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Namur, le 15 septembre 2015

Ce sont l’intérêt de l’analyse des régions européennes que sont l’Andalousie, le Pays de Galles, la Bretagne et la Wallonie, la problématique majeure de la vision partagée qui peut sous-tendre l’avenir de ces régions, ainsi que les enjeux de gouvernance et de leadership politiques, qui ont permis de réunir une centaine d’acteurs et de chercheurs au Palais des Congrès de Namur ce 11 septembre 2015 ! La qualité de ces ténors de la Science politique que sont Alistair Cole, Ian Stafford, Romain Pasquier et Christian de Visscher a constitué un facteur majeur d’attractivité. Avec le Président André Antoine, l’économiste Roland Gillet, ainsi que les différents intervenants, ils ont permis le succès de cette fructueuse journée. Celle-ci a également été rendue possible grâce au soutien de la Fondation Leverhulme, à l’implication des universités de Cardiff et de Louvain, et aux qualités organisatrices des collaboratrices et collaborateurs de l’Institut Destrée : Marie Dewez, surtout, mais aussi Jonathan Collin et Marie-Anne Delahaut.

L’objectif de cette intervention n’est évidemment pas de refaire une deuxième synthèse des travaux après celle qui a été brillamment réalisée par Christian de Visscher. Mon positionnement sera celui d’un rebond, qui se voudra questionnement et ouverture, davantage, bien entendu, que conclusion. Après l’analyse plus objective et plus froide du professeur de Science politique, mon regard sera moins comparatif, plus prospectif, davantage normatif assurément.

Lors de cette journée très riche, j’ai nourri trois questions, trois enjeux qui me paraissent déterminants pour la Wallonie :

– comment assumer la responsabilité collective du développement régional ?

– comment réactiver le redressement de la Wallonie ?

– comment donner davantage de cohérence institutionnelle à notre région ?

1. Comment assumer la responsabilité collective du développement régional ?

Les acteurs wallons n’endossent pas la responsabilité collective qui est la leur dans le redressement de la Wallonie. Pourtant, cette question me paraît essentielle, notamment en termes d’évaluation des politiques publiques. N’accepterait-on pas le principe d’une évaluation plus franche et plus sincère si on considérait que les politiques menées ne sont pas de la seule responsabilité des élus mais aussi de celle de tous les acteurs qui y sont impliqués ? Lors de la première table ronde, ce 11 septembre, le chef de groupe socialiste au Parlement wallon, le député Christophe Collignon, rappelait justement que la Wallonie est à un tournant de son développement, qu’il fallait accélérer la stratégie de reconversion mais que le monde politique n’était pas le seul à devoir s’investir.

On l’a peu rappelé mais c’est en ce sens que le concept de gouvernance est opératoire. En tant que processus par lequel une organisation ou une société se conduit elle-même, l’idée même de la gouvernance est particulièrement adéquate dans le contexte de l’implication des acteurs à l’occasion de la mise en œuvre d’une stratégie. Le politologue canadien Steven Rosell, auteur de cette définition en 1992, ajoutait que les dynamiques de communication et de contrôle sont centrales dans ce processus ^¹. Précisons d’emblée que cette approche ne déresponsabilise en aucun cas les élus qui restent les seuls détenteurs, avec les fonctionnaires délégués, de la légitimité démocratique. Mais la gouvernance telle que décrite n’est pas encore établie, ainsi que l’a souligné le président du Parlement wallon dans son discours d’ouverture. Cette dynamique induit une tout autre approche que celle évoquée par le Délégué spécial du Gouvernement wallon, Alain Vaessen, lorsqu’il donnait en exemple, lors de la deuxième table ronde, le Plan wallon de Lutte contre la Pauvreté. Évidemment qu’on ne peut que se réjouir de voir un tel enjeu présenté et pris en charge par la totalité du Gouvernement sous la houlette du Président Paul Magnette. Nous admettons que visuellement cette réunion de tous les ministres est symbolique de transversalité et de mise en œuvre collective. Nous comprenons bien l’intérêt des concertations qui ont eu lieu en amont avec des acteurs concernés. Mais admettons aussi, que si le Plan wallon de Lutte contre la Pauvreté avait été co-construit par tous ces acteurs – l’Administration, les associations, les réseaux, les entreprises, les organisations syndicales, etc. – et qu’au lieu d’être présenté par huit ministres, il avait été présenté conjointement par le gouvernement et 50 ou 100 acteurs décidés à porter le changement, non seulement la responsabilité de ces acteurs à le réussir aurait été plus grande, mais les conditions de sa réussite auraient été plus réelles et l’évaluation de sa mise en œuvre plus objective, car moins risquée et moins culpabilisante pour les élus. Je n’oublie pas non plus que, la dernière fois qu’un ministre-président wallon a réellement tenté de mettre en place un dispositif de gouvernance aussi ouvert, c’était Elio Di Rupo en 1999, à l’occasion du premier Contrat d’Avenir lancé par le Gouvernement Arc-en-Ciel. Il faut reconnaître que, à de rares exceptions comme Inter-Environnement Wallonie ou l’Institut Destrée, les acteurs, suspicieux et peu conscients des enjeux de la participation, n’avaient guère été au rendez-vous.

La clef de ce mécanisme de gouvernance, c’est la contractualisation, c’est-à-dire l’engagement réciproque et formalisé des obligations que chacun prend pour atteindre l’objectif défini en commun. Il s’agit évidemment d’une logique de concertation et de convergence entre les acteurs, comme l’a préconisée Jean-Pierre Dawance au nom du Conseil économique et social de Wallonie. Mais il s’agit aussi de plus que cela : être ensemble au feu, dans la tranchée, et s’élancer ensemble vers les périls demandent bien davantage qu’une consultation, bien plus qu’une concertation. Ce mouvement exige confiance, respect et conviction. Cette dynamique implique des objectifs et des valeurs communs, donc une vision commune d’un avenir dans lequel on s’inscrit ensemble. Il s’agit de bien plus que de modalités de gouvernance, il s’agit de finalités.

Ne soyons pas nous-mêmes dupes. En termes de gouvernance, l’écart entre ce modèle et celui qui se pratique aujourd’hui en Wallonie est aussi important que la différence qui existe entre le jour et la nuit.

2. Comment réactiver le redressement de la Wallonie ?

Il existe des voix qu’on n’entend guère, ou qu’on ne veut pas entendre. Dès 2002, à l’occasion d’une présentation du mécanisme du Contrat d’Avenir pour la Wallonie au congrès annuel de l’Association française des Contrôleurs de Gestion (AFIGES), Serge Roland, auditeur à la Cour des Comptes, et moi-même, avions mis en évidence la faiblesse des moyens budgétaires dédiés à ce plan stratégique, comparée à l’ampleur de ses ambitions. Nous avions souligné alors que, avec moins de 5 % des budgets, le Contrat d’Avenir jouait sur les marges et n’atteignait pas la masse critique nécessaire pour obtenir des résultats tangibles [2]. Je me souviens avoir été invité à présenter cette analyse devant un groupe politique du Parlement wallon. Nous avons tenu ce même discours pour le Plan prioritaire wallon dit Plan Marshall. A l’occasion de l’annonce de la nouvelle version du Plan Marshall, près de dix ans après la première mouture et plus de 15 ans après le Contrat d’Avenir pour la Wallonie, le journal L’Echo a interrogé plusieurs acteurs majeurs – c’était le 21 mai dernier. Cette interview semble être passée quasi inaperçue et n’avoir pas été suivie d’effets. Pourtant, Martine Lefèvre, responsable du programme d’évaluation du Plan Marshall 2.vert à l’IWEPS y confirmait que le budget de cet instrument stratégique n’avait représenté que 4,7 % du budget total de la Région, concluant qu’il s’agissait d’un poids relatif par rapport à la masse globale. Giuseppe Pagano, interrogé lui aussi à cette occasion, déclarait que les montants mobilisés étaient insuffisants et, en tout cas, trop faibles pour avoir un impact sur le PIB, le budget Marshall représentant entre 0,5 et 0,8 % du PIB wallon par an. Didier Paquot, directeur du Département Économie de l’Union wallonne des Entreprises, estimait quant à lui que la question ne résidait pas dans un problème de volume budgétaire mais plutôt de l’efficacité de son affectation [3].

En fait, au moins quatre pistes de réponses ont été évoquées ce 11 septembre pour réactiver le redressement de la Wallonie.

2.1. Des mythes qui sont des freins à l’entrepreneuriat

La première piste part de l’idée, rappelée par le Professeur Pagano, que 30 à 40 ans de déclin ont laissé des traces économiques mais aussi et surtout mentales profondes sur la société wallonne. Ces stigmates, dont on a probablement sous-estimé les effets, ont affecté la culture de la Région. Il s’agit probablement de cette vieille culture industrielle – culture sociale-démocrate pour reprendre la catégorisation utilisée par Alistair Cole et par Christian de Visscher – culture du salarié en grande entreprise, qui cadenasse le développement de l’entrepreneuriat si nécessaire au redéploiement. Cette culture est alimentée par la déconnexion institutionnelle entre la Région wallonne et la Communauté française, par l’absence de projet culturel lié au projet économique comme l’a souvent souligné et dénoncé le très regretté Jean Louvet, par le manque d’intérêt des médias francophones localisés à Bruxelles pour l’avenir de la Wallonie. La barrière mentale que représente le passage à un modèle différent, c’est-à-dire la réalisation d’une transition culturelle, apparaît insurmontable en Wallonie et particulièrement dans les territoires les plus affectés par la désindustrialisation. Dans le Cœur du Hainaut, nous n’avons cessé d’entendre le président du Conseil de Développement, François Goudaillez, le dénoncer. Mais Charleroi, la Basse-Sambre et, dans une moindre mesure, le bassin liégeois sont aussi atteints. Et si Jean-Pierre Dawance appelait justement aux convergences entre les interlocuteurs sociaux et le Gouvernement wallon sur les stratégies de redressement, il faut néanmoins relever que le rôle des organisations syndicales est souvent ambigu quant il s’agit de s’atteler au redéploiement de la Wallonie. Personne ne peut nier qu’elles ont joué un rôle historique dans la prise de conscience du déclin wallon, comme d’ailleurs dans la recherche d’une autonomie régionale accrue pour que la Région puisse prendre son destin en main. Mais, aujourd’hui, nous avons souvent l’impression que ces organisations restent en retrait, que leur implication semble très mesurée, et que, souvent, elles contribuent à maintenir des mythes qui sont autant de freins à la rénovation de la Wallonie. Je ne doute pas que ces propos en agaceront quelques-uns. Je n’ignore pas non plus que si des organisations semblent rester au balcon, certaines sont à des étages plus élevés que d’autres.

2.2. Des coûts salariaux trop élevés et une valeur ajoutée insuffisante

La deuxième piste évoquée pour réactiver le redressement de la Wallonie est centrale. Giuseppe Pagano en a rappelé fort opportunément l’équation : à la fois des coûts salariaux trop élevés et une insuffisance de la valeur ajoutée générée. Concernant le premier handicap, le Tax shift wallon – évoqué à la fois par le Président André Antoine et par l’économiste du SPW Laurent Bosquillon – peut, en complément des effets bénéfiques des réformes fiscales fédérales, répondre, au moins partiellement, à cet enjeu. Dans le cadre de son redéploiement économique, la Wallonie a en effet tout intérêt, à l’instar du Fédéral ou comme l’envisage la Région bruxelloise, à envisager une réforme de sa fiscalité afin de soutenir le pouvoir d’achat de ses citoyens et de ses entreprises. La Région wallonne dispose en effet de différents outils pour, d’une part, procéder à une redistribution des richesses en demandant aux plus riches de contribuer au financement des politiques régionales en appliquant des taux progressifs selon les tranches d’impôts payés à l’impôt des personnes physiques, et, d’autre part, pour générer de nouvelles recettes lui permettant de retrouver le plus rapidement possible l’équilibre budgétaire afin de réduire le recours à l’emprunt et de dégager ainsi de nouvelles marges budgétaires qui serviront à financer des politiques de redéploiement économique.

La faiblesse de la valeur ajoutée adresse bien entendu la question de l’éducation : formation et enseignement. Cet enjeu, inscrit dans le nouveau Plan prioritaire wallon tout comme dans le Pacte d’Excellence de la Ministre de l’Éducation de la Communauté française, fait l’objet de toute l’attention de nombreux acteurs. L’Institut Destrée l’a mis au centre de ses préoccupations depuis La Wallonie au futur en 1988, a continué à y travailler dans Wallonie 2020 et a rouvert sa Fabrique de prospective sur l’enseignement obligatoire dans le cadre de Wallonie 2030 et des réflexions du Collège régional de Prospective de Wallonie. Celui-ci, le 5 septembre dernier, lors de son dernier séminaire, a écouté Bernard Delvaux (UCL-GIRSEF), invité à présenter ses scénarios pour « une tout autre école » [4]. D’autres experts sont programmés pour approfondir cette réflexion dans les mois à venir. Cette question, en particulier celle de l’enseignement technique et professionnel, ainsi que celle de la mise en œuvre des modèles de formation en alternance, sont probablement les plus importantes que la Wallonie ait à traiter. Le malheur, c’est qu’elles sont à la fois centrales et enlisées depuis plus de 30 ans.

2.3. Un cadre stratégique qui n’est pas à la mesure des enjeux

La troisième piste pour réactiver le redressement de la Wallonie est celle du cadre stratégique. C’est vrai, comme l’a indiqué Christian de Visscher, que l’on peut contester mon utilisation de cette formule de Jules Destrée datant de plus d’un siècle : qui donc éveillera la Wallonie qui dort ? J’ai rappelé ce 11 septembre matin qu’ils étaient plusieurs à tenter de réveiller la belle cendrillon wallonne : Paul Magnette, à la tête du Gouvernement, André Antoine à la présidence du Parlement, qui s’attache à rendre vigueur à la démocratie wallonne, mais aussi Pierre-Yves Jeholet, Jean-Luc Crucke et Stéphane Hazée depuis les bancs de l’opposition, Sylvie Marique au Secrétariat général du SPW, Marc Becker au Conseil économique et social, maintenant Yves Petre à l’Union wallonne des Entreprises, et quelques autres, trop rares, évidemment. Si on peut contester l’idée que la Wallonie sommeille, on peut difficilement nier que, si l’indice du PIB par habitant de la Région, à prix courants, comparé à la moyenne belge ou à la moyenne européenne, de 1995 à 2013, était un encéphalogramme, on dirait qu’il est plat. Flat line, comme on dit à Cardiff : activité cérébrale végétative, gouvernance de ses fonctions vitales éteinte ou en voie d’extinction. La question que nous nous sommes posée en fait lors de cette journée d’étude namuroise est de savoir si quelques neurones actifs et dynamiques – j’en ai cité quelques-uns – sont suffisants pour remettre en route un corps vieillissant, affaibli par des crises multiples et atteint par la nouvelle épidémie qui a frappé le monde occidental en 2007-2008. Si, comme d’autres, je tenais jusqu’en novembre 2014 le discours qui consistait à dire que la Wallonie résistait mieux que d’autres régions à la crise, l’exposé que Bernard Keppenne a présenté au Forum financier à Tournai à ce moment m’a fait perdre cette illusion. Le Chief Economist de CBC était pourtant celui qui avait, les années précédentes, contribué à faire passer cette idée en Flandre comme en Wallonie [5]. En fait, le taux de croissance du PIB wallon, qui avait été de 2,1% de 2000 à 2007, c’est-à-dire dans la moyenne belge et un peu moindre de celui de la Flandre, est passé à 0,7% de 2007 à 2013. Pendant cette dernière période marquée par la crise mondiale, la Flandre se maintenait à 1% de croissance et la Belgique à 0,8 % [6].

Ce que chacun ressent aujourd’hui, c’est que le cadre stratégique de la Wallonie n’est pas à la mesure des enjeux qui nous interpellent. A l’instar de ce que l’on fait pour les pouvoirs locaux – Laurent Bosquillon l’a rappelé –, il s’agit aujourd’hui d’étendre le Plan dit Marshall à l’ensemble des politiques régionales. Si, selon l’IWEPS, le Plan prioritaire wallon représentait 4,7 % du budget annuel dans l’ancienne législature, notons que, compte tenu du passage du budget wallon d’environ 8 à plus ou moins 14 milliards d’euros suite à la nouvelle réforme de l’État, il ne représente plus désormais qu’aux alentours de la moitié de ce pourcentage. De surcroît, et c’est là mon propos, nous devons nous intéresser aux 95,3 % qui ne sont pas dans la stratégie régionale. Il faut donc inverser l’équation et construire une stratégie qui intègre la quasi-totalité du budget régional. Je ne dis donc pas qu’il faut augmenter le budget de la région, je dis que tout le budget, toutes les politiques, toutes les structures, tous les instruments, toutes les mesures, doivent être interrogés à l’aune de la stratégie de redéploiement et intégrés dans cette stratégie : actions, salaires, infrastructures, etc. Toutes les politiques, toutes les dépenses.

En 2002, nous écrivions, Serge Roland et moi-même, ces quelques phrases, dans le texte que j’ai déjà cité :

D’une part, si le Contrat d’avenir avait représenté l’engagement réciproque entre les acteurs et le gouvernement, on aurait pu imaginer que la Région wallonne joue un effet de levier par rapport aux acteurs impliqués, chacun affectant une partie de ressources aux initiatives nouvelles définies en commun, comme c’est le cas pour les Fonds structurels européens. Cette démarche aurait pu – ou pourrait – s’appliquer à l’ensemble des institutions qui reçoivent des moyens financiers de la Région : organismes d’intérêt public, pouvoirs locaux, Conseil économique et social de la Région wallonne, institutions privées (UWE, Inter-Environnement Wallonie, etc.) et même la Communauté française. D’autre part, après avoir défini ses axes stratégiques avec les acteurs, le gouvernement wallon aurait pu faire de cette bible l’outil majeur de réaffectation de l’ensemble des moyens dont il dispose et qu’il utilise directement : une véritable table rase des différents postes budgétaires avant d’affecter les moyens, bien évidemment, par ordre de priorité [7].

Cette politique, telle qu’elle est préconisée n’est pas une sanction contre le gouvernement. Il s’agit, au contraire, d’un appel à toutes les forces wallonnes pour soutenir l’action du gouvernement.

2.4. Un déséquilibre d’activités non durable

Enfin, les échanges de ce 11 septembre 2015 ont, à nouveau, permis d’évoquer une question qui peut paraître idéologique mais qui, en fait, ne l’est pas fondamentalement. Si on voit bien que l’on trouve chez les économistes des conceptions philosophico-politiques différentes, des nuances dans les finalités des sociétés humaines, il faut pouvoir reconnaître qu’il existe des équilibres sans lesquels des systèmes ne peuvent assurer ce que le rapport Brundtland appelle l’harmonie. On peut discuter sans fin – et on a commencé à le faire – sur l’importance du poids de la fonction publique, ainsi que sur l’élément de stabilisation que celle-ci peut constituer en temps de crise. Il n’en reste pas moins que depuis le début des années 1990, notamment grâce à l’équipe d’Albert Schleiper dans le cadre des travaux de La Wallonie au futur, nous avons relevé l’importance d’un équilibre entre la sphère marchande productive et la sphère marchande non-productive [8]. D’autres, notamment l’Union wallonne des Entreprises, se sont également saisis de cette question. Le déficit persistant de plus de 80.000 emplois dans la première sphère est une question de durabilité pour la société wallonne. Il s’agit d’une question d’autant plus importante qu’elle se situe dans un cadre régional contraint par une dette publique wallonne totale (budget et hors budget) de 19,906 milliards d’euros annoncée au 31 décembre 2015, c’est-à-dire aujourd’hui [9]. Lorsque Roland Gillet parlait des cauchemars qui, parfois, se substituent aux rêves, il évoquait des situations qui, ailleurs, peuvent y ressembler…

3. Comment donner davantage de cohérence institutionnelle à la Wallonie ?

La dernière question que j’ai nourrie portait sur la cohérence institutionnelle à donner à la Wallonie. L’approche comparatiste nous y invitait, notamment l’analyse du degré d’autonomie de chaque région (Regional Authority Index). L’exposé de Romain Pasquier sur la Bretagne nous a livré des enjeux qui ne sont pas éloignés de ceux que nous connaissons en Wallonie sous cet aspect-là.

D’emblée, d’ailleurs, la Députée Virginie Defrang-Firket a mis en évidence des questions d’efficience et de lisibilité qui interrogent nos institutions communautaires, régionales, infra-régionales.

Avec Jean-Michel Javaux et Christophe Schoune, ce sont les lieux de territorialisation des politiques publiques mais aussi de démocratie délibérative que sont les bassins de vie qui ont été appréhendés. Il faut, c’est admis, des espaces de réflexion et d’action entre les communes et le niveau régional. Plusieurs de nos colloques et journées d’études précédents s’en sont saisis. La Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne y réfléchit régulièrement depuis bientôt dix ans, en nourrissant les réflexions sur le futur SDER. Derrière ces questions, se cachent aussi celles de la vision et de la cohésion territoriale de la Wallonie. Cela a été peu dit mais c’est une interrogation essentielle. Y a-t-il de la place en Wallonie pour un leadership qui s’exerce de Comines à Welkenraedt et de Wavre à Arlon ? Est-on légitime pour activer Liège quand on est Hennuyer ? Peut-on dire à Mons et à Charleroi ce qu’ils doivent faire quand on est Liégeois ? J’aimerais en être sûr.

Et puis, lors d’une intervention remarquée, Georges-Henry Simonis a évoqué une vraie question de science politique qu’on ne saurait ignorer, sauf à faire l’autruche : l’avenir de l’État belge. La question de la réalité du mouvement de réunion de la Wallonie à la France avait été posée par le Professeur Alistair Cole quelques heures à peine après son arrivée à Namur. Cette question n’est ni hors sujet, ni aberrante. Elle fait partie du paysage prospectif de la Wallonie et, comme l’a souligné le représentant de l’Alliance Wallonie-France, elle concurrence, en cas d’implosion de la Belgique, celle de l’indépendance de la Wallonie, celle de la Belgique résiduelle ou de toute autre formule que l’on pourrait concevoir. Il est vrai que si l’on se pose la question pour le Pays de Galles confronté aux scénarios écossais, il n’existe pas de raison pour lesquelles on ne poserait pas la question pour la Wallonie. Les risques d’être larguée sont plus grands pour la Wallonie que pour sa cousine d’origine celte. Depuis longtemps, je considère que cette problématique relèvera du Parlement wallon quand elle deviendra brûlante.

Conclusion : être libre en obéissant à la loi qu’on s’est donnée

La riche réflexion qui a été menée avec les chercheurs et acteurs régionaux européens, avec des éclairages particuliers sur la Bretagne, le Pays de Galles et surtout la Wallonie, a amené des questions qui mériteront des développements ultérieurs. Je pense notamment aux dimensions éthiques de l’action publique et à la nature de la démocratie que l’on veut activer.

Personnellement j’ai été très attentif et très sensible à ce que l’économiste Giuseppe Pagano a dit de l’urgence du redéploiement wallon mais surtout du devoir moral collectif de réduire le niveau de chômage à des niveaux acceptables. Souvenons-nous qu’en 1950, André Renard ne s’était rallié au fédéralisme que pour autant qu’on bannisse le chômage de la Wallonie qu’on se promettait de construire… J’avais moi-même, au moment des fêtes de Wallonie 2014, rappelé que nous ne pouvions pas, de dix ans en dix ans, annoncer aux jeunes que nous allions sortir du tunnel et les laisser dans la pénombre génération après génération. Si nous considérons, comme cela a été constaté dans l’interview de L’Echo du 21 mai 2015, que le Plan Marshall n’a pas d’effet suffisant sur le développement socio-économique de la Wallonie, il est moralement et politiquement urgent de reconstruire une nouvelle stratégie pour amplifier celle qui a été amorcée voici dix ans (le Plan prioritaire wallon), 15 ans (le Contrat d’Avenir pour la Wallonie), voire davantage (la Déclaration de politique régionale complémentaire de 1997). Il s’agit, bien entendu, d’une question de confiance du citoyen envers ses institutions. La majorité gouvernementale wallonne l’avait bien compris qui avait fait de la confiance le maître-mot de sa DPR en 2014.

En citant la typologie des politiques publiques face à la crise, élaborée par Jennifer Wallace & alii – rethinking, reforming, restructuring, retrenching [10] – Ian Stafford nous a rappelé la nature différente de ces stratégies telles qu’elles ont été menées dans le Pays de Galles. Certes, les coupes budgétaires sont souvent indispensables pour faire face, dans l’immédiateté, aux déficits publics. Mais seules les politiques qui réinterrogent le système, celles qu’on qualifie de politique en double boucle, constituent des changements structurels et donc les véritables bénéfices de la crise. Ces transformations doivent être préparées et co-construites de manière collective, ce qui demande une véritable ingénierie que Christophe Schoune a rappelée. On oublie aujourd’hui que nous avions été très loin dans ce dialogue entre élus et société civile dans des dynamiques comme La Wallonie au futur, sa conférence-consensus de 1994 ou encore lors des travaux de prospective citoyenne de Wallonie 2020, pour ne se référer qu’aux exercices dont l’Institut Destrée a été porteur. Mais nous ne pouvions réaliser ces travaux que parce que les élus étaient eux aussi conscients de l’importance de l’écoute, du respect des acteurs. Leur propre investissement savait aussi se situer en amont du dialogue, en mobilisant leurs collaborateurs pour être présents dans des ateliers ou en siégeant eux-mêmes, parfois des heures durant, parmi les participants à une réflexion.

Le dialogue avec les citoyennes et les citoyens, comme du reste avec les entreprises et les fonctionnaires, est à ce prix. Notons d’ailleurs que, ce 11 septembre, le représentant du SPW dans la première table ronde a salué le fait que le Parlement prenait des initiatives novatrices et salutaires pour reconnaître l’Administration comme acteur à part entière.

Permettez-moi de conclure par une citation qui illustre bien cet espoir d’une démocratie renouvelée par l’implication citoyenne de la nouvelle gouvernance politique :

Quand les lois peuvent infléchir la vie socio-économique, quand elle est soumise aux délibérations des citoyens, à travers l’État ou à côté de lui, on peut à nouveau être libre en obéissant à la loi qu’on s’est donnée.

A-t-elle été écrite par Montesquieu ?

Est-elle de Rousseau ?

Est-ce Condorcet ?

Ou plutôt Tocqueville ?

Que nenni. Ce texte est de la plume de Paul Magnette, Maître de conférences à l’Université de Bruxelles. Elle est tirée de son ouvrage intitulé La citoyenneté, Une histoire de l’idée de participation civique, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 261.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

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Les conditions d’un redéploiement de la Wallonie (16 février 2014)

[1] Steven A. ROSELL e.a., Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992. – Philippe DESTATTE dir., Évaluation, prospective et développement régional, p. 10sv, Charleroi, Institut Destrée, 2001. – Ph. DESTATTE, Retour sur un concept incompris : la gouvernance, Namur, Institut Destrée, 24 avril 2009. http://www.institut-destree.org/files/files/IDI_Education-permanente/2009/EP03_Philippe-Destatte_Retour_sur_un_concept_incompris_la_gouvernance_2009-04-24.pdf

[2] Philippe DESTATTE et Serge ROLAND, Le Contrat d’avenir pour la Wallonie, Un essai de contractualisation pour une nouvelle gouvernance régionale (1999-2001), Working Paper, p. 55-56, Namur, Institut Destrée, 2002.

[3] François-Xavier LEFEVRE, “La Wallonie a encore besoin de 20 ans pour revenir dans la moyenne belge”, dans L’Echo, 21 mai 2015.

[4] Bernard DELVAUX, Une tout autre école, Louvain-la-Neuve, GIRSEF-UCL, 2015.

[5] Bernard KEPPENNE, Une Wallonie en pleine relance ?, Tournai, Forum financier de la BNB, 20 novembre 2014.

[6] Florence HENNART, Evolution de l’économie régionale et enjeux, Exposé au Collège régional de Prospective de Wallonie, Namur, 5 septembre 2013. Données BfP / IWEPS

[7] Philippe DESTATTE et Serge ROLAND, Le Contrat d’avenir pour la Wallonie, Un essai de contractualisation pour une nouvelle gouvernance régionale…, p. 55-56.

[8] La Wallonie au futur, Le défi de l’éducation, p. 130sv, Charleroi, Institut Destrée, 1992.

[9] Sébastien THONET, Elodie LECUIVRE, Caroline PODGORNIK et Robert DESCHAMPS, Les perspectives budgétaires de la Wallonie de 2015 à 2025, p. 91, Namur, Université de Namur, CERPE, Août 2015. (Departement of Economics, Working Papers, n° 78, 2015/02).

[10] Jennifer WALLACE, Megan MATHIAS and Jenny BROTCHIE, Weathering the Storm? A look at Small Countries’s Public Services in Times of Austerity, Cardiff Business Scholl, CarnegieUK Trust, 2013.

http://www.carnegieuktrust.org.uk/publications/2013/weathering-the-storm—full-report

Entre peur et confiance : le modèle des comportements wallons

4 août 2014

Démocratie, Gouvernance territoriale, Gouvernement, Innovation

3 Commentaires

Arolla, le 4 août 2014

En novembre 2004, un cercle de réflexion de trente personnalités [1] provenant d’horizons différents s’est constitué, à l’initiative de l’Institut Destrée, avec pour volonté de réfléchir aux moyens de lever les obstacles qui continuent à affecter le développement en Wallonie. Ce Collège régional de Prospective de Wallonie, comme il s’est désigné sur le modèle de celui de Poitou-Charentes, a tenu une bonne trentaine de séminaires d’une journée, organisé deux colloques, – l’un sur les services publics [2], l’autre sur l’éducation [3] -, mené un exercice de prospective intitulé Wallonie 2030 [4] , organisé un congrès [5] et lancé deux appels au monde politique [6]. Ces initiatives lui ont permis de dialoguer avec plusieurs centaines d’acteurs et de décideurs autour d’un modèle d’analyse qu’il s’est construit. Ce modèle est régulièrement utilisé comme grille de lecture par les membres du Collège régional de Prospective de Wallonie dans leurs propres travaux et j’ai pu à nouveau mesurer l’intérêt qu’il suscitait en m’y référant lors de deux interventions récentes. La première au colloque de la Société wallonne de l’Évaluation et de la Prospective, le 15 mai 2014 [7]. Et la seconde, en clôture de la journée d’étude organisée par Mielabelo et l’Institut Destrée sur L’Excellence opérationnelle dans les services publics, le 11 juin 2014 [8]. Les réactions vraiment enthousiastes que la présentation de ce modèle a générées constituent autant de raisons d’y revenir ici.

1. L’avenir souhaité est déjà présent dans un certain nombre de nos comportements

La réflexion du Collège régional de Prospective de Wallonie s’est, d’emblée, réalisée avec la conviction que la Région est à la croisée des chemins, à un moment particulier de son histoire dans la mesure où elle est engagée dans une transition à double titre. D’une part, comme toute région européenne, elle s’inscrit dans la mutation des sociétés industrielles vers celles, post-industrielles, de la connaissance et de l’apprentissage. D’autre part, la Wallonie a quitté partiellement sa logique de déclin de région de tradition industrielle, jadis affectée à la fois par le manque de moyens financiers et humains de reconversion et de capacité d’autonomie. Peut-être d’ailleurs a-t-elle entamé son redressement structurel depuis le milieu des années quatre-vingt, comme le rappelait d’ailleurs le Ministre-Président Paul Magnette lors de son discours d’investiture au Parlement wallon, ce 23 juillet [9], hypothèse que j’avais soulevée dans un exposé à l’OCDE en décembre 2000. [10]

Les membres du Collège régional ont donc conscience que deux Wallonie, avec deux systèmes culturels, se déploient sous leurs yeux : celle de l’ancienne vision industrielle qui n’en finit pas de se replier et de souffrir. Celle du renouveau qui, progressivement, prend la place de la première. Cette analyse nous a donc fait concevoir une prospective nuancée dans laquelle l’avenir souhaité est déjà présent dans bon nombre de nos comportements [11] et qu’il faut renoncer à ne considérer le souhaitable que dans le futur. Néanmoins, la cohabitation de ces deux Wallonie entre elles est d’autant plus difficile qu’elle se fait au sein de toutes les institutions, toutes les organisations – en ce compris les entreprises – toutes les familles et chacun des individus. Cette cohabitation est donc en nous mêmes et nous inscrit, à des moments différents et successifs, dans l’une ou l’autre culture. Dès lors, n’en doutons pas, elle est difficile à vivre…

Dès le début de l’aventure institutionnelle wallonne, en 1975, lors du premier “gouvernement wallon” présidé par Alfred Califice, son ministre de l’économie, Jean Gol s’interrogeait d’ailleurs pour savoir quelles politiques, quels comportements, quelle éthique, peuvent assurer à notre région une transformation bénéfique ? [12] Vingt ans plus tard, le professeur Robert Halleux, spécialiste des questions sidérurgiques et d’innovations, avait lui aussi relevé que l’effondrement, par pans entiers, des industries traditionnelles a engendré, en Wallonie, une profonde crise morale [13]. Cette dernière a profondément affecté le système de valeurs. Or, la conscience collective forme un système déterminé, qui a sa réalité distincte, sa vie propre et se transforme de génération en génération, en pesant sur l’individu. Le Collège régional de Prospective de Wallonie a donc estimé qu’il y avait un travail à faire sur la culture, sur les comportements et déterminants culturels communs et sur ce qu’il y a derrière, notamment l’héritage, sinon le poids de l’histoire. Ainsi, dans la grille de lecture du Collège régional de Prospective, la question de la culture apparaît-elle fondamentale. L’étude du système de valeurs [14] y a été jugée essentielle à la compréhension des enjeux économiques et sociaux ainsi qu’à l’analyse du changement social. L’idée qui y a été retenue, c’est que, pour passer à l’action, il faut d’abord agir sur les mentalités : on ne peut travailler au développement économique de la Wallonie sans prendre en compte ses habitants, individuellement et collectivement. Il s’agit de se poser la question des valeurs collectives auxquelles on adhère, et de les confronter à l’aune du changement que l’on veut induire.

2. Les obstacles au développement wallon : un système stable qui se perpétue ?

Utilisant un modèle de décodage de la culture, fourni par un de ses membres, Jean-Louis Dethier, permettant l’analyse du comportement concret d’acteurs stratégiques du développement wallon, le Collège a étudié des situations précises depuis dix ans [15] afin d’identifier des comportements caractéristiques de groupes d’acteurs essentiels : les acteurs économiques et de la recherche, les administrations et les décideurs politiques, les associations, les acteurs de la formation et de l’enseignement, les travailleurs et leurs organisations représentatives. Les résultats de ces travaux ont permis de formuler une vingtaine de comportements spécifiques à chaque catégorie d’acteurs. Un travail collectif de validation de ces comportements, d’identification de leur côté négatif ou déficient, de regroupement et de recherche de transversalités (mobilité, éthique, responsabilisation, etc.) a permis de dresser un tableau global de facteurs de développement estimés pertinents et stratégiques et de regrouper ces données en treize obstacles majeurs.

2.1. Une insuffisance généralisée de culture du risque et du changement (déficit de systémique et d’anticipation)

Les décideurs politiques, administratifs ou économiques n’intègrent pas suffisamment les dimensions extérieures à leurs champs d’action. Ils n’élaborent pas de vision large et anticipative pour fonder leurs stratégies. Dès lors, ils sont forcés de réagir sous la pression des événements du temps court, à la recherche de résultats concrets et immédiats. Ne comprenant pas convenablement la complexité des interactions et les composantes du système qui les entoure ainsi que la place qu’ils y occupent, ils sont condamnés à prendre des décisions inadéquates. Ce type de comportement est également présent dans d’autres milieux, notamment associatif et de l’enseignement ainsi que de la formation.

2.2. Une absence de responsabilisation des acteurs et de clarification de leurs objectifs

Les décideurs politiques et administratifs ne définissent pas et ne communiquent pas avec suffisamment de clarté les objectifs, les résultats attendus et le rôle des différents acteurs. L’absence d’une véritable contractualisation entre les parties prenantes nuit à la responsabilisation des acteurs. La contractualisation nécessite reconnaissance mutuelle, donc différenciation et distance entre les parties contractantes, mais aussi autonomie dans le choix des modalités d’exécution. Cette absence de contractualisation touche également le monde associatif.

2.3. Une faiblesse de préparation des décisions et d’attention à leur appropriation par les acteurs

Les décideurs politiques annoncent ou prennent des décisions insuffisamment préparées en termes d’analyse coût/bénéfice, de faisabilité, de capacité de prendre en compte les positions et les attentes des citoyens. La faiblesse de préparation nuit à la mise en œuvre et à l’appropriation de la décision par les acteurs. Ce comportement, particulier au monde politique, provoque une mise en cause de la crédibilité des gouvernants et a des conséquences sur l’ensemble des acteurs. Le rôle des médias est à prendre en compte pour expliquer ce type de comportement.

2.4. Un affaissement de la norme, de la déontologie et de l’éthique (travail au noir, détournement d’asbl, etc.)

Une série de comportements dont le but final est souvent l’augmentation de ses gains ou de ses avantages acquis de manière illégitime voire illégale témoignent de l’affaissement de la norme, de la déontologie et de l’éthique. Cette absence de souci du bien collectif peut, par exemple, prendre la forme du travail au noir – dont peuvent profiter des travailleurs, des acteurs économiques, la population – ou du détournement de l’objet social d’une asbl par les citoyens. Norme, éthique et déontologie sont aussi mises en cause dans les champs de l’administration, de la politique et de la formation.

2.5. Des immobilités physiques et mentales face à l’évolution de la formation, de l’emploi et du marché

Les Wallons sont peu mobiles, or la mobilité doit devenir un élément-clé de l’évolution de la société wallonne. Il faut être prêt à se déplacer pour se former, pour étudier (Programme Erasmus, etc.), pour trouver du travail, pour faire des affaires. Il faut également être prêt à bouger mentalement, s’ouvrir, se remettre en question. L’absence de mobilité peut être liée à un problème d’éducation et de formation (les élites bougent) et peut être mise en liaison avec une tendance au développement à outrance de services dits de proximité.

2.6. Une absence de réelle mise en projet personnel des individus au profit d’images stéréotypées

Beaucoup de Wallons choisissent leur orientation professionnelle en fonction de l’image d’un métier. Cela provoque l’engorgement dans certaines professions, des carences dans d’autres – notamment scientifiques –, la dévalorisation des métiers manuels. Ce comportement pose le problème de la difficulté pour l’individu de se mettre en projet. Il faut choisir ses études en fonction d’une analyse. La culture de la mise en projet, liée à celle de la responsabilisation, est fondamentale dans les champs de la formation et du travail, mais déterminante également dans le domaine de l’associatif, du politique et de l’entreprise.

2.7. Une difficulté des travailleurs à se responsabiliser parce qu’ils ne sont pas associés aux décisions

Les travailleurs, parce qu’ils ne sont pas associés aux décisions, ne se considèrent pas comme acteurs responsables de leur devenir. Une distance se creuse entre l’intérêt général de l’entreprise ou de l’organisation et l’intérêt du travailleur qui manque à la fois de motivation et d’implication dans l’avenir commun. Cette absence de responsabilisation est préjudiciable tant dans les entreprises que dans la fonction publique.

2.8. Une autosatisfaction et une sous-estimation des vrais problèmes en matière sociale (pauvreté)

Les Wallons sont a priori satisfaits et fiers de leur système social, considéré par eux comme “le meilleur système social du monde”. Toutefois, ils sous-estiment gravement ses manquements et sa dégradation (dualisation, paupérisation, manque de formation continue, discrimination à l’embauche, etc.). Or, dans certaines sous-régions de Wallonie, la situation sociale apparaît catastrophique.

2.9. Un enfermement des partenaires sociaux dans des jeux de rôles traditionnels

S’il est clair que la Wallonie est marquée par une culture syndicale, ce n’est pas tant les organisations syndicales qu’il s’agit de stigmatiser que l’enfermement de l’ensemble des partenaires sociaux, y compris les organisations patronales, dans des jeux de rôles traditionnels. La concertation sociale semble à bout de souffle. La fin de l’immobilisme passe par une implication constructive et une nouvelle responsabilisation des partenaires sociaux.

2.10. Des réflexes d’attachement aux piliers, entraînant des coûts exorbitants

Dans le domaine de l’enseignement et de la formation, le réflexe d’attachement aux piliers datant du XIXème siècle entraîne des coûts exorbitants liés à la multiplication des réseaux et des filières concurrentes. La mise en œuvre du décret Bologne, ainsi que le regroupement des universités en Académies, à l’initiative de la ministre Françoise Dupuis, en ont constitué les derniers avatars. Ce réflexe reste aussi largement présent dans les champs du secteur associatif, du politique et de l’administration.

2.11. Une incapacité des individus et des acteurs à travailler en partenariats et en réseaux

L’individualisme poussé à l’extrême et à tous les niveaux provoque l’incapacité des individus et des acteurs à travailler en partenariats et en réseaux. Ce comportement est particulièrement préjudiciable dans le domaine de la recherche et de la formation, où beaucoup préfèrent être responsables dans une petite structure que de participer à un projet ambitieux où, peut-être, ils pèseront moins. Il en est de même dans le domaine économique.

2.12. Une absence de continuité entre l’industrie traditionnelle et les secteurs innovants

La tendance actuelle consiste à tout miser sur l’innovation et les nouvelles technologies quels qu’en soient les secteurs d’activité. On assiste ainsi à une déconnexion entre les secteurs nouveaux et les secteurs anciens, provoquant une perte de sens mais aussi de tradition industrielle et de know-how. Cette évolution affecte l’identité économique de la Wallonie et accroît la désorientation et l’incompréhension de ses acteurs économiques.

2.13. Un manque de clarté des missions des opérateurs de services au public et aux entreprises

Les missions des opérateurs de service au public et aux entreprises sont parfois si peu claires que citoyens et entrepreneurs ne savent pas où s’adresser pour obtenir l’information ou pour se mettre en règle. Cette question est liée à l’absence de transparence et à la faible accessibilité des opérateurs.

A l’issue de ces travaux, menés de 2005 à 2009, le Collège a émis l’hypothèse que les obstacles au développement de la Wallonie ont eux-mêmes généré un système qui est stable et qui se perpétue. La pérennisation de ce système s’incarne bien dans deux formules bien connues : l’une liégeoise – on za toudi bin fé comme çoulà -, l’autre hennuyère – ça n’pou mau…

3. Le modèle des comportements wallons inadaptés

Après avoir recomposé les différents modèles dans leurs aspects traditionnel et souhaité, le Collège régional de Prospective de Wallonie s’est attaché à réaliser une synthèse de l’ensemble en prenant dans les différents types d’obstacles les éléments les plus déterminants en termes d’effets sur le développement. Cette synthèse a pris la forme de deux systèmes cohérents – un système dit “traditionnel” ou “inadapté” et un système, dit souhaité ou “offensif” – composés d’un volet “effets sur le développement” et d’un volet “comportements”.

Pour passer à la phase stratégique, une reconceptualisation a été opérée : les modèles ont été réorganisés, puis simplifiés en cinq comportements inadaptés centraux et cinq comportements souhaités centraux, réunis au sein d’un tableau et associés aux cinq obstacles initiaux. On dispose ainsi d’un modèle finalisé des comportements wallons inadaptés :

Dans ce modèle des comportements inadaptés, on retrouve, dans le cercle moteur des renforcements, une série de comportements collectifs ou individuels qui alimentent directement le système et se soutiennent les uns les autres. Il s’agit des stratégies réactives défensives, de l’acceptation de certaines transgressions, de la préoccupation prioritaire des piliers et autres groupements établis de se “répartir le gâteau”, de l’isolement de chacun sur son propre territoire et de la fixation sur l’immédiateté. Ce cercle négatif de comportements engendre quatre autres groupes de comportements. Le premier groupe comprend le manque de vision partagée, le rejet de la gouvernance délibérative, le mépris de l’autre, le renvoi du problème à d’autres, en particulier à l’autorité publique. Le deuxième groupe est celui de la prise de décisions à court terme. Le troisième porte sur l’avantage donné aux infrastructures matérielles sur l’immatériel, l’enfermement dans le cadre existant, la rigidité, l’immobilité, la non adaptabilité et l’attentisme. Le quatrième groupe de comportements est lié à la notion d’auto-référencement, d’un recours important aux ingénieries sociale et fiscale ainsi que la propension des décideurs à trop céder à des intérêts particuliers.

Une première série de conséquences ont été dégagées de l’analyse par le Collège régional de Prospective de Wallonie : l’inadaptation des décisions et des stratégies, l’absence de réponses aux enjeux collectifs, l’inapplicabilité de certaines décisions, l’inadéquation entre attentes et réponses, entre besoins et ressources, la primauté de l’intérêt particulier. Ces conséquences génèrent des disparités croissantes qui sont aussi renforcées par le manque de mobilisation optimale des ressources. Dans cette logique, tout concourt à la prise de retard de la Wallonie dans son développement. Comme moteur de ces effets négatifs, un cercle vicieux se dessine au niveau des acteurs où se conjuguent une série d’effets négatifs liés à la culture : le renforcement de l’isolement, des clivages, des jeux institutionnels, le renfermement sous-régional, la duplication des structures.

Fonctionnant dans un contexte d’incertitude institutionnelle réelle sur l’avenir de la Belgique, occasionnant des effets budgétaires – potentiels ou réels – nés de relations difficiles avec la Flandre et avec Bruxelles, le système wallon des comportements inadaptés génère la peur et le raidissement des acteurs qui le vivent, mécanisme qui accélère encore ses effets et tend à contracter la Wallonie sur elle-même.

4. Le modèle des comportements wallons souhaitables

De même, un modèle des comportements wallons souhaitables a été reconstruit, non par effet miroir, mais en suivant le même processus d’indentification des stratégies pour surmonter les obstacles au développement wallon. Dans le modèle souhaité, le moteur du système est dans le cercle devenu vertueux : appropriation, épanouissement, confiance, fédération des acteurs, polarisation des projets.

Ces effets entraînent la restauration de la crédibilité et de la légitimité des autorités publiques, une mobilisation des ressources appropriées aux enjeux, la mise en œuvre de stratégies et de projets innovants répondant aux besoins de façon durable. Ces éléments permettent la stimulation de la croissance, la création de richesses et de valeurs, le développement durable. Cette croissance se fait par ailleurs avec le concours d’organismes qui orientent et soutiennent le développement. Dans le système souhaitable, les comportements moteurs deviennent : l’adhésion à l’éthique et aux lois de la société, la prise de conscience de l’intérêt d’un avenir commun, la réelle coopération entre acteurs différents, la volonté de sortir de son univers de référence, la mise en œuvre de stratégies proactives offensives.

En termes de comportements d’acteurs publics, privés ou de la société civile, ces comportements positifs nouveaux en entraînent d’autres : la définition d’une vision et d’une stratégie réfléchie, l’utilisation maximale des points forts de la Wallonie et de ses potentialités, l’anticipation des menaces, l’investissement dans l’immatériel, l’innovation, la créativité, le soutien des initiatives innovantes. Dans le nouveau système, l’auto-référencement fait place à la définition des champs d’action des acteurs, à l’évaluation externe, à l’adhésion à l’éthique et aux lois, à la reconnaissance et à la valorisation de l’autre. Participation, délibération et préoccupation sociétale des acteurs remplacent le renvoi des problèmes à d’autres et le penchant des décideurs à céder aux intérêts particuliers.

Conclusion : la Wallonie entre peur et confiance

Si les deux modèles apparaissent comme assez caricaturaux voire naïfs, particulièrement celui présentant les comportements inadaptés, c’est parce que la Wallonie est, nous l’avons d’emblée souligné, déjà dans une forme de transition. Dans un mode de description systémique, le modèle est cohérent et fonctionne si tous les éléments s’articulent. Actuellement, on trouve des zones et des moments où la Wallonie s’inscrit déjà dans la nouvelle culture, d’autres où elle fonctionne toujours avec l’ancienne. La transition est bien en cours, même si nous percevons une évolution encore trop chaotique.

L’élaboration de ces modèles n’a constitué pour le Collège régional de Prospective de Wallonie, qu’une étape, un moment dans une réflexion prospective qui le portait vers l’établissement d’un processus de transformation, en définissant des axes stratégiques et des actions pilotes permettant aux différents acteurs-cibles de passer d’un système à l’autre. Cela tout en tenant compte de cette transition déjà en marche dans certains secteurs ou chez certains acteurs de la société wallonne. Ce moment, en amont du lancement de l’exercice Wallonie 2030, a permis de disposer d’une grille de lecture qui a été discutée et validée par de nombreux acteurs au sein des fabriques de prospective dans le cadre des travaux sur les bifurcations de la société wallonne, mais qui, depuis, reste chez eux comme un moyen de lire les événements et les stratégies qui surviennent ou éclosent en Wallonie.

Dans cette évolution, ce qui n’a pas changé, c’est la tension entre la peur et la confiance qui, successivement, animent les acteurs.

Le 25 mars 2011, au Palais des Congrès de Namur, lors de la clôture du congrès Wallonie 2030 du Collège régional de Prospective de Wallonie, j’avais indiqué que le projet wallon, tel qu’il avait été reformulé par André Renard, Fernand Dehousse, François Perin et d’autres lors du lancement du Mouvement populaire wallon, cinquante ans auparavant, le 27 mars 1961, n’avait que très partiellement réussi. Certes, la Wallonie dispose d’un Parlement wallon, d’un gouvernement, d’un Conseil économique et social, d’une Société régionale d’Investissement, de toutes les institutions qui constituent un Etat fédéré et en représentent la souveraineté, pour écrire comme le faisait le Ministre-Président Guy Spitaels.

Mais je rappelai aussi que ce projet a partiellement échoué car le nombre de personnes sans emploi, le nombre de personnes sous le seuil de pauvreté, le nombre de personnes en situation d’illettrisme dont nous avait entretenu la Direction interdépartementale de la Cohésion sociale du SPW, le Forem, le Réseau wallon de Lutte contre la Pauvreté, Lire et écrire Wallonie, étaient insupportables. Je notai également qu’à mon sens, ce projet wallon a aussi partiellement échoué car il n’a pas été capable de créer et encore moins de maintenir la confiance en la Wallonie : ni la confiance des acteurs wallons entre eux, ni la confiance en l’avenir. Ainsi, la confiance apparaissait à la fois comme le maître-mot de la journée et la condition principale pour la conception d’un nouveau projet et donc d’un contrat sociétal en Wallonie [16].

C’est de ce même mot-clef de confiance que le nouveau président du gouvernement wallon a fait le leitmotiv de sa Déclaration de Politique régionale du 22 juillet 2014. La confiance ne se décrète pas, a affirmé Paul Magnette, elle se construit, pierre par pierre, à la faveur des échecs surmontés et des réussites accumulées. La confiance, on la doit à tous ceux qui entreprennent dans les domaines économiques, sociaux et environnementaux. Il n’appartient donc qu’à nous de la raffermir et de rendre à notre Région, aux femmes et aux hommes qui y vivent et qui y travaillent, l’humble fierté d’être Wallons [17].

Pour ma part, c’est de bon augure. Car la logique de restauration de la confiance régionale d’un nouveau gouvernement peut constituer une rupture par rapport à la politique de peur de l’autre et des rapports de force menée par ses prédécesseurs Jean-Claude Van Cauwenberghe et Rudy Demotte. Ce signal pourrait augurer d’une logique de dialogue et de contractualisation avec les acteurs, politique respectueuse et ouverte, telle qu’Elio Di Rupo l’avait dessinée en 1999, avec le Contrat d’Avenir pour la Wallonie.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Bruno Antoine, Michel Bodson, Laurent Bosquillon, Philippe Busquin, Bernard Caprasse, Luc Chefneux, Hans-Günther Clev, Marcel Crahay, Benoît Derenne, Philippe Destatte, Jean-Louis Dethier, Bernard Fierens, Jacques Germay, Michel Goffin, Pierre Gustin, Yves Hanin, Florence Hennart, Dominique Hicguet, Marc Installé, André Lambert, Fabienne Leloup, Pierre-Jean Lorens, Dominique Loroy, Pierre-Yves Maniquet, Luc Maréchal, Philippe Maystadt, Michel Molitor, Bernadette Mérenne, Basilio Napoli, Martin Niedermayer, Charles-Ferdinand Nothomb, Bernard Paque, Vincent Reuter, Filippo Sanna, Marie-Hélène Ska, Bernard Van Asbrouck. Toutes ces personnalités interviennent à titre purement personnel et n’engagent donc pas leurs entreprises ou institutions.

[2] Le rôle et la gestion des services publics face aux mutations du XXIème siècle, Château de La Hulpe, 9 novembre 2009.

[3] Culture du changement, responsabilisation et créativité : défis de l’éducation tout au long de la vie, Namur, Cercle de Wallonie, 13 février 2009.

[4] Lancé en avril 2010 Wallonie 2030 : anticiper les bifurcations stratégiques et choisir les comportements positifs, a consisté à décrire une série de domaines choisis, étudiés dans des fabriques de prospective et pilotés par des membres du Collège, la trajectoire passée et future de chaque domaine et d’en tirer des pistes de stratégies pour la société wallonne. Le résultat transversal de ces travaux fait apparaître la nécessité d’ouvrir un partenariat stratégique régional à partir de la société civile, des entreprises et des administrations afin de préparer un dialogue avec les forces politiques wallonnes et de préparer les pistes d’un contrat sociétal pour la Wallonie dans un cadre renouvelé.

[5] Congrès Wallonie 2030, Vers un contrat sociétal pour la Wallonie dans un cadre de régionalisation renouvelé, Namur, Palais des Congrès, 25 mars 2011.

[6] Appel pour un contrat sociétal wallon, Namur, Collège régional de Prospective de Wallonie, 28 février 2011. - Principes destinés à guider l’élaboration et la mise en œuvre de la prochaine déclaration de politique régionale de Wallonie, Namur, Collège régional de Prospective de Wallonie, 27 mai 2014.

http://www.college-prospective-wallonie.org/Principes_DPR-2014.htm

[7] Philippe DESTATTE, La prospective en Wallonie, Réalisations concrètes et occasions manquées, Intervention au colloque L’évaluation et la prospective en Wallonie et à Bruxelles, Trop de consensus, pas assez de controverses !, organisé à Louvain-la-Neuve le 15 mai 2014 par la Société wallonne de l’Evaluation et de la Prospective.

[8] Ph. DESTATTE, Vers une nouvelle génération administrative en Wallonie, Intervention en clôture de la journée d’étude L’excellence opérationnelle dans les services publics, organisée par Mielabelo et l’Institut Destrée, Palais des congrès de Namur, 11 juin 2014.

[9] Parlement wallon, Session extraordinaire 2014, Compte rendu intégral, Mercredi 23 juillet 2014, p. 4. Doc. (SE 2014) CRI N°4.

[10] Sur cette interrogation, voir mon intervention à l’OCDE à Paris les 11 et 12 décembre 2000 Prospectives territoriales, réformes institutionnelles et gouvernance : le cas de la Wallonie, reproduite dans Philippe DESTATTE, Les questions ouvertes de la prospective wallonne ou quand la société civile appelle le changement, dans Territoires 2020, Revue d’études et de prospective de la DATAR, n°3, Juin 2001, p. 139-153. – Arnaud DECLETY, La Wallonie à un tournant, dans Wallonie 86, N°3-4, p. 177-185. – Philippe DESTATTE et Marnix BEYEN, Un autre pays ? Nouvelle Histoire de Belgique (1970-2000), p. #, Bruxelles, Le Cri, 2009.

[11] Un comportement se définit au sens large comme l’ensemble des réactions adaptatives et observables d’un organisme. […] Un comportement peut être dit social, dans la mesure où il renvoie au réseau des relations qui s’établissent entre des individus placés les uns par rapport aux autres dans des positions définies Frédéric GONTHIER, Comportement social, dans Notionnaires 1, Notions, p. 190, Paris, Editions de l’Encyclopaedia Universalis, 2004.

[12] Jean GOL, La Wallonie au delà de la crise (1975) reproduit dans J. GOL, L’optimisme de la volonté, Textes et discours, p. 164, Bruxelles, Legrain, 1985.

[13] Robert HALLEUX, Anne-Catherine BERNES et Luc ETIENNE, L’évolution des sciences et des techniques en Wallonie, dans Freddy JORIS dir., La Wallonie, Atouts et références d’une région, p. 227, Namur, Gouvernement wallon, 1995.

[14] Une valeur est une croyance durable selon laquelle un mode spécifique de comportement ou but de l’existence est personnellement ou socialement préférable à un autre comportement ou but de l’existence. Milton ROKEACH, Beliefs, Attitudes & values, p.17, New York, Jossey-Bass, 1968. – Milton Rokeach simplifiait cette définition en 1973 : Une valeur est une croyance durable selon laquelle un mode de conduite est personnellement ou socialement préférable à son opposé. M. ROKEACH, The nature of human values, p. 5, New York, The Free Press, 1973. – Dans le modèle de décodage de la culture, les valeurs sont un produit de l’éducation et de l’existence d’une personne, d’un groupe, d’une société. Elles manifestent l’attachement à un système de pensée acquis et ancré, dont l’un ou plusieurs des éléments se manifesteront en fonction des situations.

[15] Par exemple, les effets en Wallonie de la fusion entre Suez et Gaz de France, le mécanisme des stages en entreprises, le respect des limitations de vitesse sur les autoroutes, la recherche d’un emploi dans l’enseignement, la mise en œuvre du décret Bologne à Mons, le lobby de défense du circuit de Francorchamps, les restructurations chez Caterpillar, les processus délibératifs dans le Schéma de Développement de l’Espace régional (SDER) et dans la Stratégie régionale de Développement durable (SRDT), etc.

[16] Philippe DESTATTE, Wallonie 2030, Quelles seraient les bases d’un contrat sociétal pour une Wallonie renouvelée ?, Rapport général du congrès du 25 mars 2011 au Palais des congrès de Namur, Namur, p. 2, Collège régional de Prospective de Wallonie – Institut Destrée, 2011.

[17] Parlement wallon, Session extraordinaire 2014, Déclaration de Politique régionale, Oser, innover, rassembler, 23 juillet 2014, p. 9. Doc. 20(SE 2014) N°1. – Parlement wallon, Session extraordinaire 2014, Compte rendu intégral, Mercredi 23 juillet 2014, p. 8. Doc. (SE 2014) CRI N°4.

Le (con)fédéralisme en Belgique n’est pas un problème, c’est une solution

14 juillet 2014

Démocratie, Federalism(e), Gouvernance territoriale, Gouvernement

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Bruxelles, 14 juillet 2014

Ainsi que je le dis souvent à mes étudiants, le fédéralisme n’est pas un problème, c’est une solution. Aussi, devons-nous le considérer comme tel.

Pour répondre aux questions concernant l’évolution du fédéralisme en Belgique ainsi que sa pertinence pour faire face aux tensions entre les populations qui composent la Belgique, je pense nécessaire d’aborder la question de l’ambiguïté [1]. Cette idée est évidemment centrale puisqu’elle détermine la manière dont on comprend les mots, les concepts, les idées qui, naturellement ou historiquement, ont leur vie propre et donc évoluent et se transforment. L’ambiguïté est la capacité des mots de se charger de plusieurs interprétations et donc de plusieurs sens possibles. L’ambiguïté crée de l’incertitude. Si elle porte sur des variables déterminantes, elle est de nature à déstabiliser la compréhension du système et à vicier le dialogue, voire à le rendre impossible tant qu’elle subsiste.

C’est dans cet esprit que je voudrais évoquer deux idées recueillies d’emblée dans le discours de Kris Deschouwer mais qui polluent aussi l’ensemble des relations entre les acteurs du système politique belge. La première est la question de l’utilisation du concept d’ethno-linguistique pour fonder une analyse territoriale, politique ou institutionnelle au XXIème siècle. La deuxième est la question du fédéralisme lui-même et de ce qui apparaît aujourd’hui comme son prolongement ou son corollaire, le confédéralisme.

1. L’opérationnalité du concept d’ethnie dans le fédéralisme du XXIème siècle

On ne saurait nier que le concept d’ethnie a pris le relais de celui de race dans le système idéologique de ceux qui ont pensé la réforme de l’État jusque dans les années 1970 et au début des années 1980. Probablement est-il resté opératoire plus longtemps d’ailleurs en Flandre et à Bruxelles. Il en est de même de la langue comme moteur du fédéralisme qui est mise en cause dès les premières réunions de l’Assemblée wallonne qui voit l’affrontement entre une vision territoriale wallonne et une vision linguistique de défense des francophones de Bruxelles puis de Flandre. Cette dynamique va s’accentuer, d’une part, avec la rupture, au début des années ’20, entre ces défenseurs des fransquillons et ceux qui s’affirment régionalistes et fédéralistes, et d’autre part, par l’émergence des communautés culturelles. Ces dernières apparaissent plus tôt qu’on ne s’en souvient généralement puisque les premières expériences remontent à la fin des années 1930. En effet, si le développement des régions participe d’une conception et d’un large mouvement de niveau au moins européen, il n’en est pas de même des communautés culturelles qui constituent assurément une originalité dans le développement du fédéralisme. Les historiens Jean-Pierre Nandrin et Pierre Sauvage font naître ce concept dans les années 1930. La notion de communauté populaire, Volksgemeenschap, chère au mouvement flamand, aurait été empruntée à la Volksgemeinschaft allemande et au paradigme du romantisme herdérien [2]. On pourrait aussi, avec le sociologue Claude Javeau, évoquer le parrainage de Ferdinand Tönnies et de son ouvrage Gemeinschaft und Gesellschaft, qui, dès 1887, a défini de manière aussi périlleuse la notion de communauté sur la base de liens de nature individuelle fondés sur le sang ^[3]. En 1936, le Centre d’Études pour la Réforme de l’État reconnaissait l’existence de deux communautés culturelles principales [4]. Le Centre définissait comme suit le concept de communauté : le vocable est moderne, il comporte des notions fort anciennes, mais qui se sont chargées d’une nouvelle valeur psychologique. Il décrit l’attachement, par toutes les fibres du cœur, à un groupement culturel; il met moins l’accent sur les éléments politiques et matériels que sur les facteurs culturels et linguistiques. Il traduit en fait une réalité très noble et très respectable. La communauté est une entité qui a de véritables droits. L’élite ne peut se développer complètement et remplir sa mission éducative que si elle reste étroitement en contact avec elle ^[5].

La notion d’ethnisme, chère à Guy Héraud [6] et à Charles-François Becquet [7], voire à Maurice Bologne [8] ou Maurits Van Haegendoren [9] sera le dernier avatar d’une pensée qui, en Wallonie sera largement remise en cause par le Manifeste pour la Culture wallonne de 1983 qui, contrairement à ce que son nom pourrait laisser penser, fonde le régionalisme wallon sur des bases véritablement territoriales et citoyennes. Dans ce cas en effet, ce sont les limites géographiques de l’espace territorial qui fondent la qualité de citoyen de l’entité fédérée, indépendamment de sa nationalité. Ce mouvement, qui a trouvé un renforcement juridique dans le traité européen de Maastricht, fait en l’occurrence d’une ou d’un habitant de la Wallonie, une Wallonne ou un Wallon, quelles que soient ses origines. Le texte exprime l’idée forte que Sont de Wallonie, sans réserve, tous ceux qui vivent et travaillent dans l’espace wallon. Sont de Wallonie toutes les pensées et toutes les croyances respectueuses de l’Homme, sans exclusive. En tant que communauté simplement humaine, la Wallonie veut émerger dans une appropriation de soi qui sera aussi ouverture au monde.

Ainsi, personnellement, mais si je n’ignore pas que l’ethnicité, l’ethno-nationalisme, et toutes leurs déclinaisons sont toujours opérationnels en science politique et en sociologie, je voudrais disqualifier ce concept dans le cadre d’une discussion portant sur l’avenir de la Belgique. Nous ne pouvons, en effet, pas construire l’avenir avec les mots du passé. En 1998, Bart Maddens, Roeland Beerten et Jaak Billiet considéraient que le discours nationaliste flamand dominant pouvait être qualifié d’ethnique dans le sens où l’identité nationale est décrite comme un héritage culturel statique qui serait sensé être préservé pour les générations futures tandis qu’en Wallonie, les tenants du régionalisme adoptent plus généralement une approche plus républicaine de l’identité nationale. Ils insistent sur le fait que, dans l’optique wallonne, l’autonomie régionale est nécessaire pour défendre les intérêts socio-économiques communs des Wallons dans l’État belge, et non pour préserver un héritage culturel wallon [10]. Mis à part quelques exceptions comme la surprenante déclaration du ministre-président Rudy Demotte durant l’été 2013, même les défenseurs du concept de nation, comme José Fontaine et la revue Toudi, ont en tête une conception ouverte qui se réfère à un modèle post-national comme celui que défend le philosophe allemand Jürgen Habermas [11] ou exprimé par la sociologue française Dominique Schnapper dans son essai sur La Communauté des Citoyens, Sur l’idée moderne de nation [12]. Ces conceptions sont en effet très loin de ce que l’historien français appelle le nationalisme des nationalistes [13]et sont ouvertes au rêve de construire une nation sans nationalisme, ce dernier étant compris comme une exacerbation d’un sentiment national.

2. Les ambiguïtés des concepts de fédéralisme et de confédéralisme

Ce n’était pas un historien mais plutôt l’un de nos plus grands constitutionnalistes, ancien ministre des Relations communautaires qui le disait : le fédéralisme, un des vocables les plus complexes de la science politique, n’est pas une notion juridique, c’est en réalité un produit de l’histoire. Et Fernand Dehousse ajoutait lors d’un exposé fait à l’Institut Destrée le 26 février 1976 : c’est un régime qu’un certain nombre de peuples, très nombreux d’ailleurs, se sont donné les uns après les autres et qui, de ce fait, a comporté et comporte des variantes multiples à travers le temps et les lieux [14].

Ce que Fernand Dehousse aimait à rappeler, c’est que, partout dans le monde, la logique fédéraliste avait vocation à articuler ces deux grands principes contradictoires que sont le besoin d’autonomie et le besoin d’association. Tantôt, ce principe prend une direction centripète, ce qui est le cas des Etats-Unis ou de l’Europe en construction, tantôt il prend une forme centrifuge, ce qui est la logique dans laquelle s’inscrivent la Belgique et la Suisse. Le rédacteur principal du premier projet fédéraliste jamais déposé à la Chambre belge posait la question de la différence entre une confédération d’Etats et un Etat fédéral, en estimant que cette classification était très relative et extrêmement difficile à déterminer au point que, selon certains auteurs, ces différences n’existeraient pas ou que seul le droit de session, tel qu’il était inscrit dans le droit soviétique, constituerait le signe distinctif d’une confédération [15]. Du reste, le constitutionnaliste confirmait ce qu’il avait déjà écrit en 1938 avec Georges Truffaut dans L’État fédéral en Belgique, à savoir que, souvent, la confédération d’États se distingue assez peu de l’État fédéral [16].

Néanmoins, comparant son projet déposé à la Chambre en 1938 par Georges Truffaut et quelques autres parlementaires socialistes, à celui rédigé dans la clandestinité par quelques socialistes liégeois parmi lesquels le futur député Simon Paque, le futur ministre Léon-Eli Troclet et le futur bourgmestre de Liège Paul Gruselin, Fernand Dehousse indique toutefois que s’il conserve des éléments de l’État fédéral, le second projet se rapproche davantage d’une confédération étant donnée l’étendue des compétences qu’il donne aux États fédérés, et qui sont beaucoup plus grandes que dans le système fédéral orthodoxe. Car, c’est bien l’essentiel disait Dehousse : l’essence profonde du fédéralisme, c’est un réaménagement des compétences et du fonctionnement de l’appareil de l’État. (…) “Tout le reste est littérature“ [17].

Dès lors, je défendrais l’idée que ce qui est important quand on construit des institutions, ce n’est pas de se lancer dans des discussions sans fin pour savoir comment ces institutions devraient être qualifiées – de fédéralisme ou de confédéralisme – mais de les utiliser concrètement comme des outils destinés à améliorer le bien-être des citoyens et de renforcer l’harmonie du système dans sa totalité.

3. Le phénomène que l’on appelle fédéralisme ou confédéralisme constitue-t-il un outil intéressant ?

En Belgique, le fédéralisme s’est progressivement déployé depuis le début des années 1970. Il est courant de le qualifier de “sui generis” et de “centrifuge”. La première idée exprime l’originalité de la réforme de l’État belge mais aussi le mouvement qui l’anime depuis l’ambition, affirmée au milieu des années quatre-vingt dix, d’achever le processus de ce fédéralisme. Le qualificatif “centrifuge” montre, quant à lui, la direction de ce mouvement dans la longue durée. Le système institutionnel belge est en effet soumis à une quadruple attraction : d’abord, un nationalisme flamand véritable – c’est-à-dire une volonté irrationnelle mais objectivée pour la Flandre de constituer un pays –; ensuite, la proximité intellectuelle et culturelle de la France et de la Wallonie; troisièmement, l’aspiration, plus récente, de l’agglomération de Bruxelles à une plus grande autonomie régionale. Enfin, il faut observer que la Communauté germanophone, qui constitue de fait déjà une quatrième région, aspire à son détachement de la Wallonie pour former un quatrième État fédéré dans le système belge. Ce quadruple mouvement centrifuge est tellement puissant que d’aucuns considèrent que lorsque, en 1993, le Parlement belge a enfin inscrit à l’article 1 de la Constitution que la Belgique est un État fédéral composé de Communautés et de Régions, les institutions étaient déjà largement teintées de confédéralisme.

En effet, s’il existe, le fédéralisme classique s’accommoderait difficilement des trois principes du fédéralisme belge : 1. l’équipollence des normes – c’est-à-dire l’égalité de puissance juridique entre la loi fédérale et les lois des entités fédérées –; 2. l’exclusivité des compétences localisées soit au niveau fédéral soit au niveau des entités fédérées sur leur territoire respectif; 3. l’usage exclusif, lui aussi par les entités fédérées, de la capacité internationale des compétences qui leur ont été transférées, y compris le droit de signer des traités internationaux. Ajoutons que deux des entités fédérées de l’État fédéral belge disposent d’une réelle souveraineté dans l’exercice de leurs compétences grâce à un système d’élection directe et séparée de leurs membres, ainsi que d’une autonomie constitutive, embryon d’un pouvoir constitutionnel : le Parlement flamand et le Parlement wallon.

Je partage fortement l’idée selon laquelle ces derniers quarante ans – je me réfère à juillet 1974 et à la loi Perin – Vandekerckhove, la première étape concrète de la régionalisation –, le fédéralisme a amélioré les relations entre les Flamands et les Wallons et progressivement rendu possible l’émergence d’une “collectivité politique” à Bruxelles ainsi que dans la communauté germanophone. Cette formulation de collectivité politique, avec une référence à la Wallonie, provient de Francis Delperée [18], dans un moment plus inspiré que lorsqu’il qualifia le confédéralisme de “fédéralisme des cons“. Nous devons nous souvenir qu’à cette époque, dans les années ’70, alors que les différents ministres des Réformes institutionnelles (Freddy Terwagne, Leo Tindemans, François Perin, Jacques Hoyaux, etc.) insistaient sur le fait que leurs propositions étaient tout sauf du fédéralisme, Francis Delperée proclamait que la Belgique était, à juste titre, devenue un État fédéral, vingt ans en avance sur la Constitution de 1993.

Un des avantages de l’émergence du fédéralisme en Belgique était aussi le fait que, dans nos régions, avec nos compétences, nous sommes responsables de notre avenir. Et ceux qui étaient des minorités dans cette Belgique unitaire, comme les Wallons, ne sont plus en réalité des minorités. A Namur, les Wallons ne constituent pas une minorité. Ils décident par eux-mêmes, sous leur propre responsabilité. Leurs politiques peuvent réussir ou échouer, mais au moins ce succès ou cet échec est le leur. Et ils ne peuvent plus proclamer que ce qui leur arrive est la faute de la Flandre ou de Bruxelles.

Néanmoins, j’ai parfois l’impression que, comme chercheurs, nous confondons les modèles virtuels avec la réalité. Ainsi, après le commentaire de Paul De Grauwe au sujet de la souveraineté dans le système fédéral et les transferts de souveraineté, il m’apparaît que le système belge a survécu non tant par la pertinence de ses institutions mais parce que – et c’est la réalité ! –nous avons transféré la souveraineté à nos partis politiques. Ceci ne constitue pas une opinion positive ou négative : il s’agit d’une observation.

En tout cas, je peux être d’accord avec Jan Verlaes sur le fait que, dans une confédération, on peut disposer du droit de sécession, mais pas dans une fédération. Fernand Dehousse avait aussi pris ce fait en considération. Mais, ayant dit cela, comment, en tant que Wallons, pourrait-on vraiment penser que le principe d’autodétermination de Woodrow Wilson, tel qu’inscrit dans le premier article de la Charte des Nations Unies, puisse s’appliquer à tous les peuples et à toutes les nations du monde à l’exception de la Flandre ?

Quand j’examine la fragilité du système fédéral belge, je constate qu’il réside dans sa bipolarité, dans cette confrontation en face à face entre les Flamands et les francophones. Cette confrontation est renforcée par l’idée de Fédération Wallonie-Bruxelles, provenant directement de la stratégie du FDF conçue par Serge Moureaux et Antoinette Spaak, en 2006 et 2008, et reprise par Rudy Demotte et Charles Picqué, comme une machine de guerre à l’encontre de la Flandre [19]. Car ils font mine de penser – comme le fait Olivier Maingain – que Bruxelles est francophone. Mais vous savez qu’elle ne l’est pas.

En ce qui me concerne, l’alternative est clairement une vision polycentrique construite autour de quatre régions ou communautés-régions recevant toutes les compétences résiduelles non attribuées à l’État fédéral. Ces régions politiques sont basées sur les quatre régions linguistiques telles qu’inscrites dans la Constitution (Article 4) : la région de langue française, la région de langue néerlandaise, la région bilingue de Bruxelles-Capitale et la région germanophone. Ce système signifie un nouvel équilibre et une réelle refondation du fédéralisme.

Le projet, appelé Brassinne-Destatte, de Fédéralisme raisonnable et efficace dans un Etat équilibré ^[20], construit sur ces quatre régions et publié en 2007, fait son chemin et a été valorisé par Karlheinz Lambertz, Johan Vande Lanotte et Didier Reynders. Toutefois, la principale difficulté de ce modèle réside dans le fait qu’il implique un désengagement de ces communautés “ethniques” dont il a été question – Communauté flamande et Communauté française – dans le but de faire la place à une réelle collectivité régionale et politique à Bruxelles, fondée sur les 19 communes, avec ses propres objectifs et une réelle cohésion basée sur une conception bilingue.

Conclusion : fertilité intellectuelle et créativité institutionnelle

La Flandre, la Wallonie et la région germanophone se transforment progressivement d’un modèle ethnique vers un modèle construit sur la citoyenneté. Ce changement s’opère non seulement à cause de la supériorité de ce qu’on appelle le modèle républicain mais à cause de la diversité culturelle des populations et modèles du XXIème siècle. Le système politique et institutionnel s’adapte dès lors à cette évolution.

Pour conclure, permettez-moi de mettre en évidence l’ambiguïté du mot “curse” en anglais. Il s’agit d’un mot-clef dans la réflexion de Re-Bel : (con)federalism: cure or curse? Si “curse” signifie le diable, la mauvaise fortune, mauvais, maléfique, en anglais, il signifie également la période des règles pour la femme. Cette sémantique est caractéristique d’une société européenne primitive, qui rejetait la femme. En ce qui me concerne, je souhaiterais, dès lors, revenir à cette signification. En effet, son association d’idée avec la fertilité – la fertilité intellectuelle et la créativité institutionnelle – est celle dont nous avons besoin pour continuer à construire un fédéralisme pertinent. Ou, si l’on préfère, un confédéralisme… L’essentiel, c’est que ce (con)fédéralisme reconnaisse les autres en vue d’un dialogue réel et positif afin d’équilibrer les besoins d’autonomie, de coopération, d’association, de transparence, d’autonomisation, de cohésion sociale et, surtout, de démocratie.

Et ne jamais oublier que nous faisons partie de l’Union européenne, qui oriente fortement l’avenir de nos institutions et celui de notre État fédéral, même dans le cadre d’un processus potentiel de séparation entre les entités fédérées.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Ces questions ont été posées par Paul De Grauwe et Kris Deschouwer à la conférence (Con)federalism: cure or curse, Rethinking Belgium’s institutions in the European Context, 11th public event of the Re-Bel initiative, Fondation universitaire, Bruxelles,19 juin 2014. Ce texte constitue la remise au net de mon intervention préparée avant et pendant cet événement.

[2] Jean-Pierre NANDRIN, De l’Etat unitaire à l’Etat fédéral, Bref aperçu de l’évolution institutionnelle de la Belgique, dans Serge JAUMAIN éd., La réforme de l’Etat… et après, L’impact des débats institutionnels en Belgique et au Canada, p. 14, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 1997. – Pierre SAUVAGE, Jacques Leclercq, Les catholiques et la question wallonne, p. 10, Charleroi, Institut Destrée, 1988. – Il n’est pas impossible de trouver des acceptions plus anciennes mais moins courantes. Par exemple : Les solutions équitables se dégageront d’elles-mêmes si nous réussissons à opposer à la ténacité flamande une égale ténacité wallonne. Pour cela, il faut tout d’abord que la Wallonie prenne conscience d’elle-même, de sa communauté linguistique et morale, de sa force passée et présente. Jules DESTREE, Les Arts anciens du Hainaut, Résumé et conclusions, p. 24, Bruxelles, Imprimerie Veuve Mommon, 1911. – Voir aussi l’intervention de Hervé Hasquin au Conseil de la Communauté française, le 25 juin 1993. CONSEIL DE LA COMMUNAUTE FRANCAISE, Session 1992-1993, Compte rendu intégral, Séance du vendredi 25 juin 1993, p. 18-19, CRI, N° 15 (1992-1993).

[3] Claude JAVAUX, De la Belgitude à l’éclatement du pays, dans Hugues DUMONT, Christian FRANCK, François OST et Jean-Louis De BROUWER, Belgitude et crise de l’Etat belge, p. 152, Bruxelles, Facultés universitaires Saint-Louis, 1989. – Ferdinand TöNNIES, Communauté et société, Paris, Puf, 1977.

[4] Lid Studiecentrum tot Hervorming van den Staat.

[5] Robert SENELLE, La Constitution belge commentée, p. 153, Bruxelles, Ministère des Affaires étrangères, 1974.

[6] Guy HERAUD, L’Europe des ethnies, Préface d’Alexandre MARC, Nice, CIFE, 1963. – G. HERAUD, Qu’est-ce que l’ethnisme ?, dans L’Europe en formation, n° 76-77, Juillet-Août 1966.

[7] Charles-François BECQUET, L’Ethnie française d’Europe, Paris, Nouvelles Editions latines, 1963.

[8] Guy HERAUD & Hendrik BRUGMANS, Philosophie de l’ethnisme et du fédéralisme, coll. Etudes et documents, Nalinnes, Institut Destrée, 1969.

[9] Maurits VAN HAEGENDOREN, Un fédéralisme honteux, dans Belgique 1830-1980 : la réforme de l’Etat, Numéro spécial de L’Europe en formation, p. 89-93. – M. VAN HAEGENDOREN, Nationalisme en Federalisme, Politieke Bedenkingen, Antwerpen, De Nederlandsche Boekhandel, 1971.

[10] Bart MADDENS, Roeland BEERTEN & Jaak BILLIET, The National Consciousness of the Flemings and the Walloons, An Empirical Investigation, in Kas DEPREZ and Louis VOS, Nationalism in Belgium, Shifting Identities, 1780-1995, p. 204, London, MacMillan, 1998.

[11] Jürgen HABERMAS, Après l’Etat-nation, Une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 1998.

[12] Dominique SCHNAPPER, La Communauté des citoyens, Sur l’idée moderne de nation, Paris, Gallimard, 1994.

[13] Raoul GIRARDET, Le nationalisme français, 1870-1974, p. 16, Paris, Seuil, 1983.

[14] Fernand DEHOUSSE, Les projets fédéralistes de 1938 à nos jours, dans Jacques LANOTTE éd., L’histoire du mouvement wallon, Journée d’étude de Charleroi, 26 février 1976, p. 27, Charleroi, Institut Destrée, 1978.

[15] Ibidem, p. 28.

[16] Fernand DEHOUSSE et Georges TRUFFAUT, L’Etat fédéral en Belgique, p. 15, Liège, Editions de l’Action wallonne, 1938.

[17] F. DEHOUSSE, Les projets fédéralistes…, p. 31 et 37.

[18] Francis DELPEREE, Histoire des mouvements wallons et avenir de la Wallonie, dans J. LANOTTE éd., L’histoire du Mouvement wallon…, p. 85-100.

[19] Jean-Marie KLINKENBERG & Philippe DESTATTE, La recherche de l’autonomie culturelle en Wallonie et à Bruxelles francophone : de la communauté culturelle aux séductions régionales, dans Mark VAN DEN WIJNGAERT éd., D’une Belgique unitaire à une Belgique fédérale, 40 ans d’évolution politique des communautés et des régions (1971-2011), Etude à l’occasion du 40ème anniversaire du Parlement flamand, p. 78-81, Bruxelles, Vlaams Parlement – ASP, 2011. – Voir aussi Ph. DESTATTE, L’idée fédéraliste dans les Etats-nations, Regards croisés entre la Wallonie et le monde, Bruxelles-Charleroi, Presses interuniversitaires européennes – Institut Destrée, 1999. – La Wallonie, une région en Europe, Nice – Charleroi, CIFE – Institut Destrée, 1997.

[20] Jacques BRASSINNE DE LA BUISSIERE & Philippe DESTATTE, Un fédéralisme efficace et raisonnable pour un Etat équilibré, Namur, 24 Février 2007.

Cliquer pour accéder à 2007-02-24_J-Brassinne_Ph-Destatte_Quatrieme-Voie_FR.pdf

(Con)federalism in Belgium is not a problem, it’s a solution

25 juin 2014

Démocratie, Federalism(e), Gouvernement

3 Commentaires

Brussels, June 19, 2014

As I often say to my students, federalism is not a problem, it’s a solution. So, we should consider federalism as a solution.

In order to respond to the questions on the development of federalism in Belgium and its relevance in dealing with tensions between the population groups that make up Belgium, I believe, that the question of ambiguity must be addressed [1]. This point is clearly crucial, because it affects how we understand words, concepts and ideas, which, by a natural or historical process, have a life of their own and therefore evolve and undergo transformation. Ambiguity refers to the capacity of words to take on multiple interpretations and hence multiple possible meanings. It creates uncertainty, and where it affects critical variables, it will tend to destabilise our understanding of the system and impede dialogue, or even make it impossible while it persists.

It is with this in mind that I would like to single out two ideas which make their appearance in Kris Deschouwer’s discourse right from the start, but which also contaminate overall relations between the actors in the Belgian political system. The first of these is the use of the ethno-linguistic concept as a basis for a territorial, political or institutional analysis in the twenty-first century. The second is federalism itself, and its modern-day extension or corollary, confederalism.

1. The functional viability of the concept of ethnicity in 21st century federalism

There is no denying that the concept of ethnicity took over from that of race in the ideological system of those who devised the State reforms up to the 1970s and early 1980s. Moreover, it probably remained active for longer in Flanders and Brussels. The same is true of the use of language as the driver of federalism – something which occurred from the time of the first meetings of the Walloon Assembly in 1912, where there was a clash between a Walloon territorial vision and a linguistic vision involving the defence of the fransquillons – the French-speakers in Brussels and then in Flanders. This process was intensified firstly by the rift in the early 1920s between these defenders of the fransquillons and those who described themselves as regionalists and federalists, and secondly, by the emergence of the cultural communities. The latter appeared earlier than is generally remembered: the first experiments in this direction date back to the late 1930s. For, although the development of the regions represents part of an attitude and a broad trend found at European level if not more widely, the same is not true of the cultural communities, which are definitely an innovation in the development of federalism. The historians Jean-Pierre Nandrin and Pierre Sauvage argue that the concept emerged in the 1930s. The notion of the people’s community or Volksgemeenschap, which found favour with the Flemish movement, was, it is suggested, borrowed from the German Volksgemeinschaft and Herder’s paradigm of romanticism^[2]. We could also follow the sociologist Claude Javeau in tracing the origins of this notion to Ferdinand Tönnies and his work Gemeinschaft und Gesellschaft, published in 1887, which took an equally perilous approach in defining the notion of community with reference to individual links based on blood ^[3]. In 1936, the Research Centre for State Reform recognised the existence of two ‘main cultural communities’^[4]. The Centre defined the concept of community as follows: ‘the term is a modern one involving some very old ideas, which, however, have taken on a new psychological value. It describes the state of attachment to a cultural group by all the fibres of one’s being; it places less emphasis on political and material elements than on cultural and linguistic factors. It in fact reflects a very noble and very respectable reality. The community is an entity that has genuine rights. The elite cannot develop properly and fulfil its educational mission unless it remains in close contact with the community’^[5].

The notion of ethnicity, which was dear to Guy Héraud [6] and Charles-François Becquet [7], and indeed to Maurice Bologne [8] and Maurits Van Haegendoren [9], was to be the last incarnation of a way of thinking which in Wallonia was broadly challenged by the Manifesto for Walloon Culture of 1983, which, contrary to what its name might suggest, laid the foundations of a regionalism in Wallonia built on truly territorial and civic bases. Here, it is the geographical limits of the territorial space that underpin the citizenship of the federated entity, regardless of nationality. According to this way of thinking, which has received legal corroboration in the Maastricht Treaty, an inhabitant of Wallonia is a Walloon, regardless of his or her origins. This text expressed the strong idea that “All those who live and work in the Wallonia region are undeniably part of Wallonia. All respectable human ideas and beliefs are also part of Wallonia. (…) Being a straightforward community of human beings, Wallonia whishes to emerge as an appropriate entity which opens itself to the entire world.”

So, personally, even if I know that ethnicity, ethno-nationalism, and all their declension are still operational in political science and sociology, I would like to disqualify that concept for a discussion about the future of Belgium. We cannot build the future with the word of the past. In 1998, Bart Maddens, Roeland Beerten and Jaak Billiet considered that the dominant Flemish nationalistic discourse could be labelled as ethnic in the sense that the national identity is described as a static cultural heritage that has to be preserved for future generations while in Wallonia, supporters of regionalism generally adopt a more republican approach to national identity. They stressed on the fact that in the Walloon view, regional autonomy is necessary to defend the common social economic interests of the Walloons in the Belgian State, not to preserve a Walloon cultural heritage [10]. A part some exceptions like the surprising declaration of the Minister-President Rudy Demotte during Summer 2013, even defenders of the concept of nation like José Fontaine and the Toudi review have in mind an opened conception referring to a postnational model like the one defended by the German philosopher Jürgen Habermas [11] or expressed by the French sociologist Dominique Schnapper in her essay about “The Community of the Citizens, About a modern idea of Nation” [12]. These conceptions are indeed very far of what the French historian Raoul Girardet called the nationalism of the nationalists [13] and are opening the dream of building a nation without nationalism.

2. The ambiguities of the concepts of federalism and confederalism

It was not an historian but one of our greatest constitutionalists – a former Minister of Community Relations – who said that federalism, one of the most complex terms in political science, ‘is not a legal concept: it is in reality a product of history’. And Fernand Dehousse went on to say, during a speech at The Destree Institute on 26 February 1976: ‘It is a system that a number of peoples, a very large number in fact, have adopted at different times and which, accordingly, has presented and still presents today multiple variants across time and space’[14].

What Fernand Dehousse was fond of pointing out is that, around the world, the federalist approach has been intended to link together two major and conflicting principles: the need for autonomy and the need for association. Sometimes federalism has a centripetal character, as is the case with the United States or with the European project, whereas at other times it takes a centrifugal form, which has been the approach in Belgium and Switzerland. The main author of the first federalist proposals ever brought before the Belgian Chamber raised the question of the difference between a confederation of States and a federal State. He took the view that this classification was very relative and extremely difficult to pin down – so much so, in fact, that some authors claimed that such differences were non-existent, or that it was the ‘right of session’, as enshrined in Soviet law, that constituted the sole distinguishing mark of a confederation [15]. Moreover, Dehousse confirmed what he had already written in 1938 with Georges Truffaut in L’Etat fédéral en Belgique, namely that a configuration of States is often very similar to a federal State[16].

However, when he compared his draft legislation, which was tabled in the Chamber in 1938 by Georges Truffaut and certain other socialist parliamentarians, with the proposals composed secretly by a number of Liège socialists (including the future member of parliament, Simon Paque, the future minister, Léon-Eli Troclet and the future mayor of Liège, Paul Gruselin), Fernand Dehousse noted that although the latter project retained elements of a federal State, it was closer to a confederation ‘given the extent of the powers it gives to the federated States, which are much greater than in the orthodox federal system’. For this is the heart of the matter, claimed Dehousse: ‘the most essential element of federalism is a rearrangement of the powers and of the functioning of the State apparatus. (…) “The rest is literature” ’. [17]

I would therefore defend the idea that what is important when we are building institutions is not to engage in endless discussions about how those institutions should be labelled – federalism or confederalism? – but to use them concretely as a tool in order to improve citizens’ well-being and to reinforce the harmony of the system as a whole.

3. Is the phenomenon called federalism or confederalism a relevant tool?

In Belgium, federalism has gradually developed since the early 1970s. It is common to describe it as sui generis and centrifugal. The first description refers to the originality of the Belgian State reform, but also to its dynamic character ever since the formulation in the mid-1990s of the ambition to complete the process of federalism. Its description as ‘centrifugal’, meanwhile, refers to the long-term direction of this process. For the Belgian institutional system is subject to ‘pull’ from four different phenomena: firstly, there is a true Flemish nationalism, i.e. an irrational but genuine desire for Flanders to be a country; secondly, there is the intellectual and cultural proximity of France and Wallonia; thirdly, there is the more recent aspiration of greater Brussels for greater regional autonomy; and finally, it should be noted that the German-speaking Community, which in reality is already a fourth region, aspires to detachment from Wallonia to form a fourth federated State in the Belgian system. This quadruple centrifugal movement is so powerful that it has been argued by some people that in 1993, when the Belgian Parliament finally enshrined in Article 1 of the Constitution the principle that Belgium is a federal State composed of Communities and Regions, its institutions were already largely tinged with confederalism.

It is true that, if such a thing exists, classical federalism would be hard to square with the three principles of Belgian federalism: 1. the ‘equipollence of norms’, i.e. the equality of juridical power between the federal law and the law of the federated entities; 2. the exclusivity of the powers located either at federal level or at the level of the federated entities in their respective territories; 3. the exclusive right of deployment, again by the federated entities, of the international aspect of the powers transferred to them, including the right to sign international treaties. It should be added that two of the federated entities of the Belgian federal State have real sovereignty in the exercise of their powers, thanks to a system whereby their members are elected directly and separately, as well as a constitutive autonomy, which represents the germ of constitutional power: the Parliament of Flanders and the Parliament of Wallonia.

I strongly agree with the idea that for the past forty years – I am referring to July 1974 and the Perin-Vandekerckhove Law, the first concrete step in regionalisation – federalism has improved relations between the Flemish and the Walloons and gradually made possible the emergence of a “political collectivity” in Brussels and in the German-speaking community. This formulation of political collectivity, with reference to Wallonia, comes from Francis Delperée[18],in a more inspired moment than when he talked about confederalism as the “fédéralisme des cons“. We should remember that, at that time, in the Seventies, while all the ministers of State Reform were stressing that their proposals were anything but federalism (Freddy Terwagne, Leo Tindemans, François Perin, Jacques Hoyaux, etc.), Francis Delperée proclaimed that Belgium was entering into a federal state, 20 years in advance of the Constitution of 1993.

One of the benefits of the emergence of federalism in Belgium is also the fact that, in our regions, with our competences, we are responsible for our future. And those who were minorities in their state, such as the Walloons, are not really minorities anymore. In Namur, the Walloons are not a minority. They decide by themselves, under their own responsibility. Their policies may succeed or fail, but at least the success or failure is their own. And they can no longer claim that developments that occur are the fault of Flanders or Brussels.

However, I sometimes feel that, as researchers, we confuse virtual models with reality. And, after Paul De Grauwe’s comment about sovereignty in the federal system and transfers of sovereignty, it occurred to me that the Belgian system has survived not because of the relevance of the institutions but because – and this is the reality! – we have transferred sovereignty to our political parties. This is not a positive or negative opinion: it is an observation.

Anyway, I can agree with Jan Verlaers that, in a confederation, you could have a right of session, but not in a federation. Fernand Dehousse also took this into account. But, having said that, how, as Walloons, could we really think that Woodrow Wilson’s right of self-determination, as enshrined in the first article of the United Nations Charter, could apply to all people and all nations worldwide except Flanders?

Regarding the fragility of the federal system, I think it lies in its bipolarity, in the face-to-face confrontation between the Flemish and the French-speakers. This confrontation is reinforced by the idea of the Wallonia-Brussels Federation, coming directly from the FDF strategy devised by Serge Moureaux and Antoinette Spaak in 2006 and 2008 and picked up by Rudy Demotte and Charles Picqué, as a war machine against Flanders [19]. Because they seem to think – as Olivier Maingain does – that Brussels is French-speaking. But you know it isn’t.

For me, the alternative is clearly a polycentric view involving four regions or community-regions receiving all the residual competences that are not reserved to the federal level. These regions are based on the four linguistic regions as enshrined in the Constitution (Article 4): the French-speaking region, the Dutch-speaking region, the bilingual Brussels-Capital region, and the German-speaking region. This system means a new balance and a real re-foundation of federalism.

The so-called Brassinne-Destatte project of Reasonable and efficacious federalism in a balanced state [20], built on these four regions and published in 2007, is making headway and has been promoted by Karlheinz Lambertz, Johan Vande Lanotte and Didier Reynders. However, the main difficulty of that model is the fact that it implies a disengagement of the “ethnic” communities – Dutch-speaking and French-speaking – from Brussels in order to create the space for a real regional and political collectivity of Brussels in the 19 municipalities, with its own aims and a real cohesion based on a bilingual approach.

Conclusion : intellectual fertility and institutional creativity

Flanders, Wallonia, Brussels and the German-speaking region are progressively moving from a model built on ethnicity to a model built on citizenship. This shift is occurring, not only because of the superiority of the so-called Republican model but because of the cultural diversity of the 21st century populations and models. The political and institutional system is thus adapting to this evolution.

To conclude, let me highlight the ambiguity of the word “curse” in English. It is a key word in the Re-Bel reflection: (con)federalism: cure or curse? If “curse” means evil, misfortune, bad, “maléfique” in French, in English its meaning is also “woman’s period”. This is characteristic of primitive European society, which rejected women. For my part, I therefore want to return to this meaning because of its associations with fertility – the intellectual fertility and institutional creativity that we need in order to continue building a relevant federalism, or confederalism, if you prefer, which recognises others for a real and positive dialogue in order to balance the needs of autonomy, cooperation, association, transparency, empowerment, social cohesion and, furthermore, democracy.

And never forget that we are included in the European Union framework, which provides some strong guidelines on the future of our institutions and the future of our federal state, even in a potential separation process between the federal entities.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] These questions were asked by Paul De Grauwe and Kris Deschouwer at the conference (Con)federalism: cure or curse, Rethinking Belgium’s institutions in the European Context, 11th public event of the Re-Bel initiative, University Foundation, Brussels,19 June 2014. This text is the fair copy of my paper prepared before and during that event.

[4] Lid Studiecentrum tot Hervorming van den Staat.

[5] Robert SENELLE, La Constitution belge commentée, p. 153, Bruxelles, Ministère des Affaires étrangères, 1974.

[6] Guy HERAUD, L’Europe des ethnies, Préface d’Alexandre MARC, Nice, CIFE, 1963. – G. HERAUD, Qu’est-ce que l’ethnisme ? dans L’Europe en formation, n°76-77, Juillet-Août 1966.

[7] Charles-François BECQUET, L’Ethnie française d’Europe, Paris, Nouvelles Editions latines, 1963.

[8] Guy HERAUD & Hendrik BRUGMANS, Philosophie de l’ethnisme et du fédéralisme, coll. Etudes et documents, Nalinnes, Institut Destrée, 1969.

[9] Maurits VAN HAEGENDOREN, Un fédéralisme honteux, dans Belgique 1830-1980 : la réforme de l’Etat, Numéro spécial de L’Europe en formation, p. 89-93. – M. VAN HAEGENDOREN, Nationalisme en Federalisme, Politieke Bedenkingen, Antwerpen, De Nederlandsche Boekhandel, 1971.

[10] Bart MADDENS, Roeland BEERTEN & Jaak BILLIET, The National Consciousness of the Flemings and the Walloons, An Empirical Investigation, in Kas DEPREZ and Louis VOS, Nationalism in Belgium, Shifting Identities, 1780-1995, p. 204, London, MacMillan, 1998.

[11] Jürgen HABERMAS, Après l’Etat-nation, Une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 1998.

[12] Dominique SCHNAPPER, La Communauté des citoyens, Sur l’idée moderne de nation, Paris, Gallimard, 1994.

[13] Raoul GIRARDET, Le nationalisme français, 1870-1974, p. 16, Paris, Seuil, 1983.

[15] Ibidem, p. 28.

[16] Fernand DEHOUSSE et Georges TRUFFAUT, L’Etat fédéral en Belgique, p. 15, Liège, Editions de l’Action wallonne, 1938.

[17] F. DEHOUSSE, Les projets fédéralistes…, p. 31 et 37.

[18] Francis DELPEREE, Histoire des mouvements wallons et avenir de la Wallonie, dans J. LANOTTE éd., L’histoire du Mouvement wallon…, p. 85-100.

[19] Jean-Marie KLINKENBERG & Philippe DESTATTE, De Zoektocht naar culturele autonomie in Wallonië en Franstalig Brussel: van cultuurgemeenschap tot regionale bekoring, in p. Mark VAN DEN WIJNGAERT red., Van een unitair naar een federal Belgïe, 40 jaar beleidsvorming in gemeenschappen en gewesten (1971-2011), Studie naar aanleiding van 40 jaar Vlaams Parlement, p. 79-80, Brussel, Vlaams Parlement – ASP, 2011. – See also Ph. DESTATTE, L’idée fédéraliste dans les Etats-nations, Regards croisés entre la Wallonie et le monde, Bruxelles-Charleroi, Presses interuniversitaires européennes – Institut Destrée, 1999. – La Wallonie, une région en Europe, Nice – Charleroi, CIFE – Institut Destrée, 1997.

[20] Jacques BRASSINNE DE LA BUISSIERE & Philippe DESTATTE, Een billijk en efficiënt federalisme voor een evenwichtige Staat, Namur, 24 Februari 2007.

Cliquer pour accéder à 2007-02-24_J-Brassinne_Ph-Destatte_Quatrieme-Voie_NL.pdf

La Fédération Wallonie-Bruxelles : tendre la main ou tourner le dos à la Flandre ?

22 juin 2014

Gouvernance territoriale

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Namur, le 22 juin 2014

Pour bien comprendre le positionnement difficile de la Communauté française – aujourd’hui qualifiée de Fédération Wallonie-Bruxelles –, il faut avoir à l’esprit le fait que, dès le début du XX^ème siècle, le Mouvement wallon s’est divisé sur deux projets différents, à un moment où, il faut également le rappeler, il n’y avait pas de mouvement bruxellois [1]. Le premier courant faisait référence à la Belgique de langue française qui avait prévalu en 1830 et que ses défenseurs pensaient pouvoir pérenniser, à côté, sinon à la place de la Belgique flamande. Le second projet était celui d’une Wallonie, région de langue française, disposée à défendre ses nationaux wallons résidant à Bruxelles, dûment reconnue comme bilingue, mais jamais à aliéner sa propre autonomie régionale, linguistique et culturelle. Si cette deuxième vision l’a emporté dans le mouvement, en tout cas en Wallonie et chez des personnalités aussi bien positionnées dans la réforme de l’État que les ministres des réformes institutionnelles successifs qu’ont été Freddy Terwagne, Fernand Dehousse, François Perin et Jacques Hoyaux, il est manifeste que ce n’est pas celle qui a prévalu. Le passage sémantique de la « communauté wallonne », chère aux travaux du Centre Harmel, à la Communauté d’expression française a constitué sans nul doute, la victoire de la thèse de la Belgique francophone.

C’est probablement dans ce sens, plutôt que dans celui d’une lutte de leadership entre la Wallonie et Bruxelles, qu’il faut lire les victoires politiques qu’ont constitué l’implantation du siège à Bruxelles et le choix du coq wallon comme emblème de la Communauté française : celle-ci ne pouvait se déployer que dans le cadre d’un État central strictement belge et non dans une fédéralisation véritable. C’est ce qu’avait bien compris la Volksunie lorsque, au début des années 1970, elle s’était opposée à l’implantation de la Communauté flamande à Bruxelles. Freddy Terwagne avait mentionné, en pleine réforme de l’État, que la solution du contentieux communautaire impliquait la nécessité de définir, par rapport aux communautés wallonne et flamande, ce qu’est Bruxelles et quel doit être son rôle ^([2]).

Une Communauté française imaginaire

Au début du XXI^e siècle, on observe toutefois que cette vision se renforce d’une Communauté française imaginaire, originellement conçue dans les congrès du FDF des années 1980 qui – comme l’Assemblée wallonne de l’Entre-deux-guerres – appuyaient leur idéologie politique sur un mythe récurrent : celui de la puissance créatrice de la culture française [3]. Cette communauté n’aurait pas de limite car, si elle privilégie les territoires de la Wallonie et des dix-neuf communes de Bruxelles, elle prétend s’étendre à l’ensemble belge tout entier dans lequel les communes de la périphérie bruxelloise en territoire flamand sont revendiquées de manière prioritaire, au mépris des accords antérieurs et, en particulier des travaux du Centre Harmel, vraie doctrine du fédéralisme belge. D’abord localisée au FDF, cette thèse a percé au sein même des directions des autres partis politiques francophones. Elle est née à la fin des années ’90 de la peur – réelle ou feinte – face au nouveau programme revendicatif des partis flamands. Réapparue « en réaction », elle s’est développée au détriment des projets de ceux qui, comme le ministre-président Hervé Hasquin, préconisaient que la Communauté évolue d’une institution de défense et d’illustration de la langue et de la culture vers un espace de solidarité interrégional, insistant sur la proximité du citoyen, l’amélioration de la vie quotidienne des Wallons et des Bruxellois, la cohésion interpersonnelle, etc. ^([4]). Considérer que l’imperium de la Communauté française s’étend à toute la Belgique revient à faire fi du droit communautaire belge, qui est territorial dans l’ensemble des Régions unilingues, et qui n’est personnel que dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. C’est en revenir avant le Compromis des Belges, scellé entre Kamiel Huysmans et Jules Destrée le 16 mars 1929, qui avait ouvert la porte des réformes linguistiques des années trente [5].

Une invention du FDF dans un climat de peur

Dans un climat de peur de certains francophones face à la fin possible de la Belgique, un concept nouveau a émergé du débat politique en novembre 2006, à l’initiative des personnalités FDF Antoinette Spaak et Serge Moureaux, porteurs d’un Manifeste pour l’Unité francophone. Face à une Flandre considérée comme menaçante, porteuse de l’hypothèse du séparatisme et du confédéralisme, ce texte réadapte l’idée d’une union des Wallons et des Bruxellois :

Les signataires pensent que, dans une semblable hypothèse, la Région wallonne et la Région bruxelloise doivent former ensemble une fédération solide, distincte de la Flandre, conservant entre les deux Régions de culture française une homogénéité dans tous les domaines autres que les actuelles matières régionales. Dans ce cas de figure, Bruxelles cessera évidemment d’être la capitale de la Flandre et la fonction publique fédérale sera démantelée et francisée. L’appartenance à l’une ou l’autre des nouvelles entités, fédération Wallonie-Bruxelles, d’une part, Flandre, de l’autre, sera décidée par la consultation des habitants des communes limitrophes de l’actuelle frontière linguistique.

Le texte annonce qu’en cas de scission :

(…) l’ensemble de la fédération (à l’exception de la Communauté germanophone) est de statut linguistique unilingue français. Les lois linguistiques organisant la région bilingue de Bruxelles-Capitale deviennent obsolètes ;

Le Manifeste se termine de manière particulièrement guerrière :

(…) si la Flandre veut détruire la Belgique, elle le fera seule et les autres régions s’uniront pour lui tourner le dos. L’union de la Wallonie et de Bruxelles constitue leur force. Le passé l’a montré, l’avenir le prouvera une fois de plus [6].

Dans cet état d’esprit, le congrès du FDF du 25 février 2008, adopte à son tour la formule de Fédération Wallonie-Bruxelles [7], concept que le constitutionnaliste Marc Uyttendaele avait défendu fin janvier de la même année en séance plénière du « Groupe Wallonie-Bruxelles », destiné à réfléchir à l’avenir des institutions francophones [8].

La prise de position commune de Charles Picqué et de Rudy Demotte du 16 avril 2008 destinée à s’inscrire dans les travaux de ce Groupe Wallonie-Bruxelles (présidé par Antoinette Spaak à nouveau et Philippe Busquin), a voulu elle aussi apporter une contribution à cette réflexion. Intitulée Pour une fédération Wallonie-Bruxelles, un plaidoyer birégional, la carte blanche du ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale et du ministre-président de la Région wallonne et de la Communauté française indiquait vouloir tourner le dos à un modèle de fusion où une entité francophone homogène ferait face à la Communauté flamande car cette vision nierait l’importance des Régions qui se sont imposées comme la réalité de référence pour les Wallons et les Bruxellois. Dans le même temps, les deux ministres-présidents disaient renoncer à un face à face institutionnel entre entités francophone et flamande [9].

Une bifurcation qui ne nourrit que peu d’alternatives futures

L’annonce de cette volonté de créer une fédération entre la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale reste toutefois une initiative difficile à décrypter. Certes, elle prend pour base la dynamique régionale en s’appuyant sur l’accroissement de la prise de conscience de cette institution au cours de cette dernière décennie tant en Wallonie que surtout à Bruxelles. Est-elle toutefois, comme certains observateurs l’ont affirmé, en train de dépasser le débat entre régionalistes et communautaristes, particulièrement dans le champ de la décentralisation et de l’autonomie culturelles ? Rien n’est moins sûr. Et les travaux de la Commission Wallonie-Bruxelles, menés en 2008, n’ont certainement pas permis ce dépassement. On a vu ainsi se dessiner une bifurcation autour de laquelle, prises de positions et échanges, y compris autour de la Déclaration de Politique communautaire 2009-2014, ne nourrissaient que peu d’alternatives futures. Et celles-ci ne paraissaient pas vraiment renouveler les options passées sauf qu’aujourd’hui cohabitent les positionnements traditionnels sous ce même nom de « fédération ». D’une part, on pourrait concevoir, qu’après le transfert des compétences de la culture et de l’enseignement, voire de la recherche et des universités, de la Communauté française vers les régions bruxelloise et wallonne, sur base de l’article 138 de la Constitution belge, la Fédération Wallonie-Bruxelles assure le « pont » des synergies et des collaborations entre les politiques menées par les deux régions. C’est la thèse d’une Belgique à quatre composantes régionales, telle que défendue par certains en Wallonie [10] mais aussi, on le sait, à Bruxelles, en Flandre et en Communauté germanophone. N’a-t-elle pas reçu ces dernières années les soutiens de personnalités comme Johan Vande Lanotte, Karlheinz Lambertz et Didier Reynders ? D’autre part, la Fédération Wallonie-Bruxelles pourrait constituer l’antichambre d’une fusion des institutions régionales et communautaires, dans un seul gouvernement, avec un seul budget, pour la Wallonie et Bruxelles. C’est la thèse d’une Belgique à composantes communautaires.

On le voit, les deux branches de cette alternative ne renouvellent guère les débats des années 1980 et 1990. Si les quatre partis francophones ont marqué leur accord sur la dénomination, c’est à dire le contenant, les contenus apparaissent à tout le moins divers : entre la fusion sans le dire du ministre du budget de la Région wallonne et de la Communauté française, André Antoine, et l’idée d’un gouvernement commun de douze ministres de la Fédération, avancée par le président du FDF [11], les signaux se multiplient montrant que l’on s’écarte subrepticement mais radicalement d’une conception régionale.

Parlant de fédération et de culture, la vraie question nous paraît celle-ci : peut-on aujourd’hui concevoir, du côté wallon et du côté bruxellois un nouveau fédéralisme qui fasse fi de la Flandre, et finalement, lui tourne volontairement le dos ?

Cette piste apparaît considérablement loin de l’esprit d’ouverture et d’universalisme des concepteurs du fédéralisme wallon, voici plus d’un siècle.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Une première version de ce texte a été publié en conclusion de l’article Jean-Marie KLINKENBERG et Philippe DESTATTE, La recherche de l’autonomie culturelle en Wallonie et à Bruxelles francophone : de la communauté culturelles aux séductions régionales, dans Mark VAN DEN WIJNGAERT réd., D’une Belgique unitaire à une Belgique fédérale, 40 ans d’évolution politique des communautés et des régions, à l’occasion du 40ème anniversaire du Parlement flamand, p. 59-81, Bruxelles, Parlement flamand – ASP, 2011.

[2] Freddy TERWAGNE, Pour une Belgique régionale et communautaire, p. 5, Huy, Imprimerie coopérative, 1970.

[3] Congrès du FDF : M. Désir au côté de Mme Spaak pour étendre la lutte à toute la communauté, dans Le Soir, 8 et 9 juin 1980, p. 2.

[4] La Communauté Wallonie-Bruxelles : espace de solidarité entre Wallons et Bruxellois, Conseil de la Communauté française, CRI n°3, SE 1999, p. 16.

[5] Voir Philippe DESTATTE, L’identité wallonne, Essai sur l’affirmation de la Wallonie (XIX-XXème siècles), p. 110-11, Charleroi, Institut Destrée, 1997.

[6] Antoinette SPAAK et Serge MOUREAUX, Manifeste pour l’Unité francophone, Bruxelles, Novembre 2006.

[7] Communiqué du FDF du 16/02/2008. http://www.fdf.be

[8] « Me Uyttendaele s’est empressé de reprendre à notre manifeste (sans le citer) son idée centrale : la constitution d’une Fédération Wallonie-Bruxelles. Malheureusement, il fait de celle-ci un « machin » vide de sens, qu’il inscrit (naïveté ou malignité ?) dans le cadre institutionnel actuel. Une telle solution est inacceptable car elle combine – sous une symbolique sémantique – tous les inconvénients de la situation actuelle en les aggravant. D’abord et avant tout, elle efface en réalité la Région wallonne et la prive de son autonomie et de sa personnalité ». Serge MOUREAUX, Une Belgique flamande ou un confédéralisme égalitaire ?, dans Le Soir, 26 février 2008.

[9] dans Le Soir, 17 avril 2008.

[10] Jacques BRASSINNE de La BUISSIERE et Philippe DESTATTE, Un fédéralisme raisonnable et efficace pour un Etat équilibré, Namur, 24 février 2007.

Cliquer pour accéder à 2007-02-24_J-Brassinne_Ph-Destatte_Quatrieme-Voie_FR.pdf

Ce projet a été reproduit dans Marnix BEYEN et Philippe DESTATTE, La Belgique va-t-elle disparaître ? Itinéraire d’une nation européenne, p. 81-87, La Tour d’Aigues, L’Aube, 2011, ainsi qu’en annexe de Ph. DESTATTE, Une Belgique à quatre régions, une vision polycentrique pour la réforme de l’Etat belge, dans Katrin STANGHERLIN & Stefan FÖRSTER, La Communauté germanophone de Belgique (2006-2014), p. 131-152, Bruxelles, La Charte, 2014.

[11] Guy DEBISCHOP, Porte parole du FDF, Fédération Wallonie-Bruxelles : la proposition d’Olivier Maingain, Bruxelles, 31 mars 2011. http://www.fdf.be

Songe d’un tondeur solitaire : une roadmap pour les pilotes de la Région Wallonie ?

9 juin 2014

Gouvernance territoriale, Gouvernement, Innovation, Intelligence territoriale, Prospective

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Hour-en-Famenne, 9 juin 2014

Tondre sa pelouse reste, pour ceux qui ont la chance immense de disposer d’un jardin, un moment particulier. Moment apparemment désagréable puisqu’il s’agit sans aucun doute d’une corvée indispensable. J’avais bien tenté voici deux ans la fausse bonne idée de Natagora, de laisser pousser les herbes et éclore les fleurs sauvages : cette tentative d’échapper à la tonte a échoué lamentablement devant l’invasion des tiques, rendant pendant de longues semaines le jardin hostile tant pour les enfants que pour les animaux domestiques. Suivre ou pousser pendant une bonne heure un moteur pétaradant n’a rien d’exaltant pour qui souhaite goûter aux bonheurs de la campagne. Toutefois, tout comme ces moments de douche, heureusement plus fréquents, la tonte peut constituer un moment privilégié où l’on se vide le cerveau au terme d’une semaine bien chargée à courir entre Mons, Paris, Bruxelles, Liège et Namur et pendant laquelle l’esprit fut saturé par le surcroît d’informations – plus ou moins stratégiques – généré par l’après 25 mai 2014.

Mon esprit s’est ainsi ouvert pendant ce moment pourtant bruyant. Les deux bras bien arc-boutés au cadre de la tondeuse, je me suis forcé à penser à la mission qui attendait les formateurs du prochain gouvernement wallon. Si, à l’issue de ma tonte, j’avais quelques propos à leur tenir, quels seraient-ils ? Que ferais-je si j’étais moi-même pilote de la Région Wallonie ? J’ai d’abord chassé cette pensée me disant que les leaders politiques n’avaient rien à entendre de moi. Et puis, je me suis dit qu’on ne jugeait pas le coiffeur aux propos tenus pendant la tonte mais plutôt à la qualité de la coiffure. Je me suis donc appliqué à la double tâche : une pelouse rigoureusement soignée – que ma compagne a d’ailleurs saluée depuis – et sept propositions pour construire un programme pour le Gouvernement wallon et son administration.

Une feuille de route en 7 propositions

Dès lors, si j’étais pilote politique de la Région Wallonie,

1. je commencerais par affirmer ma volonté de rupture et de changement structurel avec l’essentiel de ce qui a précédé, en rappelant les enjeux majeurs, probablement sans précédents, auxquels la Wallonie tout entière est confrontée dans son nécessaire redéploiement [1]. Je dirais que l’heure est à l’intérêt régional, qui dépasse les stratégies de classes, les stratégies de territoires et les stratégies de partis. Et j’appellerais l’ensemble des acteurs wallons à s’inscrire dans cette idée gaulliste ;

2. j’affirmerais que le Parlement wallon est le cœur de la démocratie régionale et qu’il doit être le lieu fort et le symbole de cet intérêt général ; c’est là que je tiendrais un discours pour expliquer ce que j’attends de chacune et de chacun, aux parlementaires régionaux, mais aussi aux parlementaires wallons qui siègent au fédéral et à l’Europe ; je me présenterais entouré des chefs de file des autres grandes formations politiques de la majorité mais aussi de l’opposition et j’annoncerais la constitution d’un conseil de redéploiement d’une trentaine de membres des forces vives (administrations, entreprises, universités et associations) ;

3. je présiderais ce conseil de redéploiement destiné à recenser avec les acteurs les “tabous wallons” sur lesquels la Wallonie bute depuis trente ans avec la ferme volonté de leur apporter des réponses concrètes et immédiates. Il s’agirait, avec ces forces vives, de préparer un nouveau contrat d’avenir dans lequel chacun s’engagerait à contribuer de toutes ses forces aux objectifs communs, à le co-construire, à le mettre en œuvre, à l’évaluer ;

4. j’élargirais ma majorité au Parlement wallon et à l’assemblée de la Communauté française et au groupe linguistique francophone de la Région de Bruxelles-Capitale, de manière à pouvoir disposer de la majorité requise (2/3) pour transférer les compétences nécessaires au redéploiement des régions dans le cadre de l’article 138 de la Constitution [2]. Je négocierais avec les germanophones les transferts des compétences dont ils ont besoin pour avancer vers un modèle à quatre régions [3]. Cela impliquerait, dans tous les cas de figure, d’associer directement ou indirectement les socialistes et les libéraux à la majorité parlementaire. La plus large majorité possible serait en outre bénéfique pour la mobilisation générale attendue ;

5. je ferais en sorte que l’affectation des moyens et des ressources actuels de la Région wallonne, soit plus de 7 milliards d’euros, et ceux provenant des transferts de compétences du fédéral et de la Communauté française, soit réétudiée et plus seulement décidée sur base des politiques passées. Avec les acteurs impliqués, je définirais une stratégie globale, cohérente, transversale qui serait pilotée dans le cadre d’un plan systémique où les moyens, y compris en ressources humaines, seraient affectés à des politiques précises, donc clairement identifiées. Comme jadis au fédéral, toutes les politiques seraient naturellement remises en questionnement quant à leur essence et à leur valeur ajoutée, l’objectif étant de réaliser le maximum de concentration financière sur ce qui est véritablement estimé prioritaire dans la phase de reconversion. A aucun moment, jusqu’ici, le gouvernement wallon n’a travaillé dans cette logique. L’instrument naturel de cette démarche, pour accompagner le gouvernement, est le Service public de Wallonie, son secrétariat général et l’ensemble des directions générales, en pratiquant les processus requis par l’excellence opérationnelle ;

6. une nouvelle gouvernance serait ainsi mise en place dans laquelle l’administration wallonne jouerait le premier rôle auprès des ministres, limités à sept malgré les transferts de compétences du fédéral et des communautés. Cette prééminence de l’Administration, maintenue globalement à son volume actuel, y compris en comptant les autres membres de la fonction publique dans l’enseignement et la recherche, se marquerait par une stricte limitation des membres des Cabinets à dix collaborateurs tout niveau par ministre, quelle que soit l’ampleur de ses compétences ;

7. je me donnerais ainsi cinq ans pour transformer profondément la Wallonie de telle sorte que ses habitants puissent reprendre confiance en eux-mêmes, en leurs forces vives et en leurs élus. Les ministres que j’aurais choisis pour m’accompagner auraient fait le même engagement que le mien : travailler pour tous, sans espoir ou volonté de faire autre chose que ce qu’ils se sont engagés à réaliser pendant ces cinq ans : assurer le redéploiement de la Wallonie pour ses citoyennes et citoyens en dehors de toute considération partisane. J’y veillerais personnellement.

Un choix pour la Wallonie : entre la reconnaissance et l’humiliation collective

Ces sept points, jetés brutalement sur le papier, peuvent être nuancés par une approche plus soutenue, plus collective, plus élaborée, telle que présentée par le Collège régional de Prospective de Wallonie dans le cadre de ses travaux Wallonie 2030 et en particulier ses deux appels : d’une part, celui du 2 mars 2011 portant sur l’urgence de la construction d’un contrat sociétal wallon et, d’autre part, celui du 30 mai 2014, contenant des Principes destinés à guider l’élaboration et la mise en œuvre de la prochaine déclaration de politique régionale de Wallonie [4]. Mais l’essentiel sera dans la manière. Ainsi que je l’indiquais, le 16 février 2014 en évoquant les conditions d’un redéploiement de la Wallonie, suite aux excellentes conférences de Vincent Reuter et de Joseph Pagano, le nouveau leadership en Wallonie et pour la Wallonie ne viendra pas de femmes ou d’hommes providentiels au charisme écrasant, s’appuyant sur des Richelieu de partis et des Cabinets ministériels autoritaires. Le nouveau leadership se construira, en Wallonie et pour la Wallonie, au départ d’une ou d’un ministre-président avec son équipe de ministres et de collaborateurs aussi respectueux qu’attentifs au travail du Parlement, qui auront à cœur de replacer l’Administration wallonne d’abord, et les acteurs de la gouvernance ensuite, au cœur de l’action publique.

L’alternative à la mise en place d’un contrat sociétal pour la Wallonie a bien été identifiée par le Collège régional de Prospective de Wallonie : il s’agit d’une spirale infernale qui voit le développement tarder à nouveau, le contrôle l’emporter sur la démocratie, une amplification de ce phénomène d’exclusion sociétale que l’on appelle la sherwoodisation, le distanciement croissant des entreprises à l’égard de l’intérêt régional, le démantèlement de la cohésion sociale et un État fédéré dans lequel l’austérité est imposée par la force. Ainsi, par un mécanisme de paupérisation généralisée inscrit dans le temps, que décrit bien la sociologue française Dominique Schnapper, la société née pour assurer l’égalité de dignité de tous les êtres humains et les émanciper, pourrait devenir la société de l’humiliation [5]. Collectivement en ce qui concerne la Wallonie.

Revoilà Thomas Jefferson ?

Relisant ces quelques notes d’après tonte, ma compagne me suspecte d’encore me prendre pour Thomas Jefferson [6]… je m’en défends absolument. Mais j’émets l’espoir que l’esprit des pionniers de la Révolution américaine ou de tout autre acte fondateur ou refondateur, anime demain ceux qui seront en charge de la Wallonie au Parlement et au gouvernement wallons. Elio Di Rupo avait commencé à prendre cette voie en septembre 1999 avant de s’arrêter pour prendre la présidence de son parti au printemps de l’année suivante. Lui-même ou d’autres sont capables de reprendre ce chemin, aujourd’hui plus difficile, mais aujourd’hui plus nécessaire encore.

Philippe Destatte

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[1] Le Collège régional de Prospective de Wallonie en a récemment listé huit majeurs :

– l’importance des changements dans les compétences et les moyens dont disposera la Région wallonne ainsi que dans la perspective d’une « responsabilisation » progressive de la Région, traduite par l’engagement de la société wallonne de prendre en charge les dépenses qui lui incombent, à partir de 2024 – à peine dix ans ! –avec la suppression progressive de la dotation de transition ;

– les défis auxquels nous sommes confrontés suite à la globalisation économique et financière, à la plus grande mobilité internationale des capitaux et des populations, à la nouvelle localisation des activités économiques dans le monde et aux lacunes de la construction européenne ;

– l’incapacité de réduire les écarts entre les citoyens dans l’accès à l’emploi de qualité, à la santé, au logement et aux autres droits sociaux fondamentaux, alors que les compétences que la Région wallonne détient dans ces domaines vont être élargies ;

– la crise structurelle que connaissent l’enseignement fondamental et l’enseignement secondaire ainsi que le sous-financement de l’enseignement supérieur, au cœur pourtant de la société de la connaissance ;

– la difficulté récurrente de construire une politique culturelle fédérative avec tous les acteurs du territoire wallon, de manière à contribuer à la reconnaissance et à l’exercice des droits culturels ainsi que la Déclaration de Fribourg le préconise;

– les exigences de transformation des modèles de production et de consommation en vue de les rendre plus durables, en particulier plus économes en énergie et en matières premières, ce qui oblige à construire des chemins de transition qui soient efficaces et cohérents ;

– la nécessité de bâtir une solidarité wallonne forte prenant appui sur la diversité des acteurs, des citoyens, des entreprises et des territoires constituant la Wallonie ;

– le soutien des efforts inlassables d’amélioration de la gestion publique et de la gouvernance, tant dans leurs processus politiques et délibératifs que sous l’angle des procédures administratives.

Principes destinés à guider l’élaboration et la mise en œuvre de la prochaine déclaration de politique régionale de Wallonie, 27 mai 2014.

http://www.college-prospective-wallonie.org/Principes_DPR-2014.htm

[2] Constitution belge, Article 138 : Le Parlement de la Communauté française, d’une part, et le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, d’autre part, peuvent décider d’un commun accord et chacun par décret que le Parlement et le Gouvernement de la Région wallonne dans la région de langue française et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et son Collège dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale exercent, en tout ou en partie, des compétences de la Communauté française.

Ces décrets sont adoptés à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés au sein du Parlement de la Communauté française et à la majorité absolue des suffrages exprimés au sein du Parlement de la Région wallonne et du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, à condition que la majorité des membres du Parlement ou du groupe linguistique concerné soit présente. Ils peuvent régler le financement des compétences qu’ils désignent, ainsi que le transfert du personnel, des biens, droits et obligations qui les concernent.

Ces compétences sont exercées, selon le cas, par voie de décrets, d’arrêtés ou de règlements.

[3] Philippe DESTATTE, Quatre États fédérés pour plus de démocratie, dans Politique, n° 80, Mai-juin 2013.

http://politique.eu.org/spip.php?article2724

Jacques BRASSINNE de La BUISSIERE et Philippe DESTATTE, Un fédéralisme raisonnable et efficace pour un État équilibré, Namur, 24 février 2007. On trouvera le projet complet sur le portail de l’Institut Destrée :

http://www.institut-destree.eu/Documents/Publications/2007-02-24_J-Brassinne_Ph-Destatte_Quatrieme-Voie_FR.pdf

[4] Appel pour un contrat sociétal wallon, Collège régional de Prospective de Wallonie, 2 mars 2011, publié dans La Libre Belgique, 4 mars 2011,

http://www.lalibre.be/debats/opinions/appel-pour-un-contrat-societal-wallon-51b8cf40e4b0de6db9c04afa

et Principes destinés à guider l’élaboration et la mise en œuvre de la prochaine déclaration de politique régionale de Wallonie, 27 mai 2014,

http://www.college-prospective-wallonie.org/Principes_DPR-2014.htm

[5] Dominique SCHNAPPER, L’esprit démocratique des lois, p. 280-281, Paris, Gallimard, 2014.

[6] Philippe DESTATTE, “Faire naître les Etats-Unis avec Washington et Jefferson”, Entretien avec Pierre Havaux, dans Le Vif, 31 août 2012, p. 86-87.

L’économie circulaire : produire plus avec moins

1 juin 2014

Entreprises, Gouvernance territoriale, Innovation, Intelligence territoriale

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Namur, le 1^er juin 2014

C’est au professeur Paul Duvigneaud, rencontré au gré d’un vernissage dans une galerie de peinture bruxelloise, que je dois, à l’âge tardif de trente ans, une leçon sur les écosystèmes, l’écologie industrielle ainsi que sur les principes de ce qu’on appelle aujourd’hui l’économie circulaire. Partant de l’exemple des anciens bassins de décantation Solvay près de Charleroi, cas que je lui avais soumis pour le provoquer sur la préservation des ressources naturelles [1], et du procédé de fabrication de la soude, l’auteur de La synthèse écologique [2], donnait soudainement chez moi du sens à ces idées. Du même coup, il les rattachait avec pédagogie à mes rudiments de connaissances des concepts de biosphère et de système complexe que j’avais découverts, une dizaine d’années auparavant, dans la pensée teihardienne [3]. Ainsi, réfléchissant en termes de flux et de stocks, Duvigneaud ajoutait déjà au cycle du carbone et de l’oxygène, à l’échelle d’un bassin industriel et urbain, celui du phosphore et des métaux lourds. De leur côté, quelques années plus tard – mais on n’était encore qu’en 1983 –, Gilles Billen, Francine Toussaint et une brochette d’autres chercheurs de disciplines différentes, montraient comment la matière circulait dans l’économie belge. Prenant eux aussi en compte les flux d’énergie et les échanges d’informations, ils apportaient un regard neuf complémentaire à l’écologie industrielle et des pistes concrètes de modifications du système, comme les recyclages court et long [4].

Aujourd’hui, après quelques tours du monde, ainsi que quelques nouvelles décennies de dégradation de notre biosphère et de notre environnement de proximité, l’économie circulaire revient en force.

1. Qu’est-ce que l’économie circulaire ?

On entend par économie circulaire, une économie qui contribue aux finalités du développement durable en élaborant des processus et des technologies tels qu’elle substitue à un modèle de croissance dit linéaire, trop consommateur de ressources (matières premières, énergie, eau, foncier) et trop producteur de déchets, un modèle de développement écosystémique, parcimonieux en prélèvements naturels, pauvre en résidus, mais à la performance équivalente voire accrue [5].

La Fondation créée en 2010 par la navigatrice britannique Ellen MacArthur, référence internationale en matière d’économie circulaire, précise que l‘économie circulaire est un terme générique pour une économie qui est réparatrice par nature. Les flux de matières sont de deux types, des matières biologiques, qui ont vocation à retourner à la biosphère, et des matières techniques, qui ont vocation à circuler avec une perte de qualité aussi faible que possible, tour à tour entraînant le changement vers une économie alimentée finalement par de l’énergie renouvelable [6]. C’est, ainsi que l’indiquait la fondatrice et navigatrice, un système où les choses sont faites pour être refaites [7].

Même si le concept d’économie circulaire apparaît très récent, il s’inscrit, nous l’avons vu, dans une tradition plus ancienne qui remonte aux années 1970 avec le développement de l’analyse des systèmes, la prise de conscience de l’existence de la biosphère et des écosystèmes ainsi que ce qu’on appelle le métabolisme industriel. Dans un ouvrage publié à la Fondation Charles Léopold Mayer, Suren Erkman définissait ce métabolisme industriel comme l’étude de l’ensemble des composants biophysiques du système industriel. Pour la directrice de l’ICAST à Genève, cette démarche, essentiellement analytique et descriptive, vise à comprendre la dynamique des flux et des stocks de matière et d’énergie liés aux activités humaines, depuis l’extraction et la production des ressources jusqu’à leur retour inévitable, tôt ou tard, dans les processus biogéchimiques [8]. Dans un bref historique et une recension des écoles de pensées liées au modèle de l’économie circulaire [9], la Fondation MacArthur évoque également d’autres sources comme le Regenerating Design de l’architecte John Tillman Lyle (1934-1998), professeur à la California State Polytechnic University de Pomona [10], les travaux de son collègue designer William McDonough avec le chimiste allemand Michael Braungart sur l’éco-efficacité et le processus de certification dit Cradle to cradle (C2C)[11], ceux de l’économiste suisse et membre du Club de Rome Walter R. Stahel, auteur de recherches sur la dématérialisation de l’économie [12], ceux de Roland Clift, professeur de Technologie environnementale à l’Université du Surrey (UK) et président de l’International Society for Industrial Ecology [13], les travaux de la consultante américaine Janine M. Benyus, professeur à l’Université du Montana, connue pour ses recherches sur le biomimétisme [14], ainsi que les écrits de l’homme d’affaires d’origine belge Günter Pauli, ancien assistant du fondateur du Club de Rome Aurelio Peccei et lui-même auteur du rapport L’économie bleue [15]. De nombreuses autres personnalités pourraient être citées, peut-être moins connues dans le monde anglo-saxon, mais certainement aussi précurseures. Je pense au professeur Paul Duvigneaud, déjà évoqué…

2. Les pratiques qui fondent l’économie circulaire

Comme le note l’étude rédigée par Richard Rouquet et Doris Nicklaus pour le Commissariat général au Développement durable (CGCD) et publiée en janvier 2014, l’objectif du passage à l’économie circulaire est de substituer progressivement l’utilisation des matières premières vierges par la réutilisation, en boucle, des matières déjà en circulation [16]. Ces deux chercheurs ont analysé les dispositifs législatifs et réglementaires de mise en œuvre de l’économie circulaire au Japon, en Allemagne, aux Pays-Bas ainsi qu’en Chine, et montrent que, au delà des fameux “trois r” (réduction, réutilisation, recyclage [17]), ce concept donne en fait lieu à des approches et à des priorités qui sont parfois très différentes en nature comme en intensité selon les pays. On pourrait ajouter qu’au sein même des pays et des régions, le sens que l’on attribue à l’économie circulaire est très varié et dès lors porte sur des activités et des processus plus ou moins étendus.

Néanmoins, on peut suivre l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) lorsque celle-ci intègre sept pratiques à l’économie circulaire [18].

2.1. L’éco-conception

L’éco-conception est un processus de gestion stratégique de la conception qui tient compte des impacts environnementaux tout au long du cycle de vie des emballages, des produits, des procédés, des services, des organisations et des systèmes. Il permet de distinguer ce qui relève des déchets et ce qui relève de la valeur [19]. Le bien ou le service ainsi écoconçu vise à remplir une fonction et à satisfaire un besoin avec la meilleure éco-efficience possible, c’est-à-dire en utilisant les ressources de façon efficace et en minimisant les impacts environnementaux et sanitaires [20].

2.2. L’écologie industrielle

De manière globale, on peut définir l’écologie industrielle comme un effort pour déterminer les transformations susceptibles de rendre le système industriel compatible avec un fonctionnement “normal” des écosystèmes biologiques [21]. De manière pragmatique et opératoire, l’ADEME la définit comme un mode d’organisation industrielle répondant à une logique collective de mutualisation, de synergies et d’échanges, mise en place par plusieurs opérateurs économiques à l’échelle d’une zone ou d’un territoire, et caractérisée par une gestion optimisée des ressources (matières premières, déchets, énergies et services) et une réduction des circuits [22]. L’écologie industrielle s’appuie en premier lieu sur le métabolisme industriel, c’est-à-dire l’analyse des flux de matières et d’énergie liés à toute activité.

2.3. L’économie de la fonctionnalité

Comme l’indique ATEMIS, le modèle de l’Economie de la Fonctionnalité répond à l’exigence de nouvelles formes de productivité fondées sur une performance d’usage et territoriale des productions. Il consiste à produire une solution intégrée de biens et de services, basée sur la vente d’une performance d’usage et/ou d’une performance territoriale, permettant de prendre en compte les externalités sociales et environnementales et de valoriser les investissements immatériels dans une économie désormais tirée par les services [23]. L’économie de la fonctionnalité privilégie donc l’usage sur la possession et, comme l’indique l’ADEME, tend à vendre des services liés aux produits plutôt que les produits eux-mêmes.

2.4. Le réemploi

Le réemploi est l’opération par laquelle un produit est donné ou vendu par son propriétaire initial à un tiers qui, a priori, lui donnera une seconde vie [24]. Le réemploi permet de prolonger la vie du produit lorsqu’il ne répond plus au besoin du premier consommateur en le remettant dans le circuit économique, par exemple sous la forme de produit de deuxième main. Les activités de troc s’inscrivent dans cette logique. Le réemploi n’est pas un mode de traitement, de transformation des déchets, mais une composante de leur prévention.

2.5. La réparation

Il s’agit de remettre en état d’usage ou en fonctionnement des produits abîmés ou en panne afin de leur donner une deuxième vie. Ces processus s’inscrivent en faux contre la logique des objets jetables ou de l’obsolescence programmée.

2.6. La réutilisation

La réutilisation est une intervention sur les déchets pour les introduire, entiers ou en pièces détachées, dans un autre circuit ou une autre filière économique, avec un choix qualitatif et une volonté de durabilité [25]. Le développement des ressourceries dans le cadre de l’économie sociale et solidaire y participe.

2.7. Le recyclage

Ainsi que le relève l’ADEME, le recyclage consiste en une réutilisation des matières premières issues des déchets, en boucle fermée pour les produits similaires, ou en boucle ouverte pour l’utilisation dans d’autres types de biens [26].

3. Des politiques qui vont du global au local mais deviennent de plus en plus concrètes au fur et à mesure qu’elles se rapprochent des entreprises

L’inscription de l’économie circulaire dans les finalités du développement durable répond à une demande spécifique. En effet, le Rapport Brundtland, Notre avenir à tous (1987) avait attiré l’attention, dans son chapitre 8, Produire plus avec moins, sur le fait que si l’industrie prélève des matériaux dans le patrimoine des ressources naturelles et introduit à la fois des produits et de la pollution dans l’environnement de l’être humain, il convient d’encourager celles des industries et activités industrielles qui sont les plus efficaces du point de vue de l’utilisation des ressources, qui engendrent le moins de pollution et de déchets, qui font appel à des ressources renouvelables plutôt qu’à celles qui ne le sont pas et qui réduisent au minimum les impacts négatifs irréversibles sur la santé des populations et sur l’environnement. Le Rapport préconise que les pouvoirs publics ainsi que les industries intègrent des considérations relatives aux ressources et à l’environnement dans leurs processus de planification industrielle et de prise de décisions. Cette intégration, écrit la Première ministre norvégienne, permettra de réduire graduellement la quantité d’énergie et de ressources nécessaires à la croissance future, en augmentant l’efficacité de l’utilisation des ressources, en diminuant la quantité de déchets et en favorisant la récupération et le recyclage des ressources [27].

Outil majeur au service du développement durable, le modèle de l’écologie industrielle est aussi, comme l’indique Christian du Tertre, celui de l’économie circulaire, qui innove sur le plan de la gouvernance territoriale : ce n’est pas seulement un modèle entrepreneurial, il s’intéresse aussi à la transformation des relations entre acteurs sur un territoire particulier. Son caractère circulaire implique la mutualisation entre différents acteurs de certains investisseurs et ressources, matériels comme immatériels. Pour le professeur d’économie à l’Université Paris-Diderot, les relations interindustrielles ne relèvent plus seulement d’une relation marchande classique, mais d’un partenariat de long terme pouvant conduire à la constitution d’un patrimoine immatériel collectif : partage de compétences, de centres de recherche, d’investissements immatériels… [28]

Ainsi, l’économie circulaire apparaît-elle comme un axe de développement majeur qui s’articule du global au local et fonde des politiques, systémiques et transversales, qui se mènent tant aux niveaux européen, national/fédéral, régional et territorial. Ces politiques ont vocation à s’emboîter, s’articuler, en devenant de plus en plus concrètes au fur et à mesure qu’elles se rapprochent des agents de terrain, et donc des entreprises.

C’est ce que je montrerai dans un prochain papier.

Philippe Destatte

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Autres ressources :

Ph. DESTATTE, Les entreprises et les territoires, berceaux de l’économie circulaire, Blog PhD2050, Namur, 25 juillet 2014.

Ph. DESTATTE, Quatre principes d’action pour concrétiser l’économie circulaire, Blog PhD2050, 22 janvier 2015.

[1] Paul DUVIGNEAUD et Martin TANGUE, Des ressources naturelles à préserver, dans Hervé HASQUIN dir., La Wallonie, le pays et les Hommes, Histoire, Economies, Sociétés, vol. 2, p. 471-495, Bruxelles, La Renaissance du Livre, 1980.

[2] Voir Paul DUVIGNEAUD, La synthèse écologique, Populations, communautés, écosystèmes, biosphère, noosphère, Paris, Doin, 2^e éd., 1980. (La première édition intitulée Ecosystèmes et biosphère avait été publiée en 1962 par le Ministère de l’Education nationale et de la Culture de Belgique.) – Gilles BILLEN e.a., L’Ecosystème Belgique, Essai d’écologie industrielle, Bruxelles, CRISP, 1983.

[3] Par biosphère il faut entendre ici, non pas, comme le font à tort quelques-uns, la zone périphérique du globe où se trouve confinée la Vie, mais bien la pellicule de substance organique dont nous apparaît aujourd’hui enveloppée la Terre : couche vraiment structurelle de la planète, malgré sa minceur !… Ce qui est plus sûr, c’est que, dès les premiers débuts, l’écume protoplasmatique apparue à le surface du globe a dû manifester, en plus de sa « planétarité » l’autre caractère destiné à croître régulièrement en elle au cours des âges : je veux dire l’extrême inter-liaison des éléments formant sa masse encore informe et flottante. Car la complexité ne saurait se développer à l’intérieur de chaque corpuscule sans entraîner, corrélativement et de proche en proche un enchevêtrement de relations, un équilibre délicat et perpétuellement mobile, entre corpuscules voisins. De cette inter-complexité collective, extension naturelle et surcroît de l’intra-complexité propre à chaque particule, nous aurons à considérer plus loin, chez l’Homme, sous forme de « socialisation convergente », une expression singulière, terminale et unique… Pierre TEILHARD de CHARDIN, L’homme et l’univers, p.57-58, Paris, Seuil, 1956.

[4] Gilles BILLEN e.a., L’Ecosystème Belgique…1983.

[5] La littérature fait souvent référence à la définition de Xiaohong FAN, tirée de sa thèse de doctorat à l’Université de Troyes, L’économie circulaire en Chine, 2008, p. 4 : l’économie circulaire est un système économique qui est apte à réintroduire dans le cycle de la production et de la consommation tous les déchets, sous-produits ou objets usés, qui redeviennent alors soit matières nouvelles, soit objets réutilisables sous forme ancienne réhabilitée, ou encore qui sont réinventés sous une nouvelle forme. Voir notamment Frédéric BOUCHARD, sur secondcycle.net, 2013. Jean-Claude LEVY, avec le concours de Xiaohong FAN, L’économie circulaire : l’urgence écologique, Monde en transe, Chine en transit, Paris, Presses des Ponts et Chaussées, 2009.

– Voir aussi la définition du Conseil économique, social et environnemental : le concept d’économie circulaire consiste à rechercher au maximum la réutilisation des sous-produits de chaque processus de production ou de consommation pour réintégrer ces derniers et éviter leur dégradation en déchets, en les considérant comme des ressources potentielles. Ce concept englobe la réduction de déchets en amont par l’éco-conception des produits, le remplacement de la vente de produits par la vente de services ou la location (économie de fonctionnalité), peu génératrices de déchets, le réemploi et enfin le recyclage. République française, Avis et rapports du Conseil économique et social, Avis présenté par Mme Michèle ATTAR, Enjeux de la gestion des déchets ménagers et assimilés en France, p. 77, Paris, CES, 2008. – On se référera par ailleurs à l’approche documentaire réalisée par le CRDD : Bibliographie du CRDD, Economie circulaire et déchets, Août 2013.

Cliquer pour accéder à Biblio_CRDD_Economie_circulaire-2.pdf

[6] The circular economy is a generic term for an economy that is regenerative by design. Materials flows are of two types, biological materials, designed to reenter the biosphere, and technical materials, designed to circulate with minimal loss of quality, in turn entraining the shift towards an economy ultimately powered by renewable energy. http://www.ellenmacarthurfoundation.org/ – Towards the Circular Economy, Economic and business rationale for an accelerated transition, Ellen MacArthur Foundation, Rethink the Futur, t. 1, 2013.

[7] Ellen MACARTHUR, Rethink the Future, L’Economie circulaire, Ellen MacArthur Foundation – YouTube, 4 octobre 2010.

[8] Suren ERKMAN, Vers une écologie industrielle, Comment mettre en pratique le développement durable dans une société hyper-industrielle ?, p. 12-13, Paris, Fondation Charles Léopold Mayer, 2^e éd., 2004 (1998).

[9] The Circular Model, Brief History and Schools of Thought, Ellen MacArthur Foundation, Rethink the Futur, 4 p., s.d. http://www.ellenmacarthurfoundation.org/

[10] John T. LYLE, Regenerative Design for Sustainable Development, New York, John Wilmey & Sons, 1994.

http://www.csupomona.edu/~crs/

[11] William Mc DONOUGH & Michael BRAUNGART, The Next Industrial Revolution, in The Atlantic, October 1, 1998. http://www.theatlantic.com/magazine/archive/1998/10/the-next-industrial-revolution/304695/ – W. McDONOUGH & M. BRAUNGART, Cradle to Cradle, Créer et recycler à l’infini, Paris, Editions alternatives, 4^e éd., 2011.

[12] Walter R. STAHEL, The Performance Economy, London, Palgrave MacMillan, 2006.

[13] Roland CLIFT, Beyond the “Circular Economy”, Stocks, Flows and Quality of Life, The Annual Roland Clift Lecture on Industrial Ecology, November 6, 2013.

[14] Janine M. BENUYS, Biomimicry, Innovation inspired by Nature, New York, William Morrow, 1997. – Biomimétisme, Quand la nature inspire les innovations durables, Paris, Rue de l’Echiquier, 2011.

[15] Gunter PAULI, The Blue Economy, 10 Years, 100 Innovations, 100 Million Jobs, Taos N.M., Paradigm, 2010.

[16] Richard ROUQUET et Doris NICKLAUS, Comparaison internationale des politiques publiques en matière d’économie circulaire, coll. Etudes et documents, n° 101, Commissariat général au Développement durable, Janvier 2014. Les auteurs précisent, p. 9, que La réutilisation, en boucle, des matières n’est possible ni pour la production d’énergie à partir de combustibles fossiles, ni pour les matières qui font l’objet d’usages dispersifs. De ce fait, l’utilisation de la biomasse (y compris bois) pour la production d’énergies ou de matériaux est un élément essentiel dans la transition vers une économie circulaire.

[17] En pratique, écrivait le CGDD en novembre 2013 : prendre en compte des impacts environnementaux sur l’ensemble du cycle de vie d’un produit et les intégrer dès sa conception, favoriser le réemploi, la réparation des produits, privilégier l’usage à la possession ou la vente d’un service plutôt qu’un bien, recycler les matières issues des déchets, mettre en place des « symbioses industrielles » ou mutualiser des services sur un territoire, voici autant d’actions à mettre en œuvre pour une transition vers une économie circulaire. L’économie circulaire, un nouveau modèle économique, Paris, Commissariat général au Développement durable, Novembre 2013, p. 1.

[18] Osons l’économie circulaire, dans C’est le moment d’agir, n° 59, ADEME, Octobre 2012, p. 7. – Smaïl AÏT-EL-HADJ et Vincent BOLY, Eco conception, conception et innovation, Les nouveaux défis de l’entreprise, Paris, L’Harmattan, 2013.

[19] Sharon PRENDEVILLE, Chris SANDERS, Jude SHERRY, Filipa COSTA, L’économie circulaire suffit-elle ?, p. 2, Ecodesign Centre Wales – Pôle Eco-conception et Management du Cycle de Vie, Mars 2014.

[20] Economie circulaire : bénéfices socio-économiques de l’éco-conception et de l’écologie industrielle, dans ADEME et vous, Stratégie et études, n° 33, 10 octobre 2012, p. 2.

[21] Suren ERKMAN, Vers une écologie industrielle…, p. 13.

[22] Osons l’économie circulaire…, p. 7. – Thomas E. GRAEDEL et Braden R. ALLENBY, Industrial Ecology, Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1995.

[23] Atemis, Analyse du Travail et des Mutations de l’Industrie et des Services, 28 janvier 2014. – voir Christian du TERTRE, Economie de la fonctionnalité, développement durable et innovations institutionnelles, dans Edith HEURGON dir., Economie des services pour un développement durable, p. 142-255, Paris, L’Harmattan, 2007.

[24] Réemploi, réparation et réutilisation, Données 2012, Synthèse, p. 6, Angers, ADEME, 2013.

[25] The conservation of resources through more effective manufacturing processes, the reuse of materials as found in natural systems, a change in values from quantity to quality, and investing in natural capital, or restoring and sustaining natural resources. Paul HAWKEN, Amory LOVINS & L. Hunter LOVINS, Natural Capitalism, Creating the Next Industrial Revolution, Little, Brown & Cie, 1999.

[26] Ibidem.

[27] Gro Harlem BRUNDTLAND, Notre avenir à tous, Nations Unies, 1987, p. 168, 173 et 177.

Cliquer pour accéder à rapport_brundtland.pdf

[28] Christian du TERTRE, L’économie de la fonctionnalité, pour un développement plus durable, Intervention aux journées de l’économie Produire autrement pour vivre mieux, p. 3, Paris, 8 novembre 2012. http///www.touteconomie.org/jeco/181_537.pdf

L’Université de Wallonie pour pousser jusqu’au bout la logique de mutualisation

14 avril 2014

Gouvernance territoriale, Prospective

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Namur, le 14 avril 2014

1. Le memorandum des recteurs : au delà de la liturgie pré-électorale

Dix ans après son mémorandum de mars 2004 et près de quatre ans après celui de juillet 2010, le Conseil des Recteurs des Universités francophones de Belgique a publié un nouveau texte de ce type en se plaignant du définancement des universités wallonnes et bruxelloises qui doivent faire face à des conditions de plus en plus difficiles pour assumer leurs trois missions que sont l’enseignement, la recherche ainsi que le service rendu à la société [1]. L’argumentation des recteurs porte sur l’écart qui ne cesse de s’élargir entre une enveloppe budgétaire de financement des universités qui n’a augmenté que de 16,7 % en euros constants depuis 1996 alors que la croissance du Produit intérieur brut (à prix constants mais on ne dit pas s’il s’agit de la Belgique, de la Wallonie ou de Bruxelles…) est de 30,1 % sur la période 1996-2012 et que le nombre d’étudiants dans les universités de la Fédération Wallonie-Bruxelles est passé dans le même temps de 63.000 à 82.000, soit une augmentation de 37 % [2]. Le Conseil des Recteurs considère qu’il existe un paradoxe, sinon une contradiction, entre ce définancement et les objectifs de la stratégie EU 2020 portée par l’Union européenne qui préconise, d’une part, l’amélioration des conditions de la recherche et développement afin de porter à 3 % du PIB cumulé les investissements publics et privés dans ce secteur et, d’autre part, l’amélioration des niveaux d’éducation et d’enseignement supérieur en réduisant le taux d’abandon scolaire à 10 % et en portant à 40 % la proportion des personnes de 30 à 34 ans ayant obtenu un diplôme de l’enseignement supérieur ou atteint un niveau d’études équivalent.

Les recteurs rappellent également que l’Union de l’Innovation, l’une des sept initiatives phares de la stratégie européenne EU 2020, lancée en 2010, appuie la modernisation des systèmes éducatifs en vue d’une reconnaissance de leur excellence. Pour les recteurs, l’insuffisance du financement des universités aura des effets aux niveaux des trois missions qui leur ont été assignées et qui ont été rappelées. Ces conséquences sont de quatre ordres: 1) une perte de l’attractivité des universités de Wallonie et de Bruxelles pour le personnel académique, 2) un affaissement des infrastructures tant en ce qui concerne les investissements immobiliers que les rénovations du patrimoine, 3) un appauvrissement de la recherche fondamentale pure et orientée-stratégique (Actions de Recherches concertées et Fonds spéciaux de la Recherche, FRS et FNRS – y compris le Fonds de la Recherche fondamentale stratégique financé par la Région wallonne depuis 2009 – Pôles d’Attraction interuniversitaires) ainsi que de la recherche appliquée et 4) une menace sur la participation aux programmes européens (European Strategic Forum on Research Infrastructures – ESFRI, les ERA-Nets, les FET Flagships et les Initiatives de Programmation conjointes – JPIs). Enfin, les recteurs demandent la poursuite et l’intensification des mesures fiscales en soutien à la recherche.

On pourrait croire qu’un mémorandum de ce genre fait partie de la liturgie préélectorale classique des institutions qui veulent obtenir ou accroître leur part du gâteau de moyens publics. Il s’agit de bien davantage. Ces revendications viennent en effet à la suite d’années d’hésitations politiques, de réticences administratives et même d’affrontements entre établissements pour réformer structurellement l’enseignement supérieur. Dix ans après le décret Bologne de mars 2004, la Communauté française n’est toujours pas parvenue à stabiliser la structure de cet l’enseignement même si, après les errements philosophico-idéologiques d’un autre âge de la ministre Françoise Dupuis de 1999 à 2004, on en est revenu à davantage de pragmatisme dans les efforts de rapprochements entre universités [3]. Ainsi, j’aime voir dans les initiatives du ministre Jean-Claude Marcourt la préfiguration d’un modèle que, personnellement, je défends au moins depuis 1994 : la mise en place d’une seule université en Wallonie. En effet, la création, par le décret dit Paysage du 6 novembre 2013, de l’Académie de Recherche et d’Enseignement supérieur (ARES) joue un rôle extraordinaire d’intégration des pôles académiques, des universités, des hautes écoles, des écoles supérieures des arts ainsi que des établissements de promotion sociale. Le Recteur de l’Université de Liège, Bernard Rentier, par ailleurs président des recteurs francophones, semblait prendre aussi ce chemin lorsqu’il affirmait, le 7 avril 2014, que les universités devaient être réalistes et préparer l’avenir, qu’elles réfléchissaient déjà aux restructurations qui permettraient de concentrer certains enseignements dans certains lieux et qu’elles devraient dresser, dans un premier temps, un inventaire de leurs compétences réciproques et analyser la pertinence de leur maintien ou non dans telle ou telle université en fonction des moyens disponibles. L’idée étant à terme de proposer, sur l’ensemble de la Belgique francophone, une université complète, une université globale qui ait la possibilité d’offrir tout le panel des études universitaires envisageables, voire même de développer de nouvelles formations en phase avec l’évolution de la société [4].

2. Vers une université en réseau

L’Université de Californie à Berkeley (Dreamstime)

Le concept d’université en réseau s’inspire de la tradition nord-américaine. Ainsi, l’Université de Californie compte UC Berkeley, UC Davis, UC Irvine, UC Los Angeles, UC Merced, UC Riverside, UC San Diego, UC San Francisco, UC Santa Barbara, UC Santa Cruz, Medical Centers, labs and locations [5], l’Université du Texas regroupe UT at Arlington, AT at Austin, UT at Brownsville, UT at Dallas, UT at El Paso, UT at Pan American, UT at Permian Basin, UT at San Antonio, UT at Tyler, plus six institutions médicales [6]. L’Université du Québec se compose quant à elle des Universités du Québec en Abitibi-Témiscamingue, à Chicoutimi, à Montréal, en Outaouais, à Rimouski, à Trois-Rivières, de l’Institut national de la Recherche scientifique, de l’Ecole nationale d’Administration publique, de l’Ecole de Technologie supérieureet de la Télé-Université. Ce dernier réseau réunit dix établissements soit 94.000 étudiants [7], ce qui se rapproche du nombre d’étudiants qui fréquentent les universités en Communauté française (82.000).

La création de l’Université du Québec, en 1968, où chaque université garde sa personnalité juridique mais fait intégralement partie d’une seule et même université, est fondée sur cinq principes qui pourraient être applicables au monde universitaire en Wallonie et à Bruxelles : une volonté de renouveau, d’efficacité et d’efficience, la prise en compte des réalités régionales et l’appui à leur expansion, l’attention aux besoins de la société, la réponse à la nécessité d’autonomie de chacune des entités, l’intégration de l’enseignement et de la recherche. Il faut mentionner une dimension supplémentaire dont on se distanciera, car je la considère obsolète dans la société du XXI^ème siècle : l’Université du Québec s’est constituée comme une université publique face à des universités catholiques. Au moins quatre mécanismes ont été mis en place par l’Université du Québec pour répondre à ces principes :

– un mode de fonctionnement plus communautaire basé sur des pôles d’excellence reconnus à chaque constituante ;

– la création de l’Institut national de la Recherche scientifique et son intégration à l’Université du Québec ;

– un organe commun de gouvernance,l’assemblée des gouverneurs, auquel se sont ajoutés des gouverneurs externes ;

– la mise en place d’une administration centrale et la construction d’un siège social à Québec.

Même si le paysage universitaire québécois ne se résume pas à l’Université du Québec, le modèle qui s’y est développé depuis plus de quarante ans me paraît de nature à pouvoir nous inspirer davantage. Il nous faut en effet constater que loin d’avoir permis de progresser vers une logique d’accroissement de la coopération universitaire, la réforme de Bologne, telle qu’elle a été mise en place en Communauté française, a accentué d’une part la pilarisation de nos universités, d’autre part leur concurrence. Ainsi, l’effet réseau, tellement valorisé comme un facteur de développement majeur pour le XXI^ème siècle a été, pendant longtemps, quasi complètement négligé. Une réforme du monde universitaire qui s’inspirerait du succès confirmé de l’Université du Québec pousserait bien plus loin qu’il n’en est actuellement question l’intégration des établissements universitaires de Wallonie et de Bruxelles.

La question de Bruxelles appelle une remarque. Dans un esprit d’ouverture, la présente proposition intègre l’Université libre de Bruxelles et la Faculté Saint-Louis comme des nœuds du réseau même si elles ne sont que très partiellement localisées sur le territoire de la Wallonie. Je n’ignore pas que d’autres formules cohérentes existent, notamment dans la logique régionaliste valorisée à Bruxelles : un pôle universitaire régional bruxellois constitué avec les autres universités bruxelloises flamandes : Vrije Universiteit Brussel, Katholieke Universiteit Brussel.

3. L’Université de Wallonie

A l’instar de l’Université du Québec, la nouvelle institution intitulée Université de Wallonie se constituerait en six pôles géographiques : l’Université de Wallonie à Mons, l’Université de Wallonie à Charleroi, l’Université de Wallonie à Liège, l’Université de Wallonie à Louvain-la-Neuve, l’Université de Wallonie à Namur, l’Université de Wallonie à Bruxelles. Le FNRS serait intégré dans cet ensemble comme un département de coordination et de financement de la recherche de la nouvelle institution. L’ensemble des budgets consacrés à l’enseignement supérieur universitaire et au FNRS serait affecté à l’Université de Wallonie. Les droits et les pouvoirs de l’Université de Wallonie seraient exercés par l’Assemblée des gouverneurs : le président de l’Université, les recteurs de chacune des universités constituantes durant la durée de leur mandat, les représentants de la communauté universitaire (étudiants, personnel scientifique, corps professoral, personnel technique), huit personnes qualifiées nommées par le gouvernement wallon parmi lesquelles quatre personnalités étrangères de renom et quatre personnalités du monde de la recherche privée et des affaires.L’Assemblée des gouverneurs serait présidée par le président de l’Université de Wallonie et celui-ci nommé pour cinq ans par le gouvernement, sur proposition de l’Assemblée des gouverneurs. Il devrait s’occuper exclusivement du travail et des devoirs de sa fonction. Le président et l’Assemblée des gouverneurs assureraient la cohérence et la coordination de la recherche et des enseignements entre les universités constituantes par une politique d’excellence, de spécialisation et d’intégration des différents services, départements, instituts et centres de recherche.

L’Université de Wallonie aurait pour objectif de continuer à intégrer dans son réseau l’ensemble des hautes écoles et des établissements d’enseignement supérieur de type court de Wallonie. Il est en effet fondamental de mettre fin aux discriminations entre maîtres et chercheurs qui ont été formés à l’Université et ceux qui ne l’ont pas été et qui ne disposent ni de l’équivalence ni de la mobilité qui devraient être de mise au XXI^ème siècle.

L’université en réseau, telle que présentée ici, serait de nature à répondre aux deux grands enjeux qu’identifient les universités aujourd’hui : d’une part, l’enjeu de proximité permettant une offre solide et cohérente au niveau local ainsi qu’un appui au développement économique, social et culturel régional ; d’autre part, l’enjeu d’excellence, permettant des collaborations sectorielles et la création de pôles d’excellence de niveaux européen et mondial par une masse critique de ressources suffisante.

Cette réforme se fonde en outre sur une autonomisation radicale et une responsabilisation du monde universitaire qui disposerait ainsi d’une chaîne de décision cohérente pour atteindre des objectifs fixés collectivement avec des représentants de la société. Enfin, il permettrait que chaque université prenne sa place dans un ensemble et participe à l’élaboration d’une trajectoire et d’un projet communs tant au service de la société que des entreprises. Ces dernières pourraient d’autant participer au financement de la recherche et de la formation universitaire qu’elles en seraient proches et y seraient impliquées.

Plaidant lui aussi pour des campus wallons à la californienne, Bernard Rentier en appelait, en mars 2009, à une solution rationnelle qui réunirait l’ensemble de nos universités sous un même pavillon régional. Il rappelait alors que si tous les recteurs étaient d’accord de coopérer, leur élan était freiné par la compétition pour les ressources. Toute réforme, disait-il, permettant d’annihiler ces rivalités amènerait à une utilisation moins dissipative et plus rationnelle des deniers publics. J’entends ici «rationnelle» au sens positif du terme, pas dans le sens qu’on lui donne habituellement pour justifier la fermeture d’entreprises. Il ne s’agit pas ici de supprimer des opportunités, mais de mieux exploiter les spécificités. Les redondances ne doivent pas être aveuglément pourchassées car il faut laisser une large place à la dispersion géographique des ascenseurs sociaux que sont les «Bacs» (trois premières années), mais une réévaluation du «tout partout» doit être opérée [8].

A nouveau, la voie est ici bien tracée en vue de la prochaine législature. Le transfert à la région de la compétence, l’ouverture aux acteurs, l’accroissement de l’autonomie, tous ces ingrédients existent comme fondements d’un meilleur développement de nos universités et hautes écoles au sens large. Il faut pousser jusqu’au bout la logique de mutualisation de l’enseignement supérieur pour construire l’Université de Wallonie.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Conseil des Recteurs des Universités francophones de Belgique, Memorandum, Avril 2014, 14 p. http://www.cref.be/Memorandum_Avril2014.pdf (13 avril 2014)

[2] Pour une analyse précise de ce définancement : Valérie SCHMITZ et Robert DESCHAMPS, Financement et dépenses d’enseignement et de recherche fondamentale en Belgique : évolutions et comparaisons communautaires et internationales, Université de Namur, CERPE, Mars 2014, 22 p.

http://www.unamur.be/eco/economie/cerpe/cahiers/cahiers/cahier73

[3] Voir sur la trajectoire de ces réformes depuis les années 1960 : Michel MOLITOR, Les transformations du paysage universitaire en Communauté française, dans Courrier hebdomadaire n° 2052-2053, Bruxelles, CRISP, 2010. – Le savoir et le développement : quel enseignement supérieur en Wallonie et à Bruxelles ?, Les Jardins de Wallonie, Abbaye de Floreffe, Institut Destrée, 2001.

[4] Christian DU BRULLE, Nos universités malades de définancement, dans Blog Daily Science, 7 avril 2014. http://dailyscience.be/2014/04/07/nos-universites-malades-de-definancement/

[5 ]The University of California System : http://www.universityofcalifornia.edu/uc-system

[6] The Universities of Texas System, Nine Universities, Six Health Institutions, Unlimited Possibilities. http://www.utsystem.edu/institutions

[7] Sur les 225.716 étudiants inscrits dans les universités québécoises francophones et anglophones en 2012-2013 dont 153.442 à temps complet. Voir Lise BISSONNETTE & John R. PORTER, L’Université québécoise : préserver les fondements, engager les refondations, Septembre 2013. – L’Université du Québec : http://www.uquebec.ca/reseau/

http://www.mesrst.gouv.qc.ca/le-sommet/les-chantiers-de-travail/une-loi-cadre-des-universites/

[8] Des campus wallons à la californienne, Bernard Rentier, le recteur de l’ULg, plaide pour une solution rationnelle qui réunirait l’ensemble de nos universités sous un même pavillon régional, dans L’Echo, 26 mars 2009.

La Province au cœur du débat sur les territoires

30 mars 2014

Gouvernance territoriale, Intelligence territoriale, Prospective

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Mons, le 28 mars 2014

Il est parfois nécessaire de clarifier son positionnement [1]. Je ne m’exprimerai pas ici comme enseignant à l’UMons, ni comme conseil de l’IDEA dans le processus de redéploiement du Cœur du Hainaut, ni comme intervenant sollicité au profit de la Province de Hainaut, celle-ci ayant été particulièrement curieuse et respectueuse des opinions de chacun des intervenants. Je tenterai de me situer au niveau de l’intérêt régional des enjeux.

J’avais, en 1996 – voici presque vingt ans – en introduction d’un colloque co-organisé par l’association des Provinces wallonnes et l’Institut Destrée, risqué, en parlant des provinces, ces vers de Marcel Hicter : On veût d’timps-in-timps des vîs bouhons qui r’florihèt : on voit de temps en temps de vieux buissons qui refleurissent [2]. Les dérèglements climatiques contemporains nous ouvrent en effet tous les espoirs. J’ajoutais que, peut-être verra-t-on demain, quand les risques de neige seront dissipés, une institution transplantée du jardin de la Belgique d’hier, refleurir dans le printemps de la Wallonie.

Ce temps est-il venu ? Le printemps de la Wallonie est très régulièrement annoncé. Les provinces y auront-elles leur place ? C’est la question centrale qui est à l’ordre du jour ou, pour reprendre la formulation de l’invitation du Collège provincial du Hainaut et de l’Université de Mons, quelle organisation des territoires sera, demain, la plus profitable au citoyen ?

C’est en effet une bonne manière pour moi d’échapper à l’exercice impossible des conclusions à tirer de plusieurs semaines de travaux aussi denses que riches ou de tenter la synthèse – forcément trop réductrice – des synthèses présentées par les sept rapporteurs qui m’ont précédé. Retrouver la question de base des organisateurs constitue aussi la manière la plus sûre de s’inscrire dans l’esprit scientifique cher à Gaston Bachelard et dont je rappelle souvent les préceptes à mes étudiants. Sans bien évidemment avoir l’ambition d’être un notaire objectif, je me nourrirai bien sûr de ce que j’ai entendu et lu dans le cadre de ces travaux stimulants menés par l’Université de Mons et les services provinciaux, pour y puiser des réponses mais aussi pour y réagir. Le président du Collège provincial Serge Hustache a en effet rappelé fort justement en introduction qu’il n’y avait pas de débat sans points de vue, et je lui en sais gré.

J’ai appris du sociologue Michel Molitor que trois conditions crédibilisent l’action collective : être porteuse de sens et de légitimité, être lisible et transparente, être cohérente. Abordant l’organisation des territoires la plus profitable au citoyen, j’ajouterai à cette troisième condition un critère qui prend tout son sens dans le contexte de la réforme de l’État, de la nouvelle loi de financement ainsi que des transferts infra-francophones que j’appelle de mes vœux : “être efficiente”. L’efficacité, c’est le contraire de la bureaucratie, disait dernièrement Jan Grauls, l’ancien représentant permanent de la Belgique aux Nations Unies [3]. Et l’efficience, c’est l’efficacité par le coût : le fait que les effets ont été obtenus à un coût raisonnable. Ou encore, c’est l’efficacité par l’économie : celles des moyens et des ressources et de leur optimalisation pour atteindre les résultats…

1. L’organisation des territoires demain la plus profitable aux citoyens sera celle porteuse de sens et de légitimité

Plus que des bassins de vie, les territoires me paraissent devoir être des “bassins d’envie”, pour reprendre une formule heureuse employée jadis par Etienne Timmermans (FRW) à la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne. Le sens du territoire me paraît devoir se nourrir davantage de la volonté des acteurs et citoyens de participer à un projet commun que d’un sentiment d’appartenance dont on surestime constamment l’intérêt ou l’importance. Ce n’est pas dans l’histoire commune, la culture et les affinités passées et présentes que nous devons rechercher les fondements de nos alliances futures mais dans la volonté de construire un avenir commun. Ne faites pas dire à l’historien que la connaissance de ces trajectoires n’est pas importante. Elle l’est bien sûr. Mais davantage pour expliquer, comprendre et reconnaître que pour unir. Le transfrontalier, même aux frontières Est de la Wallonie, plus négligé encore qu’aux frontières Sud, est là pour nous le rappeler, même si, par le passé, nous n’avons pas toujours saisi les occasions.

La légitimité ne paraît pas davantage nous insérer dans la gouvernance moderne que dans la recherche à tout crin d’une démocratie représentative à tous les niveaux. J’entends par gouvernance moderne celle que valorise le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) depuis le début des années 1990 : une gouvernance qui articule les entreprises, la sphère publique, les universités, les communes, les partenaires sociaux, les associations et les parties prenantes dans une démocratie délibérative, respectueuse de chacun et donc aussi des élus, mais qui construit des stratégies de long terme impliquant les acteurs.Je suis en effet de ceux qui pensent que la démocratie est essentielle dans les institutions de la démocratie mais que toute action n’est pas nécessairement fondée sur la démocratie. Faisons de nos communes et de nos parlements wallon, fédéral et européen de vrais organes de démocratie, fondés sur des partis politiques vraiment démocratiques, mais utilisons nos territoires comme des outils de développement durable et donc de cohésion sociale et de transition vers plus d’harmonie. Les territoires de demain devront être à la fois porteurs d’une volonté des acteurs locaux qui en font partie et moteurs des tâches et compétences qui leur seront confiées par l’Europe, le Fédéral et l’Europe. En cela, ils seront légitimes et auront du sens. Et, à mes yeux, les provinces feront partie de ces territoires. Dans le cadre de la présente réflexion, je n’ai d’ailleurs entendu ou lu aucune prise de position qui allait dans le sens contraire.

2. La deuxième condition pour que l’organisation des territoires demain soit plus profitable aux citoyens, c’est qu’elle soit lisible et transparente

Un de nos grands problèmes, depuis des décennies, c’est que nous imposons au citoyen un système institutionnel illisible dans lequel il ne se reconnaît pas. Dès la Déclaration de Politique régionale 2009, l’actuelle législature a ajouté de la confusion à la confusion en introduisant l’idée des bassins de vie, puis celle des communautés de territoires, puis d’autres bassins de vie liés à l’enseignement, des bassins de formation, des bassins d’emplois, tout en mettant en concurrence ces bassins avec les provinces, ce qui n’avait pas de raison d’être. De surcroît, dans de nombreux milieux d’experts, d’administratifs ou de politiques, on défend l’idée que tous ces territoires devraient disposer de contours et frontières flous, à géographie et géométrie variables en fonction des indicateurs qui les fondent ou des enjeux qu’ils ont à rencontrer. Tout cela est inintelligible et ne me paraît pas raisonnable. Pour qu’ils soient lisibles et transparents pour les citoyens et pour les acteurs comme pour les élus, les territoires doivent être stables, donc disposer de frontières établies, constantes, fixées. Je n’ai pas dit figées, car des mécanismes peuvent leur permettre d’évoluer, comme les communes elles-mêmes qui les composent.

La géométrie variable ne peut donc fonctionner comme un rhéostat gradué en une multitude de positions. Les physiciens vous diront que ces systèmes occasionnent trop de perte d’énergie. Je me limiterai donc à trois positions, trois niveaux infrarégionaux en fonction d’un critère largement évoqué dans les ateliers de réflexion : la masse critique, inscrite dans une logique de subsidiarité, c’est-à-dire la capacité de portage de l’enjeu, la capacité réelle, opérationnelle à l’appréhender en termes d’action. Ainsi, le premier niveau doit-il être communal, le second niveau est celui du bassin de vie ou de la communauté de territoires du type Wallonie picarde ou Cœur du Hainaut, le troisième niveau est celui de l’espace provincial. L’optimisation de la lisibilité et de la transparence devra, à mon sens, passer par une attribution respective à ces trois niveaux des compétences mutualisées par les communes et les acteurs, d’une part, des compétences confiées par la Région ou d’autres institutions d’autre part.

3. Enfin, la troisième condition pour que l’organisation des territoires demain soit plus profitable aux citoyens, c’est qu’elle soit cohérente et efficiente

Avant tout, il me semble que la cohérence – c’est-à-dire la correspondance entre les objectifs de l’intervention et ceux des autres niveaux d’intervention qui interagissent avec la première – ainsi que l’efficience trouveront leur fondement dans trois variables interdépendantes : la répartition et la coordination des compétences, la qualité du service, ainsi que son financement.

3.1. La répartition et la coordination des compétences devront être opérées avec soin, de manière décrétale, et tenir compte du critère de masse critique, donc de la capacité à rencontrer les enjeux. Les services provinciaux, cela a été dit à plusieurs reprises, notamment par le député provincial Gérald Moortgat et par Alain Braun, constituent des atouts par leur connaissance de terrain des nouvelles compétences qui seront transférées à la Région wallonne dans le domaine de la santé notamment, mais pas seulement. La capacité des services provinciaux à territorialiser les compétences en matière de sport, d’écodéveloppement, d’agriculture, de sécurité et d’enseignement supérieur, est réelle. J’y ajouterais la culture, dans toutes ses dimensions, comme déconcentration régionale. Je pense en effet, qu’il faut, en Wallonie comme à Bruxelles, arrêter de critiquer systématiquement la Communauté française et de se plaindre sans cesse de son incapacité à gérer les matières qui lui ont été confiées depuis 1970, et plutôt transférer rapidement toutes ses compétences vers les Régions. Alors que les mécanismes de ces transferts existent depuis 1993, il me paraît que la responsabilité du monde politique en cette matière devient accablante.

Au niveau des bassins de vie, je localiserais la territorialisation du développement économique, du tourisme, de l’aménagement du territoire et de la mobilité, de la formation, en lien avec la province, l’enseignement secondaire, y compris technique et professionnel.

Le niveau communal constitue le lieu d’où partent les mutualisations mais l’enseignement primaire y a assurément une place. Il ne s’agit évidemment pas d’instaurer un nouveau fédéralisme à l’intérieur de la Wallonie, entité fédérée. N’imposons donc pas une exclusivité des compétences mais permettons un partage en fonction des principes que nous avons avancés, en assaisonnant notre mise en œuvre d’une bonne dose de pragmatisme.

3.2. La qualité des services est fondamentale. Elle est souvent soulignée en ce qui concerne les provinces et en particulier celle du Hainaut : Observatoire de la Santé, Institut provincial de Formation, Hainaut Développement, Lecture publique, etc. Les services provinciaux sont reconnus pour leur compétence mais aussi pour la qualité de leur pilotage administratif, leur culture de services publics, leurs capacités d’innovation, de créativité, d’adaptation. Cela ne fait aucun doute : il s’agit, a-t-on dit, d’une véritable légitimité fondée sur la compétence.

3.2. Le financement des services peut être organisé sur base de la fiscalité propre des territoires ou sur base des dotations, difficiles à objectiver, ainsi que Christian Behrendt l’a rappelé. Il peut aussi être organisé par des mécanismes de contractualisation avec la Région, le Fédéral et l’Europe. Ces mécanismes sont complexes, car ils impliquent la conception, la co-construction, le pilotage, l’évaluation de projets multiniveaux. Ils ont toutefois ma préférence car ils sont les plus orientés vers les besoins concrets des citoyens, des entreprises et des autres acteurs. Nathalie Quévy a rappelé la nécessité de clarification que la question du financement impliquait de la part de la Région wallonne.

Conclusion : que voulons-nous faire ensemble ?

Ma conclusion tiendra en cinq points.

1. La situation économique, financière, politique de la Wallonie à l’horizon 2025-2050 m’apparaît plus périlleuse que ce que nous en laissons paraître. L’heure n’est pas aux querelles institutionnelles infrarégionales. L’interterritorialité, c’est-à-dire l’alliance des territoires pour rencontrer des objectifs communs m’apparaît davantage à l’ordre du jour. Au delà, n’oublions pas la formule prononcée par Calogero Conti le 24 février dernier : rien n’est figé, aucune institution, dans son existence et son mode de gouvernance. Le Recteur de l’Université de Mons a raison, bien sûr.

2. Dans notre transition collective vers la société de la connaissance, les universités et les centres de recherche doivent être, avec les entreprises, au cœur du système d’innovation, donc au cœur des territoires, qui sont, par excellence, les lieux de ces transformations. L’heure est au partenariat avec les provinces et avec les intercommunales en voie de transformation en agences de développement territorial.

3. Les provinces sont très concernées par les matières dites personnalisables et doivent être les meilleurs atouts en vue de leur prise en charge par l’institution wallonne… Je l’ai rappelé, et cela a été souligné à plusieurs reprises, les compétences des provinces portent précisément sur des domaines qui, demain, seront l’objet de toutes les attentions du gouvernement wallon. En particulier, et cela a été souligné par le rapporter de l’atelier “Acteur de son territoire”, l’institution provinciale exerce un rôle privilégié pour le développement de l’action sociale à un niveau de décisions qui touche les dispositifs locaux par lesquels les populations sont directement concernées.

4. Absorbé par la question des services qui était au centre de la réflexion menée par l’UMons et la Province de Hainaut, je n’ai rien dit de la question du pouvoir politique provincial. Je reste néanmoins très dubitatif sur la question de savoir s’il faudra, demain, maintenir un pouvoir politique provincial. J’entends bien l’argument classique No taxation without representation, sur le lien entre la fiscalité et la représentation démocratique. En fait, les travaux ici menés, mais aussi ma propre expérience, ne m’ont pas donné de réels arguments permettant de nourrir une réelle conviction selon laquelle il faudrait maintenir en Wallonie d’autres niveaux de taxation et de pouvoir – je dis bien de pouvoir, pas de services ni de gouvernance – que les niveaux communaux, régionaux et fédéraux.

5. Il est enfin un enjeu à la fois fondamental et paradoxal qui est celui des relations entre l’Université de Mons et la Province de Hainaut. Paradoxal, puisqu’au moment où elle prend une importance accrue par sa réorganisation mais aussi par différentes fusions et ouvertures, l’UMons laisse tomber son appellation de Mons-Hainaut. Celle-ci facilitait tout de même – permettez à un ancien Carolorégien de le relever – son recrutement à Charleroi. Fondamental, car tous les outils et concepts évoqués pour booster les relations entre l’UMons et la Province de Hainaut – plateforme de collaboration, partenariat gagnant-gagnant, alliance sur la formation, la santé (OSH-Institut Santé), la sécurité (Hainaut Sécurité – Institut Risques), le nouveau pôle hennuyer d’enseignement et l’IPF, etc. – s’inscrivent dans ce qui a été appelé ici la co-construction d’une expertise territoriale commune et d’un espace d’intelligence collective. Il faut dès lors remercier le Collège provincial d’avoir ouvert une réflexion structurée telle que celle-ci qui, n’en doutons pas, permettra, tant à l’Université qu’aux services provinciaux de rebondir pour préparer un avenir mieux construit. Les attentes sont plus nombreuses que les inquiétudes indiquait Alain Diseur, le directeur général des enseignements de la Province du Hainaut. Rien que cette alchimie entre la Province et l’UMons valait, je le pense, les efforts intenses de collaboration qui ont été réalisés.

Si on a une volonté d’avancer sur les projets, on n’aura pas trop de difficultés à se mettre d’accord sur les institutions, disait le ministre Stefaan De Clerck en clôturant son intervention le 28 mars à Mons. La question majeure à laquelle je vous renvoie est existentielle en effet : que voulons-nous faire ensemble ? En Cœur du Hainaut ou en Wallonie picarde ou encore dans le Pays de Charleroi, en Hainaut bien sûr. Mais aussi surtout en Wallonie.

Soyez convaincus que, lorsque nous aurons répondu ensemble à ces questions, le comment sera bien plus facile à construire.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Ce texte constitue la remise au net d’un exposé présenté en clôture du colloque Terrains, territoires, territorialités : la Province au cœur du débat ?, organisé à la salle académique de l’Université de Mons par le Collège provincial du Hainaut et l’Université de Mons, le 28 mars 2014.

[2] Marcel Hicter, Cahiers JEB 1/83, p. 354, Andenne, Remy Magermans, 1983.

[3] Martine MAELSCHALCK, “L’efficacité, c’est le contraire de la bureaucratie“, dans L’Echo, 20 février 2014, p. 6.

Mais quel est donc le “couillon” qui a inventé les bassins de vie ? 2. Des espaces d’action

19 mars 2014

Gouvernance territoriale, Intelligence territoriale

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Mons, le 19 mars 2014

Les bassins de vie sont des couillonnades qui ne reposent sur rien : je ne veux pas savoir qui les a inventés ! Cette jolie formule de Hervé Hasquin, concluait, nous l’avons écrit, un fort brillant discours prononcé à l’Université de Mons le 24 février dernier, lors de la soirée inaugurale de la réflexion lancée par le Collège provincial du Hainaut et l’UMons sur les territoires en Wallonie, ainsi que sur la place de la province dans la gouvernance supralocale. Si la formule est, disons, emportée, la question apparaît pertinente : quel est donc le couillon qui a inventé les bassins de vie ?

Dans un premier texte, nous avons abordé quelques origines des bassins de vie comme espaces d’observation. Nous nous penchons ici davantage sur les espaces d’action, en nous reposant la même question puis en tentant une conclusion très provisoire.

1. Charles Pasqua ? Dominique Voynet ? Jean-Pierre Chevènement ?

Ramener le citoyen et l’élu vers le local

Dans les années qui ont suivi le grand débat national de 1994, l’influence de la créativité politique et administrative française a continué à se faire sentir en Wallonie. Là, comme ici ou ailleurs – et c’est une banalité que de le rappeler –, le contexte de la mondialisation comme celui de l’intégration européenne ont eu tendance à ramener le citoyen comme l’élu vers le local, cadre qui lui apparaît plus rassurant, car apparemment davantage maîtrisable. Ce n’est pas sans intérêt que les Wallons ont observé la mise en œuvre des lois Pasqua du 4 février 1995, Voynet du 25 juin 1999 et Chevènement du 12 juillet 1999. La première disposait que Le schéma national propose une organisation du territoire fondée sur les notions de bassins de vie, organisés en pays, et de réseaux de villes (art. 2). Si elle ne revenait pas sur le concept de bassin de vie, la loi définissait un pays comme un territoire qui présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale. Celle-ci était reconnue par la ou les commission(s) départementale(s) de coopération intercommunale en fonction du nombre de départements concernés par le territoire. L’enjeu le plus attractif était, à nos yeux, contenu dans l’article 23 qui dispose notamment que les collectivités territoriales et leurs groupements définissent un projet commun de développement en concertation avec les acteurs concernés [1]. L’article 2 de la loi Voynet restait dans cette logique lorsqu’il rappelait notamment l’importance du développement local dans l’aménagement et le développement durable du territoire en l’organisant dans le cadre des bassins d’emploi et en le fondant sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains. Ce développement local favorise au sein de pays présentant une cohésion géographique, historique, culturelle, économique et sociale la mise en valeur des potentialités du territoire, en s’appuyant sur une forte coopération intercommunale et sur l’initiative et la participation des acteurs locaux. L’article 49 de la loi faisait des comités d’expansion et des agences de développement économique créés à l’initiative des collectivités territoriales, ainsi que des comités de bassin d’emploi, les instruments potentiels des collectivités territoriales dans l’élaboration et la mise en œuvre de leurs stratégies de développement économique [2]. La troisième loi fondait les communautés d’agglomération comme établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou de plusieurs communes-centres de plus de 15000 habitants. Selon le texte, ces communes s’associent au sein d’un espace de solidarité, en vue d’élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire [3]. Vu du côté wallon de la frontière, l’aspect le plus séduisant dans cette législation était probablement l’idée de renouvellement de la démocratie locale, constituant une véritable révolution des territoires. Comme l’affichait un document du Conseil économique et social de Midi-Pyrénées : l’avenir de la commune, c’est la communauté. L’avenir de la Communauté, c’est le Pays [4] . A l’initiative des communes et de leurs groupements, des Conseils de Développement composés de représentants des milieux sociaux, culturels et associatifs pouvaient en effet être librement organisés dans les Pays et les agglomérations. Ce Conseil de Développement était associé à la rédaction d’une Charte de Développement durable du projet de Pays ou d’Agglomération, donc destinée à répondre aux attentes des habitants.

Partager des perspectives futures

La Loi dite SRU (Solidarité et renouvellement urbain) complétait utilement ce dispositif en clarifiant les règles du jeu mais aussi en mettant en place ces outils intégrateurs que sont les SCOT (Schémas de Cohérence territoriale) et les PLU (Plans locaux d’Urbanisme). Ainsi, les SCOT s’affirment-ils comme des documents de planification stratégique intercommunale, c’est-à-dire de conception, de mise en œuvre et de suivi, mobilisant les acteurs du territoire, dans une perspective de développement durable. Les SCOT exposent, comme le dit la loi, le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services [5]. Le lien se fait néanmoins avec le territoire observé lorsque les promoteurs du SCOT de l’Arc Comtat-Ventoux écrivent dès la fin 2000 que cette dynamique concerne un bassin de vie, zone géographique où les habitants ressentent une appartenance à un territoire commun parce qu’ils y habitent, y travaillent, y ont des activités associatives et de loisirs, mais aussi des perspectives futures qu’ils souhaitent partager [6].

Sans aucun doute, l’idée de bassin de vie percole au travers de la frontière franco-wallonne. Le mot lui-même commence à faire fortune. Ainsi, en 1995, le président de l’intercommunale IGRETEC estime que le bassin de vie de Charleroi a reçu sa juste part. Quelques mois plus tard, la ville de Mons annonce qu’une société parisienne, développeur de bassin de vie, sera associée au développement du site des Grands Près, tandis que, un peu plus tard, IGRETEC valorise le bassin de vie de Charleroi dans le cadre des réalisations de l’Objectif 1 Hainaut. C’est là, en février 1998 que se concrétise formellement un bassin de vie, avec l’installation – une première wallonne – d’une communauté urbaine carolo-thudienne, “nouvelle cohérence supra-locale”, “structure supra-communale”, “proche des communautés urbaines françaises”… Cette Communauté urbaine de Charleroi-Val de Sambre rassemble quinze communes. Le ministre wallo-communautaire Jean-Claude Van Cauwenberghe en est l’instigateur, positionnant d’emblée cette institution en partenaire de la Région wallonne et en alternative à l’institution provinciale, qualifiée d’héritage de la Belgique unitaire. En mai de la même année, une seconde communauté urbaine émerge en Hainaut : à l’initiative du ministre Willy Taminiaux, le Centre se présente également comme un bassin de vie de douze entités fédérant près de 253.000 habitants [7].

On ne saurait nier que l’implantation de ces dispositifs sur les territoires français a fasciné un certain nombre de chercheurs, de fonctionnaires et d’acteurs territoriaux wallons alors que se développaient des relations et collaborations interrégionales, transfrontalières, voire directement avec la DATAR, ETD, le CERTU, l’OIPR [8], etc.

2. L’Institut Destrée et le Secrétariat du SDER ?

Des contrats de plan Région-Bassin ?

Le congrès La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle, organisé par l’Institut Destrée dans le cadre de l’exercice de prospective du même nom, avait, en 1998, constitué un moment important de prise de conscience d’idées décentralisatrices infrarégionales que Renaud Degueldre, directeur général du Bureau économique de la Province de Namur, avait bien énoncées sous la forme de trois prérequis : d’abord, que la Région wallonne prenne conscience qu’elle ne peut jouer le rôle d’opérateur et qu’elle a besoin d’opérateurs sous-régionaux seuls capables d’intégrer le caractère pluriel de la Wallonie, ensuite, que la Région wallonne définisse, pour chacune de ses politiques, un plan de développement concerté ; et enfin, que les sous-régions prennent, quant à elles, conscience des limites de leur autonomie pour inscrire leurs actions en soutien d’une politique de développement régional. En d’autres termes, concluait le patron du BEP, la porte doit être ouverte sur une contractualisation formelle des rapports entre les partenaires du développement, sur base d’un cahier des charges précisant les objectifs et les devoirs de chacun [9]. J’ai déjà écrit, ailleurs, combien ces principes trouvaient des traductions en termes d’actions dans les mécanismes de subsidiarité active et de “contrat de plan Région-Bassin” défendus par Christophe Derenne, rapporteur au même congrès prospectif [10]. Dans le rapport général des travaux, j’avais moi-même relayé l’idée que, si le sous-régionalisme est un concept connoté négativement, impulser des dynamiques de changement au niveau sous-régional est indispensable, car c’est à ce niveau, et à partir des acteurs de terrain, que l’on peut appréhender les réalités et disparités territoriales qui existent concrètement. La dynamique de développement du bassin du Hainaut occidental nous était apparue, à l’un comme à l’autre, comme un modèle qu’il faudrait étendre à toutes les entités composant la Wallonie, ainsi qu’à la région, prise dans son ensemble [11].

Cette proposition allait être affinée par l’Institut Destrée, allié aux entreprises CEMAC (Jean-Louis Dethier) et OGM (François Burhin), lors du colloque Contrats, territoires et développement régional, tenu le 11 mai 1999 à Namur. A côté et dans le cadre d’un Contrat-plan régional wallon, je proposais en tirant quelques conclusions, que soient mis en place des contrats territoriaux de partenariats et de développement : de nouveaux territoires pertinents qui se constitueraient librement, peut-être pour des durées déterminées, sur les principes de l’adhésion volontaire et du pragmatisme [12]. Cette réflexion se nourrissait bien entendu des travaux de la journée, en particulier en ce qui concerne les territoires, des interventions de Jacques Cherèque, vice-présent du Conseil général de Meurthe-et-Moselle, de Damien Devouassoux (DATAR), de Luc Maréchal et de Bernadette Mérenne. Cette réflexion faisait appel aussi, sans s’en cacher, aux travaux de la revue française Pouvoirs locaux, alors très impliquée dans les débats sur les quatre lois que nous avons longuement évoquées.

Les aires de coopération du SDER

Mais le moment était également stratégique en Wallonie puisque, comme devait le rappeler Luc Maréchal, le gouvernement wallon était en passe d’adopter définitivement le Schéma de Développement de l’Espace régional, ce qui sera chose faite le 27 mai 1999. L’Inspecteur général de la Division de l’Aménagement rappelait que ce texte avait intégré la nécessité de mettre en place un processus d’association des communes autour d’objectifs de développement territorial. Au delà des aires de coopération transrégionales, Luc Maréchal entrevoyait l’établissement de schémas d’agglomération pour Charleroi, Liège, Namur et Mons tandis qu’il concevait des aires de coopération en milieu rural, appelés pays. Il concluait que la détermination de ces aires pourrait être le fruit d’un double processus qui lie association politique volontaire des collectivités locales autour d’un projet stratégique comportant des objectifs évaluables et la régulation du processus de formation au niveau régional. Pour ces aires, précisait-il, on peut également ouvrir de nouvelles voies : une tutelle sur les résultats à atteindre et sur la qualité des systèmes de gestion et de décision internes (normes de qualité, ISO, etc.) [13]. S’il était moins explicite, le SDER, tel qu’adopté par le gouvernement wallon, encourageait les aires de coopérations supracommunales regroupant plusieurs communes qui pourraient prendre la forme de communautés urbaines pour les agglomérations urbaines et de projets de pays en milieu rural. Le texte précisait que les aires de coopérations devront notamment, pour être reconnues par la Région, se doter d’un schéma territorial qui sera en cohérence avec les principes du SDER et avec le Projets de structure spatiale. Ces schémas serviraient de documents de référence lors des révisions du plan de secteur, tandis que la Région mettrait en place une politique de soutien financier pour soutenir les projets de ces aires de coopération [14]. C’était évidemment peu de chose comparé aux dispositifs législatifs français. Ces éléments étaient toutefois suffisants pour encourager des dynamiques expérimentales.

Des outils concrets de développement territorial

Il est assez paradoxal que la première de ces expériences, Luxembourg 2010, allait se concevoir, à partir de la fin 2000, sur le territoire de la province de Luxembourg et de la zone de l’intercommunale IDELUX. Cet exercice s’élabore dans la foulée de la réalisation d’un Schéma de Développement de l’Espace provincial (SDEP) dans lequel, en 1999, émerge déjà un concept de bassin de vie. L’inspiration méthodologique française, et notamment celle, très “datarienne” du Comité de Liaison des Comités de bassin d’emploi est patente dans la nouvelle démarche [15]. C’est en province de Luxembourg également que, dans un souci tant de se rapprocher des besoins des acteurs du développement, en particulier des entreprises et des communes, que de rencontrer les spécificités territoriales, l’intercommunale IDELUX propose en 2003 un réel découpage en bassins de vie. Ainsi, en se fondant sur les Repères… (2002) de la CPDT, IDELUX identifie neuf bassins de vie, comme autant de problématiques territoriales spécifiques, qu’il organise en cinq espaces opérationnels : Famenne, Ardenne de l’Est et Luxembourg-Liège (Vielsalm), Pays d’Arlon, Agglomération du PED et Gaume du Sud, Centre-Ardenne et Bordure ardennaise septentrionale, Ouest ardennais [16].

En fait l’idée progressait que le développement local et territorial n’était pas le sous-localisme et que, comme l’indiquait Bernadette Mérenne, il manque un niveau intermédiaire entre la Région et la commune. D’ailleurs, la professeur à l’ULg appelait à la création de sous-ensembles spatiaux qui soient des espaces de solidarité, des zones d’équipements en commun, où les forces centrifuges seraient moins fortes que les forces centripètes et où pourraient se développer des projets communs qui aboutissent à des succès partagés par les intervenants locaux. Et c’est avec beaucoup de clarté que la géographe affirmait que les communes, parfois rivales, sont à la fois trop grandes pour s’adapter aux solidarités sociales et trop petites pour gérer les réalités du monde entrepreneurial, qu’il soit privé ou public. Aujourd’hui, la commune ne constitue plus la bonne taille. Je prône les espaces où existe réellement un sentiment général d’appartenance et d’organisation commune [17]. De son côté, lors des travaux de l’exercice de prospective Wallonie 2020, le directeur du CREAT (UCL), Yves Hanin, plaidera pour que la Wallonie puisse retrouver des territoires de projets : le projet de pays est un outil intéressant pour mettre une série d’acteurs en relation pas seulement pour exister à l’échelle du marché international, mais pour retrouver, au travers d’un projet de territoire, une adéquation entre identité, patrimoine et cohabitation. Le schéma d’agglomération pourrait être aussi un élément pertinent, une échelle pertinente, un projet pertinent pour gérer des problèmes de services à la collectivité [18]. Dans ses conclusions, Wallonie 2020 appelait d’ailleurs à intégrer les territoires infrarégionaux comme partie prenante de la contractualisation régionale [19].

3. Le Gouvernement wallon ?

Dès le début des années 2000, le président du gouvernement wallon avait demandé à des chercheurs de l’Université libre de Bruxelles de rédiger un guide méthodologique. Il s’agissait pour l’IGEAT d’élaborer des processus de construction de contrats d’avenir locaux. Les bassins de vie y étaient assez vaguement évoqués comme échelles pour que les communes puissent y concevoir des partenariats. Il faut toutefois noter que le glossaire de cet ouvrage reprenait la définition du bassin de vie qu’en avait donnée en 1997 le Dictionnaire réalisé en France par ATEA-CRIDEL [20]. Le ministre-président rappellera d’ailleurs l’intérêt de ce travail et la vision qui était la sienne de la supracommunalité lors de son discours de clôture des travaux de l’exercice de prospective Wallonie 2020 [21].

Une montée en puissance dans les DPR

Dans sa quatrième partie portant sur le Plan stratégique transversal visant au développement territorial équilibré et durable, la Déclaration de Politique régionale de 2004 affirmait qu’un développement harmonieux de la Wallonie implique un développement équilibré de l’ensemble de ses bassins de vie [22]. La notion prenait un tour plus orienté vers le développement territorial lorsque cette même DPR indiquait que le territoire est devenu une notion plus humaine qu’administrative et précisait : cette notion de territoire en tant que bassin de vie, d’espace de solidarité est fondamentale puisqu’il s’agit d’élaborer un projet de développement global (économique, social, environnemental et culturel), partagé et approprié par l’ensemble de la population habitant cet espace. Ce projet s’appuie notamment sur le Schéma de Développement de l’Espace régional (SDER) [23]. Il faut noter que, parallèlement, la Déclaration de politique communautaire 2004-2009 (DPC) annonce la création d’une dynamique collective portant sur la reconnaissance de bassins scolaires dans le cadre du Contrat stratégique pour l’éducation que le gouvernement organise. La DPC dit aussi que celui-ci définira des lignes directrices en matière de maillage culturel et de développement territorial, notamment en déterminant les périmètres des bassins (culturels ?) selon des critères objectifs [24].

La Déclaration de Politique régionale 2009 indique la volonté du nouveau gouvernement de simplifier le paysage institutionnel situé entre la Région et la commune, en réformant l’institution provinciale pour la faire évoluer, à terme et après révision de la Constitution, en communauté de territoires adaptée comme entité de gestion des intérêts supra-communaux, de pilotage politique des intercommunales, de soutien aux politiques communales et de déconcentration de missions régionales et communautaires dans le cadre des stratégies établies par la Région et/ou les Communautés. Plus loin, la Déclaration précise que les organes de la communauté de territoires seront : une assemblée qui délibère en public et composée d’élus communaux sur base des principes de représentation minimale et de représentation proportionnelle ; un collège exécutif responsable devant l’assemblée. Les intercommunales correspondant à l’échelle des bassins de vie seront appelées à évoluer en agences techniques d’exécution des orientations politiques de la communauté de territoires [25]. Enfin, le texte précise que, dans l’attente de la transformation des provinces en communautés de territoires et afin de mieux mettre en œuvre des projets communs répondant aux besoins de plusieurs communes, le gouvernement encouragera de nouvelles formes de collaboration entre communes, constituées sur base volontaire, afin de maximiser, au profit de toute la Wallonie, les effets de pôle que représentent les territoires. Les communes pourront ainsi conclure ensemble un contrat de développement durable qui identifiera les moyens, projets et actions prioritaires à mettre en œuvre pour rencontrer les réalités urbaines, rurales ou semi-rurales qui leur sont spécifiques. De son côté, la Déclaration de Politique communautaire 2009-2010 annonce l’approfondissement des initiatives prises dans le domaine de l’éducation, notamment sur base de l’expérience menée dans le bassin scolaire de Charleroi, en développant des instances de co-responsabilisation par bassin de vie [26]. Dans cette démarche, un bassin de vie sera défini comme une zone géographique, pertinente, en matière de politique croisée en termes d’enseignement qualifiant, de formation professionnelle et d’emploi [27].

Une conclusion très provisoire

Une réflexion autour du concept de bassin de vie, y compris les bassins d’emplois et bassins scolaires, organisée lors d’un séminaire de la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne, le 8 décembre 2009, avait posé la question de la stabilité des espaces dans le temps long (10, 20 ou 50 ans) et fait la distinction entre des territoires d’observation, nécessitant une stabilité temporelle des limites spatiales, et des territoires d’action, dont les espaces pouvaient varier en fonction des enjeux. Les travaux de Wallonie 2030, menés en 2010-2011 par le Collège régional de Prospective de Wallonie, ont également insisté sur la nécessité de reconsidérer le territoire, que ce soit en termes de localisation de l’activité économique et d’inscription des populations, ou en termes de partage des responsabilités entre acteurs : les politiques, les individus, mais également les acteurs économiques. Wallonie 2030 a bien montré la nécessité d’une plus grande transversalité entre les politiques menées et entre les acteurs, en insistant sur le fait qu’on ne peut plus penser, par exemple, les politiques d’emploi, sans articulation des politiques économiques, d’éducation, de recherche, d’aménagement du territoire, et que les acteurs se situent face à une diversité de mouvements : un mouvement déterritorialisé de l’activité économique et des trajectoires professionnelles, mais également un mouvement de proximité, de mise en réseau d’acteurs au niveau local, particulièrement sur les bassins de vie et les bassins scolaires, si on distingue les deux. Corollaire de la coordination régionale, le Collège a aussi affirmé que l’efficacité des politiques régionales passe par davantage de décentralisation entre la région et les communes, comme l’a souligné lors du congrès de clôture, Louise-Marie Bataille, secrétaire générale de l’Union des Villes et des Communes de Wallonie. Dans ce cadre, les bassins de vie jouent un rôle d’interface en améliorant, grâce à leur masse critique, la performance des politiques locales. Dans tous les cas, y a-t-on conclu, on ne fera pas l’économie d’une réelle mise en cohérence et en convergence des initiatives dans le contrat qui devra être élaboré entre la Région et ses territoires [28].

Ces problématiques ont évidemment gardé toute leur pertinence au moment où il nous faut conclure en répondant enfin à la question qui a inventé les bassins de vie ? Comme souvent, lorsqu’il s’agit d’innovations, surtout si elles sont polymorphes, il est difficile, sinon impossible, d’identifier un seul acteur, une seule trajectoire, un moment et un lieu. Il est en tout cas assez clair que les bassins de vie n’ont pas émergé subitement en Wallonie lors de la dernière ou des deux dernières législatures. L’idée est complexe et profonde, dépasse largement nos frontières et notre siècle. L’influence française est assurémment déterminante [29]. L’influence allemande, compte tenu du contexte de l’époque, est inquiétante.

Politiques sectorielles et transversalités

La première partie de la conclusion de ce texte a, en fait, déjà été écrite, sous le titre de Qu’est-ce qu’un bassin de vie en Wallonie ? Ce texte faisait suite à la présentation par le ministre des pouvoirs locaux Paul Furlan de son livre De la ville aux bassins de vie, le 29 novembre 2012, au Cercle de Wallonie à Liège [30]. J’y rappelais surtout la difficulté de fonder la pertinence du concept, y compris sur le plan statistique, d’établir le lien avec les autres politiques sectorielles dans un souci de transversalité, ainsi qu’avec les logiques volontaristes supracommunales qui, elles, ne s’appuient que très partiellement sur les diagnostics rétrospectifs et actuels pour s’inscrire, par une démarche prospective, dans des enjeux, des visions et des stratégies de long terme. Le ministre des Pouvoirs locaux avait en effet confirmé, comme il l’avait fait au Parlement [31], que, pour lui, les communautés de communes correspondaient bien aux bassins de vie et que le redéploiement de la Wallonie ne se ferait que sur base de bassins de vie, de communautés de communes, et à la fois dans la réalité de terrain et porté par les élus locaux. Les deux colloques intitulés Communautés de territoires et intelligence territoriale, organisés les 13 et 19 décembre 2013 à Liège et à Charleroi, à l’initiative de Paul Furlan, n’ont pas remis fondamentalement en cause ce positionnement [32].

La deuxième partie de la conclusion est prématurée. Il faut attendre les multiples remarques introduites dans le projet de SDER par les acteurs locaux qui constituent, dans le meilleur des cas, autant d’efforts pour clarifier la relation que le gouvernement wallon a tenté d’instaurer entre bassins de vie et communautés de territoires. Dans les textes, la confusion entre territoire d’observation et territoire d’action y a atteint des sommets desquels il est en effet nécessaire de redescendre au risque de confier des rôles de gouvernance à des espaces fondés par et pour une statistique dont, nous l’avons entendu de la part des chercheurs des différents domaines, la qualité est elle-même interrogée.

Clarté territoriale et évidence institutionnelle

Ce qui est frappant c’est bien sûr le caractère polysémique du concept de bassin de vie mais surtout le fait que, au nom de la diversité des enjeux et à part quelques exceptions, on a défendu jusqu’ici la pluralité des définitions et surtout des espaces. Cette conception me paraît totalement orientée vers les experts et non vers les bénéficiaires comme la bonne gouvernance devrait nous y inciter. Le citoyen, comme l’élu, du reste, est lui, confronté à une multitude d’enjeux dans la vie quotidienne et, dès lors, n’a que faire d’un territoire à géométrie variable qui changerait de forme au gré des indicateurs, de la manière de les construire ainsi que de croiser – ou pas – les approches sectorielles : emploi, enseignement, santé, développement économique, aménagement, etc. Ce dont les citoyens et les élus ont besoin, avant tout, c’est de clarté territoriale et d’évidence institutionnelle. La stabilisation des territoires, comme celle des institutions, constituent des nécessités démocratiques absolues. Leur simplicité est la condition même de leur compréhension, de leur appropriation ainsi que de la qualité des réponses que ces territoires et ces institutions apportent aux citoyens.

Ainsi que je l’ai écrit dans un texte récent, le bassin de vie est au centre de la problématique de la territorialité et du débat ouvert sur la décentralisation des politiques régionales. On peut en donner une définition robuste, qui fut nourrie par un débat très constructif avec Pierre Got à la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne, le 20 novembre 2012 : un bassin de vie est une aire de coopération territoriale à laquelle aurait adhéré librement un certain nombre de communes où, d’une part, se réalise un projet de développement endogène et transversal durable porté par les acteurs et où, d’autre part, peuvent se mettre en œuvre, par contractualisation, des politiques publiques régionales territorialisées [33].

J’avais, en ce qui me concerne, et en vue d’un entretien avec le journaliste Marc Sirlereau (RTBF), le 14 septembre 2012, avancé sept principes que je pense utiles pour construire des bassins de vie :

1. s’appuyer sur des projets collectifs de long terme (vs pertinence « scientifique ») ;

2. formaliser des contractualisations multiniveaux (internes et externes, supracommunales et multiacteurs) qui s’appuient sur les acteurs existants, en particulier les communes, les entreprises et les associations ;

3. prendre en compte le polycentrisme et la complémentarité rural-urbain (Huy-Waremme, Mons-La Louvière, etc.) ;

4. se fonder sur l’interterritorialité (pragmatisme vs compétitions et hiérarchies institutionnelles) ;

5. rechercher une meilleure efficience par une meilleure utilisation des ressources (humaines, budgétaires ou territoriales) disponibles ;

6. intégrer et mettre en cohérence maximale des compétences (bassins d’emplois, bassins scolaires, judiciaires, etc.) ;

7. professionnaliser les structures avec des outils de qualité (intercommunales de développement, universités, CSEF, centres culturels, etc.).

Ce ne sont bien sûr que des pistes.

Au delà, il apparaît certain que, si on restait dans cette bizarrerie qui ferait que plus personne ne saurait ce qu’est un bassin de vie, on pourrait se dire que la question de Hervé Hasquin qui nous sert de titre deviendrait particulièrement pertinente.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Loi n^o 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, Journal officiel de la République française n° 31 du 5 février 1995, p. 1973. legifrance.gouv.fr – Texte initial.

[2] Loi n^o 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, Journal officiel de la République française, n° 148 du 29 juin 1999, p. 9515. legifrance.gouv.fr- Texte initial.

[3] Loi n^o 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, Journal officiel de la République française, n° 160 du 13 juillet 1999, p. 10361. legifrance.gouv.fr – Texte initial.

[4] Pays et agglomérations… pour un renouvellement de la démocratie locale, Toulouse, Conseil économique et social régional de Midi-Pyrénées, s.d, [2004 ?].

[5] Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, Journal officiel de la République française, n° 289 du 14 décembre 2000, p. 19777. legifrance.gouv.fr – Texte initial.

[6] Qu’est-ce qu’un SCOT ?, Carpentras, Syndicat mixte Comtat Ventoux, 15 décembre 2000. http://www.scotcomtatventoux.fr

[7] Hugo LEBLUD, Igretec, dans L’Echo, 13 décembre 1995. – H. LEBLUD, “Technologique” pour Mons, dans L’Echo, 20 mars 1996. – H. LEBLUD, Objectif 1 : Igretec plaide “non coupable”, dans L’Echo, 3 mai 1997. – H. LEBLUD, Charleroi – Thuin : vers une nouvelle cohérence supra-locale, dans L’Echo, 18 février 1998. – H. LEBLUD, Le Centre se trouve enfin une identité politique, dans L’Echo, 16 mai 1998.

[8] Le Centre de Ressources du Développement territorial (ETD), le Centre d’Etude sur les Réseaux, les Transports, l’Urbanisme et les Constructions publiques (CERTU), L’Observatoire international de Prospective régionale (OIPR).

[9] Renaud DEGUELDRE, Infrastructures structurantes et informations, dans La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle, Innovation, évaluation, prospective, p. 205, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[10] Ph. DESTATTE, Jalons pour une définition des territoires…, p. 40.

[11] Ph. DESTATTE, Rapport général du quatrième Congrès La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle : évaluation, innovation, prospective, dans La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle…, p. 431-432. A noter que cette dynamique du Hainaut occidental était particulièrement intéressante avec différentes initiatives telles que la création d’un Comité de Bassin du Hainaut Occidental, dans le cadre de l’initiative communautaire PME, la fusion des chambres de commerce de Tournai et Mouscron en une Chambre de Commerce et de l’Industrie du Hainaut Occidental, ainsi que la création du Comité de Pilotage de la région de Tournai, Ath, Mouscron (COPITAM). L’influence territoriale française, notamment de la loi d’orientation, y était peut-être plus manifeste qu’ailleurs. Voir Henri CAPRON, Valérie AJZENMAN, Florence HENNART, Livre blanc du Hainaut occidental, p. 2 et 37, Bruxelles, Dulbea-CERT, à l’initiative d’IDETA, Février 2001.

[12] Ph. DESTATTE, Pistes méthodologiques pour rédiger une nouvelle déclaration de politique régionale, dans Contrats, territoires et développement régional, p. 139-140, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[13] Luc MARECHAL, Le Schéma de Développement de l’Espace régional : un processus vers l’évaluation et la contractualisation, dans Contrats, territoire et développement régional…, p. 68-69.

[14] Gouvernement wallon, Schéma de Développement de l’Espace régional, adopté par le Gouvernement wallon le 27 mai 1999, Annexe 2, p. A.6, Namur, MRW, Secrétariat du SDER, 1999. – Ph. DESTATTE et L. MARECHAL, Prospective des espaces en transition territoriale et politique : la Wallonie, dans Yves JEAN et Guy BAUDELLE, L’Europe, Aménager les territoires, p. 378-389, coll. U, Paris, A. Colin, 2009.

[15] Voir le document de référence utilisé au début de la démarche : Olivier MAZEL, Pascal VAZARD et Klaus WERNER, Construire un projet de territoire, Du diagnostic aux stratégies, Comité des Liaison des Comités de bassin d’emploi, Paris DATAR, 1997.

[16] Bassins de vie, Proposition de découpage et ses fondements, Arlon, IDELUX, 8 octobre 2003, 4 p. + Annexe cartographique. Document aimablement fourni par Henry Demortier, 17 mars 2014. – René Delcominette quitte Idelux, il garde la passion, dans L’Echo, 30 août 2011. – A noter que ces bassins étaient encore au cœur de la réflexion organisée en 2013 dans le même territoire pour construire un SDEL (Schéma de Développement de l’Espace luxembourgeois).

[17] Patricia del MARMOL, La Wallonie devrait reprendre le pouvoir, La masse critique « une réflexion en profondeur que pose Bernadette Mérenne, docteur en géographie de l’ULg, dans L’Echo, 20 novembre 2001. – voir aussi B. MERENNE, Aménagement du territoire et bassins de vie, Exposé à la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne, Namur, Institut Destrée, 23 juin 2011.

[18] Y. HANIN, Développement territorial, enjeux et stratégie, dans Wallonie 2020, Une réflexion prospective citoyenne sur le devenir de la Wallonie, Actes de l’exercice de prospective mené en Région Wallonie de novembre 2001 à février 2004, p. 116, Charleroi, Institut Destrée, 2005.

[19] Wallonie 2020, Une réflexion prospective citoyenne sur le devenir de la Wallonie, Actes…, p. 601-602.

[20] Dominique-Paule DECOSTER dir., Vers des Contrats d’Avenir locaux, Elaborer et réussir sa stratégie de développement communal, p. 126 et 154, Bruxelles-Namur, ULB-IGEAT – Région wallonne, sd [2003]. – Voir aussi D-P DECOSTER, Gouvernance locale, développement local et participation citoyenne, Charleroi, ULB, 2002. – Voir aussi Pierre GOVAERTS, Christian VANDERMOTTEN dir., Les communautés urbaines, Namur, CPDT, 2003.

[21] Wallonie 2020, Une réflexion prospective citoyenne sur le devenir de la Wallonie, Actes de l’exercice de prospective mené en Région Wallonie de novembre 2001 à décembre 2004, p. 586-587, Charleroi, Institut Destrée, 2005.

[22] Déclaration de Politique régionale wallonne, 2004, p. 35.

[23] Ibidem, p. 72. (Partie 6, Aménagement du territoire).

[24] Déclaration de Politique communautaire 2004-2009, p. 5 et 44, Bruxelles, 2004. – Pierre BOUILLON et David COPPI, PS-CDH : le contrat au net, Intitulé de l’accord : “Wallonie-Bruxelles, 2004-2009”, dans Le Soir, 10 juillet 2004, p. 1 et 4.

[25] Déclaration de Politique régionale 2009-2014, Une énergie partagée pour une société durable, humaine et solidaire, p. 255-257, Namur, Parlement wallon, 15 juillet 2009.

[26] Déclaration de Politique communautaire 2009-2014, Une énergie partagée pour une société durable, humaine et solidaire, p. 23-24, Bruxelles, 15 juillet 2009. – voir aussi Xavier BODSON, Bassins de vie : pour une meilleure articulation entre l’emploi, la formation et l’enseignement, Bruxelles, IEV, Septembre 2009.

[27] Conseil économique et social de Wallonie, Avis A 1068 relatif aux bassins de vie et pôles de synergie, p. 2.

[28] Ph. DESTATTE, Wallonie 2030, Quelles seraient les bases d’un contrat social pour une Wallonie renouvelée ? Rapport général du congrès du 25 mars 2011 au Palais des Congrès de Namur, p. 5, 7, 17, Namur, Collège régional de Prospective de Wallonie, 2011.

Cliquer pour accéder à Philippe-Destatte_Wallonie2030_Rapport-General_2011-03-25_Final_ter.pdf

[29] Voir notamment : Olivier HEUSKIN, Le concept de communauté urbaine : notions de base et repères essentiels, Exposé présenté à la séance plénière de l’asbl Liège Demain, le 14 décembre 2009.

[30] Paul FURLAN, De la ville aux bassins de vie, Entretiens avec Marcel Leroy, Liège, Luc Pire, 2012. Voir : Ph. DESTATTE, Qu’est-ce qu’un bassin de vie en Wallonie ? Blog PhD2050, 29 novembre 2012.

[31] Parlement wallon, Compte rendu intégral, n° 7 (2012-2013), mardi 2 octobre 2012 p. 16.

[32] Orientations en vue de l’élaboration d’une politique de la ville ou des territoires en Wallonie, Namur, SPW-DGO4, 31 janvier 2014, Draft 28 p.

[33] Ph. DESTATTE, Les mots pour le dire : SDER et autres SRADDT…, p. 2, Blog PhD2050, 20 janvier 2014.