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Namur, July 12, 2021

Challenges such as the imminent strategic choices posed by the European structural funds, the Recovery programme underway within the Government of Wallonia, questions on the interest in and the value of installing 5G, and whether it is even necessary, along with issues surrounding the implementation of a guaranteed universal income, and other energy, climate and environmental issues, raise the question of the impact of the decisions made by both public and private operators [1].

In their recent work The Politics Industry, while analysing the shortcomings and failure of American democracy and the possibilities for reconstructing it, Katherine M. Gehl and Michael E. Porter call for policy innovation. Katherine Gehl, founder of the Institute for Political Innovation, argues that laboratories of democracy have a role to play in the transformations within the political and social system itself to help governments achieve their objectives and, above all, to achieve the results their citizens deserve [2]. Although the authors, who are immersed in the business and entrepreneurship culture, focus primarily on democratic engineering in order to restore its negative effects on economic competitiveness, the issue of prior, objective analysis or assessment of the impacts that political decisions can have on society and its economy is not high on their agenda. In the absence of this type of approach, we believe that criticising policymaking and its lack of rationality – along with demonstrating the absence of general interest and common good – appears futile.

The weakening of a strong impact analysis probably contributed to Philippe Zittoun’s description, based on the work of the celebrated economists, sociologists and political scientists Herbert Simon (1916-2001) and Charles Lindblom (1917-2018), of complex cognitive tinkering. In this tinkering process, the necessary rational links between problem, objective, solution, tools, values and causes are absent [3]. Ignorance, intuitions, ideology and inertia combine to give us answers that look plausible, promise much, and predictably betray us, write the recent winners of the Nobel Prize for Economics, Abhijit Banerjee and Esther Duflo [4].

Dreamstime – Dzmitry Skazau

1. What is policy impact prior analysis?

The purpose of impact analysis is to establish a comparison between what has happened or will happen after the implementation of the measure or programme and what would have happened if the measure or programme had not been implemented. This comparison can be referred to as the programme impact [5].

Policy impact prior analysis can help to refine decisions before they are implemented and to comprehend their potential effects in different economic environments. The impact assessment provides a framework for understanding whether the beneficiaries do actually benefit from the programme, rather than from other factors or actors. A combination of qualitative and quantitative methods is useful to give an overview of the programme impact. There are two types of impact analysis: ex ante and ex post. An ex-ante impact analysis attempts to measure the expected impacts of future programmes and policies, taking into account the current situation of a target area, and may involve simulations based on assumptions relating to the functioning of the economy. Ex ante analyses are usually based on structural models of the economic environment facing the potential participants. The underlying assumptions for the structural models involve identifying the main economic actors in the development of the programme and the links between the actors and the different markets to determine the results of the programme. These models can predict the programme impacts [6].

In April 2016, in their common desire for Better Regulation, the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission decided to increase and strengthen impact assessments [7] as tools for improving the quality of EU legislation, in addition to consulting with citizens and stakeholders and assessing the existing legislation. In the view of these three institutions, impact assessments should map out alternative solutions and, where possible, potential short and long-term costs and benefits, assessing the economic, environmental and social impacts in an integrated and balanced way and using both qualitative and quantitative analyses. These assessments must respect the principles of subsidiarity and proportionality, as well as fundamental rights. They must also consider the impact of the various options in terms of competitiveness, administrative burdens, the effect on SMEs, digital aspects and other elements linked to territorial impact. Impact assessments should also be based on data that is accurate, objective, and complete [8].

In recent years, the European Commission has gone to great lengths to update its technical governance tools in its efforts to achieve better regulation. This concept means designing EU policies and laws so that they achieve their objectives at the lowest possible cost. For the Commission, better regulation does not involve regulating or deregulating, but rather adopting a way of working which ensures that policy decisions are taken openly and transparently, are guided by the best factual data available, and are supported by stakeholder participation. Impact assessment (or impact analysis) is an important element of this approach to policy issues, as are foresight (or forward-looking) tools, and tools used for stakeholder consultation and participation, planning, implementation, assessment, monitoring etc., which are part of the public or collective policy cycle, and even, by extension, the business policy cycle [9].

Better regulation covers the entire political cycle, from policy conception and preparation, to adoption, implementation, application (including monitoring and enforcement [10]), assessment and revision of measures. For each phase of the cycle, a number of principles, objectives, tools and procedures for improving regulation are used to build capacity for achieving the best possible strategy.

Although impact assessment is not a new tool, since it was theorised extensively in the 1980s and 1990s [11], its role in the process has been strengthened considerably by the European Commission, to the extent that, in our view, it is now of central importance. Even its content has been broadened. The Better Regulations Guidelines of 2017 highlight this transparency and draw a distinction with assessment practices: in an impact assessment process, the term impact describes all the changes which are expected to happen due to the implementation and application of a given policy option/intervention. Such impacts may occur over different timescales, affect different actors and be relevant at different scales (local, regional, national and EU).  In an evaluation context, impact refers to the changes associated with a particular intervention which occur over the longer term [12]. The Guidelines glossary also states that impact assessment is an integrated process for assessing and comparing the merits of a range of public or collective policy options developed to solve a clearly defined problem. Impact assessment is only an aid to policymaking / decision-making and not a substitute for it [13].

Thus, impact assessments refer to the ex-ante assessment carried out during the policy formulation phase of the policy cycle.

This process consists in gathering and analysing evidence to support policy development. It confirms the existence of a problem to be solved, establishes the objectives, identifies its underlying causes, analyses whether a public action is necessary, and assesses the advantages and disadvantages of the available solutions [14].

The Commission’s impact assessment system follows an integrated approach which assesses the environmental, social and economic impacts of a range of policy options, thereby incorporating sustainability into the drafting of EU policies. The impact reports formatted by the Commission also include the impacts on SMEs and on European competitiveness and a detailed description of the consultation strategy and the results achieved [15].

2. Complex, public-interest processes that make democracy more transparent

In a parliamentary context, impact studies designed as ex-ante assessments of legislation satisfy, firstly, an ambition to overhaul policy practices, secondly, an open government challenge to make public debate more transparent, and, thirdly, a desire for efficiency in the transformation of public and collective action, since assessment means better action. Generating knowledge on the objectives, the context, the resources, the expected results and the effects of the proposed policies means giving both parliamentarians and citizens the means to assess the consequences of the recommended measures. It also means supporting public decision-making by plainly revealing the budgetary impacts of the decisions policymakers want to make. These advantages are undoubtedly ways to revitalise our democracies [16].

Used for prior assessment of legislation, impact assessment aims to analyse all the behaviors and situations that present a direct or indirect causal link with the legislation being examined, to identify the unforeseen effects, the adverse effects [17]. It involves identifying the genuine changes expected in society which could be directly associated with the prescriptive (legislative or regulatory) measures implemented by the actors involved in the policy [18]. It is therefore understandable that questions relating to concerns such as the impact of technological choices on health or the extent to which the legislation is consistent with climate and sustainable development objectives are essential questions posed in impact studies [19].

Measuring the impact is therefore the key challenge of the assessment, but it is also the hardest issue to tackle from a methodological point of view [20]. As indicated in the Morel-L’Huissier-Petit report submitted to the French National Assembly in 2018, assessing the mobilisation of resources and the control of public expenditure when implementing legislation or a policy is the driving force for more effective public action which is able to innovate and evolve its management methods in order to adapt positively to the paradox of modern public action: how to do better with less, against a backdrop of cutting public expenditure, rising democratic demands and Public Service expectations, and accelerating economic and social trends [21]. This report also recommends expanding impact studies to cover tabled legislative proposals and substantial amendments in order to supplement the content, review the impact studies already accompanying the legislative proposals, develop robust impact and cost simulators and use them regularly, and, lastly, organise discussions within committees and at public hearings dedicated to assessing impact studies [22].

Concerning the low-carbon strategy, France’s High Council on Climate indicated, in December 2019, that, with regard to environmental and particularly climate assessment, the existing impact studies have not achieved their potential: they cover only a small portion of the legislation adopted (legislative proposals of parliamentary origin and amendments are not included), they are rarely used, and they are often incomplete [23].

However, these assessment works of the High Council on Climate are very interesting from a methodological perspective. When supplemented, impact prior analyses can be considered to follow a seven-stage process, guided by a compass as shown below.

Overall, it might be argued that the impact of a policy is all its effect on real-world conditions, including: 1. impact on the target situation or group, 2. impact on situations or groups other than the target (spill over effects), 3. impact on future as well as immediate conditions, 4. direct costs, in terms of resources devoted to the program, 5. indirect costs, including loss of opportunities to do other things. All the benefits and costs, both immediate and future, must be measured in both symbolic and tangible terms and be explained with concrete equivalences [24].

The main purpose of any ex-ante assessment is without doubt to clarify the political objectives from the outset, for example before voting on a law, and to help define or eliminate any incompatibilities within or between the general objectives and the operational objectives [25]. The fundamental problem seems to be that the impacts of changes brought about by public policies are often minor, or even marginal, compared with those caused by external social and economic developments. It then becomes hard to get the message across [26]. That is why demonstrating a significant public policy impact often means having to deal with a major programme, or series of programmes. The measures must be properly conceived, properly financed and made sustainable over time [27]. These measures can be discussed with stakeholders or even with citizens, as was the case with the measures in the independence insurance bill debated at the citizens’ panel on ageing, organised by the Parliament of Wallonia in 2017 and 2018 [28].

More than simply a judgment, impact assessment is a learning approach whereby lessons can be learned from the policy or action being assessed, and the content improved as a result. Any assessment requires collaboration and dialogue between its key participants, namely the representatives, assessors, beneficiaries of the policies, programmes, projects or functions, and stakeholders, in other words the individuals or bodies that have an interest in both the policy or programme being assessed and the results of the assessment. Assessment in this sense is merely a process in which the actors themselves adopt the thinking on the practices and the results of the subject being assessed [29]. The methods may be many and varied, but the key points are probably the ethics of the assessment and some essential quality criteria: a high-quality model, a large amount of robust data, meeting expectations, and genuine consideration of the common good [30].

 3. Interests and obstacles for a strategic intelligence tool

Impact prior analysis is one of the strategic policy intelligence tools promoted by the European Commission. It also respects the following principles:

principle of participation: foresight, evaluation or Technology Assessment exercises take care of the diversity of perspectives of actors in order not to maintain one unequivocal ‘truth’ about a given innovation policy theme;

principle of objectivisation: strategic intelligence supports more ‘objective’ formulation of diverging perceptions by offering appropriate indicators, analyses and information processing mechanism;

principle of mediation and alignment: strategic intelligence facilitates mutual learning about the perspectives of different actors and their backgrounds, which supports the finding of consensus;

principle of decision support: strategic intelligence processes facilitate political decisions and support their successful subsequent implementation  [31].

An impact assessment can therefore be broken down into traditional cost-benefit measures and measures relating to areas such as sustainable development, environment, technological innovation and social impact. The Sustainability Impact Assessment has been developed by the European Commission and includes a detailed analysis of the potential economic, social, human and environmental impacts of ongoing commercial negotiations. These assessments are an opportunity for stakeholders from the EU and the partner countries to share their points of view with the negotiators [32].

In recent decades, the literature on policy assessment has increased substantially and new methodologies have been developed to identify the causal effects of policies [33]. In addition, the openness approaches pursued by governments and parliaments are introducing democratic innovation aspects which need to be taken into account. Although the quality of the impact analysis methods, particularly environmental (air, water, ecological systems, socio-economic systems, etc.), has been improved and diversified considerably since the beginning of the 2000s, especially through the works of Christopher Wood [34] and Peter Morris and Riki Therivel [35], it must be acknowledged that, in practice, these processes are rarely applied and that, often, the public authorities prefer not to activate them. However, major clients such as the European Commission and the OECD are becoming increasingly demanding in this area in terms of assessment and climate/energy indicators. This is also a real opportunity to create closer links between impact assessments and public inquiries.

Beyond the technical sphere of civil servants and experts, many elected representatives tend to perceive policy impact prior analysis as an additional layer on top of the decision-making process – which generates a degree of indifference – rather than a beneficial layer which represents real added value for stakeholders.

We also know that, when taken to the extreme, impact assessment is a tool that can hinder or even prevent legislative and programme-based action. The Anglo-Saxons have an extreme vision of efficiency, even going as far as the concept – assumed – of a regulatory guillotine [36]. This fairly radical approach may involve two paths: one in which, faced with the proliferation of ex ante assessment procedures, the political system risks rigidity, the other in which, for fear of generating additional prescriptive complexity, the elected representatives avoid all legislative change. The OECD is interested in this aspect [37].

In this way, prior policy impact assessment could open a lively debate on legislative relevance. Something that is always healthy, particularly in parliamentary settings.

 

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] I would like to thank Sarah Bodart, analyst and economist at The Destree Institute’s Wallonia Policy Lab, for her advice and suggestions for finalising this paper.

[2] Katherine M. GEHL & Michaël E. PORTER, The Politics Industry, How Political Innovation Can Break Partisan Gridlock and Save our Democracy, p. 179, Boston, Harvard Business Review Press, 2020.

[3] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, p. 146, Paris, Presses de Sciences-Po, 2013. – Charles E. LINDBLOM, The Policy-Making Process, Prentice-Hall, 1968.

[4] Abhijit BV. BANERJEE and Esther DUFLO, Économie utile pour des temps difficiles, p. 439-440, Paris, Seuil, 2020. – See also Esther DUFLO, Rachel GLENNESTER and Michael KREMER, Using Randomization in Development Economics Research: A Toolkit in T. Paul SCHULZ and John STRAUSS ed., Handbook of Development Economics, vol. 4, p. 3895–3962, Amsterdam, North-Holland, 2008.

[5] Lawrence B. MOHR, Impact Analysis for Program Evaluation, p. 2-3, Chicago, The Dorsey Press, 1988.

[6] Shahidur R. KHANDKER, Gayatri B. KOOLWAL, Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation: Quantitative Methods and Practices, p. 19-20, Washington, World Bank, 2010.

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2693.

[7] The OECD defines impact as the positive or negative, primary and secondary long-term effects produced by an intervention, directly or indirectly, intended or unintended.  Niels DABELSTEIN dir., Glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et à la gestion axées sur les résultats, p. 22, Paris, OECD, 2002. http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf

See also the EVALSED glossary: Nick BOZEAT (GHK) & Elliot STERN (Tavistock Institute) dir., EVALSED, The Resource for the Evaluation of Socio Economic Development, Sept. 2013: Impact: The change that can be credibly attributed to an intervention. Same as « effect » of intervention or « contribution to change ». – A consequence affecting direct beneficiaries following the end of their participation in an intervention or after the completion of public facilities, or else an indirect consequence affecting other beneficiaries who may be winners or losers. Certain impacts (specific impacts) can be observed among direct beneficiaries after a few months and others only in the longer term (e.g. the monitoring of assisted firms). In the field of development support, these longer-term impacts are usually referred to as sustainable results. Some impacts appear indirectly (e.g. turnover generated for the suppliers of assisted firms). Others can be observed at the macro-economic or macro-social level (e.g. improvement of the image of the assisted region); these are global impacts. Evaluation is frequently used to examine one or more intermediate impacts, between specific and global impacts. Impacts may be positive or negative, expected or unexpected. – Philippe DESTATTE, Evaluation of Foresight: how to take long-term impact into consideration? For-learn Mutual Learning Workshop, Evaluation of Foresight, Seville, IPTS-DG RTD, December 13-14, 2007. – Gustavo FAHRENKROG e.a., RTD Evaluation Tool Box: Assessing the Socio-economic Impact of RTD Policies. IPTS Technical Report Series. Seville, 2002.

[8] Better Regulation, Interinstitutional agreement between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission, Brussels, 13 April 2016.

[9] Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document, p. 5sv, 7 July 2017 (SWD (2017) 350.

[10] Application means the daily application of the requirements of the legislation after it has entered into force. EU regulations are applicable from their effective date, while rules set out in EU directives will apply only from the effective date of the national legislation that transposes the EU directive into national law. Application covers transposition and implementation. Better Regulation Guidelines…, p. 88.

[11] For example: Saul PLEETER ed., Economic Impact Analysis: Methodology and Application, Boston – The Hague – London, Martinus Nijhoff, 1980.

[12] Better regulation guidelines, p. 89, Brussels, EC, 2017.

[13] Ibidem.

[14] Szvetlana ACS, Nicole OSTLAENDER, Giulia LISTORTI, Jiri HRADEC, Matthew HARDY, Paul SMITS, Leen HORDIJK, Modelling for EU Policy support: Impact Assessments, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2019.

[15] Better Regulation Guidelines…, p. 13.

[16] Pierre MOREL-L’HUISSIER and Valérie PETIT, Rapport d’information par le Comité d’Évaluation et de Contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques, p. 7-24,  Paris, National Assembly, 15 March 2018.

[17] Geneviève CEREXHE, L’évaluation des lois, in Christian DE VISSCHER and Frédéric VARONE ed., Évaluer les politiques publiques, Regards croisés sur la Belgique, p. 117, Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 2001.

[18] In simple terms, a successful impact assessment aims to establish the situation that society would have experienced in the absence of the policy being assessed. By comparing this fictional, also called counterfactual, situation to the situation actually observed, a causal relationship can be deduced between the public intervention and an indicator deemed relevant (health, employment, education, etc.). Rozenn DESPLATZ and Marc FERRACCI, Comment évaluer les politiques publiques ? Un guide à l’usage des décideurs et praticiens, p. 5, Paris, France Stratégie, September 2016.

Cliquer pour accéder à guide_methodologique_20160906web.pdf

See also: Stéphane PAUL, Hélène MILET and Elise CROVELLA, L’évaluation des politiques publiques, Comprendre et pratiquer, Paris, Presses de l’EHESP, 2016.

[19] This extension can also be found in the AFIGESE definition: Impact: social, economic and environmental consequence(s) attributable to a public intervention. Marie-Claude MALHOMME e.a., Glossaire de l’Évaluation, p. 77, Paris, AFIGESE- Caisse d’Épargne, 2000.

[20] Jean-Pierre BATTERTI, Marianne BONDAZ and Martine MARIGEAUD e.a., Cadrage méthodologique de l’évaluation des politiques publiques partenariales : guide, Inspection générale de l’Administration, Inspection générale des Finances, Inspection générale des Affaires sociales, December 2012

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/124000683-guide-cadrage-methodologique-de-l-evaluation-des-politiques-publiques-partenariales

[21] Pierre MOREL-L’HUISSIER and Valérie PETIT, Rapport d’information

[22] Pierre MOREL-L’HUISSIER and Valérie PETIT, Rapport d’information... p.11-13

[23] Where there is evidence that some provisions of a law have a potentially significant effect on the low-carbon trajectory, whether positive or negative, the text initiator decides to steer the text towards a detailed impact study relating to the national low-carbon strategy (SNBC). This detailed study is the subject of a detailed public opinion on its quality, produced by an independent authority with the capacity to do so. This process must be concluded before the legal text is tabled in Parliament. It is suggested that Parliament should expand detailed impact studies relating to the low-carbon strategy to cover legislative proposals. Évaluer les lois en cohérence avec les ambitions, p. 5-6, Paris, High Council on Climate, December 2019.

[24] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, p. 313, Upper Saddle River (New Jersey), Prentice Hall, 2002. The impact of a policy is all its effect on real-world conditions, including : impact on the target situation or group, impact on situations or groups other than the target (spillover effects), impact on future as well as immediate conditions, direct costs, in terms of resources devoted to the program, indirect costs, including loss of opportunities to do other things. All the benefits and costs, both immediate and future, must be measured in both symbolic and tangible effects. – See also: Shahidur R. KHANDKER, S.R., Gayatri B. KOOLWAL, & Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation, Quantitative methods and practices, Washington D.C, World Bank, 2010.

[25] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and Issues, p. 39, London, Palgrave-MacMillan, 2012.

[26] Karel VAN DEN BOSCH & Bea CANTILLON, Policy Impact, in Michaël MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 296-318, p. 314, Oxford, Oxford University Press, 2006.

[27] Th. R. DYE, op. cit., p. 315.

[28] Ph. DESTATTE, Que s’est-il passé au Parlement de Wallonie le 12 mai 201 ?7 Blog PhD2050, Namur, 17 June 2017, https://phd2050.wordpress.com/2017/06/17/panel2/

[29] Philippe DESTATTE and Philippe DURANCE dir., Les mots-clefs de la prospective territoriale, p. 23-24, Paris, La Documentation française, 2009.

Cliquer pour accéder à philippe-destatte_philippe-durance_mots-cles_prospective_documentation-francaise_2008.pdf

[30] Jean-Claude BARBIER, A propos de trois critères de qualité des évaluations: le modèle, la réponse aux attentes, l’intérêt général, dans Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective, développement régional, p. 71sv, Charleroi, Institut Destrée, 2001.

[31] Alexander TÜBKE, Ken DUCATEL, James P. GAVIGAN, Pietro MONCADA-PATERNO-CASTELLO ed., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, the State of the Play and perspectives, S&T Intelligence for Policy-Making Processes, IPTS, Seville, Dec. 2001.

[32] Sustainability Impact Assessment (SIA) https://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/analysis/policy-evaluation/sustainability-impact-assessments/index_en.htm

[33] Massimo LOI and Margarida RODRIGUES, A note on the impact evaluation of public policies: the counterfactual analysis, JRC Scientific & Policy Report, Brussels, European Commission, Joint Research Center, 2012. (Report EU 25519 EN).

[34] Christopher WOOD, Environmental Impact Assessment, A Comparative Review, Harlow, Pearson Education, 2003. (1st ed. 1993).

[35] Peter MORRIS & Riki THERIVEL, Methods of Environmental Impact Assessment, London – New York, Spon Press, 2001.

[36] Thanks to Michaël Van Cutsem for this remark. http://regulatoryreform.com/regulatory-guillotine/

[37] La réforme de la réglementation dans les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord, Paris, OCDE, 2013.

Namur, le 21 avril 2017

La démarche qu’entame le panel citoyen réuni au Parlement de Wallonie du 21 avril au 12 mai 2017 a une triple vocation [1] : démocratique, prospective et innovatrice :

démocratique, parce que ce processus participe au moins à deux des trois fonctions de la démocratie que sont d’abord la concertation collective entre les citoyens, ensuite, la responsabilité du corps social à l’égard de la chose publique, du bien qui nous est commun – ou devrait l’être – et, enfin, tâche ici plus difficilement identifiable, le contrôle civique sur les instances du pouvoir [2] ;

prospective signifie que l’on veut s’appuyer sur le long terme, à partir de regards diversifiés, rechercher des alternatives nouvelles pour transformer la problématique – la gestion du vieillissement en Wallonie – sur laquelle porte notre attention, pour permettre de passer, dès lors, de la pensée à l’action ;

innovatrice parce que le Parlement et le Gouvernement de Wallonie font le pari de la modernisation de la gouvernance wallonne et investissent, en mobilisant une partie de la communauté des citoyen(ne)s au profit d’un processus démocratique délibératif, qui s’ajoute au régime représentatif et s’articule à celui-ci.

Une méthode solide : la conférence-consensus

La méthode utilisée est celle de la conférence-consensus, qui se fonde sur la reconnaissance et le dialogue des trois composantes fondamentales d’un triangle : les citoyens, les experts et les élus, ainsi que le dialogue au sein même de ces composantes. L’appellation de cette méthode, en provenance des pays nordiques, ne doit pas nous tromper. Il ne s’agit pas de rechercher un consensus faible, voire mou, entre les idées des un(e)s et des autres, mais au contraire, d’assumer la gestion intelligente des opinions diverses et de laisser argumenter fortement des personnes qui se positionnent avec conviction, tout en restant fondamentalement à l’écoute des autres. On appelle également ce mécanisme une conférence-confrontation. Nous savons que, dans nos familles comme dans nos entreprises ou nos organisations, l’innovation vient du choc des idées et que le changement n’est pas un long fleuve tranquille. Évidemment, nous devons rester conscients que nous sommes dans un jeu de rôle. Si les élu(e)s sont des décideurs politiques, ils sont aussi des citoyen(ne)s et ne sont pas sans expertises, de même que les experts sont aussi citoyens et les citoyens disposent de quelques expertises, particulièrement sur une question comme le vieillissement qui est au cœur de l’expérience de chacun, davantage par exemple que la maternité, la plongée sous-marine ou la fusion thermonucléaire.

L’intérêt d’une conférence-consensus réside dans son exigence de produire une déclaration à l’adresse des élus qui précise les enjeux du domaine abordé et dont les citoyens se saisissent, la vision à long terme que s’en fait le panel ainsi les pistes de réponses qu’elle préconise pour ces enjeux. Il s’agit donc d’un vrai travail de production pour lequel le panel sera souverain et donc seul responsable. L’ambition est certainement limitée. Il s’agit moins de résoudre tous les problèmes que d’apporter quelques réponses innovantes à des questions ciblées.

Fort de leurs travaux en amont, les experts auront pu nourrir les citoyens. Les élus, interpellés par cette déclaration lors de la séance plénière du Parlement de Wallonie du 12 mai, se sont engagés à écouter et à y répondre verbalement. Les élus conservent bien entendu – et chacun doit en être conscient, particulièrement les membres du panel -, toute leur liberté pour se saisir ou non des enjeux ainsi que des propositions qui seront formulées par les citoyens. Cette règle est fondamentale, elle évitera de faire naître des regrets ou des désillusions. C’est en cela que le processus est qualifié de délibératif, davantage que de participatif. Cette dénomination indique que les citoyennes et citoyens ne seront pas califes à la place du calife : en contribuant à porter la voix de la société vers les élus, ils complèteront la démocratie représentative, la continueront [3], mais ne s’y substitueront pas.

Photo Parlement de Wallonie, 21 avril 2017

A la recherche du bien commun…

Ces précautions sur le processus entamé ne signifient évidemment pas, au contraire, que l’attente à l’égard du panel ne soit pas considérable. Lors de sa réunion du 11 avril 2017, le Comité scientifique interuniversitaire, mis en place par le Parlement de Wallonie [4], l’a rappelé : le processus engagé par le Parlement constitue une remarquable avancée – jusqu’ici jamais réalisée à ce point – et une occasion de faire progresser la démocratie en Wallonie et de mener une expérience de dialogue constructif entre les citoyen(ne)s et les élu(e)s. Cette démarche apparaît d’autant plus innovante qu’elle concerne l’ensemble de la population, est prospective et porteuse d’enjeux sociétaux très forts. Ce qui, nous semble-t-il, caractérise, cette initiative, c’est la grande confiance qui est placée dans le panel comme étape dans la réappropriation de la capacité politique par les citoyens. Elle leur rappelle qu’en dehors des élections, les citoyennes et citoyens ont ou peuvent avoir des marges de manœuvre, dans ce cadre ou dans d’autres. On se souviendra longtemps du Yes, we can de Barack Obama, même s’il n’a pu aller aussi loin avec le Congrès que nous essayons de le faire avec le Parlement de Wallonie.

Il s’agit dès lors de tabler sur l’intelligence collective et sur ce que Jacques Testart appelle l’humanitude, l’émulation qui peut jaillir au sein d’un groupe en effervescence intellectuelle, morale et affective, qui peut – si les conditions sont remplies – produire du bien commun et de l’intérêt général [5]. Nous pouvons témoigner de la vitalité de ces mécanismes au travers des nombreuses expériences qui ont été menées depuis le début des années 1980 dans le cadre des dynamiques La Wallonie au futur – notamment la conférence-consensus de 1994 consacrée au pilotage du système éducatif [6] -, la démarche prospective citoyenne Wallonie 2020 [7] ou encore les travaux du Collège régional de Prospective de Wallonie [8]. La Fondation pour les Générations futures, l’IWEPS et de nombreux organismes ont également expérimenté des démarches délibératives de cette nature, notamment sur la question du vieillissement [9]. Au-delà de ces bonnes pratiques, jamais néanmoins, en Belgique, un Parlement ne s’est montré aussi disponible pour accueillir et aussi susciter le débat citoyen et, surtout, l’articuler à ses propres travaux.

Principes de fonctionnement du panel

Les principes de fonctionnement du panel que nous avons voulu mettre en exergue sont avant tout des facteurs de réussite et donc aussi des facteurs de cette confiance, déjà évoquée.

  1. La mise en place d’un comité de pilotage parlementaire et d’un comité scientifique sont des facteurs d’exigence qui renforcent la légitimité et la crédibilité de la démarche. Une évaluation de la démarche est déjà en préparation sous la direction de ce comité scientifique.
  2. Le mode de recrutement du panel fondé sur un effort d’échantillonnage en termes d’âge, de genre, de territoire de résidence, de profil socio-économique, sur base d’un sondage réalisé par SONECOM et en se calquant sur le profil de la société wallonne, renforce cette légitimité même si le caractère volontariste des participants reste essentiel.
  3. La valorisation d’une documentation de référence, produite par des chercheurs de disciplines différentes, permet de disposer d’un socle de connaissance et d’expertise, en particulier l’étude IWEPS-UCL publiée en juillet 2016 et consacrée à la gestion du vieillissement en Wallonie aux horizons 2025-2045 [10]. L’intérêt est grand aussi de disposer des documents permettant de disposer d’un état des actions et ambitions des décideurs publics en Wallonie qui sera mis à la disposition du panel de citoyens, ainsi que d’autres documents provenant de la société civile, organisée ou non. Les membres du panel ont tout intérêt à renforcer leur capacité d’appréhender le sujet et ses réalités en Wallonie. L’enquête audiovisuelle qualitative réalisée pour le Parlement de Wallonie par Canal C, avec l’appui de l’Institut Destrée, ainsi que le sondage mené par SONECOM ont aussi cette vocation. L’appropriation par le panel de tous les éléments de connaissance, l’empêchera de se laisser disqualifier parce que certains le considèreraient comme incompétent.
  4. L’indépendance, la liberté et la souveraineté du panel pour aborder les enjeux dont il voudra se saisir dans le cadre du cahier des charges des objectifs rappelés et portant sur le vieillissement ont été garanties. Cette souveraineté, cette liberté et cette indépendance s’exerceront aussi farouchement à l’égard des experts et des deux facilitateurs techniques du processus consensus. Nous ne sommes que des burettes, de l’huile à mettre dans les rouages et nous n’interviendrons évidemment pas dans la construction des contenus.
  5. La courtoisie est la fleur de l’humanité, disait l’ancien ministre des Sciences et des Arts Jules Destrée. Elle sera le mot d’ordre des relations entre les membres du panel, ce qui, nous l’avons dit, n’empêchera pas la confrontation des idées. Au sein du panel, d’ailleurs, nous multiplierons les dispositifs afin de faire en sorte que, contrairement d’ailleurs à ce qui se passe parfois chez les députés, toutes les citoyennes et tous les citoyens du panel soient sur le même pied d’égalité pour s’exprimer. Même pour des raisons d’efficacité, il est en effet hors de question de donner d’emblée plus d’importance à certains citoyens qu’à d’autres pour des raisons d’éducation, de formation ou de capacité de leadership. Chacune et chacun contribuera donc au projet commun.
  6. Cette courtoisie, exercée également à l’égard des experts et des élus, sera attendue de ceux-ci afin que le panel soit respecté pour ce qu’il est : un groupe de femmes et d’hommes qui ont décidé de consacrer quelques jours de leur temps pour une aventure intellectuelle et politique, en mettant leur expérience au service de l’intérêt commun et en tenant à distance les a-priori, les idées toutes faites, les grandes certitudes idéologiques ainsi que le prêt-à-porter mental.

C’est pourquoi, on ne saurait trop remercier ceux qui ont accepté d’être présents au sein de ce panel, ces « citoyens invisibles », comme dit Pierre Rosanvallon, devenus bien concrets aujourd’hui, aux côtés des élues et des élus du Parlement, dans une gouvernance partagée et respectueuse de nos institutions.

Il nous semble qu’il faut également remercier le Président, le Bureau, le Greffier et les Services du Parlement de Wallonie, qui nous accueillent, mais aussi le Gouvernement wallon. Nous avions indiqué voici plus de cinq ans que les intelligences citoyennes n’auraient toute leur place dans une démocratie moderne que si le pouvoir régional leur ménage les espaces nécessaires et qu’il accepte le dialogue avec ceux qui occuperont ces espaces.

C’est ainsi que pourrait se construire en Wallonie une démocratie collective, comme il existe une intelligence collective. La force et la vigueur de cette démocratie n’en seront que davantage renforcées.

Philippe Destatte et Pascale Van Doren

[1] Ce texte constitue la remise au net de la note préparatoire à l’exposé fait au Parlement de Wallonie ce 21 avril à l’occasion de l’accueil du Panel citoyen.

[2] Philippe DESTATTE, Quel avenir pour la démocratie wallonne dans la société de la connaissance ? dans Marc GERMAIN et René ROBAYE éds., L’état de la Wallonie, Portrait d’un pays et de ses habitants, p. 494-500, Namur, Les éditions namuroises – Institut Destrée, 2012. – Jean CHESNEAUX, Habiter le temps, Passé, présent, futur : esquisse d’un dialogue politique, p. 17-18, Paris, Bayard, 1996.

[3] Claude LEFORT, L’invention démocratique, Paris, Fayard, 1981. – Dominique ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie, Propositions pour une refondation, p. 19, Paris, Seuil, 2015.

[4] Ce Comité scientifique est composé de Benoit Derenne, directeur de la Fondation pour les Générations futures ; Marie Göransson, professeure et chercheuse en Management public, présidente du jury du Master en GRH, Université libre de Bruxelles ; Yves Henrotin, professeur de Pathologie générale, kinésithérapie et réadaptation fonctionnelle, à l’Université de Liège, directeur de l’Unité de Recherche sur l’Os et le Cartillage (UROC), chef du service de kinésithérapie et de réadaptation fonctionnelle de l’hôpital Princesse Paola de Marche-en-Famenne ; André Lambert, démographe, directeur de l’Association pour le Développement de la Recherche Appliquée en Sciences Sociales (ADRASS) – Ottignies-Louvain-la-Neuve ; Natalie Rigaux, professeure au Département des Sciences économiques, sociales et de la Communication de l’Université de Namur, coordinatrice du Groupe de Recherche interdisciplinaire sur les Vieillissements ; Anne Staquet, professeure à l’Université de Mons, chef du service de Philosophie et d’Histoire des Sciences. membre du Comité national, de Logique, d’Histoire et de Philosophie ; Philippe Urfalino, professeur et directeur d’Etudes à l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences sociales, Chaire de Sociologie de la Décision et de la Délibération collective, Directeur de Recherche au CNRS, Centre d’Etudes sociologiques et politiques Raymond Aron ; Christian de Visscher, professeur de Sciences politiques et de Management public à l’Université catholique de Louvain.

[5] Jacques TESTART, L’humanitude au pouvoir, Comment les citoyens peuvent décider du bien commun, p. 39, Paris, Seuil, 2015.

[6] La Wallonie au futur, Le Défi de l’éducation, Conférence-Consensus, Où en est et où va le système éducatif en Wallonie ? Comment le savoir ?, Actes de la Conférence-consensus, Charleroi, Institut Destrée, 1995.

[7] http://www.wallonie-en-ligne.net/wallonie-futur-5_2003/

[8] Notamment Wallonie 2030 : http://www.college-prospective-wallonie.org/

[9] En particulier, le panel de citoyens intitulé « Notre Futur », consacré à l’avenir des séniors à l’horizon 2030 :

http://www.foundationfuturegenerations.org/fr/projet/notre-futur

[10] https://www.iweps.be/publication/gestion-vieillissement-wallonie-aux-horizons-2025-2045-enjeux-prospective/

Namur, le 15 septembre 2015

Ce sont l’intérêt de l’analyse des régions européennes que sont l’Andalousie, le Pays de Galles, la Bretagne et la Wallonie, la problématique majeure de la vision partagée qui peut sous-tendre l’avenir de ces régions, ainsi que les enjeux de gouvernance et de leadership politiques, qui ont permis de réunir une centaine d’acteurs et de chercheurs au Palais des Congrès de Namur ce 11 septembre 2015 ! La qualité de ces ténors de la Science politique que sont Alistair Cole, Ian Stafford, Romain Pasquier et Christian de Visscher a constitué un facteur majeur d’attractivité. Avec le Président André Antoine, l’économiste Roland Gillet, ainsi que les différents intervenants, ils ont permis le succès de cette fructueuse journée. Celle-ci a également été rendue possible grâce au soutien de la Fondation Leverhulme, à l’implication des universités de Cardiff et de Louvain, et aux qualités organisatrices des collaboratrices et collaborateurs de l’Institut Destrée : Marie Dewez, surtout, mais aussi Jonathan Collin et Marie-Anne Delahaut.

L’objectif de cette intervention n’est évidemment pas de refaire une deuxième synthèse des travaux après celle qui a été brillamment réalisée par Christian de Visscher. Mon positionnement sera celui d’un rebond, qui se voudra questionnement et ouverture, davantage, bien entendu, que conclusion. Après l’analyse plus objective et plus froide du professeur de Science politique, mon regard sera moins comparatif, plus prospectif, davantage normatif assurément.

Lors de cette journée très riche, j’ai nourri trois questions, trois enjeux qui me paraissent déterminants pour la Wallonie :

– comment assumer la responsabilité collective du développement régional ?

– comment réactiver le redressement de la Wallonie ?

– comment donner davantage de cohérence institutionnelle à notre région ?

1. Comment assumer la responsabilité collective du développement régional ?

Les acteurs wallons n’endossent pas la responsabilité collective qui est la leur dans le redressement de la Wallonie. Pourtant, cette question me paraît essentielle, notamment en termes d’évaluation des politiques publiques. N’accepterait-on pas le principe d’une évaluation plus franche et plus sincère si on considérait que les politiques menées ne sont pas de la seule responsabilité des élus mais aussi de celle de tous les acteurs qui y sont impliqués ? Lors de la première table ronde, ce 11 septembre, le chef de groupe socialiste au Parlement wallon, le député Christophe Collignon, rappelait justement que la Wallonie est à un tournant de son développement, qu’il fallait accélérer la stratégie de reconversion mais que le monde politique n’était pas le seul à devoir s’investir.

On l’a peu rappelé mais c’est en ce sens que le concept de gouvernance est opératoire. En tant que processus par lequel une organisation ou une société se conduit elle-même, l’idée même de la gouvernance est particulièrement adéquate dans le contexte de l’implication des acteurs à l’occasion de la mise en œuvre d’une stratégie. Le politologue canadien Steven Rosell, auteur de cette définition en 1992, ajoutait que les dynamiques de commu­nication et de contrôle sont centrales dans ce processus 1. Précisons d’emblée que cette approche ne déresponsabilise en aucun cas les élus qui restent les seuls détenteurs, avec les fonctionnaires délégués, de la légitimité démocratique. Mais la gouvernance telle que décrite n’est pas encore établie, ainsi que l’a souligné le président du Parlement wallon dans son discours d’ouverture. Cette dynamique induit une tout autre approche que celle évoquée par le Délégué spécial du Gouvernement wallon, Alain Vaessen, lorsqu’il donnait en exemple, lors de la deuxième table ronde, le Plan wallon de Lutte contre la Pauvreté. Évidemment qu’on ne peut que se réjouir de voir un tel enjeu présenté et pris en charge par la totalité du Gouvernement sous la houlette du Président Paul Magnette. Nous admettons que visuellement cette réunion de tous les ministres est symbolique de transversalité et de mise en œuvre collective. Nous comprenons bien l’intérêt des concertations qui ont eu lieu en amont avec des acteurs concernés. Mais admettons aussi, que si le Plan wallon de Lutte contre la Pauvreté avait été co-construit par tous ces acteurs – l’Administration, les associations, les réseaux, les entreprises, les organisations syndicales, etc. – et qu’au lieu d’être présenté par huit ministres, il avait été présenté conjointement par le gouvernement et 50 ou 100 acteurs décidés à porter le changement, non seulement la responsabilité de ces acteurs à le réussir aurait été plus grande, mais les conditions de sa réussite auraient été plus réelles et l’évaluation de sa mise en œuvre plus objective, car moins risquée et moins culpabilisante pour les élus. Je n’oublie pas non plus que, la dernière fois qu’un ministre-président wallon a réellement tenté de mettre en place un dispositif de gouvernance aussi ouvert, c’était Elio Di Rupo en 1999, à l’occasion du premier Contrat d’Avenir lancé par le Gouvernement Arc-en-Ciel. Il faut reconnaître que, à de rares exceptions comme Inter-Environnement Wallonie ou l’Institut Destrée, les acteurs, suspicieux et peu conscients des enjeux de la participation, n’avaient guère été au rendez-vous.

La clef de ce mécanisme de gouvernance, c’est la contractualisation, c’est-à-dire l’engagement réciproque et formalisé des obligations que chacun prend pour atteindre l’objectif défini en commun. Il s’agit évidemment d’une logique de concertation et de convergence entre les acteurs, comme l’a préconisée Jean-Pierre Dawance au nom du Conseil économique et social de Wallonie. Mais il s’agit aussi de plus que cela : être ensemble au feu, dans la tranchée, et s’élancer ensemble vers les périls demandent bien davantage qu’une consultation, bien plus qu’une concertation. Ce mouvement exige confiance, respect et conviction. Cette dynamique implique des objectifs et des valeurs communs, donc une vision commune d’un avenir dans lequel on s’inscrit ensemble. Il s’agit de bien plus que de modalités de gouvernance, il s’agit de finalités.

Ne soyons pas nous-mêmes dupes. En termes de gouvernance, l’écart entre ce modèle et celui qui se pratique aujourd’hui en Wallonie est aussi important que la différence qui existe entre le jour et la nuit.

2. Comment réactiver le redressement de la Wallonie ?

Il existe des voix qu’on n’entend guère, ou qu’on ne veut pas entendre. Dès 2002, à l’occasion d’une présentation du mécanisme du Contrat d’Avenir pour la Wallonie au congrès annuel de l’Association française des Contrôleurs de Gestion (AFIGES), Serge Roland, auditeur à la Cour des Comptes, et moi-même, avions mis en évidence la faiblesse des moyens budgétaires dédiés à ce plan stratégique, comparée à l’ampleur de ses ambitions. Nous avions souligné alors que, avec moins de 5 % des budgets, le Contrat d’Avenir jouait sur les marges et n’atteignait pas la masse critique nécessaire pour obtenir des résultats tangibles [2]. Je me souviens avoir été invité à présenter cette analyse devant un groupe politique du Parlement wallon. Nous avons tenu ce même discours pour le Plan prioritaire wallon dit Plan Marshall. A l’occasion de l’annonce de la nouvelle version du Plan Marshall, près de dix ans après la première mouture et plus de 15 ans après le Contrat d’Avenir pour la Wallonie, le journal L’Echo a interrogé plusieurs acteurs majeurs – c’était le 21 mai dernier. Cette interview semble être passée quasi inaperçue et n’avoir pas été suivie d’effets. Pourtant, Martine Lefèvre, responsable du programme d’évaluation du Plan Marshall 2.vert à l’IWEPS y confirmait que le budget de cet instrument stratégique n’avait représenté que 4,7 % du budget total de la Région, concluant qu’il s’agissait d’un poids relatif par rapport à la masse globale. Giuseppe Pagano, interrogé lui aussi à cette occasion, déclarait que les montants mobilisés étaient insuffisants et, en tout cas, trop faibles pour avoir un impact sur le PIB, le budget Marshall représentant entre 0,5 et 0,8 % du PIB wallon par an. Didier Paquot, directeur du Département Économie de l’Union wallonne des Entreprises, estimait quant à lui que la question ne résidait pas dans un problème de volume budgétaire mais plutôt de l’efficacité de son affectation [3].

En fait, au moins quatre pistes de réponses ont été évoquées ce 11 septembre pour réactiver le redressement de la Wallonie.

2.1. Des mythes qui sont des freins à l’entrepreneuriat

La première piste part de l’idée, rappelée par le Professeur Pagano, que 30 à 40 ans de déclin ont laissé des traces économiques mais aussi et surtout mentales profondes sur la société wallonne. Ces stigmates, dont on a probablement sous-estimé les effets, ont affecté la culture de la Région. Il s’agit probablement de cette vieille culture industrielle – culture sociale-démocrate pour reprendre la catégorisation utilisée par Alistair Cole et par Christian de Visscher – culture du salarié en grande entreprise, qui cadenasse le développement de l’entrepreneuriat si nécessaire au redéploiement. Cette culture est alimentée par la déconnexion institutionnelle entre la Région wallonne et la Communauté française, par l’absence de projet culturel lié au projet économique comme l’a souvent souligné et dénoncé le très regretté Jean Louvet, par le manque d’intérêt des médias francophones localisés à Bruxelles pour l’avenir de la Wallonie. La barrière mentale que représente le passage à un modèle différent, c’est-à-dire la réalisation d’une transition culturelle, apparaît insurmontable en Wallonie et particulièrement dans les territoires les plus affectés par la désindustrialisation. Dans le Cœur du Hainaut, nous n’avons cessé d’entendre le président du Conseil de Développement, François Goudaillez, le dénoncer. Mais Charleroi, la Basse-Sambre et, dans une moindre mesure, le bassin liégeois sont aussi atteints. Et si Jean-Pierre Dawance appelait justement aux convergences entre les interlocuteurs sociaux et le Gouvernement wallon sur les stratégies de redressement, il faut néanmoins relever que le rôle des organisations syndicales est souvent ambigu quant il s’agit de s’atteler au redéploiement de la Wallonie. Personne ne peut nier qu’elles ont joué un rôle historique dans la prise de conscience du déclin wallon, comme d’ailleurs dans la recherche d’une autonomie régionale accrue pour que la Région puisse prendre son destin en main. Mais, aujourd’hui, nous avons souvent l’impression que ces organisations restent en retrait, que leur implication semble très mesurée, et que, souvent, elles contribuent à maintenir des mythes qui sont autant de freins à la rénovation de la Wallonie. Je ne doute pas que ces propos en agaceront quelques-uns. Je n’ignore pas non plus que si des organisations semblent rester au balcon, certaines sont à des étages plus élevés que d’autres.

2.2. Des coûts salariaux trop élevés et une valeur ajoutée insuffisante

La deuxième piste évoquée pour réactiver le redressement de la Wallonie est centrale. Giuseppe Pagano en a rappelé fort opportunément l’équation : à la fois des coûts salariaux trop élevés et une insuffisance de la valeur ajoutée générée. Concernant le premier handicap, le Tax shift wallon – évoqué à la fois par le Président André Antoine et par l’économiste du SPW Laurent Bosquillon – peut, en complément des effets bénéfiques des réformes fiscales fédérales, répondre, au moins partiellement, à cet enjeu. Dans le cadre de son redéploiement économique, la Wallonie a en effet tout intérêt, à l’instar du Fédéral ou comme l’envisage la Région bruxelloise, à envisager une réforme de sa fiscalité afin de soutenir le pouvoir d’achat de ses citoyens et de ses entreprises. La Région wallonne dispose en effet de différents outils pour, d’une part, procéder à une redistribution des richesses en demandant aux plus riches de contribuer au financement des politiques régionales en appliquant des taux progressifs selon les tranches d’impôts payés à l’impôt des personnes physiques, et, d’autre part, pour générer de nouvelles recettes lui permettant de retrouver le plus rapidement possible l’équilibre budgétaire afin de réduire le recours à l’emprunt et de dégager ainsi de nouvelles marges budgétaires qui serviront à financer des politiques de redéploiement économique.

La faiblesse de la valeur ajoutée adresse bien entendu la question de l’éducation : formation et enseignement. Cet enjeu, inscrit dans le nouveau Plan prioritaire wallon tout comme dans le Pacte d’Excellence de la Ministre de l’Éducation de la Communauté française, fait l’objet de toute l’attention de nombreux acteurs. L’Institut Destrée l’a mis au centre de ses préoccupations depuis La Wallonie au futur en 1988, a continué à y travailler dans Wallonie 2020 et a rouvert sa Fabrique de prospective sur l’enseignement obligatoire dans le cadre de Wallonie 2030 et des réflexions du Collège régional de Prospective de Wallonie. Celui-ci, le 5 septembre dernier, lors de son dernier séminaire, a écouté Bernard Delvaux (UCL-GIRSEF), invité à présenter ses scénarios pour « une tout autre école » [4]. D’autres experts sont programmés pour approfondir cette réflexion dans les mois à venir. Cette question, en particulier celle de l’enseignement technique et professionnel, ainsi que celle de la mise en œuvre des modèles de formation en alternance, sont probablement les plus importantes que la Wallonie ait à traiter. Le malheur, c’est qu’elles sont à la fois centrales et enlisées depuis plus de 30 ans.

2.3. Un cadre stratégique qui n’est pas à la mesure des enjeux

La troisième piste pour réactiver le redressement de la Wallonie est celle du cadre stratégique. C’est vrai, comme l’a indiqué Christian de Visscher, que l’on peut contester mon utilisation de cette formule de Jules Destrée datant de plus d’un siècle : qui donc éveillera la Wallonie qui dort ? J’ai rappelé ce 11 septembre matin qu’ils étaient plusieurs à tenter de réveiller la belle cendrillon wallonne : Paul Magnette, à la tête du Gouvernement, André Antoine à la présidence du Parlement, qui s’attache à rendre vigueur à la démocratie wallonne, mais aussi Pierre-Yves Jeholet, Jean-Luc Crucke et Stéphane Hazée depuis les bancs de l’opposition, Sylvie Marique au Secrétariat général du SPW, Marc Becker au Conseil économique et social, maintenant Yves Petre à l’Union wallonne des Entreprises, et quelques autres, trop rares, évidemment. Si on peut contester l’idée que la Wallonie sommeille, on peut difficilement nier que, si l’indice du PIB par habitant de la Région, à prix courants, comparé à la moyenne belge ou à la moyenne européenne, de 1995 à 2013, était un encéphalogramme, on dirait qu’il est plat. Flat line, comme on dit à Cardiff : activité cérébrale végétative, gouvernance de ses fonctions vitales éteinte ou en voie d’extinction. La question que nous nous sommes posée en fait lors de cette journée d’étude namuroise est de savoir si quelques neurones actifs et dynamiques – j’en ai cité quelques-uns – sont suffisants pour remettre en route un corps vieillissant, affaibli par des crises multiples et atteint par la nouvelle épidémie qui a frappé le monde occidental en 2007-2008. Si, comme d’autres, je tenais jusqu’en novembre 2014 le discours qui consistait à dire que la Wallonie résistait mieux que d’autres régions à la crise, l’exposé que Bernard Keppenne a présenté au Forum financier à Tournai à ce moment m’a fait perdre cette illusion. Le Chief Economist de CBC était pourtant celui qui avait, les années précédentes, contribué à faire passer cette idée en Flandre comme en Wallonie [5]. En fait, le taux de croissance du PIB wallon, qui avait été de 2,1% de 2000 à 2007, c’est-à-dire dans la moyenne belge et un peu moindre de celui de la Flandre, est passé à 0,7% de 2007 à 2013. Pendant cette dernière période marquée par la crise mondiale, la Flandre se maintenait à 1% de croissance et la Belgique à 0,8 % [6].

Ce que chacun ressent aujourd’hui, c’est que le cadre stratégique de la Wallonie n’est pas à la mesure des enjeux qui nous interpellent. A l’instar de ce que l’on fait pour les pouvoirs locaux – Laurent Bosquillon l’a rappelé –, il s’agit aujourd’hui d’étendre le Plan dit Marshall à l’ensemble des politiques régionales. Si, selon l’IWEPS, le Plan prioritaire wallon représentait 4,7 % du budget annuel dans l’ancienne législature, notons que, compte tenu du passage du budget wallon d’environ 8 à plus ou moins 14 milliards d’euros suite à la nouvelle réforme de l’État, il ne représente plus désormais qu’aux alentours de la moitié de ce pourcentage. De surcroît, et c’est là mon propos, nous devons nous intéresser aux 95,3 % qui ne sont pas dans la stratégie régionale. Il faut donc inverser l’équation et construire une stratégie qui intègre la quasi-totalité du budget régional. Je ne dis donc pas qu’il faut augmenter le budget de la région, je dis que tout le budget, toutes les politiques, toutes les structures, tous les instruments, toutes les mesures, doivent être interrogés à l’aune de la stratégie de redéploiement et intégrés dans cette stratégie : actions, salaires, infrastructures, etc. Toutes les politiques, toutes les dépenses.

En 2002, nous écrivions, Serge Roland et moi-même, ces quelques phrases, dans le texte que j’ai déjà cité :

D’une part, si le Contrat d’avenir avait représenté l’engagement réciproque entre les acteurs et le gouvernement, on aurait pu imaginer que la Région wallonne joue un effet de levier par rapport aux acteurs impliqués, chacun affectant une partie de ressources aux initiatives nouvelles définies en commun, comme c’est le cas pour les Fonds structurels européens. Cette démarche aurait pu – ou pourrait – s’appliquer à l’ensemble des institutions qui reçoivent des moyens financiers de la Région : organismes d’intérêt public, pouvoirs locaux, Conseil économique et social de la Région wallonne, institutions privées (UWE, Inter-Environnement Wallonie, etc.) et même la Communauté française. D’autre part, après avoir défini ses axes stratégiques avec les acteurs, le gouvernement wallon aurait pu faire de cette bible l’outil majeur de réaffectation de l’ensemble des moyens dont il dispose et qu’il utilise directement : une véritable table rase des différents postes budgétaires avant d’affecter les moyens, bien évidemment, par ordre de priorité [7].

Cette politique, telle qu’elle est préconisée n’est pas une sanction contre le gouvernement. Il s’agit, au contraire, d’un appel à toutes les forces wallonnes pour soutenir l’action du gouvernement.

2.4. Un déséquilibre d’activités non durable

Enfin, les échanges de ce 11 septembre 2015 ont, à nouveau, permis d’évoquer une question qui peut paraître idéologique mais qui, en fait, ne l’est pas fondamentalement. Si on voit bien que l’on trouve chez les économistes des conceptions philosophico-politiques différentes, des nuances dans les finalités des sociétés humaines, il faut pouvoir reconnaître qu’il existe des équilibres sans lesquels des systèmes ne peuvent assurer ce que le rapport Brundtland appelle l’harmonie. On peut discuter sans fin – et on a commencé à le faire – sur l’importance du poids de la fonction publique, ainsi que sur l’élément de stabilisation que celle-ci peut constituer en temps de crise. Il n’en reste pas moins que depuis le début des années 1990, notamment grâce à l’équipe d’Albert Schleiper dans le cadre des travaux de La Wallonie au futur, nous avons relevé l’importance d’un équilibre entre la sphère marchande productive et la sphère marchande non-productive [8]. D’autres, notamment l’Union wallonne des Entreprises, se sont également saisis de cette question. Le déficit persistant de plus de 80.000 emplois dans la première sphère est une question de durabilité pour la société wallonne. Il s’agit d’une question d’autant plus importante qu’elle se situe dans un cadre régional contraint par une dette publique wallonne totale (budget et hors budget) de 19,906 milliards d’euros annoncée au 31 décembre 2015, c’est-à-dire aujourd’hui [9]. Lorsque Roland Gillet parlait des cauchemars qui, parfois, se substituent aux rêves, il évoquait des situations qui, ailleurs, peuvent y ressembler…

3. Comment donner davantage de cohérence institutionnelle à la Wallonie ?

La dernière question que j’ai nourrie portait sur la cohérence institutionnelle à donner à la Wallonie. L’approche comparatiste nous y invitait, notamment l’analyse du degré d’autonomie de chaque région (Regional Authority Index). L’exposé de Romain Pasquier sur la Bretagne nous a livré des enjeux qui ne sont pas éloignés de ceux que nous connaissons en Wallonie sous cet aspect-là.

D’emblée, d’ailleurs, la Députée Virginie Defrang-Firket a mis en évidence des questions d’efficience et de lisibilité qui interrogent nos institutions communautaires, régionales, infra-régionales.

Avec Jean-Michel Javaux et Christophe Schoune, ce sont les lieux de territorialisation des politiques publiques mais aussi de démocratie délibérative que sont les bassins de vie qui ont été appréhendés. Il faut, c’est admis, des espaces de réflexion et d’action entre les communes et le niveau régional. Plusieurs de nos colloques et journées d’études précédents s’en sont saisis. La Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne y réfléchit régulièrement depuis bientôt dix ans, en nourrissant les réflexions sur le futur SDER. Derrière ces questions, se cachent aussi celles de la vision et de la cohésion territoriale de la Wallonie. Cela a été peu dit mais c’est une interrogation essentielle. Y a-t-il de la place en Wallonie pour un leadership qui s’exerce de Comines à Welkenraedt et de Wavre à Arlon ? Est-on légitime pour activer Liège quand on est Hennuyer ? Peut-on dire à Mons et à Charleroi ce qu’ils doivent faire quand on est Liégeois ? J’aimerais en être sûr.

Et puis, lors d’une intervention remarquée, Georges-Henry Simonis a évoqué une vraie question de science politique qu’on ne saurait ignorer, sauf à faire l’autruche : l’avenir de l’État belge. La question de la réalité du mouvement de réunion de la Wallonie à la France avait été posée par le Professeur Alistair Cole quelques heures à peine après son arrivée à Namur. Cette question n’est ni hors sujet, ni aberrante. Elle fait partie du paysage prospectif de la Wallonie et, comme l’a souligné le représentant de l’Alliance Wallonie-France, elle concurrence, en cas d’implosion de la Belgique, celle de l’indépendance de la Wallonie, celle de la Belgique résiduelle ou de toute autre formule que l’on pourrait concevoir. Il est vrai que si l’on se pose la question pour le Pays de Galles confronté aux scénarios écossais, il n’existe pas de raison pour lesquelles on ne poserait pas la question pour la Wallonie. Les risques d’être larguée sont plus grands pour la Wallonie que pour sa cousine d’origine celte. Depuis longtemps, je considère que cette problématique relèvera du Parlement wallon quand elle deviendra brûlante.

 

Conclusion : être libre en obéissant à la loi qu’on s’est donnée

La riche réflexion qui a été menée avec les chercheurs et acteurs régionaux européens, avec des éclairages particuliers sur la Bretagne, le Pays de Galles et surtout la Wallonie, a amené des questions qui mériteront des développements ultérieurs. Je pense notamment aux dimensions éthiques de l’action publique et à la nature de la démocratie que l’on veut activer.

Personnellement j’ai été très attentif et très sensible à ce que l’économiste Giuseppe Pagano a dit de l’urgence du redéploiement wallon mais surtout du devoir moral collectif de réduire le niveau de chômage à des niveaux acceptables. Souvenons-nous qu’en 1950, André Renard ne s’était rallié au fédéralisme que pour autant qu’on bannisse le chômage de la Wallonie qu’on se promettait de construire… J’avais moi-même, au moment des fêtes de Wallonie 2014, rappelé que nous ne pouvions pas, de dix ans en dix ans, annoncer aux jeunes que nous allions sortir du tunnel et les laisser dans la pénombre génération après génération. Si nous considérons, comme cela a été constaté dans l’interview de L’Echo du 21 mai 2015, que le Plan Marshall n’a pas d’effet suffisant sur le développement socio-économique de la Wallonie, il est moralement et politiquement urgent de reconstruire une nouvelle stratégie pour amplifier celle qui a été amorcée voici dix ans (le Plan prioritaire wallon), 15 ans (le Contrat d’Avenir pour la Wallonie), voire davantage (la Déclaration de politique régionale complémentaire de 1997). Il s’agit, bien entendu, d’une question de confiance du citoyen envers ses institutions. La majorité gouvernementale wallonne l’avait bien compris qui avait fait de la confiance le maître-mot de sa DPR en 2014.

En citant la typologie des politiques publiques face à la crise, élaborée par Jennifer Wallace & alii – rethinking, reforming, restructuring, retrenching [10] – Ian Stafford nous a rappelé la nature différente de ces stratégies telles qu’elles ont été menées dans le Pays de Galles. Certes, les coupes budgétaires sont souvent indispensables pour faire face, dans l’immédiateté, aux déficits publics. Mais seules les politiques qui réinterrogent le système, celles qu’on qualifie de politique en double boucle, constituent des changements structurels et donc les véritables bénéfices de la crise. Ces transformations doivent être préparées et co-construites de manière collective, ce qui demande une véritable ingénierie que Christophe Schoune a rappelée. On oublie aujourd’hui que nous avions été très loin dans ce dialogue entre élus et société civile dans des dynamiques comme La Wallonie au futur, sa conférence-consensus de 1994 ou encore lors des travaux de prospective citoyenne de Wallonie 2020, pour ne se référer qu’aux exercices dont l’Institut Destrée a été porteur. Mais nous ne pouvions réaliser ces travaux que parce que les élus étaient eux aussi conscients de l’importance de l’écoute, du respect des acteurs. Leur propre investissement savait aussi se situer en amont du dialogue, en mobilisant leurs collaborateurs pour être présents dans des ateliers ou en siégeant eux-mêmes, parfois des heures durant, parmi les participants à une réflexion.

Le dialogue avec les citoyennes et les citoyens, comme du reste avec les entreprises et les fonctionnaires, est à ce prix. Notons d’ailleurs que, ce 11 septembre, le représentant du SPW dans la première table ronde a salué le fait que le Parlement prenait des initiatives novatrices et salutaires pour reconnaître l’Administration comme acteur à part entière.

Permettez-moi de conclure par une citation qui illustre bien cet espoir d’une démocratie renouvelée par l’implication citoyenne de la nouvelle gouvernance politique :

Quand les lois peuvent infléchir la vie socio-économique, quand elle est soumise aux délibérations des citoyens, à travers l’État ou à côté de lui, on peut à nouveau être libre en obéissant à la loi qu’on s’est donnée.

A-t-elle été écrite par Montesquieu ?

Est-elle de Rousseau ?

Est-ce Condorcet ?

Ou plutôt Tocqueville ?

Que nenni. Ce texte est de la plume de Paul Magnette, Maître de conférences à l’Université de Bruxelles. Elle est tirée de son ouvrage intitulé La citoyenneté, Une histoire de l’idée de participation civique, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 261.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

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[1] Steven A. ROSELL e.a., Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992. – Philippe DESTATTE dir., Évaluation, prospective et développement régional, p. 10sv, Charleroi, Institut Destrée, 2001. – Ph. DESTATTE, Retour sur un concept incompris : la gouvernance, Namur, Institut Destrée, 24 avril 2009. http://www.institut-destree.org/files/files/IDI_Education-permanente/2009/EP03_Philippe-Destatte_Retour_sur_un_concept_incompris_la_gouvernance_2009-04-24.pdf

[2] Philippe DESTATTE et Serge ROLAND, Le Contrat d’avenir pour la Wallonie, Un essai de contractualisation pour une nouvelle gouvernance régionale (1999-2001), Working Paper, p. 55-56, Namur, Institut Destrée, 2002.

[3] François-Xavier LEFEVRE, « La Wallonie a encore besoin de 20 ans pour revenir dans la moyenne belge », dans L’Echo, 21 mai 2015.

[4] Bernard DELVAUX, Une tout autre école, Louvain-la-Neuve, GIRSEF-UCL, 2015.

[5] Bernard KEPPENNE, Une Wallonie en pleine relance ?, Tournai, Forum financier de la BNB, 20 novembre 2014.

[6] Florence HENNART, Evolution de l’économie régionale et enjeux, Exposé au Collège régional de Prospective de Wallonie, Namur, 5 septembre 2013. Données BfP / IWEPS

[7] Philippe DESTATTE et Serge ROLAND, Le Contrat d’avenir pour la Wallonie, Un essai de contractualisation pour une nouvelle gouvernance régionale…, p. 55-56.

[8] La Wallonie au futur, Le défi de l’éducation, p. 130sv, Charleroi, Institut Destrée, 1992.

[9] Sébastien THONET, Elodie LECUIVRE, Caroline PODGORNIK et Robert DESCHAMPS, Les perspectives budgétaires de la Wallonie de 2015 à 2025, p. 91, Namur, Université de Namur, CERPE, Août 2015. (Departement of Economics, Working Papers, n° 78, 2015/02).

[10] Jennifer WALLACE, Megan MATHIAS and Jenny BROTCHIE, Weathering the Storm? A look at Small Countries’s Public Services in Times of Austerity, Cardiff Business Scholl, CarnegieUK Trust, 2013.

http://www.carnegieuktrust.org.uk/publications/2013/weathering-the-storm—full-report