Hour-en-Famenne, le 28 mars 2020

A plusieurs reprises, en ce début 2020, l’occasion m’a été donnée de valoriser l’idée de réunir un Congrès national [1], piste préconisée en novembre 2019 par le professeur de droit constitutionnel Hugues Dumont [2] pour trouver une solution à l’impasse institutionnelle belge.

La crise du Covid-19 ne doit pas servir de prétexte à abandonner toute réflexion sur l’avenir et surtout à considérer que, face au pire, ce qui n’allait pas avant ira mieux demain. Aujourd’hui comme hier, penser à réformer l’État belge vise à améliorer son efficience et à décrisper les relations entre ses communautés et régions.

La convocation d’un Congrès national fait référence à une procédure qui est fondatrice de l’État belge aux tournants de 1830 et 1831. Moins connu que la Muette de Portici, que les Journées de Septembre ou que la prestation de serment de Léopold sur la Constitution, la réunion du Congrès national belge fut à son époque l’occasion de véritables nouveautés politiques. À l’aube de la création de l’État belge, cette assemblée introduisit dans le corps politique, pour le rajeunir et le vivifier, des innovations que les autres peuples du continent entrevoyaient à peine dans l’avenir [3]. Aussi, au XXI^e siècle, peut-il constituer un modèle pour les générations nouvelles.

Séance du Congrès national – Gouache de Jean-Baptiste Madou (1796-1877) MRBA

« […] considérant qu’il importe de fixer l’état futur de la Belgique »

Les combats des Journées de Septembre 1830, qui ont vu l’armée du roi Guillaume d’Orange chassée de Bruxelles, sont à peine terminés que le Gouvernement provisoire proclame l’indépendance de la Belgique. Dans cet arrêté daté du 4 octobre 1830, le gouvernement provisoire, considérant qu’il importe de fixer l’état futur de la Belgique, annonce qu’il va prendre l’initiative d’un projet de Constitution et convoquer un Congrès national pour examiner ce projet et le rendre, comme constitution définitive, exécutoire dans toute la Belgique [4]. Immédiatement, des élections sont convoquées pour former la Constituante, ellipse d’Assemblée constituante, qui aura tant la fonction d’écrire la Constitution que la fonction législative en attendant la mise en place des institutions qu’elle créera. En octobre 1830, il s’agit bien sûr de légitimer l’action révolutionnaire, à l’instar de ce qui fut fait à Versailles le 9 juillet 1789 [5] . Comme l’indiquait l’historienne Els Witte, le nom choisi pour cette assemblée constituante : Congrès national en français et Volksraad en néerlandais, est symbolique [6].

Deux jours après l’annonce de cette convocation, le 6 octobre 1830, les chefs révolutionnaires belges nomment une Commission de Constitution. Indépendamment de l’élection du Congrès national, cette commission a la mission de proposer au Gouvernement provisoire un projet de Constitution, destiné, après examen par le Congrès national, à devenir la loi fondamentale de la Belgique. Présidée par le catholique Etienne-Constantin de Gerlache (1785-1871), conseiller à la cour de Liège et ancien membre des États généraux du Royaume-Uni des Pays-Bas, elle est composée d’une douzaine de membres, principalement juristes, conseillers ou avocats. Jean-Baptiste Nothomb (1805-1881), avocat luxembourgeois et rédacteur du Courrier des Pays-Bas, est le secrétaire de cette commission.

Cinq innovations importantes

La Commission de la Constitution arrête les bases du contenu du futur document le 16 octobre 1830. Les deux plus jeunes membres, le libéral brugeois et avocat liégeois Paul Devaux (1801-1880) et Jean-Baptiste Nothomb sont chargés de rédiger un premier texte, ce qu’ils font entre le 16 et le 23 octobre [7]. La Commission adopte le document le 25 octobre. C’est ce projet qui sera distribué lors de la séance solennelle d’ouverture du Congrès national [8] et qui y sera présenté par le gouvernement, sans qu’il y ait apporté de modification [9].

Chargé par ses pairs de mettre au point les dispositions de la formation du Congrès national et d’en rédiger le texte de l’arrêté électoral, Jean-Baptiste Nothomb propose au Gouvernement provisoire d’abaisser l’âge d’éligibilité à 25 ans – ce qui était en fait l’âge qu’il avait à ce moment – au lieu des 30 ans en usage dans le Royaume-Uni des Pays-Bas en vertu de la Loi fondamentale. Première innovation majeure, c’est cet âge d’éligibilité de 25 ans accomplis le jour de l’élection qui est retenu par le Gouvernement provisoire. Cela permet, à Nothomb, comme à d’autres jeunes, de siéger au Congrès national [10].

L’arrêté du Gouvernement provisoire du 10 octobre 1830 qui détermine le mode d’élection du Congrès national y inscrit une autre innovation de taille : l’élection directe. Ainsi, les 200 députés vont être élus directement par les citoyens [11]. Pour comprendre l’importance de cette rupture, il faut se souvenir que dans le Royaume-Uni des Pays-Bas, alors que les membres de la première Chambre des États généraux étaient nommés à vie par le roi, la Seconde Chambre était désignée par les États provinciaux dont les membres tenaient leur mandat de trois ordres : les nobles, les villes et les campagnes. Dans les campagnes, l’électeur nommait directement les membres des États provinciaux, mais dans les villes, il choisissait les membres d’un collège électoral qui, par un système aussi curieux que compliqué, nommaient les membres des régences municipales (les conseillers communaux) qui, seulement, désignaient les députés aux États provinciaux [12]. Ce mécanisme échelonné, à trois ou quatre degrés, a été qualifié « d’élection à ricochet » par un des constituants, le congressiste athois Eugène Defacqz (1797-1871) [13]. On mesure dès lors à quel point l’élection directe, probablement inspirée de la loi Lainé adoptée en France le 5 février 1817, vise à s’émanciper de l’ancien régime et de ceux qui voudraient s’y accrocher.

Une troisième innovation porte sur la nationalité. L’arrêté du 10 octobre dispose que tout citoyen né ou naturalisé belge ou qui compte six années de domicile en Belgique peut être électeur, s’il répond bien sûr aux conditions de fortune [14] ou de capacité d’autonomie intellectuelle et de compréhension des enjeux [15]. Les conditions d’éligibilité en tant que député au Congrès national s’étendent à l‘indigénat. Ainsi, étaient considérés comme indigènes, tous les étrangers qui avaient établi leur domicile en Belgique avant la formation du ci-devant Royaume des Pays-Bas (c’est-à-dire avant 1815) et avaient continué à y résider [16].

Quatrième innovation introduite pour l’élection au Congrès national : il n’est pas requis que le député ait son domicile dans la province où il aura été élu [17]. En effet, si l’électeur doit voter dans le district dans lequel il est domicilié, il peut se présenter comme candidat dans tout autre district et y être élu.

Cinquième innovation, que l’ancien magistrat et professeur John Gilissen (1912-1988) qualifie, avec l’élection directe, de nouveautés radicales [18] : aux censitaires, c’est-à-dire les citoyens qui payent la quotité de contributions permettant d’être électeurs et que les règlements des villes et des campagnes ont fixée, s’ajoutaient, sans qu’il soit exigé d’eux un cens, des capacitaires.  Les conseillers des cours, juges des tribunaux, juges de paix, avocats, avoués, notaires, ministres des différents cultes, officiers supérieurs depuis le grade de capitaine, docteurs en droit, en sciences, en lettres et en philosophie, en médecine, chirurgie et accouchements disposent désormais du droit de vote en vertu de leur diplôme ou de leur fonction [19].

Rajeunissement du corps électoral, élection directe, ouverture à l’ensemble des résidents présents depuis cinq ans, mobilité des candidats, vote des capacitaires, ces cinq innovations marquent l’élection du Congrès national en même temps que la volonté du Gouvernement provisoire de 1830 d’élargir sa légitimité et d’y faire adhérer un plus grand nombre d’acteurs et de citoyens.

Les élections du Congrès national ont lieu le 3 novembre 1830 : sur les 200 élus, 98 le sont dans les provinces flamandes, 75 dans les provinces wallonnes et 27 dans le Brabant [20]. Ils sont désignés par 30.000 électeurs sur les 46.000 inscrits, le vote n’étant pas obligatoire. De fait, la période houleuse et surtout l’orangisme – la fidélité à l’ancien régime – poussent certains à l’abstention [21].  Le 10 novembre, 152 députés [22] se réunissent pour une première séance à Bruxelles dans l’ancien palais des États généraux, actuel Palais de la Nation. Au fil des travaux, les 200 élus s’impliquent plus fortement et même tiennent des débats âpres et acharnés [23]. On pourrait ajouter qu’ils pratiquent une transparence politique : en arrêtant son règlement intérieur, les congressistes ont décidé que, sauf demandes expresses, les votes sont émis à haute voix sur toutes les questions [24].

Lors des travaux du Congrès, c’est le projet de Constitution émanant de la Commission établie par le Gouvernement provisoire qui est discuté de préférence à d’autres : sur les 131 articles de la Constitution promulguée le 7 février 1831, 108 sont repris du projet de la Commission, soit textuellement, soit en les aménageant légèrement [25].

 

 Un congrès national en 2020 ou 2021 ?

L’élection d’un congrès national en 2020 ou 2021 aurait beaucoup de sens pour appréhender d’une manière nouvelle la réforme de l’État, indépendamment du fait d’ailleurs que cette initiative pourrait contribuer à ce nouveau formatage de notre société que certains appellent de leurs vœux dans un monde post-Covid-19. Sur les réseaux sociaux n’évoque-t-on pas un reset de notre manière de vivre ensemble ? Davantage qu’une nouvelle échéance électorale que beaucoup pensent inéluctable, la préparation et la tenue d’un Congrès national – nous l’avons vu – sont porteuses d’un surcroît de légitimité et d’innovation.

À l’instar du Gouvernement provisoire de 1830, le Gouvernement Wilmes-Geens, provisoire lui aussi, pourrait préparer les élections d’un Congrès national de 200 membres. Pour ce faire, il pourrait, à défaut d’y avoir désigné d’emblée deux vice-premiers ministres PS et NVA, s’associer, comme dans le Conseil national (ou fédéral ?) de Sécurité, les ministres-présidents des entités fédérées. Il s’agirait de rédiger, sur des bases innovantes, une loi électorale permettant d’élire un Congrès national comme en 1830 et d’en déterminer les règles (protection des minorités, votes à majorité qualifiée, etc.). Le mode de scrutin devrait être aussi innovant que lorsque le jeune Jean-Baptiste Nothomb l’avait préparé en 1830. Pas plus qu’à l’époque, nous ne manquons de brillants et jeunes juristes… Ainsi, pourrait-on, par exemple, établir le droit vote à l’âge de 16 ans le jour de l’élection – les lycéennes et lycéens n’ont-ils pas montré dans la rue qu’ils se sentaient concernés par les affaires publiques ? -, de tous les résidents européens ou non européens en séjour légal dans le royaume depuis cinq ans. Il serait également possible de modifier les circonscriptions et de permettre, d’une manière ou d’une autre, un renouvellement et une mobilité plus grande des candidats, etc. La volonté d’innovation impose de lever les tabous… Tout cela peut-être largement débattu et mobiliser beaucoup d’intelligence collective et de créativité citoyenne.

Parallèlement, le gouvernement fédéral pourrait lui aussi mettre en place une Commission de la Constitution pour plancher de manière indépendante et libre sur des principes et un projet, préparer le terrain de la réforme comme a pu le faire dans les années 1950 le Centre Harmel [26].

Quinze jours après les élections, les 200 membres du Congrès national se réuniraient pour écrire la nouvelle Constitution de la Belgique – néo-fédérale, confédérale ou que sais-je encore ? Ils auraient six mois pour faire aboutir leur travail et l’obligation de le mener à bien. La démarche elle-même serait porteuse de transparence et d’un large débat public pour l’alimenter tout au long de son parcours.

L’avantage de la Constituante, c’est qu’elle peut renouveler les acteurs et être innovante. Elle permettra de déterminer également si les résidents de la Belgique veulent vivre ensemble sur cet espace et y développer des projets communs.

Certains diront que la crise du Covid-19 doit d’abord être résolue, ses impacts sanitaires, sociaux, économiques. Ils ont raison, c’est notre priorité à toutes et à tous. Les circonstances difficiles que nous subissons ne doivent cependant pas empêcher tout débat en profondeur, anticipation créatrice et réflexion solide sur l’avenir.

Lorsqu’en décembre 1943, le général US Dwight D. Eisenhower fut désigné à la tête du Quartier général suprême des forces expéditionnaires alliées (SHAEF) à Bushy Park (UK), de nombreuses opérations vitales étaient en cours sur tous les fronts : contre les nazis, contre les fascistes italiens et contre les militaristes japonais. Néanmoins, si Ike ne s’était pas attelé dès ce moment et avec toutes les forces qu’on lui avait confiées à préparer l’opération Overlord, le débarquement de Normandie n’aurait pas pu avoir lieu six mois plus tard avec le succès que l’on sait.

Si on ne veut rien changer dans le monde qui vient, on restera prisonnier du vieux monde… Si on veut le transformer, le questionnement sur l’opportunité du moment risque toujours de servir de prétexte à l’immobilisme.

Or, en dehors de cette possible transformation, nos scénarios sont inépuisables.

Philippe Destatte

@PhD2050

 

[1] Paul GERARD et Henk DHEEDENE, Geert Noels et Philippe Destatte : « Cette crise va accélérer la réforme de l’État », dans le cadre des entretiens de Val Duchesse,  Une solution pour la Belgique, dans L’Écho, 21 mars 2020, p. 12-13. – Deze crisis zal hertekening van België in stroomversnelling brengen, Philippe Destatte: ‘We moeten een nationaal congres verkiezen om de grondwet te herschrijven.’ in De Tijd, 21 maart 2020.

[2] Hugues DUMONT, Étudions l’avenir possible pour l’État belge, dans Le Vif, 14 novembre 2019, p. 29.

[3] Théodore JUSTE, Le Congrès national de Belgique (1830-1831), t. 1, p. XIII, Bruxelles, 1880.

[4] Le gouvernement provisoire, considérant qu’il importe de fixer l’état futur de la Belgique, arrête :

Art. 1. Les provinces de la Belgique, violemment détachées de la Hollande constitueront un Etat indépendant.

Art. 2. Le comité central s’occupera au plus tôt d’un projet de Constitution.

Art. 3. Un congrès national, où seront représentés tous les intérêts des provinces, sera convoqué. Il examinera le projet de Constitution, le modifiera en ce qu’il jugera convenable, et le rendra, comme Constitution définitive, exécutoire dans toutes la Belgique. Arrêté du gouvernement provisoire du 4 octobre 1830.  Émile HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique, 1830-1831, t. 4, Pièces justificatives, p. 10, Bruxelles, Adolphe Wahlen & Cie, 1844.

[5] La démarche même des révolutionnaires belges qui consiste à se choisir une assemblée constituante afin d’affermir et de légitimer un régime politique nouveau, implique en soi une relation significative, sinon intense, entretenue par ces révolutionnaires belges avec la configuration idéologique de la Révolution française. Philippe RAXHON, Mémoire de la Révolution française de 1789 et Congrès national belge (1830-1831), dans Revue belge d’Histoire contemporaine, t. XXVI, 1996, 1-2, p. 33-83, p. 36.

[6] Els WITTE, La construction de la Belgique, p. 92. selon Els Witte le mot renvoie à la Révolution brabançonne de 1790.  – A noter qu’E. WITTE utilise le mot Constituante en néerlandais E. WITTE e.a., Nieuw Geschiedenis van België (1830-1905), p. 110, Tielt, Lannoo, 2005.

[7] Robert DEMOULIN, Le courant libéral à l’époque du Royaume des Pays-Bas et dans la Révolution de 1830, p. 37, dans Hervé HASQUIN et Adriaan VERHULST dir., Le Libéralisme en Belgique, Deux cents ans d’histoire, Bruxelles, Centre Hymans – Delta, 1989.

[8] Th. JUSTE, Le Congrès national…, t.1, p. 151.

[9] Th. JUSTE, Le Congrès national…, t.1, p. 69.

[10] Th. JUSTE, Le Congrès national…, p. 62.

[11] évidemment masculins, personne ne pose alors la question…

[12] John GILISSEN, Le régime représentatif en Belgique depuis 1790, p. 60sv, Bruxelles, La Renaissance du Livre, 1958.

[13] J. GILISSEN, Le régime…, p. 66.

[14] Ces conditions étaient quelque peu plus élevées que sous le régime de Guillaume d’Orange… Els WITTE, Alain MEYNEN et Dirk LUYTEN, Histoire politique de la Belgique, De 1830 à nos jours, p. 19, Bruxelles, Samsa, 2017.

[15] On n’oubliera pas que les 44.069 électeurs inscrits, soit 38.429 censitaires et  capacitaires n’atteignant pas le cens, ne représentent qu’1% des 4 millions d’habitants de 1830. René VAN SANTBERGEN dir., Le Parlement au fil de l’histoire, 1831-1981, p. 13, Bruxelles, Chambre des Représentants et Sénat, 1981. – Henri PIRENNE, Histoire de Belgique, Des origines à nos jours, t.3, p. 521, Bruxelles, La Renaissance du Livre, 1950. –  Là aussi, comme aux élections communales, l’exigence des démocrates d’élargir le droit de vote n’est pas prise en compte. E. WITTE, Nouvelle histoire de Belgique (1828-1847), La construction de la Belgique, p. 68, Bruxelles, Le Cri, 2010. – Ce qui nous apparaît aujourd’hui scandaleux fut alors fait au nom de la liberté. Comme l’a écrit l’économiste et politologue Émile de Laveleye (1822-1892), si le peuple est assez peu éclairé pour écouter ceux qui lui promettent le bonheur par le despotisme militaire ou théocratique, alors accorder à tous le droit de voter, c’est creuser le tombeau de la liberté. p. n, dans la préface à Th. JUSTE, Le Congrès national…, 1880, p. n.

[16] Arrêté du gouvernement provisoire du 10 octobre 1830, Articles 10. É. HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique…, t. 4, p. 11.

[17] Ibidem, Art. 11. – Th. JUSTE, Le Congrès national…, t.1, p. 62.

[18] J. GILISSEN, op. cit., p. 82.

[19] Ces capacitaires ne seront pas maintenus dans la Constitution du 7 février 1831 qui ne réservera plus le droit de vote, on le sait, qu’aux seuls censitaires.

[20] Louis-Th. MAES & René VAN SANTBERGEN dir., Documents d’histoire de Belgique, t. 2, La Belgique contemporaine, De 1830 à nos jours, p. 8, Bruxelles, Ministère des Affaires étrangères, 1978.

[21] Frans VAN KALKEN, La Belgique contemporaine, p. 45, Paris, A. Collin, 1930. – Voir aussi Els WITTE, Le Royaume perdu, Les orangistes belges contre la Révolution (1828-1850), Bruxelles, Samsa, 2016.

[22] Ibidem, p. 87.

[23] J. GILISSEN, Le régime…, p. 84.

[24] Ibidem, p. 93.

[25] Xavier MABILLE, Histoire politique de la Belgique, Facteurs et acteurs de changement, p. 107, Bruxelles, CRISP, 1986.

[26] Mina AJZENBERG-KARNY et Lili ROCHETTE-RUSSE, Centre Harmel, dans Paul DELFORGE, Philippe DESTATTE et Micheline LIBON dir., Encyclopédie du Mouvement wallon, t.  1, p. 241-242, Charleroi, Institut Destrée, 2000.