearly here to fill this vacuum, by restoring meaning to collective action in which the involvement of each individual is recognised and by empowering citizens and politicians. The Destree Institute’s Wallonia Policy Lab – the Brussels Area Node for the Millennium Project – has been involved in these innovations in conjunction with the Parliament of Wallonia, based on an experiment which was launched in 1994 and which ended in 2017 and 2018, with citizens’ panels held within the parliamentary precinct itself, in dialogue with deputies and ministers. We are dealing here with the processes highlighted by Professor Archon Fung [5] which he calls “empowered deliberation” or “empowered participatory governance”, which enable officials and citizens to address complex and volatile governance issues to try and resolve them jointly [6].

In addressing some “new” governance models in Europe and the United States, we will firstly review the definition of the concept and the organisation of its models in three spheres. We will then move on to examine six mutations which have influenced and developed this model, before turning our attention to a 21st-century form of governance, as advocated by the Committee of Experts on Public Administration in the United Nations Economic and Social Council which, during its 2018 session, proposed a form of governance for Agenda 2030.

1. The governance models

Behind the concept of governance, as we will use it here, lies an old idea reflecting the political science of social administration, and a more modern concept, stemming from the end of the 1980s, which represents an effort to reinvent a management model through dynamic organisation of the actors and stakeholders. This model has a history, which we will not elaborate on here, but which has its roots in the process of decolonisation and advancement of human rights and in the efforts, particularly by the United Nations and the related institutions, to shape new countries or even a new world [7].

1.1. Towards a definition of the concept of governance

In 1991, in a Report by the Council of the Club of Rome entitled The First Global Revolution, Alexander King (1909-2007) and Bertrand Schneider (born in 1929) use the term “governance” to denote the command mechanism of a social system (and its actions), which endeavours to provide security, prosperity, coherence, order and continuity to the system. This concept necessarily embraces the ideology of the system, which may (democratic) or may not (authoritarian) define means for the effective consideration of the public will and the accountability of those authorities. It also includes the structure of the government of the system, its policies and its procedures. Some might even say that governance is the means to provide a stable equilibrium between the various centres of power [8].

The British successor to Aurelio Peccei as President of the Club of Rome, and the French Secretary General of that organisation which was founded in 1968, note that the concept of governance, in the broadest sense, should not be reserved for national or international systems but should be used for regional, provincial and local governments and for other social systems such as education, defence, private enterprise and even the family microcosm ^[9]. Thus, governance includes the government and also any actor who uses the command mechanisms to articulate demand, formulate objectives, disseminate guidelines and monitor policies ^[10]. As the political scientist and futurist James Rosenau (1924-2011) indicates, in this fragmented world of ours, all these many and varied actors are of no less importance in the governance process than government policies. However, Rosenau, a professor at George Washington University, qualifies the idea of “command mechanism” found in the Club of Rome’s definition, preferring instead the concept of “control or steering mechanism”, which brings the concept closer to its etymological origin ^[11].

Steven Rosell, a Canadian researcher at the Institute for Research on Public Policy who was himself inspired by the works of the American diplomat and professor Harlan Cleveland (1918-2000) [12], offers a definition of governance that takes account of these aspects when he writes: the process of governance is the process whereby an organization or a society steers itself, adding that the dynamics of communication and control are central to that process. While the role of government is and remains central to the process of governance, in the information society more and more players, voluntary organisations, interest groups, the private sector, the media and so on – become involved in that process ^[13].

The United Nations Development Programme (UNDP) has set itself the goal of advocating for change and connecting countries to knowledge, experience and resources that help people build a better life. In its second annual report, in 1991, the UNDP suggests that underdevelopment originates from a lack of political accountability rather than a lack of funding. Since 1992, the term “governance”, combined with the democratisation of State management, has appeared in the Global Report on Human Development ^[14]. The UNDP, which was a co-author, defined good governance as the exercise of political, economic and administrative authority in the management of a country’s affairs at all levels. Governance comprises the complex mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, mediate their differences and exercise their legal rights and obligations. Good governance has many attributes. It is participatory, transparent and accountable. It is effective in making the best use of resources and is equitable. And it promotes the rule of law ^[15].

We are aware of the World Bank’s role in disseminating the concept of “good governance” as a public management model – developing accounting control to tackle corruption, building legal frameworks to promote the establishment of international free enterprise, a mechanism for decentralising services, etc. ^[16] The Washington institution was also at the forefront in terms of defining institutional governance:

We define governance broadly as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them ^[17]. We see the operational side of this definition for the World Bank, a definition which also includes a range of indicators that help to explain these various aspects of governance ^[18].

Other definitions have been developed over time, including those of the European Commission, the OECD and various countries. In its White Paper in 2001, the European Commission indicates that governance means rules, processes and behaviour that affect the way in which they are exercised at European level, particularly as regards openness, participation, accountability, effectiveness and coherence [19].

As the political scientists have demonstrated, governance is a descriptive label used to highlight the changing nature of the political process over the past few decades. This concept alerts us to the ever-increasing diversity of areas and actors involved in the development of public policies. It takes into account all the actors and all the areas outside the executive framework of the policy development process [20]. The key element in both understanding and promoting governance is probably the notion of stakeholders of the particular policy or issue, which turns such parties into potential actors ^[21]. Whether they are engaged in action or in campaigning, it is through such involvement that actors find the legitimacy of participating in the governance of the defined territory. As for the public sector, such involvement may offer it a new opportunity to rethink its role and, consequently, a new vitality ^[22].

Lester Salamon, professor at John Hopkins University, has highlighted the new governance paradigm by demonstrating the transition between, on the one hand, traditional public administration based on programmes, agencies, hierarchy, public-private sector antagonism, command and control mechanisms and skills-based management, and, on the other, governance based on new tools, network logic, a constructive relationship between the public and private sectors, negotiation and persuasion and development of skills [23].

This comparison is consistent with others, particularly that between the Weberian Bureaucratic State and the Postmodern State, between government and governance, drawn up by Richards and Smith in 2002 and developed by Michael Hill [24].

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1.2. The three spheres of governance

The UNDP model structures the State, the private sector and civil society as three spheres of governance based on a specific division of tasks.

– The role of the State and its three powers – legislative, judiciary and executive (public services and the military) – is to create a political and legal environment and climate conducive to human development by defending interests for the public good. It is the State’s responsibility to ensure law enforcement, maintain order and security, create a national identity and vision, define a public policy and programmes, generate revenues for public services and infrastructures, draw up and implement its budget and regulate and stimulate the market.

– The private sector which, from the smallest business to the largest, grows within the market, creates and provides goods and services, along with jobs and revenues for citizens. This commercial sector is not linked to a specific territory, yet it is an element of regional development.

Three spheres of governance

– Civil society, which comprises all citizens, who may be organised through non-governmental organisations, professional organisations, religious associations, women’s associations, cultural or community associations, etc., facilitates political and social interaction, particularly by mobilising groups of citizens to participate in economic, social and political activities and express a range of dynamic and varied opinions ^[25].

Although it makes the system easier to understand, this arrangement of the three spheres of governance does not diminish the complexity of the system. Thus, it reveals the following seven types of relationships which remain common:

– the relationship between governments and markets;

– the relationship between governments and citizens;

– the relationship between governments and the voluntary or private sectors;

– the relationship between (elected) politicians and (appointed) civil servants;

– the relationship between local government institutions and residents in towns and rural areas;

– the relationship between the legislative and the executive;

– the relationship between the Nation State and the international institutions ^([26]).

In its analysis, the UNDP points out that none of the three spheres is solely responsible for good governance and cannot own it by itself. Good governance extends beyond the functions of each sphere and is a matter for their meetings and interactions. As G. Shabbir CHEEMA, Director of the Improved Management & Governance Division of the UNDP, writes, it is first and foremost a question of promoting interaction between these three spheres. The actors involved at the point where the State, the private sector and civil society meet are the keys to governance ^[27].

Thus, from the experience of international cooperation, globalisation and economic interdependence, it is possible to derive this approach to governance, which can be seen as a process of coordinating actors, social groups and institutions that produce compromises and political and social consensus on achieving specific goals – which are discussed and defined collectively – in fragmented and uncertain environments. This view of the concept clearly addresses the issue of the State’s role in the organisation of society. Although it radically alters the nature of the relationship between citizens and State, the governance model cannot replace the function of government. We are dealing here with a complementary approach, which involves the decision-makers and increases their expectation of collective action by relying on the other pillars of society.

We can see this in the convergence between the various definitions of the concept of governance and the issue of the position of civil society, while the capacity of civil society to enter into a global dialogue with the political sphere is central to the revitalisation of democracy and the rehabilitation of politics. The key element in both understanding and promoting governance is probably the notion of stakeholders of the particular policy or issue, which turns such parties into potential actors. It is through their action or campaigning that actors find the legitimacy of participating in the political and social arena. As for the public sector, and particularly the government, such involvement may offer it a new opportunity to rethink its role and, consequently, a new vitality ^[28]. Indeed, politics retains its rightful place in the new model. Its own, new political vision leads it into the heart of the system, as a facilitator and organiser of the debate and of the decisions being taken between actors. In this respect, it appears to be the mastermind, like the State ^[29].

2. Six mutations that influence governance

At a particular moment in history – in the early 1990s –, a search for a new equilibrium was launched between market, political and civil society actors. It may be that the third of these served to complement the first two, to try and correct the excessive pendulum swing caused by the neoliberal deregulation introduced by Reaganism and Thatcherism. Economic and civil society actors have also been able to join forces in developing countries to maintain cohesion mismanaged by discredited regimes, and have therefore been parties at the international level. The same geopolitical causes that put an end to the bipolarity of the world clearly had an effect on ideologies. Their erosion, and even their partial or total discrediting, no doubt contributed to the development or consolidation of the individualist vision that marks the supremacy of personal sovereignty over state sovereignty and reconnects with the philosophers of the Age of Enlightenment and the social contract. This individualism, in which the individual is not created for the State, but rather the State is created for the individual, is emerging as a significant trend in contemporary society.

In parallel, and faced with increased globalisation, the key players are operating increasingly at the international level and are, themselves, structuring the political and social arena [30]. The European Union is a good example of a public actor, as are multinational businesses and organisations such as Google, Uber, Greenpeace and the Millennium Project.

We wanted to highlight at least six mutations that influence governance, before examining how they influence our model: (1) The Knowledge Revolution (2) the transition to sustainable development, (3) the new social trifunctionality, (4) open government, (5) the conservative and populist zeitgeist, and (6) the increasing influence of businesses.

2.1. The Knowledge Revolution

There is no need to dwell on this mutation, except to point out that it is a single trajectory which originates in the Information Revolution of the 1970s, the communication highways, the cognitive revolution, the knowledge society, the digital revolution, the internet, the genome, robotics, artificial intelligence, etc.: all these transformations, these waves of technological and societal innovations, stem from the same dynamic. This structure of structural change leads us collectively towards something else whose magnitude we have barely perceived. One of the major results is clearly the higher levels of education among citizens and the significant increase in the number of intellectuals, defined as individuals who are engaged in critical thought, supported by research and reflection on society, and who offer solutions to address its normative problems. Unlike the far too negative perception people have of it, social media is a source of training and education for many. The internet, meanwhile, contains a considerable amount of information and knowledge which helps to train citizens. Social media is producing a multitude of new tools for building communities and promoting a more deliberative and more participatory democracy, even if its harmful effects cannot be denied. As early as 1974, in The Coming of Post-industrial Society, the sociologist Daniel Bell dedicated a chapter to this key issue question: who will lead? [31]

2.2. The transition to sustainable development

This transition, which also began at the end of the 1960s with increasing awareness of the limits imposed on growth, grew very (too) slowly through the various reports produced, above all, by the United Nations, scientists, NGOs of all kinds, political parties, States and, now, businesses. Nearly all accepted the notion that sustainable development is a systemic dynamic and a quest for harmony, as advocated in the Brundtland Report in 1987. The implementation of Agenda 2030 and the 17 sustainable development goals (SDGs) adopted by heads of state and governments at the Special United Nations Summit of 25 September 2015, shares this systemic aspect and takes account of the critical need to save the planet and the urgency of climate change [32], highlighted further in the IPCC report of October 2018 [33].

2.3. The new social trifunctionality

It was the anthropologist and religious historian Georges Dumézil (1898-1986) who showed, through his work on ancient myths, how societies of Indo-European origin organise human activity based on a trifunctional approach. He consistently describes three functions in the societies studied. These are exercised as separate, hierarchical powers: a religion and sovereignty function, a military function and a production and reproduction function [34]. Thus, after the Aristotelian model [35], we note the feudal system model with its three orders, described by the historian Georges Duby (1919-1996), which is based on the work of Adalbéron, bishop of Laon (1027-1030) [36], and the French Ancien Régime model with its three states, conceived by René Rémond (1918-2007) [37] but previously described by the legal scholar Charles Loyseau (1566-1627) at the beginning of the 17th century. The governance model currently in force is a continuation of this trifunctionality, but it has the particular characteristic of seeking, as we have seen, a balance between stakeholders rather than a restrictive leadership of one party over the others.

As with all of Dumézil’s analysis, each of the models has been criticised. Take, for example, the well-known issues raised by Abbé Sieyes (1748-1836) [38] or by Karl Marx (1818-1883) and Friedrich Engels (1820-1895) [39]. The model of governance by stakeholders has also been criticised and will be again. It has also been described as a new form of corporatism, which clearly evokes some highly charged images.

2.4. Open government

Taking its inspiration from the works of the OGP (Open Government Partnership) and the OECD, open government can be conceived as a citizen-centred culture of governance that utilises innovative and sustainable tools, policies and practices to promote government transparency, responsiveness and accountability to foster stakeholders’ participation in support of democracy and inclusive growth [40]. This process is intended to lead to the co-construction of collective policies that involve all governance players (public sector, businesses, civil society, etc.) and pursue the general interest and the common good. Such initiatives have been taken by leaders said to be above politics, such as Tony Blair, Barack Obama and Emmanuel Macron, and are continuing, particularly in the action plans developed under the guidance of the OGP, such as the UK-NAP: 3^rd OGP National Action Plan [41].

2.5. The conservative and populist zeitgeist

Whether you like him as a person or not, former British Prime Minister Tony Blair, in his speech to the TUC (Trade Union Congress) in Brighton on 12 September 2006, perfectly captured the unease felt at that time by citizens and politicians, an unease which was still in its infancy but which would continue to grow until today. The quality of this analysis deserves a lengthy quotation.

« What has changed is the interplay between globalisation, immigration and terrorism. Suddenly we feel under threat: physically from this new terrorism that is coming onto our streets, culturally as new waves of migrants change our society, and economically because an open world economy is hastening the sharpness of competition. People feel they are working longer, but are less secure. They feel the rules are changing and they never voted to change them. They feel, in a word, powerless. This is producing a pessimism that is pervasive and fearful because there seems no way through, or at least a way under our control.

There is a debate going on which, confusingly for the politicians, often crosses traditional left/right lines and the debate is: open vs closed. Do we embrace the challenge of more open societies or build defences against it? In my judgement, we need an approach that is strong and not scared that addresses people’s anxieties but does not indulge them, and above all has the right values underpinning it. The challenge won’t be overcome by policy alone, but by a powerful case made on the basis of values, most especially those that combine liberty with justice, security with tolerance and respect for others. We have to escape the tyranny of the « or » and develop the inclusive nature of the « and ».

The answer to economic globalisation is open markets and strong welfare and public service systems, particularly those like education, which equip people for change. The answer to terrorism is measures on security and tackling its underlying causes.

The answer to concern over migration is to welcome its contribution and put a system of rules in place to control it [42].

And Tony Blair goes on to condemn economic protectionism, isolation and nativism, the political current of opposing any new immigration:

Protectionism in the economy; isolation in world affairs; nativism within our society; all, in the end, mean weakness in the face of challenge. If we believe in ourselves we can be strong. We can overcome the challenge of global change; better, we can relish its possibilities [43].

The opposite of this open concept is clearly populism, which we mentioned at the outset. In June 2017, Anthony Zurcher, the BBC News correspondent in the United States, described this attitude and its consequences: challenging the legitimacy of elected representatives, distrusting the parliamentary system, criticising the media and a financial oligarchy that seems to run the world, along with challenging scientific evidence, particularly by maintaining a sense of confusion over certain issues: the case analysed was typical: Does Trump still think climate change is a hoax? [44]

2.6. The growing influence of businesses

The growing influence of businesses is a clearly visible reality. There is little doubt that the role of businesses is better recognised in society and that their impact on governance has increased at the global and the local level. In June 2014, alluding to integrated governance, a new governance model for sustainability, the United Nations Environment Programme observed that companies have been the engine behind the unprecedented economic growth of the past century. The big companies through their operations have managed to raise billions of people from poverty, provide employment and education opportunities and unlock the human potential for innovation and creativity [45].

If we analyse the UNDP’s ‘three spheres of governance’ model, we can already see that, in what we call the first generation (Governance Model 1.0. #1stGen), from the 1980s to the middle of the 2000s the influence of the Knowledge Revolution was already being strongly exercised over the private sector and over civil society. The transition towards sustainable development was recognised mainly within civil society, whereas the social trifunctionality model was disseminated in the public sector through the international institutions.

It seems that this pattern has evolved since the middle of the 2000s towards a second-generation governance model (Governance Model 2.0. #2nd Gen) in which sustainable development is widespread throughout all levels of the public sphere to the point of becoming the official norm. The effects of the Intelligence Revolution have continued to be felt everywhere, but they are especially extensive in the public sector, particularly through the open government movement, and particularly under the influence of Barack Obama, starting from his first term in 2009. But in a world in which knowledge is valued, a new sphere is emerging that of the world of research and universities (Academia). This represents an interface, being both autonomous and a meeting and activation point for the private, public and civil society spheres, particularly through its capacity to activate collective intelligence and its academic freedom. This new sphere is challenging the social trifunctionality model.

It could be argued that the adoption and implementation of the SDGs since 2015 represents a tangible acceleration of the transition towards sustainable development and the prospect of a new generation of governance (Governance Model 3.0. #NextGen).

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The growing influence of businesses may, in this key area of the SDGs which are the primary focus of their societal responsibility, provide valuable support, especially since awareness of sustainability in the business world has increased considerably and the resources available to public “authorities” are effectively eroded. Nevertheless, the conservative and populist zeitgeist which is disrupting the public sector and civil society may have some annoying effects, namely blocking or confusing the information and communication flows.

The impacts on the actors in governance of the six mutations in progress can be summarised in the following table.

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3. Governance for Agenda 2030?

The United Nations Committee of Experts in Public Administration (CEPA), set up by the Economic and Social Council (ECOSOC) in 2001, is composed of 24 members who meet every year at the UN headquarters in New York. The Committee supports the work of ECOSOC to promote the development of effective public administration and quality governance among Member States, particularly in the context of Agenda 2030, in support of the implementation and evaluation of progress in achieving the sustainable development goals. CEPA updates ECOSOC on the various aspects of governance and public administration of sustainable socio-economic development. Its particular focus is on topics relating to development of human capital, participatory governance, development of skills in countries experiencing crises or emerging from conflict, and on the various innovations in public administration and governance.

At its 17th session, which was held in New York in April 2018, the CEPA worked on the subject of preparing public institutions for the implementation of the SDGs (Readying public institutions for implementation of the SDGs). CEPA put forward recommendations on three issues it considered fundamental: firstly, preparing institutions and politicians with a view to ensuring the implementation of the sustainable development programme by 2030, then the implementation, at all levels, of efficient, responsible institutions that are open to anybody, and, finally, measures aimed at strengthening the institutions and giving them the necessary resources to transform societies and make them viable and resilient. Based on its earlier work, CEPA drew up a set of principles of effective governance to support the urgent and total achievement of all the sustainable development goals.

3.1. Effectiveness

3.1.1. Competence: to perform their functions effectively, institutions are to have sufficient expertise, resources and tools to deal adequately with the mandates under their authority (commonly used strategies such as: promotion of a professional public sector workforce, leadership development and training civil servant, financial management and control, investment in e-governement, etc.).

3.1.2. Sound policymaking: to achieve their intended results, public policies are to be coherent with one another and founded on true or well-established grounds, in full accordance with fact, reason and good sense (commonly used strategies such as: strategic planning and foresight, strengthening national statistical systems, risk management frameworks, data sharing, etc.).

3.1.3. Collaboration: to address problems of common interest, institutions at all levels of government and in all sectors should work together and jointly with non-State actors towards the same end, purpose and effect (commonly used strategies such as: centre of government coordination under the Head of State of Government, collaboration, coordination, integration and dialogue across levels of government and functional areas, raising awareness of the SDG, network-based governance, multi-stakeholder partnerships etc.).

3.2. Accountability

3.2.1. Integrity: to serve in the public interest, civil servants are to discharge their official duties honestly, fairly and in a manner consistent with soundness of moral principle (commonly used strategies such as: promotion of anti-corruption policies, practices and bodies, codes of conduct for public officials, elimination of bribery and trading in influence, conflict of interest policies, whistle-blower protection, provision of adequate remuneration and equitable pay scales for public servants, etc.).

3.2.2. Transparency: to ensure accountability and enable public scrutiny, institutions are to be open and candid in the execution of their functions and promote access to information, subject only to the specific and limited exceptions as are provided by law (commonly used strategies such as: proactive disclosure of information, budget transparency, open government data, registries of beneficial ownership, lobby registries, etc.).

3.2.3. Independent oversight: to retain trust in government, oversight agencies are to act according to strictly professional considerations and apart from and unaffected by others (commonly used strategies such as: promotion of the independence of regulatory agencies, arrangements for a review of administrative decisions by courts or other bodies, independent audit, respect for legality, etc.).

3.3. Inclusiveness

3.3.1. Leaving no one behind: to ensure that all human beings can fulfil their potential in dignity and equality, public policies are to take into account the needs and aspirations of all segments of society, including the poorest and most vulnerable and those subject to discrimination (commonly used strategies such as: promotion of equitable fiscal and monetary policy, promotion of social equity, data disaggregation, systematic follow-up and review, etc.).

3.3.2. Non discrimination: to respect, protect and promote human rights and fundamental freedoms for all, access to public service is to be provided on general terms of equality, without distinction of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth, disability or other status (commonly used strategies such as: promotion of public sector workforce diversity, prohibition of discrimination in public service delivery, multilingual service delivery, accessibility standards, cultural audit of institutions, universal birth registration, gender-responsive budgeting, etc.).

3.3.3. Participation: to have an effective State, all significant political groups should be actively involved in matters that directly affect them and have a chance to influence policy (commonly used strategies such as: free and fair elections, regulatory process of public consultation, multi-stakeholder forums, participatory budgeting, community-driven development, etc.).

3.3.4. Subsidiarity: to promote government that is responsive to the needs and aspirations of all people, central authorities should perform only those tasks which cannot be performed effectively at a more intermediate or local level (commonly used strategies such as: fiscal federalism, strengthening urban governance, strengthening municipal finance and local finance systems, enhancement of local capacity for prevention, adaptation and mitigation of external shocks, multilevel governance, etc.).

3.3.5. Intergenerational equity: to promote prosperity and quality of life for all, institutions should construct administrative acts that balance the short-term needs of today’s generation with the longer-term needs of future generations (commonly used strategies such as: sustainable development impact assessment, long-term public debt management, long-term territorial planning and spatial development, ecosystem management, etc.) [46].

These principles of effective governance, drawn up by the UN CEPA to support the urgent and total achievement of all the sustainable development goals, is a genuine roadmap from which all actors in governance must be able to draw inspiration. Not only administrations and associations, as we have seen, but also citizens, businesses and researchers. Not only will the implementation of these principles contribute to increasing sustainable development and help it to achieve its goals by 2030, but they may also improve our world and our societies, here and now.

Conclusion: Rationality and Organization in Democracy

The governance models highlighted today are certainly not being advocated only for Europe and the United States. They are recommended for the entire world, but these models are enriched considerably by the work undertaken by the major international institutions, associations and foundations. Naturally, these include the Club of Rome, the UNDP, the World Bank, the ECOSOC CEPA and the Open Government Partnership. There are others, as well, such as the European Commission, the Council of Europe and the OECD.

The objective of these initiatives is, first and foremost, to improve democracy and governance. These cannot function without being organised through structured and often procedural dialogue between stakeholders. To achieve harmony, democracy also requires rationality and method [47] from citizens and politicians. Education and training are fundamentally what sustains them on a daily basis. This should never be forgotten.

Philippe Destatte

@PhD2050

See also : Philippe Destatte, What is Open Government?, November 7, 2017.

Direct access to PhD2050’s English Papers

[1] As Emiliano GROSSMAN and Nicolas SAUGER note in Pourquoi détestons-nous autant nos politiques?, p. 71-72, Paris, Presses de Science Po, 2017, populism is, if we accept the contemporary definitions of the term (including Cas MUDDE, Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.), first and foremost a partial ideology (in that it does not offer a full and comprehensive explanation of the world), built around two principles: total separation between the people and the elite (the people being good, the elite being corrupt), and subjection of politics to the general will. In other words, populism is based on a negation of pluralism (the people are a homogeneous whole) and a form of Manichaeism (the people are good, the elite are evil) Our translation. – See also Colin HAY, Why we hate politics, Cambridge, Polity Press, 2007.

[2] This text is an updated version of my speech at the “Round table on Governance & Law: Challenges & Opportunities” seminar held at the World Bank in Washington at the instigation of the World Academy of Art and Science and the World University Consortium, on 5 and 6 November 2018.

[3] Although the historian recalls that rumours are not specific to the information society or the knowledge society. See François-Bertrand HUYGHE, La désinformation, les armes du faux, Paris, A. Colin, 2016. – Fake News, la Grande Peur, 2018.

[4] Timothy SNYDER, The Road to Unfreedom, Russia, Europe, America, p. 279, New York, Tim Duggan, 2018.

[5] Archon Fung is Professor of Citizenship and Governance at the Kennedy School of Government at Harvard University.

[6] Archon FUNG, Democratizing the Policy Process, in Michael MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 682, Oxford, Oxford University Press, 2008. – A. FUNG, Empowered Deliberation: Reinventing Urban Democracy, Princeton, NJ, Princeton University Press, 2004.

[7] See inter alia Louis EMMERIJ, Richard JOLLY, Thomas G. WEISS, Ahead of the Curve?, UN Ideas and Global Challenges, New York – Geneva, UN-Indiana University Press, 2001. – id., En avance sur leur temps?, Les idées des Nations Unies face aux défis mondiaux, p. 229sv., Blonay, Van Diermen – ADECO – Geneva, United Nations, 2003. – Thomas G. WEISS, Governance, Good Governance, and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges, Third World Quarterly 21, n°5, October 2000, p. 795-814.

[8] Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution, p. 114, New York-Hyderabad, Pantheon Books – Orient Longman, 1991. – It should be noted that, in the French translation of this report, which was prepared by Jacques Fontaine and published in Paris in 1991, the term governance is translated by « structures de gouvernement [structures of government]”, thus indicating that its use is France is not yet widespread. A. KING & B. SCHNEIDER, Questions de survie, La Révolution mondiale a commencé, p. 163, Paris, Calmann-Lévy, 1991.

[9] A. KING & B. SCHNEIDER, The First Global Revolution : A Report of the Council of Rome…, p. 181-182.

[10] James N. ROSENAU & Ernst-Otto CZEMPIEL ed., Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. – J.N. ROSENAU, Along the Domestic Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World, p. 145, Cambridge University Press, 1997.

[11] « Governance » is understood to come from the Greek kybenan or kybernetes (as in cybernetics), which means to steer or control. J.N. ROSENAU, Along..., p. 146.

[12] Harlan Cleveland, former United States Ambassador to NATO, president of the World Academy of Arts and Science, had himself used the term since the 1970s. – The organizations that get things done will no longer be hierarchical pyramids with most of the real control at the top. They will be systems—interlaced webs of tension in which control is loose, power diffused, and centers of decision plural. “Decision-making” will become an increasingly intricate process of multilateral brokerage both inside and outside the organization which thinks it has the responsibility for making, or at least announcing, the decision. Because organizations will be horizontal, the way they are governed is likely to be more collegial, consensual, and consultative. The bigger the problems to be tackled, the more real power is diffused and the larger the number of persons who can exercise it — if they work at it. Harlan CLEVELAND, The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, p. 13, New York, Harper & Row, 1972.

[13] Steven A. ROSELL ea, Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992.

[14] UNDP and governance, Experiences and Lessons Learned, UNDP, Management Development and Governance, Lessons-Learned, Series, n°1, p. 9. – Richard Jolly, Director General of Unicef, special advisor to the UNDP Administrator and the driving force behind the Human Development Report, and the conference entitled Good governance and democratisation: the role of the international organisations, Ottawa, United Nations Association in Canada (UNA-Canada), 16 and 17 October 1997. – Une nouvelle gouvernance mondiale au service de l’humanité et de l’équité, dans Rapports mondial sur le développement humain 1999, p. 97-123, New-York, UNDP – Paris-Brussels, De Boeck-Larcier, 1999.

[15] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement, http://www.unac.org/français/activites/gouvernance/partieun.html 17/02/02. Shabbir CHEEMA directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance au PNUD. – Another definition given by the UNDP is that of Public Sector Management, which dates from 1995: governance or public management encompasses the direct and indirect management by the state of public affairs and regulatory control of private activities that impinge on human affairs. Governance can best be understood in terms of three major components: first, the form of political authority that exists in a country (parliamentary or presidential, civilian or military, and autocratic or democratic; second, the means through which authority is exercised in the management of economic and social resources; and third, the ability of governments to discharge government functions effectively , efficiently, and equitably through the design, formulation, and implementation of sound policies. dans Public Sector Management, Governance, and Sustainable Human Development, Discussion Paper 1, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, p. 19, New-York, United Nations Development Programme, 1995. – In 1997, a new study by the Management Development & Governance Division, prefaced by G. Shabbir Cheema, gave a very similar definition to the one presented in Ottawa: Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. it comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences. In Governance for sustainable human development, A UNDP policy document, p. 3, New-York, United Nations Development Programme, 1997.

[16] See, for example: J. ISHAM, Daniel KAUFMANN & Lant PRITCHETT, Governance and Returns on Investment, Washington, The World Bank, 1995. – Global Economic Prospects and the Developing Countries, Washington, The World Bank, 1996. – Francis NG and Alexander YEATS, Good Governance and Trade Policy, Are They the Keys to Africa’s Global Integration and Growth? Washington, The World Bank, 10 November 1998. – Michael WOOLCOCK, Globalization, Governance and Civil Society, DECRG Policy Research on Globalization, Growth, and Poverty: Facts, Fears, and Agenda for Action, Background Paper, Washington, The World Bank, 10 August 2001.

[17] We define governance broadly as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the governement to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Governance Matters, Washington, World Bank, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/governance. 16/02/02. Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Gestion des Affaires publiques, De l’évaluation à l’action, dans Finances et Développement, June 2000, p. 1.

[18] Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Aggregating Governance Indicators, Washington, World Bank, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/governance. 16/02/2002.

[19] Governance means rules, processes and behavior that affect the way in which they are exercised at European level, particularly as regards openess, participation, accountability, effectiveness and coherence. European Governance, A White Paper, July 25, 2001, p. 8.

[20] David RICHARDS & Martin SMITH, Governance and the Public Policy in the UK, p. 2, Oxford, Oxford University Press, 2002.

[21] La société civile et l’OCDE, in Synthèses, Paris, OCDE, December 2001, p. 1.

[22] Lester M. SALAMON, The Tools Approach and the New Governance: Conclusion and Implications, in Lester M. SALAMON, The Tools of Government, A Guide to the New Governance, p. 600-610 , New-York, Oxford University Press, 2002.

[23] L. M. SALAMON, The Tools of Government… p. 9, 2002.

[24] David RICHARDS & Martin J. SMITH, Governance and Public Policy in the UK, p. 36, Oxford, Oxford University Press, 2002. – Michaël HILL, The Public Policy Process, p. 21, Harlow, Pearson Education Limited, 5th ed, 2009.

[25] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD: cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10. – Governance includes the state, but transcends it by taking in the private sector and civil society. All three are critical for sustaining human development. The state creates a conducive political and legal environment. The private sector generates jobs and income. And civil society facilitates political and social interaction – mobilising groups to participate in economic, social and political activities. Because each has weaknesses and strengths, a major objective of our support for good governance is to promote constructive interaction among all three. Governance for Sustainable Human Development, A UNDP Policy Document, United Nations Development Programme, January 1997.

[26] Sam AGERE, Promoting Good Governance, Principles, Practices and Perspectives, p. 1, London, Commonwealth Secretariat, Management and Training Services Division, 2000.

[27] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD: cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10.

[28] La société civile et l’OCDE, in Synthèses, Paris, OCDE, December 2001, p. 1.

[29] Philippe DELMAS, La maître des horloges, Modernité de l’action publique, Paris, Odile Jacobs, 1991.

[30] M. HILL, The Public Policy Process…, p. 20.

[31] Daniel BELL, The Coming of Post-industrial Society, p. 339, London, Heinemann, 1974.

[32] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 21 October 2015. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E

[33] Summary for Policymakers of IPCC Special Report on Global Warming of 1.5ºC approved by governments, 8 October 2018. https://www.ipcc.ch/sr15/

[34] Georges DUMEZIL, Jupiter, Mars, Quirinus, Paris, Gallimard, 1941.

[35] ARISTOTLE, Ethique à Nicomaque (349 ANC), p. 43sv, Paris, Vrin, 1997.

[36] Georges DUBY, The Three Orders, Feudal Society Imagined, Chicago, The University of Chicago Press, 1980.

[37] René REMOND, L’Ancien Régime et la Révolution, p. 64sv., Paris, Seuil, 1974.

[38] Emmanuel Joseph SIEYES, Qu’est-ce que le Tiers état? (1789), Paris, Editions du Boucher, 2002.

[39] K. MARX & F. ENGELS, Manifesto of The Communist Party (1847).

[40] OECD, Open Governement, The Global context and the way forward, p. 19, Paris, OECD Publishing, 2016. – In November 2017, the OECD published this work in French, using the following definition: a culture of governance that is based on innovative, sustainable policies and practices inspired by principles of transparency, accountability and participation to promote democracy and inclusive growth. OECD, Gouvernement ouvert: Contexte mondial et perspectives, Editions OCDE, Paris. 2017. http://dx.doi.org/10.1787/9789264280984-fr

[41] Policy paper, UK Open Government National Action Plan 2016-18, 12 May 2016. https://www.gov.uk/government/publications/uk-open-government-national-action-plan-2016-18/uk-open-government-national-action-plan-2016-18

[42] Full Text of Tony Blair’s Speech to the TUC (Trade Union Congress), Brighton, Sept. 12, 2006. in The Guardian, 12 sept. 2006. https://www.theguardian.com/politics/2006/sep/12/tradeunions.speeches

[43] Ibidem.

[44] Anthony ZURCHER, Does Trump still think climate change is a hoax ? BBC News, June 2, 2017.

https://www.bbc.com/news/world-us-canada-40128034

[45] Companies have been the engine behind the unprecedented economic growth of the past century. The big companies through their operations have managed to raise billions of people from poverty, provide employment and education opportunities and unlock the human potential for innovation and creativity. Integrated Governance, A New Model of Governance for Sustainability, p. 8, United Nations Environment Programme, June 2014.

[46] UN, Committee of Experts on Public Administration, Report on the Seveneenth Session (23-27 April 2018), p. 18-21, New York, Economic and Social Council, Official Records, 2018, Supplement N°24. E/2018/44-E/C.16/2018/8.

[47] We are thinking, in particular, of issues relating to mutual adjustment in developing policies. See Philippe ZITTOUN, La fabrique des politiques publiques, Une approche pragmatique de l’action publique, p. 201sv, Paris, Presses de Science Po, 2013.

Six mutations qui impactent la gouvernance

9 janvier 2019

Démocratie, Gouvernement

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De « nouveaux » modèles de gouvernance démocratique (2)

Hour-en-Famenne, le 30 décembre 2018

Dans un moment particulier de l’histoire – le début des années mille neuf cent quatre-vingt-dix, une recherche d’un nouvel équilibre s’est mise en place entre acteurs du marché, acteurs politiques et société civile. Peut-être la dernière est-elle venue en appoint aux seconds pour tenter de maintenir le balancier déséquilibré par la dérégulation néolibérale portée par le reaganisme et le thatchérisme ? Les acteurs économiques et ceux de la société civile ont pu également s’allier dans les pays en développement pour maintenir une cohésion malmenée par des régimes discrédités, et ainsi, constituer des interlocuteurs au niveau international. Les mêmes causes géopolitiques qui ont mis fin à la bipolarité du monde ont bien évidemment agi sur les idéologies. Leur érosion, voire leur discrédit partiel ou total, a, sans nul doute, contribué au développement ou au renforcement de la vision individualiste qui marque la prééminence de la souveraineté personnelle sur la souveraineté étatique et renoue avec les philosophes des Lumières et du contrat social. On peut voir dans cet individualisme selon lequel la personne n’est pas faite pour l’État, mais plutôt l’État pour la personne, une tendance lourde de la société contemporaine.

Parallèlement, et face à une mondialisation accrue, des acteurs-clefs agissent de plus en plus au niveau international, structurant eux-mêmes l’espace politique et social [1]. L’Union européenne en est un bon exemple comme acteur public, mais on peut aussi citer des entreprises ou des organisations multinationales comme Google, Uber, Greenpeace ou le Millennium Project.

Nous avons voulu relever au moins six mutations qui impactent la gouvernance, avant de regarder comment elles influent sur notre modèle : (1) La Révolution de l’Intelligence, (2) la transition vers le développement durable, (3) la nouvelle trifonctionalité sociale, (4) le gouvernement ouvert, (5) l’air du temps conservateur et populiste, (6) l’influence accrue des entreprises.

1. La Révolution de l’Intelligence

Il n’est plus nécessaire de s’appesantir longuement sur cette mutation sauf à rappeler que c’est une même trajectoire qui trouve son origine dans la Révolution informatique des années 1970, les autoroutes de la communication, la Révolution cognitive, la société de la connaissance, la Révolution numérique – ou qu’on le dise en anglais, digitale – l’internet, la génomique, la robotique, l’intelligence artificielle, toutes ces transformations, vagues d’innovations technologiques et sociétales procèdent de la même dynamique. Cette structure d’un changement de structure – pour parler comme Pierre Lebrun – nous fait passer collectivement vers une autre chose dont nous ne décelons encore que très partiellement l’ampleur. Un des résultats majeurs est bien l’élévation du niveau d’éducation des citoyens et l’augmentation considérable du nombre d’intellectuels, définis comme des personnes qui s’engagent dans une pensée critique, soutenue par la recherche et la réflexion sur la société et qui proposent des solutions pour en résoudre ses problèmes normatifs. Contrairement à une vision par trop négative qui en est donnée, les médias sociaux contribuent à la formation et à l’éducation de beaucoup, quant à l’internet, il contient un volume considérable d’informations et de connaissance qui contribuent à la formation des citoyennes et citoyens. Autour de ces réseaux se développe une multitude de nouveaux outils permettant de construire des communautés et de favoriser une démocratie plus délibérative et plus impliquante, même si nous ne pouvons en nier les effets pervers. Dès 1974, dans L’avènement de la société post-industrielle, le sociologue Daniel Bell avait consacré un chapitre à cette question essentielle : qui va diriger ? [2]

2. La transition vers le développement durable

Cette transition, qui s’est elle aussi amorcée fin des années 1960, avec la prise de conscience des limites imposées à la croissance, a pris très – trop – progressivement de l’ampleur au travers des différents rapports portés surtout par les Nations Unies, les scientifiques, les ONG de toutes natures, les partis politiques, les États et désormais les entreprises. Presque tous ont intégré l’idée que le développement durable constitue une dynamique systémique et une recherche d’harmonie, comme le préconisait le Rapport Brundtland dès 1987. La mise en œuvre de l’Agenda 2030 et des 17 objectifs de développement durable (ODD) adoptés par les chefs d’États et de gouvernements lors du Sommet spécial des Nations Unies du 25 septembre 2015 partage cette dimension systémique et prend en compte la préservation de la planète face au mur et à l’urgence des dérèglements climatiques [3], encore mis en évidence par le rapport du GIEC (IPPC) d’octobre 2018 [4].

3. La nouvelle trifonctionnalité sociale

C’est l’anthropologue et historien des religions Georges Dumézil (1898-1986) qui a montré, à partir de ses travaux sur les mythes anciens, comment les sociétés d’origine indo-européenne organisent l’activité humaine selon une logique trifonctionnelle. Il décrit systématiquement trois fonctions dans les sociétés étudiées. Celles-ci sont exercées comme des pouvoirs séparés et hiérarchisés : une fonction du sacré et de la souveraineté, une fonction guerrière ainsi qu’une fonction de production et de reproduction [5]. Ainsi, après le modèle aristotélicien [6], peut-on relever celui des trois ordres du système féodal, décrit par l’historien Georges Duby (1919-1996) et se basant sur Adalbéron, évêque de Laon (1027-1030) [7], celui des trois états de l’Ancien Régime français pensé par René Rémond (1918-2007), [8] mais déjà décrit par le jurisconsulte Charles Loyseau (1566-1627) au début du XVII^e siècle. Actuellement en vigueur, le modèle de la gouvernance s’inscrit dans cette trifonctionnalité, mais il a ceci de particulier qu’il cherche, nous l’avons vu, un équilibre entre parties prenantes plutôt qu’un leadership contraignant de l’une sur les autres.

Tout comme l’ensemble de l’analyse de Dumézil, chacun des modèles a été critiqué. Songeons, parmi tant d’autres, aux mises en cause de l’Abbé Sieyes (1748-1836) [9] ou de Karl Marx(1818-1883) et Friedrich Engels (1820-1895) [10]. Le modèle de la gouvernance par les acteurs l’a été également et le sera à nouveau. Certains l’ont d’ailleurs qualifié de nouveau corporatisme, ce qui charrie évidemment des images lourdes de sens.

2.4. Le gouvernement ouvert

En s’inspirant des travaux de l’OGP (Open Gov Partnership) et de l’OCDE, on peut concevoir le Gouvernement ouvert comme une culture de gouvernance orientée vers le citoyen, qui s’appuie sur des outils, des politiques ainsi que des pratiques innovantes et durables pour promouvoir la transparence, l’interactivité et l’imputabilité du gouvernement, afin de favoriser la participation des parties prenantes en soutien de la démocratie et de la croissance inclusive [11]. Ce processus a vocation de déboucher sur la coconstruction de politiques collectives impliquant tous les acteurs de la gouvernance (sphère publique, entreprises, société civile, etc.), visant l’intérêt général et le bien commun. Des initiatives en ce sens ont été prises par des leaders “above politics”, comme Tony Blair, Barack Obama, Emmanuel Macron, etc., et se poursuivent notamment dans les Plans d’action développés sous l’égide de l’OGP, comme le UK-NAP: 3^rd OGP National Action Plan [12].

2.5. L’air du temps conservateur et populiste

Qu’on apprécie ou non le personnage, l’ancien Premier Ministre britannique Tony Blair avait, lors de son discours au congrès des syndicats (TUC) à Brighton le 12 septembre 2006 parfaitement décrit l’inquiétude qui animait alors tant les citoyens que les élus, inquiétude encore naissante, mais qui n’allait cesser d’enfler jusqu’aujourd’hui. La qualité de cette analyse mérite une longue citation.

Ce qui a changé, c’est l’interaction entre la mondialisation, l’immigration et le terrorisme. Nous nous sentons soudainement menacés : physiquement, par le nouveau terrorisme qui envahit nos rues, culturellement à mesure que de nouvelles vagues de migrants transforment notre société et économiquement, car une économie mondiale ouverte accélère la concurrence. Les gens sentent qu’ils travaillent plus longtemps, mais sont moins en sécurité. Ils sentent que les règles changent et ils n’ont jamais voté pour les changer. Ils se sentent, en un mot, impuissants. Cela produit un pessimisme omniprésent et effrayant, car il ne semble y avoir aucun moyen de le faire ou du moins un moyen sous notre contrôle.

Le débat en cours est déroutant pour les élus. Il traverse souvent les lignes traditionnelles entre la gauche et la droite et le débat porte sur les positions soit ouvertes soit fermées. Allons nous relever le défi de sociétés plus ouvertes ou construisons des défenses ? À mon avis, nous avons besoin d’une approche à la fois forte et sans crainte, qui tienne compte de l’anxiété des gens, mais ne les laisse pas indifférents et qui repose avant tout sur les bonnes valeurs. Le défi ne sera pas surmonté par la seule politique, mais par un argumentaire puissant fondé sur des valeurs, en particulier celles qui associent la liberté et la justice, la sécurité à la tolérance et au respect des autres. Nous devons échapper à la tyrannie du « ou » et développer la nature inclusive du « et ».

La réponse à la mondialisation économique se trouve dans des marchés ouverts et des systèmes solides de protection sociale et de services publics, notamment ceux comme l’éducation, qui permettent aux personnes de changer. La réponse au terrorisme tient dans l’adoption de mesures de sécurité et en s’attaquant à ses causes sous-jacentes. La réponse aux questions qu’engendre la migration est de saluer sa contribution et de mettre en place un système de règles pour la contrôler [13].

Et Tony Blair de condamner le protectionnisme économique, l’isolement et le nativisme, ce courant politique d’opposition à toute nouvelle immigration :

Le protectionnisme dans l’économie, l’isolement dans les affaires mondiales, le nativisme au sein de notre société, au final, toutes ces attitudes signifient une faiblesse face au défi. Si nous croyons en nous, nous pouvons être forts. Nous pouvons surmonter l’enjeu du changement global, mieux, nous pouvons en savourer les possibilités [14].

Le contraire de cette conception ouverte est évidemment le populisme, que nous évoquions d’emblée. En juin 2017, le correspondant de BBC News aux États-Unis, Anthony Zurcher, décrivait cette attitude et ses effets : la remise en question de la légitimité des élus, la méfiance à l’égard du régime parlementaire, la dénonciation des médias et d’une oligarchie financière qui organiserait le monde, de même que la remise en cause de l’argumentation scientifique, notamment par le maintien de la confusion sur certaines questions : le cas analysé était exemplaire : Does Trump still think climate change is a hoax? [15]

2.6. L’influence croissante des entreprises

L’influence croissante des entreprises constitue une réalité bien observable. Il fait peu de doute que le rôle de l’entreprise est mieux reconnu dans la société et que leur impact sur la gouvernance s’est accru tant au niveau global que local. Évoquant la gouvernance intégrée, un nouveau modèle de gouvernance pour la soutenabilité, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement observait en juin 2014 que les entreprises ont été le moteur de la croissance économique sans précédent du siècle dernier. Les grandes entreprises, grâce à leurs activités, ont réussi à élever des milliards de personnes de la pauvreté, à créer des emplois et des possibilités d’éducation et à libérer le potentiel humain d’innovation et de créativité [16].

Conclusion : un modèle transformé

Si on analyse le modèle des trois sphères de la gouvernance du PNUD, on peut déjà observer que, dans ce que nous nommons la première génération (Governance Model 1.0. #1stGen), depuis les années 1980 jusqu’au milieu des années 2000, l’influence de la Révolution de l’Intelligence s’est déjà fortement exercée sur le secteur privé ainsi que sur la société civile. La transition vers le développement soutenable a surtout fait l’objet d’une prise de conscience au sein de la société civile, tandis que le modèle de la trifonctionnalité sociale a été diffusé dans la sphère publique par le biais des institutions internationales.

Il nous semble que ce schéma a évolué depuis le milieu des années 2000 vers un modèle de gouvernance de la deuxième génération (Governance Model 2.0. #2ndGen) dans lequel le développement soutenable largement diffusé au travers de tous les niveaux de la sphère publique au point d’en devenir la norme officielle. La Révolution de l’Intelligence a continué à faire sentir ses effets partout, mais s’est surtout étendue à la sphère publique, notamment au travers de la dynamique du gouvernement ouvert, notamment sous l’influence de Barack Obama dès son premier mandat en 2009. Mais dans un monde dans lequel la connaissance est valorisée, émerge une sphère nouvelle qui est celle du monde de la recherche et des universités. Elle constitue elle-même une interface, étant à la fois autonome et point de rencontre et d’activation des sphères privées, publique et de la société civile, notamment par sa capacité à activer l’intelligence collective et sa liberté académique. Cette nouvelle sphère challenge le schéma de la trifonctionnalité sociale.

On pourrait dire que l’adoption et la mise en œuvre des ODD depuis 2015 constituent une accélération tangible de la transition vers le développement soutenable et la perspective d’une nouvelle génération de gouvernance (Governance Model 3.0. #NextGen).

Nous résumons dans le tableau suivant les impacts des six mutations en progrès sur les acteurs de la gouvernance.

L’influence croissante des entreprises pourrait, dans le domaine essentiel des ODD, objet prioritaire de leur responsabilité sociétale, constituer un précieux renfort, d’autant que la prise de conscience de la durabilité dans le monde des entreprises s’est considérablement renforcée et que les moyens d’action des « pouvoirs » publics se sont réellement affaiblis. Néanmoins, l’air du temps conservateur et populiste qui agite la sphère publique et la société civile peuvent avoir des effets innervants, c’est-à-dire bloquant ou déroutant les flux d’information et de communication.

Philippe Destatte

@PhD2050

Prochain article : Une gouvernance pour l’Agenda 2030

[1] Michael HILL, The Public Policy Process, p. 20, London-New York, Paerson Longman, 2009.

[2] Daniel BELL, The Coming of Post-industrial Society, p. 339, London, Heinemann, 1974.

[3] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 21 October 2015. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E

[4] Summary for Policymakers of IPCC Special Report on Global Warming of 1.5ºC approved by governments, 8 October 2018. https://www.ipcc.ch/sr15/

[5] Georges DUMEZIL, Jupiter, Mars, Quirinus, Paris, Gallimard, 1941.

[6] ARISTOTE, Ethique à Nicomaque (349 ANC), p. 43sv, Paris, Vrin, 1997.

[7] Georges DUBY, Les trois ordres ou l’imaginaire du féodalisme, Paris, Gallimard, 1979.

[8] René REMOND, L’Ancien Régime et la Révolution, p. 64sv., Paris, Seuil, 1974.

[9] Emmanuel Joseph SIEYES, Qu’est-ce que le Tiers état ? (1789), Paris, Editions du Boucher, 2002.

[10] K. MARX & F. ENGELS, Manifeste du Pari communiste (1848), Edition Bidebook, Edition de 1895.

http://www.bibebook.com/files/ebook/libre/V2/marx_karl_-_manifeste_du_parti_communiste.pdf

[11] a citizen-centred culture of governance that utilizes innovative and sustainable tools, policies and practices to promote government transparency, responsiveness and accountability to foster stakeholders’ participation in support of democracy and inclusive growth”. OECD, Open Governement, The Global context and the way forward, p. 19, Paris, OECD Publishing, 2016. – En novembre 2017, l’OCDE a publié cet ouvrage en français, utilisant la définition suivante : une culture de la gouvernance qui se fonde sur des politiques et pratiques novatrices, durables et inspirées des principes de transparence, de redevabilité et de participation pour favoriser la démocratie et la croissance inclusive. OCDE, Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives, Editions OCDE, Paris. 2017. http://dx.doi.org/10.1787/9789264280984-fr

[12] Policy paper, UK Open Government National Action Plan 2016-18, 12 May 2016. https://www.gov.uk/government/publications/uk-open-government-national-action-plan-2016-18/uk-open-government-national-action-plan-2016-18

[13] Full Text of Tony Blair’s Speech to the TUC (Trade Union Congress), Brighton, Sept. 12, 2006. in The Guardian, 12 sept. 2006. https://www.theguardian.com/politics/2006/sep/12/tradeunions. Notre traduction.

[14] Ibidem. – Protectionism in the economy; isolation in world affairs; nativism within our society; all, in the end, mean weakness in the face of challenge. If we believe in ourselves we can be strong. We can overcome the challenge of global change; better, we can relish its possibilities. Notre traduction.

[15] Anthony ZURCHER, Does Trump still think climate change is a hoax ? BBC News, June 2, 2017. https://www.bbc.com/news/world-us-canada-40128034

[16] Companies have been the engine behind the unprecedented economic growth of the past century. The big companies through their operations have managed to raise billions of people from poverty, provide employment and education opportunities and unlock the human potential for innovation and creativity. Integrated Governance, A New Model of Governance for Sustainability, p. 8, United Nations Environment Programme, June 2014. Notre traduction.

De « nouveaux » modèles de gouvernance démocratique (1)

9 janvier 2019

Démocratie, Développement durable, Innovation

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Hour-en-Famenne, le 30 décembre 2018

Nous sommes à une époque où le populisme, comme attitude politique à la fois totalitaire et manichéenne [1], continue à faire son nid des deux côtés de l’Atlantique. Une époque aussi dans laquelle les innovations démocratiques se multiplient pour tenter de répondre aux défis du XXIe siècle, aux crises de la représentation et de la délégation. La question de la confiance que les citoyennes et les citoyens portent aux institutions est essentielle, mais elle repose avant tout sur la manière de résoudre ces défis et donc sur les mécanismes qui le permettent. En cela, interroger la gouvernance dans ses rapports avec la Loi, comme l’ont fait dernièrement la Banque mondiale et l’Académie mondiale des Arts et des Sciences (World Academy of Art and Science) a tout son sens, particulièrement dans un contexte aussi perturbé que celui du monde dans lequel nous vivons [2]. Chaque donnée, chaque réalité, chaque fait, chaque évolution semble y être soumis à caution, remis en cause, contesté même. L’individualisme et les communautés restreintes de pensées dans lesquelles certains s’enferment comme définitivement interdisent tout dialogue critique, mais permettent, au contraire toutes les manipulations intellectuelles ou cybernétiques. La mémoire se tarit au même titre que l’horizon se restreint, rendant tout regard fondamentalement myope. À l’heure des fake news ou des infox [3], combinées à la légèreté des regards, toute information, mais aussi toute connaissance paraît fragile et mouvante. Or, comme le rappelait justement l’historien Timothy Snyder, professeur à Yale, s’il n’y a pas de vérité, il ne peut y avoir de confiance et rien de nouveau n’apparaît dans un vide humain [4].

Les innovations démocratiques sont évidemment là pour combler ce vide. En retrouvant du sens à l’action collective où l’implication de chacune et de chacun est reconnue. Par l’encapacitation (empowerment) aussi, tant des citoyen-ne-s que des élu-e-s. Le Wallonia Policy Lab de l’Institut Destrée – Nœud de l’Aire de Bruxelles du Millennium Project – a participé à ces innovations au côté du Parlement de Wallonie, sur base d’une expérience construite depuis 1994 et aboutie en 2017 et 2018 avec des panels citoyens organisés au sein même de l’enceinte parlementaire, en dialogue avec les députés et les ministres. On se situe ici dans ces processus valorisés par le Professeur Archon Fung [5] et qu’il nomme « délibération responsabilisée » (Empowered Deliberation) ou de « gouvernance participative renforcée » (Empowered Participatory Governance), qui permettent aux officiels et aux citoyens d’aborder des questions de gestion publique complexes et volatiles pour tenter de les résoudre ensemble [6].

Abordant quelques « nouveaux » modèles de gouvernance en Europe et aux États-Unis, nous reviendrons dans un premier temps sur la définition du concept, l’organisation de ses modèles en trois sphères. Dans un deuxième temps, nous examinerons six mutations qui ont affecté et fait évolué ce modèle, avant de jeter un regard sur une gouvernance du XXIe siècle, telle que préconisée par le Comité des Experts sur l’Administration publique du Conseil économique et social des Nations Unies qui, lors de sa session 2018 a proposé une gouvernance pour l’Agenda 2030.

Derrière le concept de gouvernance, tel que nous l’emploierons ici, réside à la fois une idée vieille comme la science politique de gestion de la cité, ainsi qu’une conception plus moderne, née fin des années 1980, qui constitue un effort de renouveler un modèle de pilotage par une organisation dynamique des acteurs et des parties prenantes. Ce modèle a une histoire, que nous ne développerons pas ici, mais qui trouve notamment ses origines dans le processus de décolonisation, de valorisation des droits humains ainsi que des efforts, notamment menés par les Nations Unies et les institutions qui y sont liées, pour concevoir de nouveaux pays, voire un monde nouveau [7].

1. Vers une définition du concept de gouvernance

En 1991, dans un Rapport du Conseil du Club de Rome intitulé The First Global Revolution, Alexander King (1909-2007) et Bertrand Schneider (né en 1929) utilisent le terme «gouvernance» pour désigner le mécanisme de commande d’un système social (et de ses actions), qui vise à assurer la sécurité, la prospérité, la cohérence, l’ordre et la continuité du système. Ce concept englobe nécessairement l’idéologie du système, qui peut (en système démocratique) ou non (en système autoritaire) définir les moyens de prendre en compte de manière efficace la volonté publique et l’imputabilité de ces autorités. Il comprend également la structure du gouvernement du système, ses politiques et procédures. On pourrait même dire que la gouvernance est le moyen de fournir un équilibre stable entre les divers centres de pouvoir [8].

Le successeur britannique d’Aurelio Peccei à la présidence du Club de Rome, ainsi que le secrétaire général français de cette organisation fondée en 1968 notent que, pris au sens large, le concept de gouvernance ne doit pas être réservé aux systèmes nationaux ou internationaux, mais qu’il doit être utilisé tant pour les gouvernements régionaux, provinciaux et locaux, que pour d’autres systèmes sociaux comme l’éducation, la défense, les entreprises privées et même le microcosme de la famille ^[9]. Ainsi, la gouvernance inclut le gouvernement, mais aussi tout acteur qui a recours aux mécanismes de commande pour exprimer la demande, formuler les objectifs, distribuer les directives et assumer le suivi des politiques ^[10]. Comme l’indique le politologue et prospectiviste James Rosenau (1924-2011), dans le monde fragmenté qui est le nôtre, l’ensemble de ces acteurs très variés et très nombreux n’ont pas moins d’importance dans le processus de gouvernance que ne le sont les politiques des gouvernements. Le professeur à la George Washington University nuance toutefois l’idée de « mécanisme de commande » (command mechanism) de la définition du Club de Rome pour lui préférer le concept de « mécanisme de contrôle » ou « mécanisme de conduite » (control or steering mechanism), ce qui rapproche le concept de son origine étymologique ^[11].

La définition de la gouvernance que donne Steven Rosell, lui-même inspiré par les travaux du diplomate et professeur américain Harlan Cleveland (1918-2008) [12], tient compte de ces dimensions lorsque le chercheur canadien à l’Institute for Research on Public Policy écrit : le processus de gouvernance est le processus par lequel une organisation ou une société se conduit elle-même, ajoutant que les dynamiques de communication et de contrôle sont centrales dans ce processus. Alors que le rôle du gouvernement est et reste central dans le processus de gouvernance, dans la société de l’information, de plus en plus d’acteurs, d’organisations volontaires, de groupes d’intérêts, le secteur privé, les médias, etc., deviennent impliqués dans ce processus ^[13].

Le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) s’est donné comme vocation de plaider en faveur du changement et de relier les pays aux connaissances, à l’expérience et aux ressources nécessaires pour aider les populations à améliorer leur vie. Dès son deuxième rapport annuel, en 1991, le PNUD avance l’idée que le sous-développement trouve davantage son origine dans un déficit de responsabilité politique que dans un défaut de financement. Depuis 1992, le terme de « gouvernance » associé à la démocratisation de la gestion de l’État figure dans le Rapport mondial sur le Développement humain ^[14]. Initiateur, lui aussi, le PNUD a défini la bonne gouvernance comme l’exercice d’une autorité publique, économique et administrative aux fins de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux. La gouvernance comprend les mécanismes, processus et institutions complexes à travers lesquels les citoyens et les groupes articulent leurs intérêts, concilient leurs différences et exercent leurs droits et obligations juridiques. La bonne gouvernance a de nombreux attributs. Elle est participative, transparente et responsable. Elle permet d’utiliser au mieux les ressources et est équitable. Et elle promeut la règle de droit ^[15].

On sait le rôle joué par la Banque mondiale dans la diffusion du concept de « bonne gouvernance » comme modèle de gestion publique ‑ développement du contrôle comptable permettant la lutte contre la corruption, construction de cadres juridiques favorisant l’implantation de la libre entreprise internationale, mécanisme de décentralisation des services, etc. ^[16] L’institution de Washington a également été pionnière en matière de définition de la gouvernance institutionnelle :

Nous définissons la « gouvernance » au sens large comme les traditions et les institutions au travers desquelles s’exerce l’autorité dans un pays. Cela englobe (1) le processus par lequel les gouvernants sont choisis, contrôlés et remplacés (2) la capacité du gouvernement à formuler et mettre en œuvre efficacement de saines politiques (3) le respect des citoyens et de l’État pour les institutions qui régissent les interactions économiques et sociales entre eux ^[17]. On voit le côté opératoire de cette définition pour la Banque mondiale, définition d’ailleurs assortie d’une batterie d’indicateurs permettant d’éclairer ces différents aspects de la gouvernance ^[18].

D’autres définitions ont été élaborées au fil du temps. On peut penser à la Commission européenne, à l’OCDE ou aux différents pays. Dans son Livre blanc de 2001, la Commission européenne indique que la gouvernance désigne les règles, processus et comportements qui affectent la manière dont ils sont exercés au niveau européen, notamment en ce qui concerne l’ouverture, la participation, la responsabilité, l’efficacité et la cohérence [19].

Ainsi que l’ont montré les chercheurs en science politique, la gouvernance est une étiquette descriptive utilisée pour souligner le changement de nature du processus politique au cours des dernières décennies. Ce concept nous sensibilise à la diversité toujours croissante de terrains et d’acteurs impliqués dans l’élaboration des politiques publiques. Il prend en compte tous les acteurs et tous les territoires au-delà du cadre exécutif du processus d’élaboration des politiques [20]. L’élément clef de la compréhension tout comme de la valorisation de la gouvernance réside probablement dans la notion de parties prenantes de la politique ou de l’enjeu déterminé, qui fait de cette partie un acteur potentiel ^[21]. Qu’il agisse ou qu’il s’agite, l’acteur trouve dans ce mouvement, dans cette action, la légitimité de s’inscrire dans la gouvernance du territoire défini. Quant au secteur public, il peut y découvrir une nouvelle occasion de repenser son rôle et, ainsi, une nouvelle vitalité ^[22].

Professeur à l’Université Johns Hopkins, Lester Salamon a mis en évidence le nouveau paradigme de la gouvernance en montrant le passage d’une administration publique classique, fondée, d’une part, sur des programmes, des agences, une hiérarchie, une opposition public – privé, des mécanismes de commande et de contrôle, un management fondé sur les compétences et, d’autre part, une nouvelle gouvernance basée sur de nouveaux outils, des logiques de réseaux, une articulation constructive du public et du privé, la négociation et la persuasion ainsi que la valorisation des compétences [23].

Cette comparaison en rejoint d’autres, notamment celle entre l’État bureaucratique wébérien et l’État postmoderne, entre gouvernement et gouvernance, élaborée par Richards et Smith en 2002 et valorisée par Michaël Hill [24].

2. Les trois sphères de la gouvernance

Le modèle du PNUD articule l’État, le secteur privé et la société civile comme trois sphères de la gouvernance suivant une répartition des tâches précise.

– L’État et ses trois pouvoirs – législatif, judiciaire, exécutif (les services publics et l’armée) – ont pour vocation de créer un environnement politique et légal ainsi qu’un climat propices au développement humain en défendant des intérêts pour le bien public. C’est à l’État de veiller au respect de la loi, au maintien de l’ordre et de la sécurité, de créer une identité et une vision nationales, de définir une politique et des programmes publics, de générer des recettes pour les services et infrastructures publics, d’élaborer et d’appliquer son budget, de réglementer et d’encourager le marché.

– Le secteur privé qui, depuis la plus petite jusqu’à la plus grande entreprise se développe à l’intérieur du marché, crée et fournit des biens et services, des emplois ainsi que des revenus pour les citoyens. Ce secteur marchand n’est pas lié à un territoire précis, mais constitue pourtant un élément de développement des territoires.

– La société civile, composée de tous les citoyens, organisés ou non au travers des organismes non gouvernementaux, des organisations professionnelles, des associations religieuses, féminines, culturelles, communautaires, etc., facilite l’interaction politique et sociale, notamment en mobilisant des groupes de citoyens pour qu’ils participent aux activités économiques, sociales et politiques et formulent quantité de points de vue dynamiques et divers ^[25].

Même s’il rend la lecture du système plus aisée, ce positionnement des trois sphères de la gouvernance n’enlève rien à la complexité du système. Ainsi, on peut faire apparaître ces sept types de relations qui restent communes :

– la relation entre les gouvernements et les marchés ;

– la relation entre les gouvernements et les citoyens ;

– la relation entre les gouvernements et les secteurs associatifs ou privés ;

– la relation entre élus (politiques) et nommés (fonctionnaires) ;

– la relation entre les institutions des gouvernements locaux et les habitants des villes et des campagnes ;

– la relation entre le législatif et l’exécutif ;

– la relation entre l’État-nation et les institutions internationales ^[26].

Dans son analyse, le PNUD souligne qu’aucun des trois domaines n’est porteur seul de la bonne gouvernance et ne pourrait la détenir par lui-même. Celle-ci se déploie, en effet, au-delà des fonctions de chacun d’eux et relève de leur rencontre et de leur interaction. Comme l’écrit le directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance du PNUD, il s’agit avant tout de favoriser l’interaction entre ces trois sphères. Les acteurs qui se situent à la rencontre entre l’État, le secteur privé et la société civile constituent les clés de la gouvernance ^[27].

Ainsi peut-on tirer, au départ de l’expérience de la coopération internationale, de la globalisation et de l’interdépendance économique, cette approche de la gouvernance vue comme un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions qui produisent des compromis, des consensus politiques et sociaux permettant d’atteindre des buts propres – discutés et définis collectivement – dans des environnements fragmentés et incertains. Cette façon de voir le concept permet d’aborder clairement la question de la place de l’Etat dans l’organisation de la société. Même s’il change profondément la nature de la relation entre les citoyens et l’État, le modèle de gouvernance ne saurait se substituer à la fonction de gouvernement. On se situe en effet ici dans une complémentarité d’approche qui interpelle les dirigeants et renforce leur attente d’action collective en s’appuyant sur les autres piliers de la société.

Conclusion : des parties prenantes et un nouveau rôle pour le politique

On le voit par la convergence entre les différentes définitions du concept de gouvernance, la problématique du positionnement de la société civile et de sa capacité à entamer un dialogue global avec la sphère politique est au centre de la revitalisation de la démocratie et de la réhabilitation du politique. L’élément clef de la compréhension tout comme de la valorisation de la gouvernance réside probablement dans la notion de parties prenantes de la politique ou de l’enjeu déterminé, qui fait de cette partie un acteur potentiel. L’acteur trouve dans ce mouvement, dans cette action la légitimité de s’inscrire dans l’espace politique et social. Quant au secteur public et particulièrement le gouvernement, il peut y découvrir une nouvelle occasion de repenser son rôle et, ainsi, une nouvelle vitalité [28]. En effet, le politique conserve toute sa place dans le nouveau modèle. La vision politique nouvelle qui est la sienne le mène au centre du système, comme facilitateur et organisateur du débat et du mûrissement de la décision entre les acteurs. En cela, il apparaît, comme l’État, en maître des horloges ^[29].

Philippe Destatte

@PhD2050

Prochain article : Six mutations qui impactent la gouvernance

[1] Comme le soulignent Emiliano GROSSMAN et Nicolas SAUGER dans Pourquoi détestons-nous autant nos politiques ?, p. 71-72, Paris, Presses de Science Po, 2017, le populisme est, si l’on reprend les définitions contemporaines du terme (notamment Cas MUDDE, Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.), est avant tout une idéologie partielle (au sens ou elle ne propose pas une explication globale et complète du monde), construite autour de deux principes : la séparation complète entre le peuple et l’élite (le peuple étant bon, l’élite corrompue) ; la soumission de la politique à la volonté générale. En d’autres termes, le populisme repose sur une négation du pluralisme (le peuple est un et homogène) et une forme de manichéisme (le bien, c’est le peuple, le mal, c’est l’élite).

[2] Ce texte constitue la mise au point et la traduction de mon intervention au séminaire « Roundtable on Governance & Law: Challenges & Opportunities » organisé à la Banque mondiale à Washington, à l’initiative de la World Academy of Art and Science et du World University Consortium, les 5 et 6 novembre 2018.

[3] Même si l’historien se souvient que les rumeurs ne sont pas le propre de la société de l’information ou de la connaissance. Voir François-Bertrand HUYGHE, La désinformation, les armes du faux, Paris, A. Colin, 2016. – Fake News, la Grande Peur, VA Press, 2018.

[4] If there is no truth, there can be no trust, and nothing new appears in a human vacuum. Timothy SNYDER, The Road to Unfreedom, Russia, Europe, America, p. 279, New York, Tim Duggan, 2018.

[5] Archon Fung est professeur de Citoyenneté et de Gouvernance à la Kennedy School of Government de l’Université d’Harvard.

[7] Voir notamment Louis EMMERIJ, Richard JOLLY, Thomas G. WEISS, Ahead of the Curve ?, UN Ideas abd Global Challenges, New York -Genève, UN-Indiana University Press, 2001. – id. , En avance sur leur temps ?, Les idées des Nations Unies face aux défis mondiaux, p. 229sv., Blonay, Van Diermen – ADECO – Genève, Nations Unies, 2003. – Thomas G. WEISS, Governance, Good Governance, and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges, Third World Quaterly 21, n°5, Octobre 2000, p. 795-814.

[8] Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution, p. 114, New York-Hyderabad, Pantheon Books – Orient Longman, 1991. – Il faut remarquer que, dans la traduction française de ce rapport, publiée à Paris en 1991 et réalisée par Jacques Fontaine, le terme de governance est traduit par « structures de gouvernement », ce qui tend à montrer que l’usage en France n’y était pas encore généralisé. Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, Questions de survie, La Révolution mondiale a commencé, p. 163, Paris, Calmann-Lévy, 1991.

[9] Alexander KING et Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution : A Report of the Council of Rome, p. 181-182, New-York, Pantheon Books, 1991.

[10] James N. ROSENAU & Ernst-Otto CZEMPIEL ed., Governance without Governement: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. – J. N. ROSENAU, Along the Domestic Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World, p. 145, Cambridge University Press, 1997.

[11] « Gouvernance » viendrait du grec kybenan ou kybernetes (comme cybernétique), ce qui signifie conduire, piloter. J. N. ROSENAU, Along..., p. 146.

[12] Harlan Cleveland, ancien Ambassadeur des Etats-Unis à l’OTAN, président de la World Academy of Arts and Science avait lui-même utilisé le terme depuis les années 1970. Les organisations qui font avancer les choses ne seront plus des pyramides hiérarchiques avec la majeure partie du contrôle réel au sommet. Ce seront des systèmes – des réseaux de tension entrelacés dans lesquels le contrôle est lâche, le pouvoir diffusé et les centres de décision au pluriel. La «prise de décision» deviendra un processus de plus en plus complexe d’intermédiation multilatérale, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation, qui pense avoir la responsabilité de prendre, ou du moins d’annoncer, la décision. Étant donné que les organisations seront horizontales, leur mode de gouvernance sera probablement plus collégial, consensuel et consultatif. Plus les problèmes à résoudre sont importants, plus le pouvoir réel est diffus et plus le nombre de personnes qui peuvent l’exercer est grand – s’ils y travaillent. Harlan CLEVELAND, The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, p. 13, New York, Harper & Row, 1972.

[13] Steven A. ROSELL ea, Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992.

[14] UNDP and governance, Experiences and Lessons Learned, UNDP, Management Development and Governance, Lessons-Learned, Series, n°1, p. 9, http://magnet.undp.org/docs/gov/Lessons1.htm 17/02/01. – Richard Jolly, directeur général de l’Unicef, conseiller spécial auprès de l’Administrateur du PNUD et inspirateur du Rapport sur le Développement humain, conférence Bonne gouvernance et démocratisation : le rôle des organisations internationales, Ottawa, Association canadienne pour les Nations Unies (ACNU), 16 et 17 octobre 1997. – Une nouvelle gouvernance mondiale au service de l’humanité et de l’équité, dans Rapports mondial sur le développement humain 1999, p. 97-123, New-York, PNUD – Paris-Bruxelles, De Boeck-Larcier, 1999.

[15] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement, http://www.unac.org/français/activites/gouvernance/partieun.html 17/02/02. Shabbir CHEEMA directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance au PNUD. – Une autre définition donnée par le PNUD est celle du Public Sector Management et datant de 1995 : governance or public management encompasses the direct and indirect management by the state of public affairs and regulatory control of private activities that impinge on human affairs. Governance can best be understood in terms of three major components : first, the form of political authority that exists in a country (parliamentary or presidential, civilian or military, and autocratic or democratic ; second, the means through which authority is exercised in the management of economic and social resources ; and third, the ability of governments to discharge government functions effectively , efficiently, and equitably through the design, formulation, and implementation of sound policies. dans Public Sector Management, Governance, and Sustainable Human Development, Discussion Paper 1, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, p. 19, New-York, United Nations Development Programme, 1995. En 1997, une nouvelle étude de la division Management Development & Governance, préfacée par G. Shabbir Cheema, donnait une définition très proche de celle présentée à Ottawa :
Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. it comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences. dans Governance for sustainable human development, A UNDP policy document, p. 3, New-York, United Nations Development Programme, 1997.

[16] Voir par exemple : J. ISHAM, Daniel KAUFMANN & Lant PRITCHETT, Governance and Returns on Investment, Washington, The World Bank, 1995. – Global Economic Prospects and the Developing Countries, Washington, The World Bank, 1996. – Francis NG and Alexander YEATS, Good Governance and Trade Policy, Are They the Keys to Africa’s Global Integration and Growth ? Washington, The World Bank, 10 novembre 1998. – Michael WOOLCOCK, Globalization, Governance and Civil Society, DECRG Policy Research on Globalization, Growth, and Poverty : Facts, Fears, and Agenda for Action, Background Paper, Washington, The World Bank, 10 Août 2001.

[17] We define governance broadly as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the governement to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Governance Matters, Washington, World Bank, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/governance. 16/02/02.Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Gestion des Affaires publiques, De l’évaluation à l’action, dans Finances et Développement, juin 2000, p. 1.

[18] Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Aggregating Governance Indicators, Washington, World Bank, 1999.

[20] David RICHARDS & Martin SMITH, Governance and the Public Policy in the UK, p. 2, Oxford, Oxford University Press, 2002.

[21] La société civile et l’OCDE, dans Synthèses, Paris, OCDE, Décembre 2001, p. 1.

[23] L. M. SALAMON, The Tools of Government… p. 9, 2002.

[24] David RICHARDS & Martin J. SMITH, Governance and Public Policy in the UK, p. 36, Oxford, Oxford University Press, 2002. – Michael HILL, The Public Policy Process, p. 21, Harlow, Pearson Education Limited, 5th ed, 2009.

[25] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10. – Governance includes the state, but transcends it by taking in the private sector and civil society. All three are critical for sustaining human development. The state creates a conducive political and legal environment. The private sector generates jobs and income. And civil society facilitates political and social interaction – mobilising groups to participate in economic, social and political activities. Because each has weaknesses and strengths, a major objective of our support for good governance is to promote constructive interaction among all three. Governance for Sustainable Human Development, A UNDP Policy Document, United Nations Development Programme, January 1997.

[26] Sam AGERE, Promoting Good Governance, Principles, Practices and Perspectives, p. 1, Londres, Commonwealth Secretariat, Management an Training Services Division, 2000.

[27] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10.

[28] Lester M. SALAMON, The Tools Approach and the New Gouvernance : Conclusion and Implications, dans Lester M. SALAMON, The Tools of Government, A Guide to the New Governance, p. 600-610 , New-York, Oxford University Press, 2002.

[29] Philippe DELMAS, La maître des horloges, Modernité de l’action publique, Paris, Odile Jacobs, 1991.