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Namur, le 4 octobre 2020

Les perspectives de choix stratégiques très proches que constituent les Fonds structurels européens, le programme de relance Get up Wallonia! en chantier au sein du Gouvernement de Wallonie, les questions sur l’utilité, l’intérêt voire la nécessité d’implanter la 5G,  les interrogations sur la mise en œuvre d’un revenu universel garanti, tous ces défis et quelques autres, énergétiques, climatiques ou environnementaux, posent la question de l’impact des choix des opérateurs, qu’ils soient publics ou privés [1].

Analysant les travers et dysfonctionnement de la démocratie américaine et les pistes pour la reconstruire, Katherine M. Gehl et Michael E. Porter appellent dans leur récent ouvrage The Politics Industry à l’innovation politique. La première des deux chercheurs, fondatrice de l’Institute for Political Innovation, plaide pour que les laboratoires de la démocratie contribuent aux transformations au sein même du système politique et social afin d’aider les gouvernements à réaliser leurs objectifs et surtout atteindre les résultats que les citoyennes et citoyens méritent [2]. Si les auteurs, imprégnés de la culture de l’entrepreneuriat et des affaires s’attachent surtout à l’ingénierie de la démocratie afin de restaurer ses effets négatifs sur la compétitivité de l’économie, ils ne placent pas parmi leurs préoccupations l’analyse ou l’évaluation objective et préalable que les décisions politiques peuvent avoir sur la société et son économie. Sans une approche de ce type, il nous semble en effet que la dénonciation du jeu politique et de son manque de rationalité – de même que la démonstration de l’absence d’intérêt général et de bien commun – apparaît vaine.

Estomper une solide analyse d’impact contribue probablement à ce que Philippe Zittoun qualifiait, en s’appuyant sur les travaux des célèbres économistes, mais aussi sociologues et politologues Herbert Simon (1916-2001) et Charles Lindblom (1917-2018), de bricolage cognitif complexe. Dans ce bricolage, les liens nécessaires et rationnels entre problème, objectif, solution, instruments, valeurs et causes sont absents [3]. L’ignorance, l’intuition, l’idéologie, l’inertie se mêlent pour nous donner des réponses qui ont l’air plausibles, promettent beaucoup et ne pourront que nous trahir, écrivent les récents prix Nobel d’Économie Abhijit Banerjee et Esther Duflo [4].

 

1. Qu’est-ce que l’analyse préalable d’impact (Policy Impact Prior Analysis)?

La vocation de l’analyse d’impact est d’établir une comparaison entre ce qui s’est passé ou se passera après la mise en œuvre de la mesure ou du programme avec ce qui se serait passé si la mesure ou le programme n’avait pas été mis en œuvre. On peut appeler cette comparaison l’impact du programme [5].

L’analyse d’impact préalable peut aider à affiner les décisions avant leur mise en œuvre, ainsi qu’à concevoir leurs effets potentiels dans différents environnements économiques. L’évaluation d’impact fournit un cadre pour comprendre si les bénéficiaires bénéficient réellement du programme – et non d’autres facteurs ou acteurs. Un mélange de méthodes qualitatives et quantitatives est utile pour avoir une vue d’ensemble de l’impact du programme. On peut distinguer deux types d’analyses d’impact : ex ante et ex post. Une analyse d’impact ex ante tente de mesurer les impacts escomptés des futurs programmes et politiques, compte tenu de la situation actuelle d’une zone ciblée, et peut impliquer des simulations basées sur des hypothèses de fonctionnement de l’économie. Les évaluations ex ante sont généralement basées sur des modèles structurels de l’environnement économique auquel sont confrontés les participants potentiels. Les hypothèses sous-jacentes des modèles structurels impliquent l’identification des principaux acteurs économiques dans le développement du programme ainsi que les liens entre les acteurs et les différents marchés pour déterminer les résultats du programme. Ces modèles sont de nature à prédire les impacts du programme [6].

Dans leur volonté commune de Mieux légiférer, le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne ont décidé, en avril 2016, de multiplier et renforcer les analyses d’impact [7] comme outils permettant l’amélioration de la qualité de la législation de l’Union, à côté de la consultation des citoyens et des parties prenantes, ainsi que de l’évaluation de la législation existante. Pour ces trois institutions, les analyses d’impact devraient exposer différentes solutions et, lorsque c’est possible, les coûts et avantages éventuels à court terme et à long terme, en évaluant les incidences économiques, environnementales et sociales d’une manière intégrée et équilibrée, sur la base d’analyses tant qualitatives que quantitatives. Ces analyses doivent prendre en compte les principes de subsidiarité et de proportionnalité de même que les droits fondamentaux, elles ont aussi à prendre en considération l’incidence des différentes options en termes de compétitivité, de lourdeurs administratives, de l’effet sur les PME, ainsi que les aspects numériques et ceux liés à l’impact territorial. De plus, les analyses d’impact devraient se fonder sur des éléments d’information exacts, objectifs et complets [8].

La Commission européenne s’est fortement investie ces dernières années pour mettre à jour ses instruments techniques de gouvernance, dans cet effort pour mieux légiférer. Cette idée  signifie concevoir les politiques et les lois de l’Union de manière à ce qu’elles atteignent leurs objectifs à un coût minimum. Pour la Commission, une meilleure législation ne consiste pas à réglementer ou déréglementer, mais plutôt à adopter une manière de travailler de telle sorte à garantir des décisions politiques préparées de manière ouverte et transparente, éclairées par les meilleures données factuelles disponibles et soutenues par la participation des parties prenantes. L’analyse d’impact (Impact AssessmentIas – ou Impact Analysis) fait éminemment partie de cette façon d’aborder les policies, au même titre que les outils d’anticipation (Forward Looking, Foresight), de consultation et de participation des parties prenantes, de planification, de mise en œuvre, d’évaluation, de suivi, etc. qui s’inscrivent dans le cycle des politiques publiques ou collectives (Policy Cycle), ou même, par extension d’entreprises [9].

Mieux légiférer couvre l’ensemble du cycle politique, depuis la conception et la préparation des politiques, l’adoption, la mise en œuvre, l’application (y compris le suivi et la mise en vigueur [10]), l’évaluation et la révision des mesures. Pour chaque phase du cycle, un certain nombre de principes, d’objectifs, d’outils et de procédures d’amélioration de la réglementation permettent de renforcer la capacité de disposer de la meilleure stratégie possible.

Si l’analyse d’impact n’est pas un outil nouveau, puisque largement théorisée dans les années 1980 et 1990 [11], sa place dans le processus a été considérablement renforcée par la Commission européenne, au point de devenir, nous le pensons, tout à fait centrale. Son contenu même a été élargi. Les Better Regulation Guidelines de 2017 mettent en évidence cette ouverture et établissent la différence avec les pratiques de l’évaluation : dans un processus d’analyse d’impact, le terme impact décrit tous les changements attendus en raison de la mise en œuvre et de l’application d’une option / intervention politique donnée. De tels impacts peuvent se produire à des échelles de temps différentes, affecter différents acteurs et être pertinents à différentes échelles (locale, régionale, nationale et européenne). Dans un contexte d’évaluation, l’impact fait référence aux changements associés à une intervention particulière qui se produisent à plus long terme [12]. Le glossaire des Guidelines précise encore que l’analyse d’impact est un processus intégré permettant d’évaluer et de comparer les mérites d’une gamme d’options de politiques publiques ou collectives conçues pour résoudre un problème bien défini. C’est une aide à la décision politique et non un substitut [13].

Ainsi, les analyses d’impact se réfèrent à l’évaluation ex ante effectuée lors de la phase de formulation des politiques du cycle politique.

Ce processus consiste à rassembler et à analyser des preuves pour appuyer l’élaboration des politiques. Il vérifie l’existence d’un problème à résoudre, établit les objectifs, identifie ses causes sous-jacentes, analyse si une action publique est nécessaire et évalue les avantages et les inconvénients des solutions disponibles [14].

Le système d’analyse d’impact de la Commission suit une approche intégrée qui évalue les incidences environnementales, sociales et économiques d’une gamme d’options politiques, intégrant ainsi la durabilité dans l’élaboration des politiques de l’Union. Les rapports d’impact formatés par la Commission intègrent aussi les impacts sur les PME, les impacts sur la compétitivité européenne ainsi qu’une description détaillée de la stratégie de consultation et des résultats obtenus [15].

 

2. Des processus complexes, orientés intérêt général et éclairant la démocratie

Ainsi, dans un cadre parlementaire, les études d’impact, conçues comme évaluations ex ante des lois, rencontrent une ambition de rénovation des pratiques politiques, un enjeu de démocratie ouverte (Open Governement) pour mieux éclairer le débat public, ainsi qu’une volonté d’efficience dans la transformation de l’action publique et collective, car évaluer, c’est mieux agir. Produire de la connaissance sur les objectifs, sur le contexte, sur les moyens, sur les résultats attendus et les effets des politiques proposées, c’est offrir aux parlementaires ainsi qu’aux citoyennes et citoyens les moyens d’apprécier les conséquences des mesures préconisées. C’est également appuyer la décision publique en faisant apparaître de manière robuste les impacts budgétaires des décisions que les décideurs vont prendre. Ces atouts constituent sans nul doute autant de moyens permettant de régénérer nos démocraties [16].

Utilisée pour l’évaluation préalable des lois, l’évaluation d’impact vise à analyser l’ensemble des comportements et des situations qui présentent un lien de causalité direct ou indirect avec la législation étudiée, d’en recenser les effets non prévus, les effets pervers [17]. Il s’agit d’identifier les véritables changements attendus dans la société qui pourraient être directement associés aux mesures normatives (législatives ou réglementaires) mises en œuvre par les acteurs de cette politique [18]. On comprend dès lors que les questions liées à des préoccupations comme l’impact des choix technologiques sur la santé ou la cohérence des lois avec les objectifs climatiques et du développement durable constituent des questions essentielles posées aux études d’impact [19].

La mesure d’impact constitue donc l’enjeu principal de l’évaluation, mais c’est aussi la question la plus difficile à traiter d’un point de vue méthodologique [20]. Comme l’indique le rapport Morel-L’Huissier – Petit, adressé à  l’Assemblée nationale française en 2018, évaluer la mobilisation des moyens et la maîtrise de la dépense publique dans la mise en œuvre de la loi et d’une politique est le premier moteur d’une action publique plus performante qui sait innover et faire évoluer ses modes de gestion pour s’adapter positivement au paradoxe de l’action publique moderne : comment faire mieux avec moins, dans un contexte de réduction de la dépense publique, de montée des exigences démocratiques et des attentes de Service public et d’accélération des évolutions de l’économie et de la société [21]. Ce rapport préconise d’ailleurs d’étendre les études d’impact aux propositions de loi inscrites à l’ordre du jour ainsi qu’aux amendements substantiels afin d’en enrichir le contenu, de contre-expertiser les études d’impact accompagnant déjà les projets de loi, d’élaborer de solides simulateurs d’impact et de coûts et de les utiliser régulièrement, enfin d’organiser des débats en commission et en séances publiques consacrés à l’examen des études d’impact [22].

En ce qui concerne la stratégie bas-Carbone, le Haut Conseil pour le Climat de la République française, indiquait en décembre 2019 qu’en matière d’évaluation environnementale, et qui plus est climatique, les études d’impact existantes n’ont pas atteint leur potentiel : elles ne couvrent qu’une faible part des textes adoptés (les propositions de loi, d’origine parlementaire, et les amendements ne sont pas concernés), ne sont que rarement mobilisées et restent souvent incomplètes [23].

Ces travaux d’évaluation du Haut Conseil du Climat sont pourtant méthodologiquement très intéressants. En les complétant, on peut considérer que les analyses préalables d’impact se font à partir d’un processus en sept étapes dont on voit ici la boussole destinée à les parcourir.

De manière globale on peut considérer que l’impact d’une politique est l’ensemble de ses effets sur la situation du monde réel, y compris : 1. l’impact sur la situation ou le groupe cible, 2. l’impact sur des situations ou des groupes autres que le groupe cible (effets de débordement), 3. l’impact sur les conditions immédiates et futures, 4. les coûts directs, en termes de ressources financières, humaines ou institutionnelles consacrées au programme, 5. les coûts indirects, y compris la perte de possibilités de faire autre chose. Tous les avantages et les coûts, immédiats et futurs, doivent être mesurés en termes à la fois symboliques et tangibles, donc éclairés par des équivalences concrètes [24].

La première vertu de toute évaluation ex ante est certainement de clarifier d’emblée, par exemple avant le vote d’une loi, les objectifs politiques, de contribuer à la préciser ou d’éliminer les incompatibilités entre les objectifs généraux et les objectifs opérationnels, voire entre ceux-ci [25]. Le problème fondamental semble être que les impacts des changements dus aux politiques publiques sont souvent faibles, voire marginaux, par rapport à ceux des évolutions sociales et économiques exogènes. Il devient alors difficile de démêler le message du bruit [26]. C’est pourquoi montrer un impact important en matière de politique publique nécessite souvent de faire face à un grand programme – ou un ensemble de programmes. Les mesures doivent être bien conçues, bien financées et rendues durables dans le temps [27]. Ces mesures peuvent être débattues avec les parties prenantes ou même avec des citoyennes et citoyens comme ce fut le cas pour les mesures du projet de décret sur l’Assurance autonomie débattues lors du panel citoyen vieillissement organisé au Parlement de Wallonie en 2017 et 2018 [28].

Plus qu’un jugement, l’évaluation d’impact consiste en une logique d’apprentissage permettant de tirer des enseignements de la politique ou de l’action évaluée et, dès lors, d’en améliorer le contenu. Toute évaluation nécessite la collaboration et le dialogue de ses principaux participants, à savoir les mandataires, les évaluateurs, les bénéficiaires des politiques, programmes, projets ou fonctions, ainsi que les parties prenantes, c’est-à-dire les particuliers ou les organismes qui s’intéressent à la politique ou au programme évalué ainsi qu’aux résultats de l’évaluation. Ainsi comprise, l’évaluation ne peut être qu’une démarche d’appropriation des acteurs eux-mêmes de la réflexion sur les pratiques et les résultats de la matière évaluée [29]. Les méthodes peuvent varier et elles sont en nombre, l’essentiel réside probablement en l’éthique de l’évaluation et quelques critères essentiels de qualité : un modèle de qualité, des données nombreuses et robustes, une réponse aux attentes, une prise en compte réelle de l’intérêt général [30].

 

3. Intérêts et freins pour un outil d’intelligence stratégique

L’analyse préalable d’impact s’inscrit dans les outils d’intelligence stratégique (Strategic Policy Intelligence Tools) valorisés par la Commission européenne. Elle en respecte d’ailleurs les principes :

principe de participation : les exercices de prospective, d’évaluation ou d’évaluation technologique prennent en compte la diversité des perspectives des acteurs afin de ne pas maintenir une « vérité » sans équivoque sur un thème de politique d’innovation donné ;

principe d’objectivation : l’intelligence stratégique soutient l’objectivation de perceptions divergentes en offrant des indicateurs, des analyses et des mécanismes de traitement de l’information appropriés ;

principe de médiation et d’alignement : l’intelligence stratégique facilite l’apprentissage mutuel des perspectives des différents acteurs et de leurs antécédents, ce qui soutient la recherche de consensus ;

principe de l’aide à la décision : les processus d’intelligence stratégique facilitent les décisions politiques et favorisent la réussite de leur mise en œuvre ultérieure [31].

Ainsi, l’analyse d’impact se décline-t-elle en mesures classiques de coûts-bénéfice, mais aussi en matière de développement durable, d’environnement, d’innovation technologique, d’impact social, etc. L’évaluation d’impact en matière de durabilité (Sustainability Impact Assessment) a été développée par la Commission européenne, notamment par une analyse approfondie des impacts économiques, sociaux, humains et environnementaux potentiels des négociations commerciales en cours. Ces évaluations sont l’occasion pour les parties prenantes de l’UE et des pays partenaires de partager leurs points de vue avec les négociateurs [32].

Au cours des dernières décennies, la littérature sur l’évaluation des politiques a gagné en importance et de nouvelles méthodologies ont été développées pour identifier les effets causaux des politiques [33]. De plus, les logiques d’ouverture des gouvernements et des parlements ajoutent des dimensions d’innovations démocratiques dont il faut impérativement tenir compte. Même si la qualité des méthodes en analyse d’impact, notamment environnemental (air, eau, systèmes écologiques, systèmes socio-économiques, etc.) s’est considérablement développée et diversifiée depuis le début des années 2000 et notamment les travaux de Christopher Wood [34] ou de Peter Morris et Riki Therivel [35], il faut reconnaître que ces processus restent effectivement peu pratiqués et que, souvent, les pouvoirs publics préféreront éviter de les activer. Pourtant, de grands donneurs d’ordre comme la Commission européenne ou l’OCDE deviennent exigeants sur ces aspects en termes d’évaluation et d’indicateurs climat / énergie. De plus, il s’agit d’une réelle occasion d’articuler plus étroitement l’évaluation d’impact avec les enquêtes publiques.

Au-delà de la sphère technique des fonctionnaires et des experts, de nombreux élus perçoivent plutôt l’analyse d’impact préalable comme une couche supplémentaire ajoutée au processus de décision – ce qui génère une certaine désinvolture – plutôt que comme une couche en mieux qui constitue alors une véritable plus-value pour les parties prenantes.

On sait également que, poussé à l’extrême, l’impact assessment est un outil qui peut freiner, voire empêcher l’action législative et programmatique. Les Anglo-saxons en ont une vision d’efficience poussée allant jusqu’à l’idée – assumée – de « guillotine réglementaire » (Regulatory Guillotine) [36]. Cette approche assez radicale peut comporter deux voies : une dans laquelle, face à la multiplication des démarches d’évaluation ex ante, le système politique risque de se figer, l’autre dans laquelle, de peur de générer de la complexité normative supplémentaire, les élus évitent tout changement législatif. L’OCDE s’est intéressée à cette dimension [37].

Ainsi, l’évaluation préalable d’impact est-elle en mesure d’ouvrir un vigoureux débat sur la pertinence législative. Ce qui est assurément toujours salutaire, surtout au sein des parlements…

 

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Je remercie Sarah Bodart, économiste au Policy Lab de l’Institut Destrée, pour ses conseils et suggestions en vue de la finalisation de ce papier.

[2] Katherine M. GEHL & Michaël E. PORTER, The Politics Industry, How Political Innovation Can Break Partisan Gridlock and Save our Democracy, p. 179, Boston, Harvard Business Review Press, 2020.

[3] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, p. 146, Paris, Presses de Sciences-Po, 2013.

[4] Abhijit BV. BANERJEE et Esther DUFLO, Économie utile pour des temps difficiles, p. 439-440, Paris, Seuil, 2020. – Voir aussi Esther DUFLO, Rachel GLENNESTER and Michael KREMER, Using Randomization in Development Economics Research: A Toolkit in T. Paul SCHULZ and John STRAUSS ed., Handbook of Development Economics, vol. 4, p. 3895–3962, Amsterdam, North-Holland, 2008

[5] Lawrence B. MOHR, Impact Analysis for Program Evaluation, p. 2-3, Chicago, The Dorsey Press, 1988.

[6] Shahidur R. KHANDKER, Gayatri B. KOOLWAL, Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation: Quantitative Methods and Practices, p. 19-20, Washington, World Bank, 2010.

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2693.

[7] L’OCDE définit l’impact comme les effets à long terme, positifs et négatifs, primaires et secondaires, induits par une action de développement, directement ou non, intentionnellement ou non. (Positive or negative, primary and secondary long-term effects produced by an intervention, directly or indirectly, intended or unintended). Niels DABELSTEIN dir., Glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et à la gestion axées sur les résultats, p. 22, Paris, OCDE, 2002. http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf

Voir aussi le glossaire EVALSED : Nick BOZEAT (GHK) & Elliot STERN (Tavistock Institute) dir., EVALSED, The Ressource for the Evaluation of Socio Economic Development, Sept. 2013 : Impact : The change that can be credibly attributed to an intervention. Same as « effect » of intervention or « contribution to change ». – A consequence affecting direct beneficiaries following the end of their participation in an intervention or after the completion of public facilities, or else an indirect consequence affecting other beneficiaries who may be winners or losers. Certain impacts (specific impacts) can be observed among direct beneficiaries after a few months and others only in the longer term (e.g. the monitoring of assisted firms). In the field of development support, these longer term impacts are usually referred to as sustainable results. Some impacts appear indirectly (e.g. turnover generated for the suppliers of assisted firms). Others can be observed at the macro-economic or macro-social level (e.g. improvement of the image of the assisted region); these are global impacts. Evaluation is frequently used to examine one or more intermediate impacts, between specific and global impacts. Impacts may be positive or negative, expected or unexpected. – Philippe DESTATTE, Evaluation of Foresight: how to take long term impact into consideration? For-learn Mutual Learning Workshop, Evaluation of Foresight, Sevilla, IPTS-DG RTD, December 13-14, 2007. – Gustavo FAHRENKROG e.a., RTD Evaluation Tool Box: Assessing the Socio-economic Impact of RTD Policies. IPTS Technical Report Series. Seville, 2002.

[8] Mieux légiférer, Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, Bruxelles, 13 avril 2016.

[9] Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document, p. 5sv, 7 Juillet 2017 (SWD (2017) 350.

[10] L’application signifie la mise en pratique quotidienne des exigences de la législation après son entrée en vigueur. Les règlements de l’UE s’appliquent directement à partir de leur date d’entrée en vigueur, les règles énoncées dans les directives de l’UE ne s’appliqueront qu’à compter de la date d’entrée en vigueur de la législation nationale qui a transposé la directive de l’UE en droit national. L’application couvre la transposition et la mise en œuvre. Better regulation guidelines…, p. 88.

[11] Par exemple : Saul PLEETER ed., Economic Impact Analysis: Methodology and Application, Boston – The Hague – London, Martinus Nijhoff, 1980.

[12] In an impact assessment process, the term impact describes all the changes which are expected to happen due to the implementation and application of a given policy option/intervention. Such impacts may occur over different timescales, affect different actors and be relevant at different scales (local, regional, national and EU). In an evaluation context, impact refers to the changes associated with a particular intervention which occur over the longer term. Better regulation guidelines, Brussels, p. 89, EC, 2017.

[13] Ibidem.

[14] Szvetlana ACS, Nicole OSTLAENDER, Giulia LISTORTI, Jiri HRADEC, Matthew HARDY, Paul SMITS, Leen HORDIJK, Modelling for EU Policy support: Impact Assessments, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2019.

[15] Better Regulation Guidelines…, p. 13.

[16] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information par le Comité d’Évaluation et de Contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques, p. 7-24,  Paris, Assemblée nationale, 15 mars 2018.

[17] Geneviève CEREXHE, L’évaluation des lois, dans Christian DE VISSCHER et Frédéric VARONE ed., Évaluer les politiques publiques, Regards croisés sur la Belgique, p. 117,  Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 2001.

[18] Définie de façon simple, une évaluation d’impact réussie vise à établir la situation qu’aurait connue la société en l’absence de la politique évaluée. Cette situation fictive, aussi appelée contrefactuelle, permet, en la comparant à la situation effectivement observée, de déduire une relation de causalité entre l’intervention publique et un indicateur jugé pertinent (la santé, l’emploi, l’éducation, etc.). Rozenn DESPLATZ et Marc FERRACCI, Comment évaluer les politiques publiques ? Un guide à l’usage des décideurs et praticiens, p. 5, Paris, France Stratégie, Septembre 2016.

Voir aussi : Stéphane PAUL, Hélène MILET et Elise CROVELLA, L’évaluation des politiques publiques, Comprendre et pratiquer, Paris, Presses de l’EHESP, 2016.

[19] On retrouve d’ailleurs cette extension dans la définition de l’AFIGESE : Impact : conséquence(s) sociale(s), économique(s), environnementales (s), imputables à une intervention publique. Marie-Claude MALHOMME e.a., Glossaire de l’Évaluation,  p. 77, Paris, AFIGESE- Caisse d’Épargne, 2000.

[20] Jean-Pierre BATTERTI, Marianne  BONDAZ et Martine MARIGEAUD e.a., Cadrage méthodologique de l’évaluation des politiques publiques partenariales : guide, Inspection générale de l’administration, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, décembre 2012

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/124000683-guide-cadrage-methodologique-de-l-evaluation-des-politiques-publiques-partenariales

[21] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information...

[22] Pierre MOREL-L’HUISSIER et Valérie PETIT, Rapport d’information... p. 11-13.

[23] Quand il apparaît que des dispositions de la loi ont un effet potentiellement signicatif sur la trajectoire bas-carbone, qu’il soit positif ou négatif, le porteur du texte décide d’orienter le texte vers une étude d’impact détaillée relative à la stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Cette étude détaillée fait l’objet d’un avis détaillé et public sur sa qualité, produit par une autorité indépendante, et en capacité de le faire. Ce processus doit se conclure avant le dépôt du texte de loi au Parlement. Il est suggéré au Parlement d’étendre les études d’impact détaillées relatives à la SNBC aux propositions de loi. Évaluer les lois en cohérence avec les ambitions, p. 5-6, Paris, Haut Conseil pour le Climat, Décembre 2019.

[24] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, p. 313, Upple Saddle River (Nex Jersey), Prentice Hall, 2002. The impact of a policy is all its effect on real-world conditions, including : impact on the target situation or group, impact on situations or groups other than the target (spillover effects), impact on future as well as immediate conditions, direct costs, in terms of resources devoted to the program, indirect costs, including loss of opportunities to do other things. All the benefits and costs, both immediate and future, must be measured in both symbolic and tangible effects. – Voir également : Shahidur R. KHANDKER, S.R., Gayatri B. KOOLWAL, & Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation, Quantitative methods and practices, Washington D.C, World Bank, 2010.

[25] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and Issues, p. 39, London, Palgrave-MacMillan, 2012.

[26] Karel VAN DEN BOSCH & Bea CANTILLON, Policy Impact, in Michaël MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 296-318, p. 314, Oxford, Oxford University Press, 2006.

[27] Th. R. DYE, op. cit., p. 315.

[28] Ph. DESTATTE, Que s’est-il passé au Parlement de Wallonie le 12 mai 2017 ? Blog PhD2050, Namur, 17 juin 2017, https://phd2050.wordpress.com/2017/06/17/panel2/

[29] Philippe DESTATTE et Philippe DURANCE dir., Les mots-clefs de la prospective territoriale, p. 23-24, Paris, La Documentation française, 2009.

[30] Jean-Claude BARBIER, A propos de trois critères de qualité des évaluations : le modèle, la réponse aux attentes, l’intérêt général, dans Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective, développement régional, p. 71sv, Charleroi, Institut Destrée, 2001.

[31] Alexander TÜBKE, Ken DUCATEL, James P. GAVIGAN, Pietro MONCADA-PATERNO-CASTELLO éd., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, the State of the Play and perspectives, S&T Intelligence for Policy-Making Processes, IPTS, Seville, Dec. 2001.

[32] Sustainability Impact Assessment (SIA) https://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/analysis/policy-evaluation/sustainability-impact-assessments/index_en.htm

[33] Massimo LOI and Margarida RODRIGUES, A note on the impact evaluation of public policies: the counterfactual analysis, JRC Scientific & Policy Report, Brussels, European Commission, Joint Research Center, 2012. (Report EU 25519 EN).

[34] Christopher WOOD, Environmental Impact Assessment, A Comparative Review, Harlow, Pearson Education, 2003. (1ère éd. 1993).

[35] Peter MORRIS & Riki THERIVEL, Methods of Environmental Impact Assessment, London – New York, Spon Press, 2001.

[36] Merci à Michaël Van Cutsem pour cette remarque. http://regulatoryreform.com/regulatory-guillotine/

[37] La réforme de la réglementation dans les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord, Paris, OCDE, 2013.

De « nouveaux » modèles de gouvernance démocratique (3)

 

Hour-en-Famenne, le 30 décembre 2018

Le Comité des experts de l’administration publique des Nations Unies (CEPA), créé par le Conseil économique et social (ECOSOC) en 2001 est composé de 24 membres qui se réunissent chaque année au Siège de l’ONU à New York. Le Comité soutient le travail de l’ECOSOC pour promouvoir le développement d’une administration publique performante et d’une gouvernance de qualité parmi les États membres, notamment dans le cadre de l’Agenda 2030 en appui de la mise en œuvre et de l’évaluation des progrès dans la réalisation des Objectifs de développement durable. Le CEPA informe l’ECOSOC sur les différents aspects de la gouvernance et l’administration publique de développement socio-économique durable. Il se concentre notamment sur les thèmes du développement du capital humain, de la gouvernance participative, du développement des capacités dans les pays en crise ou sortant d’un conflit, ainsi que sur les différentes innovations dans l’administration publique et la gouvernance. Rappelons que l’Institut Destrée dispose depuis 2012 d’un statut consultatif spécial auprès de l’ECOSOC.

Lors de sa 17e session, tenue à New York en avril 2018, le CEPA a travaillé sur le thème de la préparation des institutions publiques à la mise en œuvre des Objectifs du Développement durable. Rappelons qu’il s’agit de l’Agenda 2030 comprenant les 17 objectifs de développement durable (ODD) adoptés par les chefs d’États et de gouvernements lors du Sommet spécial des Nations Unies du 25 septembre 2015 [1]. Le CEPA a formulé des recommandations sur trois questions qu’il juge fondamentales : d’abord, la préparation des institutions et des politiques en vue d’assurer la mise en œuvre de ce programme à l’horizon 2030, ensuite, la mise en place, à tous les niveaux, d’institutions efficaces, responsables et ouvertes à tous, enfin les mesures qui visent à renforcer les institutions et à les doter des moyens nécessaires pour transformer les sociétés et les rendre viables et résilientes. Sur la base de ses travaux antérieurs, le CEPA a élaboré un ensemble de principes de gouvernance efficace pour appuyer la réalisation urgente et complète de tous les objectifs de développement durable.

 

1. L’efficacité

1.1. Compétence : pour s’acquitter efficacement de leurs fonctions, les institutions doivent avoir les compétences, les ressources et les outils nécessaires pour mener à bien les mandats relevant de leur autorité (stratégies couramment utilisées comme : promotion d’une main-d’œuvre du secteur public professionnelle, développement des capacités d’encadrement et de la formation des agents de l’État, gestion et contrôle financiers, investissement dans l’e-gouvernement, etc.).

1.2. Élaboration de politiques rationnelles : pour atteindre les résultats escomptés, les politiques publiques doivent être cohérentes entre elles et fondées sur une assise réelle ou bien établie, eu égard aux faits, à la raison et au bon sens (stratégies couramment utilisées comme : planification stratégique et prospective, renforcement des systèmes stratégiques nationaux, cadres de gestion des risques, partage de données, etc.).

1.3. Collaboration : pour résoudre les problèmes d’intérêts communs, les institutions à tous les niveaux et dans tous les secteurs doivent œuvrer de concert et en coopération avec les acteurs non étatiques, en poursuivant les mêmes fins, objets et effets (stratégies couramment utilisées comme : centre de coordination gouvernementale, collaboration, coordination, intégration et dialogue entre les échelons de l’administration et les domaines fonctionnels, mise en réseaux, etc.).

2. La responsabilité

2.1. Intégrité : afin de servir l’intérêt public, les agents de l’État doivent s’acquitter de leurs fonctions honnêtement, équitablement et dans le respect des règles morales (stratégies couramment utilisées : promotion de politiques, de pratiques et d’organes de lutte contre la corruption, rémunérations adéquates et barèmes de traitement équitables pour les agents de l’État, etc.).

2.2. Transparence : pour assurer le respect du principe de responsabilité et permettre au public d’exercer un contrôle, les institutions doivent être ouvertes et transparentes dans l’exécution de leurs tâches et promouvoir l’accès à l’information, sous réserve d’exceptions spécifiques et limitées prévues par la loi (stratégies couramment utilisées : transparence budgétaire, données publiques en libre accès, registres des groupes de pression, etc.).

2.3. Contrôle indépendant : pour maintenir la confiance dans les pouvoirs publics, les organismes de contrôle doivent agir selon des considérations strictement professionnelles, sans céder à aucune influence (stratégies couramment utilisées : promotion de l’indépendance des organismes de réglementation, dispositions relatives à l’examen des décisions administratives des tribunaux ou d’autres instances, audit indépendant, respect de la légalité, etc.).

3. L’inclusion

3.1. Ne laisser personne derrière : pour faire en sorte que tous les êtres humains puissent réaliser leur potentiel dans des conditions de dignité et d’égalité, les politiques publiques doivent tenir compte des besoins et des aspirations de tous les groupes sociaux, y compris les plus pauvres et les plus vulnérables et ceux qui sont victimes de discrimination (stratégies couramment utilisées : promotion de l’égalité des politiques monétaires et fiscales, promotion de la justice sociale, etc.).

3.2. Non-discrimination : afin de respecter, protéger et promouvoir les droits de l’être humain et les libertés fondamentales de tous, les services publics doivent être accessibles dans des conditions générales d’égalité, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance, de handicap ou de toute autre situation (stratégies couramment utilisées : diversité des effectifs du secteur public, interdiction de la discrimination dans la prestation de services publics, fourniture de services multilingues, etc.).

3.3. Participation : Pour garantir l’efficacité de l’État, tous les grands groupes politiques doivent s’engager activement dans les domaines qui les concernent directement et être en position d’influencer les politiques (stratégies couramment utilisées : élections libres et régulières, procédure réglementaire de consultation publique, forums multipartites, budgétisation participative, etc.).

3.4. Subsidiarité : Pour faire en sorte que les gouvernements répondent aux besoins et aux aspirations de tous, les autorités centrales ne doivent exécuter que les tâches qui ne peuvent être accomplies efficacement à un niveau intermédiaire ou local (stratégies couramment utilisées : fédéralisme fiscal, renforcement de l’administration urbaine, renforcement des finances municipales et des systèmes budgétaires des collectivités locales, renforcement des capacités locales de prévention et d’atténuation des effets des chocs extérieurs et adaptation, etc.).

3.5. Équité intergénérationnelle : Afin de favoriser la prospérité et la qualité de vie de tous, les institutions doivent prendre des mesures administratives conciliant les besoins à court terme de la génération actuelle et les besoins à plus long terme des générations à venir (stratégies couramment utilisées : étude d’impact du développement durable, gestion à long terme de la dette publique, planification territoriale et de l’aménagement du territoire à long terme, gestion des écosystèmes, etc.). [2]

Ces principes de gouvernance efficace, élaboré par le CEPA des Nations Unies pour appuyer la réalisation urgente et complète de tous les objectifs de développement durable constituent une véritable feuille de route dont tous les acteurs de la gouvernance doivent pouvoir s’inspirer. Pas seulement, nous l’avons compris, les administrations ni les associations, mais aussi les citoyens, les entreprises, les chercheurs. Non seulement, leur mise en œuvre contribueront au renforcement du développement durable et à la réussite de ses objectifs à l’horizon 2030, mais ces principes peuvent rendre notre monde, nos sociétés meilleures, ici et maintenant.

Conclusion : de la rationalité et de l’organisation dans la démocratie

Les modèles de gouvernance qui sont aujourd’hui valorisés ne le sont certes pas uniquement pour l’Europe et les États Unis. Ils le sont pour le monde entier, mais ces modèles se sont nourris fortement des travaux menés par les grandes institutions, associations et fondations internationales. On pense bien sûr au Club de Rome, au PNUD, àla Banque mondiale, au CEPA de l’ECOSOC ou au Partenariat pour un Gouvernement ouvert. On peut également en citer d’autres comme la Commission européenne, le Conseil de l’Europe, l’OCDE, etc.

L’objectif de ces initiatives consiste avant tout à améliorer la démocratie et la gestion publique. Celles-ci ne peuvent pas fonctionner sans une organisation au travers d’un dialogue structuré et souvent procédural des parties prenantes. Pour atteindre l’harmonie, la démocratie nécessite également de la rationalité et de la méthode [3] chez les citoyens et les élus. Éducation et formation sont fondamentalement ce qui les nourrit au quotidien. Il ne faut jamais l’oublier.

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 21 October 2015. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E

[2] UN, Committee of Experts on Public Administration, Report on the Seveneenth Session (23-27 April 2018), p. 18-21, New York, Economic and Social Council, Official Records, 2018, Supplement N°24. E/2018/44-E/C.16/2018/

English version: http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN98308.pdf

Version française :

http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN98612.pdf

[3] On pense notamment aux questions d’ajustement mutuel dans l’élaboration des politiques. Voir Philippe ZITTOUN, La fabrique des politiques publiques, Une approche pragmatique de l’action publique, p. 201sv, Paris, Presses de Science Po, 2013.

Namur, April 11, 2018

There are some words that we try in vain to translate but do not manage to clarify satisfactorily. This is the case with the English words policy and policies. We can, of course, get close to the meaning when, in French, we allude to une politique [1] or les politiques publiques. Except that policy does not necessarily relate to a political context [2] and does not always belong to the register of the public arena. The Oxford English Dictionary defines policy as a course or principle of action adopted or proposed by an organisation or individual [3]. Policies can therefore be organisational, corporate, individual or collective, and can assume multiple forms, from intention to action, including streams of ideas and their execution in legislation, regulatory implementation and everyday changes [4]. For a long time, the Anglo-Saxon academic world has adopted the distinction between politics and policies, indicating moreover that policies may be public. Thus the London School of Economics and Political Science distinguishes between British Politics and Policy and UK Government, Politics and Policy [5].

 

1. Intentions, decisions, objectives and implementation

Drawing its inspiration from the works of theorists in the concept, especially the Yale University professors Harold Dwight Lasswell (1902-1978) [6] and Aaron Wildavsky (1930-1993) [7], the Encyclopedia of Public Policy and Administration (ed. 2015) defines Policy as a decision or, more broadly, a series of interlinked decisions relating to a range of objectives and the means of implementing them. The author of the definition, William H. Park, a lecturer and researcher at a British military academy [8], states that this process involves identifying a problem that requires a solution or an objective that is worth achieving, evaluating the alternative means of attaining the desired results, choosing between these alternatives and implementing the preferred option, in addition to solving the problem or achieving the objective. Park observes that such a process should entail the participation of a limited number of decision-makers, a high degree of consensus on what constitutes a policy problem or a desirable objective, a capacity for evaluating and comparing the probable consequences of each of the alternatives, a smooth implementation of the chosen option and the absence of any impediments to achieving the objectives. This also implies that this process ends with the execution and implementation of the decision [9]. Clearly, however difficult it may be to grasp the notion, it is above all the rationality of the process that seems to characterise it [10]. There is also the fact that, as Lasswell points out, policy approaches tend toward contextuality in place of fragmentation and toward problem-oriented not problem-blind perspectives [11]. This second consideration points to the systemic aspect, which we prioritise in foresight – even if it is beyond the context. Furthermore, according to the Oxford Handbook of Public Policy, policy studies and foresight share the characteristic of being explicitly normative and fundamentally action-oriented [12]. They are also normative because they rely on values that determine their objectives. In what Yehezkel Dror calls Grand Policies, the common good, the public interest and the good of humanity as a whole, or raison d’humanité, are pursued to highlight strategies. As the former professor of political science and politics at Harvard and the University of Jerusalem points out, Grand Policies try to reduce the probability of bad futures, to increase the probability of good futures, as their images and evaluations change with time, and to gear up to coping with the unforeseen and the unforeseeable[13]. Unsurprisingly, to achieve this, Dror particularly recommends engaging in thinking-in-History and practising foresight [14].

2. In governance: identifying and organising the actors

Democratic governance, in other words governance by the actors, – including the Administration [15] –, particularly as highlighted since the early 1990s by the Club of Rome and the United Nations Development Programme[16], also shows, as sociologist Patrice Duran has pointed out, that government institutions have lost their monopoly on governance [17]. This observation was also made by David Richards and Martin J. Smith in their analysis of the links between governance and public policy in the United Kingdom. For these two British political scientists, governance demands that we consider all the actors and locations beyond the « core executive » involved in the policy making process [18]. If we take proper account of this trend, we can make a distinction, as Duran does, between the two complementary rationales on which public action as a process is founded:

– an identification rationale, which makes it possible to determine the relevant actors, define the scope of their involvement and specify their degree of legitimacy; the challenge relates to the status of the actors in the sense that this determines their authority and thereby their legitimacy to act.

– a rationale for organising these actors for the purpose of producing effective action. The actors are also evaluated on what they do, in other words on their contribution to dealing with the problems identified as public problems which are therefore the responsibility of the public authorities. It is their power to act, in the sense of their capacity to act, that is at stake here rather than their authority [19]. This way of understanding governance and of giving the government an instrumental role in collective action has been at the heart of our approach for twenty years [20]. It clearly implies societal objectives that support a vision, shared by the actors, of a desirable future for all. We have often summarised these objectives as being the shared requirement for greater democracy and better development [21]. But, as Philippe Moreau Defarges rightly pointed out, the public interest no longer comes from the top down, but develops, flows and belongs to whoever exploits it [22]. Moreover, it is from this perspective that the rationale of empowerment is not only reserved for elected officials with responsibility for the issues under their mandate but extends to other stakeholders in distributed, shared, democratic governance [23], especially the Administration, businesses and civil society [24].

3. Supporting a Policy Lab for the Independent Regional Foresight Unit

Following the meeting with Minister-President Willy Borsus on 15 September 2017 and with the board of directors of the The Destree Institute on 5 December 2017, the Destree Institute revived its Foresight Unit under the name CiPré (Cellule indépendante de Prospective régionale – Independent Regional Foresight Unit) and backed the creation of a laboratory for collective, public and entrepreneurial policies for Wallonia in Europe: the Wallonia Policy Lab. This has been modelled on the EU Policy Lab, set up by the European Joint Research Centre and presented by Fabiana Scapolo, deputy head of the European Commission’s Joint Research Centre, during the conference entitled Learning in the 21st century: citizenship, foresight and complexity, organised in the Economic and Social Council of Wallonia by The Destree Institute on 22 September 2017 as part of the Wallonia Young Foresight Research programme.

According to its own introduction, the European Policy Lab represents a collaborative and experimental space for developing innovative public or collective policies. Both a physical space and a way of working which combines foresight, behavioural insights [25], and the process of co-creation and innovation, in other words design thinking [26], the European Lab has set itself three tasks: firstly, to explore complexity and the long term in order to measure uncertainty; secondly, to bring together political objectives and collective actions and to improve decision-making and the reality of implementing decisions; and finally, to find solutions for developing better public or collective policies and to ensure that the strategies will apply in the real world [27]. We have embraced these tasks in Wallonia, in addition to our collaborations with the European Joint Research Centre, particularly on the project entitled The Future of Government 2030+, A Citizen Centric Perspective on New Government Models.

The proposal to create a Policy Lab seemed so important to the board of directors of The Destree Institute that it decided to accentuate its own name with this designation: The Destree Institute, Wallonia Policy Lab. This decision conveys three messages: the first is the operationalisation of foresight, which characterises the type of foresight that brings about change, as advocated by The Destree Institute. The University Certificate which it has jointly run with UMONS and the Open University in Charleroi since February 2017 is also called Operational Foresight [28]. The second message is the need for accelerated experimentation on a new, more involving democracy, based on governance by actors and innovative tools such as those developed globally in recent years around the concept of open government [29]. The third message concerns the uninhibited use of English and therefore the desire for internationalisation, even if the language chosen could have been that of one of our dynamic neighbours, Germany or the Netherlands, or of another country. Unrestrained access and openness to the world are absolute necessities for a region undergoing restructuring which, today, must more than ever position itself away from the faint-heartedness of yesterday.

In parallel, having run its course at the end of December 2017, the Wallonia Evaluation and Foresight Society, founded in 1999 on the initiative of The Destree Institute and several actors who were convinced of the need for these governance tools and advocated their use, decided to encourage this new initiative by sponsoring the Wallonia Policy Lab in terms of its intellectual and material heritage. This also means that, as it did at the end of the 1990s, The Destree Institute will once again, through this laboratory, pay close attention to the assessment and performance of public and collective policies which, naturally, represent one of the key axes of the policy process.

Conclusion: bringing order to future disorder

When we talk of Policy, we are referring to a course of action or a structured programme of actions guided by a vision of the future (principles, broad objectives, goals), which address some clearly identified challenges [30]. The process of governance, which has been in place since the early 2000s, has increased the need for a better grasp of policies by involving the stakeholders. Interdependence between the actors is an integral part of modern political action, changing it from public action into collective action.

It has been argued and repeatedly stated that, in the territories, and particularly in the regions, the doors to the future open downwards. Patrice Duran, referring to Michael Lipsky, the political scientist at Princeton [31], observed that changes usually resulted from the daily actions taken on the ground by public officials or peripheral actors rather than from the broad objectives set by the major decision centres. We, too, agree with the French professor that there is no point in developing ambitious objectives if they cannot usefully be translated into action content. In other words, it is not so much developing major programmes that counts but rather determining the process by which a decision may or may not emerge and take shape [32]. It’s certainly not going to happen overnight. Particular attention must be paid to the serious implementation of the objectives we set ourselves. Developing policies means – and this something we have forgotten rather too often in Wallonia in recent decades – carefully linking the key strategic directions to the concrete reality of the fieldwork and mobilising the diversity of actors operating on the ground [33]. That is how, using all our pragmatism, we can bring order to disorder, to use Philippe Zittoun’s well-turned phrase [34].

Moreover, two early initiatives have been taken in this regard. The first, as part of a joint initiative taken in November 2017, was to transform a hands-on training activity, Local powers and Social action, organised with the Wallonia Public Service DG05, into a genuine laboratory for those public officials to create their business practices of the future. The second initiative, at the beginning of February 2018, was to put together the « Investing in young people” citizens’ panel, which is being organised on the initiative of the Parliament of Wallonia by a Policy Lab that brings young people together to identify long-term challenges. In both cases, the participants needed to be quick, intellectually mobile, efficient, proactive, bright and operational. And that was the case. More on this in due course…

The Wallonia Policy Lab is very much in line with this moment in our history: a time when we are moving from grand ideological principles to experimentation – on the ground – with new, collective, concrete actions with a view to implementing them. This way of working will finally allow us to overcome our endemic shortcomings, our structural blockages and our mental and cultural inertia so that we can truly address the challenges we face. A time when, ultimately, we must stand together.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] See, for example, the definition of Policy/Politique in the MEANS programme: ensemble d’activités différentes (programmes, procédures, lois, règlements) qui sont dirigées vers un même but, un même objectif général. Evaluer les programmes socio-économiques, Glossaire de 300 concepts et termes techniques, coll. MEANS, vol. 6., p. 33, European Commission, Community Structural Funds, 1999. – My thanks to my colleagues Pascale Van Doren and Michaël Van Cutsem for helping me develop and refine this document.

[2] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, Une approche pragmatique de l’action publique, p. 10sv, Paris, Presses de Sciences Po, 2013. – Thierry BALZACQ e.a., Fondements de Science politique, p. 33, Louvain-la-Neuve, De Boeck, 2015. – See the broad discussion of the concept of policy in Michaël HILL & Frederic VARONE, The Public Policy Process, p. 16-23, New York & London, Routledge, 7th ed., 2017.

[3] A course or principle of action adopted or proposed by an organisation or individual. Oxford English Dictionary on line.

https://en.oxforddictionaries.com/definition/policy (2 April 2018).

[4] Edward C. PAGE, The Origins of Policy, in Michael MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, Oxford Handbook of Public Policy, p. 210sv, Oxford University Press, 2006. – Brian W. HOGWOOD & Lewis A. GUNN, Policy Analysis for the Real World, Oxford, Oxford University Press, 1984.

[5] See the blog of the London School of Economics and Political Science: http://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/

[6] Harold Dwight LASSWELL, A Pre-View of Policy Sciences, New York, American Elsevier, 1971.

[7] Aaron WILDAVSKY, Speaking Truth to Power, The Art and Craft of Policy Analysis, Boston, Little Brown, 1979.

[8] Joint Services Command and Staff College (JSCSC), now teaching at King’s College in London.

[9] William H. PARK, Policy, 4, in Jay M. SHAFRITZ Jr. ed., Defining Public Administration, Selections from the International Encyclopedia of Public Policy and Administration, New York, Routledge, 2018.

[10] M. HILL & F. VARONE, The Public Policy Process…, p. 20. – Patrice DURAN, Penser l’action publique, p. 35, Paris, Lextenso, 2010.

[11] H. D. LASSWELL, A Pre-View of Policy Sciences…, p. 8.

[12] Oxford Handbook of Public Policy…, p. 6.

[13] Yehezkel DROR, Training for Policy Makers, in Handbook…, p. 82-86.

[14] Ibidem, p. 86sv.

[15] Edward C. PAGE, Policy without Politicians, Bureaucratic Influence in Comparative Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2012.

[16] Philippe DESTATTE, L’élaboration d’un nouveau contrat social, in Philippe DESTATTE dir., Mission prospective Wallonie 21, La Wallonie à l’écoute de la prospective, Premier Rapport au Ministre-Président du Gouvernement wallon, Charleroi, Institut Destrée, 2003. 21 http://www.wallonie-en-ligne.net/Wallonie_Prospective/Mission-Prosp_W21/Rapport-2002/3-2_nouveau-contrat-social.htm – Steven A. ROSELL e.a., Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992.

[17] Patrice DURAN, Penser l’action publique, p. 77, Paris, Lextenso, 2010.

[18] Thus, it demands that we consider all the actors and locations beyond the « core executive » involved in the policy making process. David RICHARDS & Martin J. SMITH, Governance and Public Policy in the UK, p. 2, Oxford University Press, 2002.

[19] P. DURAN, Penser l’action publique…, p. 76-77. Our translation.

[20] Ph. DESTATTE, Bonne gouvernance: contractualisation, évaluation et prospective, Trois atouts pour une excellence régionale, in Ph. DESTATTE dir., Evaluation, prospective et développement régional, p. 7sv, Charleroi, Institut-Destrée, 2001.

[21] Ph. DESTATTE, Plus de démocratie et un meilleur développement, Rapport général du quatrième Congrès La Wallonie au futur, dans La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle: évaluation, innovation, prospective, p. 436, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[22] Philippe MOREAU DEFARGES, La gouvernance, p. 33, Paris, PuF, 2003.

[23] Gilles PAQUET, Gouvernance: mode d’emploi, Montréal, Liber, 2008.

[24] Policy analysts use the imperfect tools of their trade not only to assist legitimately elected officials in implementing their democratic mandates, but also to empower some groups rather than others. Oxford Handbook of Public Policy…, p. 28.

[25] Behavioural Insights is an inductive approach to policy making that combines insights from psychology, cognitive science, and social science with empirically-tested results to discover how humans actually make choices. Since 2013, OECD has been at the forefront of supporting public institutions who are applying behavioural insights to improving public policy. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/behavioural-insights.htm

[26] See, for example, Paola COLETTI, Evidence for Public Policy Design, How to Learn from Best Practice, Palgrave Macmillan, New York – Houndmills Basingstoke UK, 2013.

[27] EU Policy Lab, a collaborative and experimental space for innovative policy-making, Brussels; European Commission, Joint Research Centre, 2017.

[28]  www.institut-destree.org/Certificat_Prospective_operationnelle

[29] Ph. DESTATTE, What is Open Government? Blog PhD2050, Reims, 7 November 2017,

https://phd2050.org/2017/11/14/open-gov/

[30] Concerning identification of the challenges: Charles E. LINDBLOM, Policy-making Process, p. 12-14, Englewood Cliffs, NJ, Prentice-Hall, 1968.

[31] Michael LIPSKY, Street Level Bureaucracy, New York, Russel Sage, 1980.

[32] Patrice DURAN, Penser l’action publique, p. 48, Paris, Lextenso, 2010. Our translation.

[33] Jeffrey L. PRESSMAN & Aaron WILDAWSKY, Implementation, Berkeley CA, University of California Press, 1973. – Susan BARRETT & Colin FUDGE eds, Policy and Action, Essays on the Implementation of Public Policy, London, Methuen, 1981.

[34] Ph. ZITTOUN, op.cit., p. 326. Our translation.

Namur, le 9 avril 2018

Il est des termes que l’on tente en vain de traduire sans parvenir à les clarifier de manière satisfaisante. C’est le cas des mots anglais policy ou policies. On peut bien sûr en approcher le sens lorsqu’on évoque une politique [1], voire les politiques publiques. Sauf que policy ne s’inscrit pas nécessairement dans un contexte politique [2], et n’appartient pas toujours au registre de la sphère publique. L’Oxford English Dictionary définit policy comme un parcours ou un principe d’action adopté ou proposé par une organisation ou un individu. [3] Les policies peuvent donc être organisationnelles, d’entreprises, individuelles ou collectives… et prendre des formes multiples, de l’intention à l’action, jusqu’au courant d’idées et leurs réalisations dans la législation, la mise en œuvre réglementaire et le changement quotidien [4]. Le monde académique anglo-saxon a adopté depuis longtemps la distinction entre politics et policies, précisant par ailleurs que ces dernières peuvent être public. Ainsi, la London School of Economics and Political Science distingue-t-elle entre British Politics and Policy, ou encore UK Government, Politics and Policy [5].

1. Intentions, décisions, objectifs et mise en œuvre

S’inspirant notamment des travaux des théoriciens du concept, en particulier des professeurs de l’Université de Yale Harold Dwight Lasswell (1902-1978) [6] et Aaron Wildavsky (1930-1993) [7], l’Encyclopedia of Public Policy and Administration (éd. 2015) définit Policy comme une décision ou, plus généralement, un ensemble de décisions interreliées relatives à un choix d’objectifs et les moyens de les réaliser. L’auteur de la notice, William H. Park, enseignant-chercheur à l’Académie militaire britannique [8], précise que ce processus comporte l’identification d’un problème appelant une solution ou un objectif qui mérite d’être atteint, l’évaluation des moyens alternatifs permettant les résultats désirés, le choix parmi ces alternatives, la mise en œuvre de l’option préférée, ainsi que la solution du problème ou la réalisation de l’objectif. Park observe qu’un tel processus devrait impliquer la participation d’un nombre restreint de décideurs, un degré élevé de consensus sur ce qui constitue un policy problem ou un objectif souhaitable, une capacité d’évaluer et de comparer les conséquences probables de chacune des alternatives, une mise en œuvre harmonieuse de l’option choisie, ainsi que l’absence d’obstacle à la réalisation des objectifs. Cela implique également que ce processus soit terminé par la réalisation et la mise en œuvre de la décision [9]. On le voit, quelle que soit la difficulté d’appréhender la notion, c’est surtout la rationalité du processus qui semble le caractériser [10]. Le fait aussi que, ainsi que le souligne Lasswell, les Policy approaches s’inscrivent dans leur contexte au lieu d’être fragmentées et que les perspectives sont axées sur les problèmes (problem-oriented) et non le contraire (problem-blind) [11]. Cette dernière considération nous renvoie à la systémique, que nous privilégions en prospective – même si elle est davantage que le contexte. Du reste, à en croire l’Oxford Handbook of Public Policy, les Policy studies partagent avec la prospective le fait d’être explicitement normatives et fondamentalement orientées vers l’action [12]. Normatives, elles le sont aussi en s’appuyant sur des valeurs qui déterminent leurs objectifs. Dans ce que Yehezkel Dror appelle les Grand Policies, le bien commun, l’intérêt général, la raison d’humanité (good of humanity as a whole) sont recherchés comme fléchage des stratégies. Comme l’indique l’ancien professeur de Sciences politiques à Harvard et à l’Université de Jérusalem, les Grand Policies tentent de réduire la probabilité de futurs néfastes, d’augmenter la probabilité de futurs favorables, tandis que leurs images et leurs évaluations changent avec le temps. Elles tentent aussi à se préparer à faire face à l’imprévu et l’imprévisible [13]. Sans que cela nous étonne, pour y parvenir, Dror préconise notamment de s’inscrire dans une pensée à la mesure de l’histoire (thinking-in-History) et de pratiquer le foresight, c’est-à-dire la prospective [14].

 2. Dans la gouvernance : identifier et articuler les acteurs

La gouvernance démocratique, c’est-à-dire le gouvernement par les acteurs, – y compris l’Administration [15] -, telle que notamment valorisée depuis le début des années 1990 par le Club de Rome et le Programme des Nations Unies pour le Développement [16], montre aussi, comme l’a relevé le sociologue Patrice Duran, que les institutions gouvernementales ont perdu le monopole de la conduite des affaires publiques [17]. Ce constat était également celui de David Richards et Martin J. Smith dans leur analyse des liens entre la gouvernance et la public policy au Royaume Uni. Pour ces deux politologues britanniques, la gouvernance exige que nous considérions tous les acteurs et tous les lieux de décisions au-delà du « noyau exécutif » impliqué dans le processus d’élaboration des politiques [18]. Si l’on prend bien en compte cette évolution, on peut distinguer, avec Duran, les deux logiques complémentaires qui fondent l’action publique en tant que processus :

– une logique d’identification qui permet de déterminer les acteurs pertinents, de situer la portée de leurs interventions et de préciser le degré de leur légitimité ; l’enjeu est celui du statut des acteurs au sens où celui-ci détermine leur autorité, et par là même leur légitimité à agir.

– une logique d’articulation de ces mêmes acteurs en vue de produire de l’action efficace. Les acteurs sont aussi évalués pour ce qu’ils font, c’est-à-dire pour leur contribution au traitement des problèmes identifiés comme publics, donc du ressort des autorités publiques. C’est moins leur autorité qui est en jeu ici que leur pouvoir, au sens de capacité à agir [19]. Cette manière d’appréhender la gouvernance et de rendre un rôle déterminant au gouvernement dans l’action collective est, depuis vingt ans, au cœur de notre approche [20]. Elle implique évidemment des finalités sociétales qui sous-tendent une vision commune aux acteurs d’un avenir souhaitable pour toutes et tous. Nous les avons souvent résumées par l’exigence partagée de plus de démocratie et d’un meilleur développement [21]. Mais comme l’indiquait justement Philippe Moreau Defarges, l’intérêt général n’est plus donné d’en haut mais se construit, circule et appartient à celui qui l’exploite [22]. C’est d’ailleurs dans cette perspective que la logique d’encapacitation (empowerment) n’y est pas seulement réservée aux élus en charge des affaires dans le cadre de leur mandat mais s’étend à d’autres parties-prenantes de la gouvernance démocratique, partagée, distribuée [23], en particulier l’Administration, les entreprises ainsi que la société civile [24].

3. Adosser un Policy Lab à la Cellule indépendante de Prospective régionale

Faisant suite à la rencontre avec le Ministre-Président Willy Borsus le 15 septembre 2017 ainsi qu’au Conseil d’administration de l’Institut Destrée du 5 décembre 2017, l’Institut Destrée a réactivé son Pôle Prospective sous l’appellation de CiPré (Cellule indépendante de Prospective régionale) et y a adossé un laboratoire des politiques collectives, publiques et entrepreneuriales (policies) de la Wallonie en Europe : le Wallonia Policy Lab. Celui-ci a été créé sur le modèle de l’EU Policy Lab, mis en place par l’European Joint Research Center et qui a été présenté par Fabiana Scapolo, cheffe adjointe du Centre commun de Recherche de la Commission européenne au Conseil économique et social de Wallonie lors du colloque Apprendre au XXIème siècle : citoyenneté, prospective et complexité, y organisé par l’Institut Destrée le 22 septembre 2017 dans le cadre du programme Wallonia Young Foresight Research.

L’European Policy Lab constitue, ainsi qu’il se présente lui-même, un espace collaboratif et expérimental destiné à fabriquer des politiques publiques ou collectives innovantes. A la fois espace physique et manière de travailler qui combine la prospective (Foresight), l’analyse des comportements (Behavioural Insights) [25], et le processus de co-créativité et d’innovation (Design Thinking) [26], le Lab européen s’est donné trois tâches : d’abord, explorer la complexité et le long terme afin de prendre la mesure de l’incertitude ; ensuite, faire se rencontrer les objectifs politiques et les actions collectives ainsi qu’améliorer les prises de décisions et la réalité de leur mise en œuvre ; enfin, trouver des solutions pour construire de meilleures politiques publiques ou collectives et s’assurer que les stratégies vont s’appliquer dans le monde réel [27]. Ces tâches, nous les avons faites nôtres en Wallonie, au-delà des collaborations que nous entretenons avec le Joint Research Centre européen, en particulier sur le projet The Future of Government 2030+, A Citizen Centric Perspective on New Governement Models.

La proposition de créer un Policy Lab est apparue tellement importante au Conseil d’administration de l’Institut Destrée, qu’il a décidé de souligner son propre nom par cette dénomination : Institut Destrée, The Wallonia Policy Lab. Ce choix est porteur de trois messages : le premier, c’est l’opérationnalisation de la prospective, ce qui caractérise le type de prospective porteuse de changement que promeut l’Institut Destrée. Le Certificat d’université qu’il co-organise depuis février 2017 avec l’UMONS et l’Université ouverte à Charleroi s’appelle d’ailleurs Prospective opérationnelle [28]. Le deuxième message est la nécessité d’une expérimentation accélérée d’une nouvelle démocratie plus impliquante, fondée sur une gouvernance d’acteurs ainsi que des outils innovants comme ceux développés au niveau mondial ces dernières années autour du concept de gouvernement ouvert [29]. Le troisième message porte sur l’usage décomplexé de l’anglais et donc sur la volonté d’internationalisation, même si la langue choisie aurait pu être celle d’un de nos dynamiques voisins : l’Allemagne ou les Pays-Bas, voire d’autres. L’accès et l’ouverture décomplexés au monde constituent des nécessités absolues pour une région en redéploiement qui, aujourd’hui, doit plus que jamais se positionner loin des frilosités d’hier.

Parallèlement, arrivée au bout de sa course fin de décembre 2017, la Société wallonne de l’Évaluation et de la Prospective, fondée à l’initiative de l’Institut Destrée et de plusieurs acteurs promoteurs et convaincus de la nécessité de ces outils de gouvernance en 1999, a décidé d’encourager cette nouvelle initiative en patronnant le Wallonia Policy Lab de ses héritages intellectuels et matériels. Cela signifie également que, comme il le faisait à la fin des années 1990, l’Institut Destrée va, au travers de ce laboratoire, prêter à nouveau une grande attention à l’évaluation et à la performance des politiques publiques et collectives qui constitue, bien entendu, un des axes forts du Policy Process.

Conclusion : mettre de l’ordre dans le désordre du futur

Lorsqu’on parle de Policy, on vise une ligne de conduite ou un programme structuré d’actions guidés par une vision de l’avenir (principes, grands objectifs, finalités), qui répond à des enjeux clairement identifiés [30]. Le processus de gouvernance, en vigueur depuis le début des années 2000, a accru la nécessité de mieux appréhender les politiques en y impliquant les parties prenantes. L’interdépendance entre les acteurs est constitutive de l’action politique moderne qui fait passer cette dernière de l’action publique à l’action collective.

Il a été soutenu et répété que, dans les territoires, et en particulier les régions, les portes de l’avenir s’ouvrent par le bas. Patrice Duran, faisant référence au politologue de Princeton Michael Lipsky [31] observait que les changements résultaient plus souvent des gestes quotidiens posés sur le terrain par les fonctionnaires ou les acteurs de la périphérie que des grands objectifs fixés par les grands centres de décision. Nous pensons, nous aussi, avec le professeur français, qu’il ne sert à rien en effet de développer des objectifs ambitieux si on ne peut valablement les traduire en contenu d’action. Autrement dit, c’est moins la formulation des grands programmes qui compte que la détermination des processus à travers lesquels une décision verra ou non le jour et prendra corps [32]. Certes, cela ne s’improvise pas. Un soin particulier doit être consacré à la mise en œuvre sérieuse des objectifs que l’on s’assigne. Construire des policies, c’est – nous l’avons un peu trop oublié en Wallonie ces dernières décennies – articuler avec soin les grandes orientations stratégiques avec la réalité concrète du travail de terrain et y mobiliser la diversité des acteurs qui y règnent [33]. C’est là qu’il s’agit de mettre, en usant de tout son pragmatisme, de l’ordre dans le désordre, pour reprendre la belle formule de Philippe Zittoun [34].

Deux premières initiatives ont d’ailleurs été prises en ce sens. La première fut de transformer, dans une initiative conjointe prise en novembre 2017, une formation-action à la prospective organisée avec la DGO5 du Service public de Wallonie Pouvoirs locaux et Action sociale, en véritable laboratoire de construction par ces fonctionnaires de leurs métiers de demain. La seconde initiative fut, début février 2018, de préparer le panel citoyen « Investir dans les jeunes » organisé à l’initiative du Parlement de Wallonie, par un Policy Lab réunissant des jeunes, afin d’identifier des enjeux de long terme. Dans les deux cas, il s’agissait pour les participants d’être rapides, intellectuellement mobiles, efficaces, proactifs, vifs, opérationnels. Et ce fut le cas. Nous y reviendrons…

Le Wallonia Policy Lab correspond bien à ce moment de notre histoire : celui où l’on passe des grands principes idéologiques à celui de l’expérimentation – au sol – de nouvelles actions collectives et concrètes, en vue de leur mise en application. Cette manière de travailler nous permettra de surmonter, enfin, nos travers endémiques, nos blocages structurels ainsi que nos inerties mentales et culturelles, afin de répondre véritablement aux enjeux qui sont les nôtres. Ce moment où, enfin, on doit se redresser.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Voir par exemple la définition de Policy / Politique dans le programme MEANS : ensemble d’activités différentes (programmes, procédures, lois, règlements) qui sont dirigées vers un même but, un même objectif général. Evaluer les programmes socio-économiques, Glossaire de 300 concepts et termes techniques, coll. MEANS, vol. 6., p. 33, Commission européenne, Fonds structurels communautaires, 1999. – Mes remerciements à mes collègues Pascale Van Doren et Michaël Van Cutsem de m’avoir aidé à nourrir et affiner ce texte.

[2] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, Une approche pragmatique de l’action publique, p. 10sv, Paris, Presses de Sciences Po, 2013. – Thierry BALZACQ e.a., Fondements de Science politique, p. 33, Louvain-la-Neuve, De Boeck, 2015. – Voir la large mise en discussion du concept de policy dans Michaël HILL & Frederic VARONE, The Public Policy Process, p. 16-23, New York & London, Routledge, 7e ed., 2017.

[3] A course or principle of action adopted or proposed by an organisation or individual. Oxford English Dictionary on line.

https://en.oxforddictionaries.com/definition/policy (2 avril 2018).

[4] Edward C. PAGE, The Origins of Policy, in Michael MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, Oxford Handbook of Public Policy, p. 210sv, Oxford University Press, 2006. – Brian W. HOGWOOD & Lewis A. GUNN, Policy Analysis for the Real World, Oxford, Oxford University Press, 1984.

[5] Voir le blog de la London School of Economics and Political Science : http://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/

[6] Harold Dwight LASSWELL, A Pre-View of Policy Sciences, New York, American Elsevier, 1971.

[7] Aaron WILDAVSKY, Speaking Truth to Power, The Art and Craft of Policy Analysis, Boston, Little Brown, 1979.

[8] Joint Services Command and Staff College (JSCSC), maintenant enseignant au King’s Collège à Londres.

[9] William H. PARK, Policy, 4, in Jay M. SHAFRITZ Jr. ed., Defining Public Administration, Selections from the International Encyclopedia of Public Policy and Administration, New York, Routledge, 2018.

[10] M. HILL & F. VARONE, The Public Policy Process…, p. 20. – Patrice DURAN, Penser l’action publique, p. 35, Paris, Lextenso, 2010.

[11] We note that policy approaches tend toward contextuality in place of fragmentation and toward problem-oriented not problem-blind perspectives. H. D. LASSWELL, A Pre-View of Policy Sciences…, p. 8.

[12] Oxford Handbook of Public Policy…, p. 6.

[13] Yehezkel DROR, Training for Policy Makers, in Handbook…, p. 82-86.

[14] Ibidem, p. 86sv.

[15] Edward C. PAGE, Policy without Policians, Bureaucratic Influence in Comparative Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2012.

[16] Philippe DESTATTE, L’élaboration d’un nouveau contrat social, dans Philippe DESTATTE dir., Mission prospective Wallonie 21, La Wallonie à l’écoute de la prospective, Premier Rapport au Ministre-Président du Gouvernement wallon, Charleroi, Institut Destrée, 2003. 21 http://www.wallonie-en-ligne.net/Wallonie_Prospective/Mission-Prosp_W21/Rapport-2002/3-2_nouveau-contrat-social.htm – Steven A. ROSELL e.a., Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992.

[17] Patrice DURAN, Penser l’action publique, p. 77, Paris, Lextenso, 2010.

[18] Thus, it demands that we consider all the actors and locations beyond the « core executive » involved in the policy making process. David RICHARDS & Martin J. SMITH, Governance and Public Policy in the UK, p. 2, Oxford University Press, 2002.

[19] P. DURAN, Penser l’action publique…, p. 76-77.

[20] Ph. DESTATTE, Bonne gouvernance : contractualisation, évaluation et prospective, Trois atouts pour une excellence régionale, dans Ph. DESTATTE dir., Evaluation, prospective et développement régional, p. 7sv, Charleroi, Institut-Destrée, 2001.

[21] Ph. DESTATTE, Plus de démocratie et un meilleur développement, Rapport général du quatrième Congrès La Wallonie au futur, dans La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle : évaluation, innovation, prospective, p. 436, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[22] Philippe MOREAU DEFARGES, La gouvernance, p. 33, Paris, PuF, 2003.

[23] Gilles PAQUET, Gouvernance : mode d’emploi, Montréal, Liber, 2008.

[24] Policy analysts use the imperfect tools of their trade not only to assist legitimately elected officials in implementing their democratic mandates, but also to empower some groups rather than others. Oxford Handbook of Public Policy…, p. 28.

[25] Behavioural Insights is an inductive approach to policy making that combines insights from psychology, cognitive science, and social science with empirically-tested results to discover how humans actually make choices. Since 2013, OECD has been at the forefront of supporting public institutions who are applying behavioural insights to improving public policy. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/behavioural-insights.htm

[26] Voir par exemple Paola COLETTI, Evidence for Public Policy Design, How to Learn from Best Practice, Palgrave Macmillan, New York – Houndmills Basingstoke UK, 2013.

[27] EU Policy Lab, a collaborative and experimental space for innovative policy-making, Brussels; European Commission, Joint Research Centre, 2017.

[28]  www.institut-destree.org/Certificat_Prospective_operationnelle

[29] Philippe DESTATTE, Qu’est-ce qu’un gouvernement ouvert ?, Blog PhD2050, Reims, 7 novembre 2017,

https://phd2050.org/2017/11/09/opengov-fr/

[30] Sur l’identification des enjeux : Charles E. LINDBLOM, Policy-making Process, p. 12-14, Englewood Cliffs, NJ, Prentice-Hall, 1968.

[31] Michael LIPSKY, Street Level Bureaucracy, New York, Russel Sage, 1980.

[32] Patrice DURAN, Penser l’action publique, p. 48, Paris, Lextenso, 2010.

[33] Jeffrey L. PRESSMAN & Aaron WILDAWSKY, Implementation, Berkeley CA, University of California Press, 1973. – Susan BARRETT & Colin FUDGE eds, Policy and Action, Essays on the Implementation of Public Policy, London, Methuen, 1981.

[34] Ph. ZITTOUN, op.cit., p. 326.

Namur, Parlement de Wallonie, le 3 mars 2018

Le 20 janvier 2018, lors de l’émission RTBF radio Le Grand Oral, Béatrice Delvaux et Jean-Pierre Jacquemin interrogeaient le directeur de la Fondation pour les Générations futures, Benoît Derenne, concernant la conférence-consensus portant sur certaines questions du Pacte d’excellence de la Communauté française. Évoquant les exercices délibératifs citoyens comme celui qu’entame le Parlement de Wallonie le 3 mars 2018 [1], les deux journalistes parlaient d’une forme de récupération, de naïveté, ou même d’un alibi du politique.

Ma conviction est radicalement différente. Je pense, tout au contraire de ces commentateurs, que la redéfinition d’une relation fondamentale de confiance entre les élus, organisés en assemblée, et les citoyens invités à y siéger en parallèle, est non seulement nécessaire, mais aussi qu’elle est salutaire et qu’elle demande des efforts considérables.

La redéfinition d’une relation fondamentale de confiance entre les élus et les citoyens

Elle est nécessaire, car cette confiance est rompue. Elle s’est délitée progressivement avec l’ensemble des institutions au fur et à mesure que le citoyen s’éduquait, se formait, comprenait mieux l’environnement politique, économique et social dans lequel il évolue. La démocratisation des études, la radio et la télévision, l’internet, les réseaux sociaux, sont autant de vecteurs qui, dans les cinquante dernières années ont progressivement encapacité de plus en plus de citoyens, leur ont permis de mieux comprendre le monde, ses acteurs et ses facteurs, et par là, d’exiger des institutions une ouverture, un dialogue, une éthique de nature nouvelle. Depuis les années 1970, toutes les institutions ont été mises en cause profondément, parfois violemment, parce qu’elles n’avaient pas pu évoluer : l’école, la gendarmerie, la justice, les médias, l’administration, les institutions politiques, de la monarchie à la commune, en passant par tous les gouvernements et tous les parlements. L’Europe et le monde n’ont d’ailleurs pas échappé à cette évolution et tentent d’ailleurs de réagir fortement par des initiatives nouvelles comme l’European Policy Lab, les travaux sur l’avenir du Gouvernement (The Future of Government) ou le Partenariat pour une Gouvernement ouvert qui regroupe désormais plus de 70 pays [2]. Dès lors, je pense que la rupture de cette confiance représente à terme un danger de mort pour notre démocratie, car les citoyens cessent d’y investir. Et, comme le craignait Raymond Aron : lorsque manquent la discipline et la sagesse des citoyens, les démocraties sauvent peut-être la douceur de vivre, mais elles cessent de garantir le destin de la patrie [3].

Elle est salutaire, car cette confiance peut être renouée. Dans leur très grande majorité, les citoyennes et les citoyens ne sont pas des anarchistes. Ils ne veulent pas vivre sans État, sans institutions, sans règles. Ce sont des pragmatiques qui recherchent du sens dans le monde et ses composantes pour pouvoir s’y inscrire pleinement en articulant des aspirations collectives, sociétales, et des désirs personnels, des besoins familiaux. Depuis les années 1980, les institutions et les politiques ont tenté de répondre à leur mise en cause. À chaque « affaire » qui s’est déclenchée, à chaque mise en cause fondamentale, a répondu un effort d’objectivation, de compréhension et de remédiation. Et les Parlements ont été en première ligne, avec d’abord les commissions d’enquête (Heysel, Jos Wyninckx, Brabant wallon, Cools, Dutroux, Publifin, etc.), des recommandations et leur mise en œuvre législatives (loi Luc D’Hoore sur le financement des partis politiques, etc.) ou exécutives (suppression de la gendarmerie, procédures Franchimont, etc.) [4].

Le rétablissement de cette confiance demande des efforts considérables de recherche, d’expérimentation, de stabilisation. Je peux témoigner de cette préoccupation pour les institutions wallonnes pour avoir eu l’occasion de m’en soucier dans la durée, déjà avec Guy Spitaels, lorsqu’il présidait le Parlement de Wallonie de 1995 à 1997, ensuite avec Robert Collignon (2000-2004), Emily Hoyos (2009-2012), Patrick Dupriez (2012-2014) et aujourd’hui avec André Antoine et le Bureau du Parlement, pour qui nous avons suivi les travaux de la Commission de rénovation démocratique en 2014 et 2015, avant de réaliser, avec le politologue Christian de Visscher, le rapport qui a servi de base au colloque du 17 novembre 2015 sur Les ressorts d’une démocratie wallonne renouvelée, dans le cadre du 35e anniversaire des lois d’août 1980 et du 20e anniversaire de l’élection directe et séparée des parlementaires wallons [5]. Pour ce qui nous concerne, le passage à l’acte de ces réflexions a été l’organisation du panel citoyen sur les enjeux de la gestion du vieillissement, suivant une méthodologie que nous avions déjà inaugurée en Wallonie en 1994 avec Pascale Van Doren et Marie-Anne Delahaut, et l’appui des professeurs Michel Quévit et Gilbert de Landsheere [6].

Ainsi, la question elle-même de la participation des citoyens n’est-elle pas neuve au Parlement de Wallonie. Lors de sa séance du 16 juin 1976 déjà, le Conseil régional wallon adopta une résolution en référence à une proposition du sénateur Jacques Cerf, un élu Rassemblement wallon de Lehal-Trahegnies, dans la circonscription de Charleroi-Thuin, qui fut vice-président de l’Assemblée, – le Conseil régional était alors uniquement composé de sénateurs – portant sur la création de commissions permanentes de participation dans les communes et l’obligation d’informer les citoyens sur la gestion communale [7].

S’il n’est pas nouveau ni limité au niveau régional, cet enjeu de relations avec les citoyennes et citoyens n’est pas non plus propre à la Wallonie ni à la Belgique. L’absence de consultation des citoyens entre les élections est une des critiques majeures adressées aux institutions avec l’insuffisance du contrôle parlementaire sur les décisions politiques monopolisées par le pouvoir exécutif, pour citer Luc Rouban, directeur de recherche au CNRS, évoquant la situation française et s’interrogeant pour savoir si la démocratie représentative est en crise [8].

Et c’est ici que nous répondons à tous les sceptiques, parmi les journalistes, chroniqueurs ou même les élues et les élus qui n’ont pas toujours pris conscience de la nécessité d’une refondation démocratique, qui puisse à la fois répondre à un besoin de démocratie approfondie, et infléchir ou même renouveler les politiques collectives entre les échéances électorales. Il s’agit bien là d’instaurer une démocratie permanente, continue, horizontale, ou même une démocratie intelligente, pour reprendre la belle formule de mon regretté ami l’Ambassadeur Kimon Valaskakis, ancien président du Club d’Athènes, qui était venu, en 2010, faire une belle conférence pour le Parlement de Wallonie. Une démocratie, qui, comme le dit également Luc Rouban, ressemble davantage au profil citoyen, qui soit moins oligarchique, c’est-à-dire qui échappe à l’accaparement du pouvoir politique par une minorité qui défende ou cherche à satisfaire des intérêts privatifs (prend des distances avec la professionnalisation de la vie politique, échappe aux conflits d’intérêts, à la corruption, à la soumission aux groupes de pression, à l’influence parfois étouffante des Cabinets ministériels, etc.) [9]. Une démocratie également qui s’inscrive dans l’imputabilité, le rendre compte au contribuable, qui désacralise le politique – le pouvoir politique a désormais perdu toute transcendance, rappelait le sociologue Patrice Duran [10] -, tout en respectant l’élu pour son implication et la qualité de son travail au service de la collectivité, du bien commun, de l’intérêt général.

Si nous voulons résoudre les problèmes, il nous faut les maîtriser

Mais ce travail de refondation est extrêmement difficile et délicat. Il implique de ne pas mettre en cause un des fondements de la démocratie représentative, qui est la légitimité démocratique de l’élu. De même, il nécessite de renforcer la capacité des citoyens à dialoguer et à identifier les enjeux pour les prendre en charge non pas en fonction de leurs seuls intérêts, mais, eux aussi, de se placer au niveau collectif pour proposer des politiques communes, collectives, notamment publiques. J’insiste sur cette distinction, car, contrairement à ce que soutenait dernièrement un ministre communautaire, toutes les politiques publiques ne sont pas collectives. Une politique collective peut et devrait même, dans une logique de gouvernance par les acteurs, impliquer des moyens privés, associatifs et/ou citoyens. Reconnaissons que c’est rarement le cas.

Ainsi, prenons bien conscience que, pas plus que l’élu, le citoyen ne peut s’improviser gestionnaire public du jour au lendemain. Comme le souligne encore Luc Rouban dans son rapport publié à la Documentation française, la fragmentation de l’espace public et la complexité des procédures de décision ont rendu la démocratie incompréhensible à un nombre croissant de citoyens. L’ingénierie institutionnelle ne pourra pas résoudre ce problème qui appelle en revanche une véritable formation civique [11].

De même, la tâche difficile qui consiste à énoncer des politiques publiques ne s’improvise pas. La mise en forme de cet énoncé, que le politologue Philippe Zittoun désigne comme l’ensemble des discours, idées, analyses, catégories qui se stabilise autour d’une politique publique particulière et qui lui donne du sens, est ardue. En effet le travail de proposition d’action publique s’appuie sur un double processus : à la fois de greffe de cette proposition à un problème qu’elle permet de résoudre et de relation à une politique publique qu’elle voudrait transformer [12]. Tant le problème, que sa solution potentielle, que la politique publique à modifier doivent être connus et appropriés.

Les termes d’une équation comme celle-là doivent nous inviter à la modestie, sans jamais, toutefois, renoncer à cette ambition. Personne ne s’étonnera qu’ici je rappelle que, dans son souci de favoriser la bonne gouvernance démocratique, l’Institut Destrée, que j’ai l’honneur de piloter, définit la citoyenneté comme intelligence, émancipation personnelle et responsabilité à l’égard de la collectivité. De même, ce think tank inscrit-il parmi ses trois objectifs fondamentaux la compréhension critique par les citoyens des enjeux et des finalités de la société, du local au global, ainsi que la définition des axes stratégiques pour y répondre [13]. Dit plus simplement : si nous voulons résoudre les problèmes, il nous faut les maîtriser.

Investir dans les jeunes en matière d’emploi, de formation, de mobilité, de logement, de capacité internationale, en étant attentif au développement durable

La jeunesse n’est pas un âge de la vie, répétait le Général Douglas MacArthur, c’est un état d’esprit. Propos d’un homme de soixante ans, certes, et que je reprends volontiers à ma charge. Historiens, sociologues, psychologues et statisticiens se sont affrontés sans merci sur une définition de la jeunesse, qui est évidemment très relative selon l’époque de l’histoire, la civilisation, le sexe, etc. Parmi une multitude d’approches, on peut, avec Gérard Maurer, cumuler deux regards : le premier consiste à collecter les événements biographiques qui, comme autant de repères, marquent la sortie de l’enfance puis l’entrée dans l’âge adulte : décohabitation, sortie du système scolaire, accès à un emploi stable, formation d’un couple stable, sanctionné par le mariage ou non. La seconde approche, qui peut inclure la première, consiste à prendre en compte les processus temporels qui mènent de l’école à la vie professionnelle, de la famille d’origine à la famille conjugale, donc un double processus d’accès au marché du travail et au marché matrimonial, qui se clôture avec la stabilisation d’une position professionnelle et matrimoniale, pour parler comme le sociologue, mais en vous épargnant toutes les précautions d’usage [14]. De son côté, le professeur Jean-François Guillaume de l’Université de Liège, membre du Comité scientifique mis en place par le Parlement de Wallonie, intègre dans sa définition une dimension de volontarisme qui ne saurait déplaire au prospectiviste : la jeunesse contemporaine est généralement comprise comme une période où se profilent et se préparent les engagements de la vie adulte. Âge où les rêves peuvent s’exprimer et les projets prendre forme. Âge aussi où il faut faire des choix. Celui d’une formation ouverte sur l’insertion professionnelle n’est pas le moindre, car d’elle dépendent souvent encore l’indépendance résidentielle et l’engagement dans une relation conjugale [15].

À noter que, conscients de toutes ces difficultés de définition, et dans un souci de simplicité et devant la nécessité de définir le sujet tant pour l’approche statistique que pour l’analyse audiovisuelle qualitative, nous avons, avec le Parlement, décidé de cibler la tranche d’âge 18-29 ans, correspondant à la définition de l’INSEE, en l’arrondissant à 30 ans et en nous permettant de la souplesse dans l’application.

Chacun mesure dès lors la difficulté d’appréhender sur un sujet instable, en quelques jours, autant de problématiques aussi complexes (tissées ensemble dirait mon collègue Fabien Moustard, avec Edgar Morin) que l’emploi, la formation, la mobilité, le logement, la capacité internationale, en y intégrant l’angle du développement durable. C’est pourquoi, fort de l’expérience du panel citoyen sur la gestion du vieillissement, qui avait été amené à consacrer beaucoup de temps à formuler, puis à hiérarchiser les enjeux de long terme, nous avons souhaité préparer le processus de travail du panel citoyen Jeunes lors d’un séminaire dédié (Wallonia Policy Lab) qui s’est tenu le 3 février dernier autour d’une douzaine de jeunes volontaires. Sur base d’une mise en commun d’expériences personnelles, trois enjeux y ont été identifiés qui pourraient être plus particulièrement ciblés.

  1. Comment les acteurs, tant publics que privés, peuvent-ils mieux prendre en compte les besoins sociétaux émergents ?
  2. Comment remédier aux risques de précarisation et de dépendance des jeunes entre la sortie de l’enseignement obligatoire jusqu’au premier emploi soutenable ?
  3. Quelles sont les normes anciennes qui mériteraient d’être adaptées à nos façons de vivre actuelles, pour mieux répondre aux aspirations collectives et individuelles et ouvrir les nouvelles générations au monde ?

Ces enjeux constituent les portes d’entrée et la toile de fond pour aborder la problématique du panel. Celui-ci restera évidemment libre de se saisir ou non de la totalité ou d’une partie de ces questions.

Seule la contradiction permet de progresser

Ces enjeux systémiques sont des pistes à se réapproprier. Ou non, le panel restant souverain pour ces tâches. Il travaillera – c’est essentiel – comme a pu le faire celui de 2017 avec quatre principes de fonctionnement essentiels : (1) la courtoisie, pour cultiver la qualité d’une relation faite de bonne volonté constructive, d’écoute, d’empathie, de bienveillance, de dialogue respectueux des autres, d’élégance, d’amabilité et de politesse, (2) la robustesse, fondée sur l’ambition, la franchise, l’expérience davantage que l’idéologie, sur le pragmatisme, la solidité documentaire, la qualité du raisonnement, l’honnêteté, (3) l’efficacité par des interventions brèves, économes du temps et du stress de chacun, orientées vers le résultat, évitant la moralisation, enfin (4) la loyauté, le respect de l’engagement d’aboutir pris envers le Parlement et soucieux de la responsabilité qui nous est collective de porter l’expérience au bout de ses limites.

Comme nous l’avons dit lors du Policy Lab, en citant Jacques Ellul, il faut arriver à accepter que seule la contradiction permet de progresser. (…) La contradiction est la condition d’une communication [16].

L’essentiel, le fondement de l’intelligence collective est sans nul doute le fait de passer d’opinions personnelles largement fondées sur des représentations à une pensée commune coconstruite sur la connaissance des réalités. C’est à cette tâche que nous devons ensemble nous atteler pour chacun des problèmes envisagés.

En tout cas, pour tous ceux qui pensent qu’il vaut mieux réfléchir collectivement pour avancer ensemble.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] Ce papier constitue la mise au net de l’intervention que j’ai faite lors de la séance de lancement du Panel citoyen « Jeunes » au Parlement de Wallonie, le 3 mars 2018.

[2] Voir Philippe DESTATTE, Qu’est-ce qu’un gouvernement ouvert ?, Blog PhD2050, Reims, 7 novembre 2017, https://phd2050.org/2017/11/09/opengov-fr/

[3] Raymond ARON, Face aux tyrannies, Juin 1941, dans R. ARON, Croire en la démocratie (1933-1944), p. 132, Paris, Fayard, 2017.

[4] voir Marnix BEYEN et Philippe DESTATTE, Nouvelle Histoire de Belgique, 1970-nos jours, Un autre pays, p. 67-117, Bruxelles, Le Cri, 2008.

[5] Philippe DESTATTE, Marie DEWEZ et Christian de VISSCHER, Les ressorts d’une démocratie renouvelée, Du Mouvement wallon à la Wallonie en Mouvement, Rapport au Parlement wallon, 12 novembre 2015.

https://www.parlement-wallonie.be/media/doc/pdf/colloques/17112015/ch-de-visscher_ph-destatte_m-dewez_democratie_wallonne_2015-11-12.pdf

[6] La Wallonie au Futur, Le Défi de l’Education, Conférence-consensus, Charleroi, Institut Destrée, 1995.

[7] Jacques BRASSINNE, Le Conseil régional wallon, 1974-1977, p. 103, Namur, Institut Destrée, 2007.

[8] Luc ROUBAN, La démocratie représentative est-elle en crise ?, p. 7-8, Paris, La Documentation française, 2018.

[9] Ibidem, p. 10-11.

[10] Patrice DURAN, Penser l’action publique, p. 97, Paris, LGDJ, 2010.

[11] Luc ROUBAN, op. cit., p. 187.

[12] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, p. 20, Paris, Presses de Sciences Po, 2013.

[13] Les Assemblées générales du 2 octobre 2004 et du 21 juin 2012 ont approuvé le projet de Charte de l’Institut Destrée, qui constitue l’article 17 des statuts de l’asbl : ww.institut-destree.org/Statuts_et_Charte

[14] Gérard MAURER, Ages et générations, p. 77sv, Paris, La Découvertes, 2015.

[15] Jean-François GUILLAUME, Histoire de jeunes, Des identités en construction, p. 8, Paris, L’Harmattan, 1998.

[16] Jacques ELLUL, La raison d’être, Méditation sur l’Ecclésiaste, Paris, Seuil, 1987.