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Heinsch, 10 juin 2015

Le séminaire organisé par l’intercommunale IDELUX à Heinsch (Arlon), le 10 juin 2015, avait pour objectif d’aborder la question des retombées de la métropole luxembourgeoise pour le développement économique du territoire et de s’interroger sur le positionnement stratégique des institutions qui œuvrent dans ou pour la province du Luxembourg wallon. Cette réflexion intitulée Comment tirer parti de la localisation de la province de Luxembourg dans l’Aire métropolitaine de Luxembourg ? se voulait très opérationnelle, d’autant que la future programmation INTERREG Grande Région, présentée rapidement par Alexandre Petit (IDELUX), constitue – comme il l’a illustré – un cadre structurant dont les moyens appellent à mettre en œuvre des projets concrets. On pense notamment à l’augmentation de l’employabilité transfrontalière, à l’accroissement de la qualité et de la durabilité du cadre de vie, y compris en matière d’inclusivité, de santé et de culture, à l’augmentation de la performance de la recherche et de l’innovation, ainsi qu’à la dynamisation des entreprises [1]. En n’oubliant jamais que les deux caractéristiques principales de la Grande Région, et d’ailleurs ses atouts les plus manifestes, sont, d’une part, les plus de 40 universités et centres de recherche qui y sont situés, et, d’autre part, les quatre capitales européennes qui la visibilisent : Bruxelles, Luxembourg, mais aussi Francfort et Strasbourg [2].

Une métropolisation avant tout résiliaire

Lors de cette rencontre, Henry Demortier, directeur du département Partenariats chez IDELUX, a redit l’importance de l’implication des acteurs – c’est-à-dire des femmes, des hommes et des organisations – comme levier de développement et leur rôle, individuel mais aussi surtout collectif, pour imaginer, concevoir, élaborer, promouvoir, défendre et, c’est notre espoir, mettre en œuvre des projets robustes et efficients, qui ont de réels impacts sur le développement du territoire.

A tort ou à raison, la dynamique qui est aujourd’hui valorisée par l’Europe est celle de la métropolisation : c’est-à-dire, Alain Malherbe (UCL-CREAT) l’a bien montré en introduction, la concentration de l’activité sur des pôles, une économie relationnelle, résiliaire, dans laquelle des hubs, plus ou moins concentrés, jouent des rôles moteurs. Avec des acteurs qui remplissent des fonctions précises au sien de l’aire métropolitaine, à nouveau plus ou moins mobiles, plus ou moins connectés, plus ou moins concentrés, plus ou moins diffus, plus ou moins urbains, plus ou moins ruraux, et des circuits plus ou moins fluides, plus ou moins congestionnés. Disons-nous qu’en systémique, il n’y a pas de modèle unique et que l’auto-organisation règne en maître. Lors du séminaire de la CPDT du 2 avril 2015 à Louvain-la-Neuve, dont le géographe du CREAT a rappelé l’intérêt, Estelle Evrard, chercheuse à l’Université de Luxembourg, avait déjà très justement souligné que deux des caractéristiques des interactions dans l’espace transfrontalier sont le fait qu’elles s’inscrivent dans un processus de longue durée et qu’elles sont, de fait, polycentriques. Le modèle de l’aire urbaine fonctionnelle du sillon lorrain Thionville-Metz-Nancy-Epinal n’en est qu’un autre exemple proche, mais pertinent [3]. Rappelons que ce sillon trouve un prolongement naturel vers Longwy, Esch, Aubange et Athus.

Sur le plan démographique, la province de Luxembourg n’est pas dans la même configuration que le reste de la Wallonie pour laquelle les prévisionnistes annoncent une “effet déversoir” de l’immigration à partir Bruxelles. Ce mouvement pourrait néanmoins être très ralenti car la volonté d’accueil au niveau européen est en train d’évoluer à grande vitesse sous la double pression des images de Lampedusa et de la menace terroriste. La question de l’intégration fait aussi débat et le référendum tenu au Grand Duché du Luxembourg le 7 juin 2015 l’a révélé par le rejet massif du droit de vote aux étrangers pour les élections législatives. Cette crispation sociétale a été rapprochée de la tendance du monde politique luxembourgeois à mettre en œuvre un scénario de développement endogène. Cette évolution doit être prise en compte car elle percute directement la stratégie de co-développement grand métropolitain de la Grande Région pour en ramener les bénéfices sur la seule agglomération de Luxembourg et sur un maillage luxembourgeois très serré, de Belval à Luxembourg et, au mieux, à Diekirch.

De 1978 à 2014, la Province de Luxembourg a connu une croissance démographique quasi double des moyennes wallonne et belge : 26,17 % pour 11,21 % en Wallonie et 13,84 % pour la Belgique. C’est la population de l’arrondissement de Marche qui progresse le plus (+ 37,54 %), celle d’Arlon s’accroissant de 24,32 % [4]. Deux éléments, que rappelait Alexandre Petit, marquent cette évolution : le solde naturel est plus important en Luxembourg grâce notamment à un taux de natalité plus élevé, tandis que le profil des immigrants est moins diversifié que celui de Bruxelles et des grandes villes wallonnes. Deux types d’immigration s’installent dans la province. D’une part, des Belges qui veulent travailler au Grand-Duché. Le collaborateur d’IDELUX note d’ailleurs que les résultats du référendum grand-ducal, vécu comme un rejet par les frontaliers, pourrait encore accentuer ce phénomène et pousser les Belges à s’installer du côté wallon de la frontière. D’autre part, la province accueille une part de population plus précarisée qui quitte les régions urbaines wallonnes pour s’installer dans les milieux très ruraux où les prix du foncier sont plus abordables [5].

Rechercher des convergences sur des ambitions communes

La recherche des convergences de développement transfrontalier relève évidemment des acteurs impliqués ou mobilisables. La difficulté dans le choix des axes stratégiques est de faire la part entre les affirmations péremptoires, et souvent simplistes, de quelques gourous, repris par des matraquages politico-médiatiques, et le travail réel, de veille technologique et de stratégie d’innovation, élaboré par des chercheurs et des acteurs de terrain. Le travail territorial relève assurément du deuxième registre. L’exemple de la logistique est intéressant. Certes, ce secteur est essentiel, mais comme l’a rappelé Alain Malherbe, il s’inscrit dans un espace macro- et souvent interrégional, ce qui rend la concurrence rude au niveau territorial. Cet exemple nous renvoie au niveau des échelles d’action. C’est à cette aune seulement que les domaines du numérique, de l’économie circulaire et de la culture doivent être abordés. La localisation est donc question de niveau de service et de relations avec les citoyens, clients, consommateurs. Sur cette question essentielle, nous avions établi avec la DATAR une typologie des services endogènes aux déterminants de la localisation [6]. Des idées très intéressantes, comme celle des tiers-lieux, évoquée par Damien Dallemagne (INNERGIC), y avaient été abordées. Le Green Hub, hub créatif luxembourgeois dont la mise en place est actuellement soutenue par la direction générale opérationnelle de l’Économie, de l’Emploi et de la Recherche du Service public de Wallonie, dans le cadre de la dynamique Creative Wallonia, constitue précisément un essai de construction d’un tiers-lieu accélérateur d’innovation territoriale par la créativité.

Quatre enjeux très pertinents identifiés par Alain Malherbe devront être investis, et gageons que le programme opérationnel transfrontalier pourra nous aider à y répondre: quels types d’interlocuteurs privilégier et sur quel périmètre ? Comment être complémentaire plutôt que concurrent ? Comment bénéficier de la résidentialité des travailleurs luxembourgeois ? Quelle mobilité physique encourager ? Ces enjeux ont d’ailleurs été particulièrement bien illustrés par son excellence l’Ambassadeur de Belgique au Grand Duché de Luxembourg, Monsieur Thomas Antoine. Les informations et questionnements relatifs à l’accessibilité, à la fiscalité, au cadre institutionnel, au domaine de la recherche, à celui de l’enseignement, à la société luxembourgeoise même qu’il a bien voulu nous délivrer sont particulièrement précieux et confortent certaines de nos hypothèses, parfois du reste de manière inquiétante.

Deux observations et deux suggestions pour favoriser le développement territorial luxembourgeois wallon

Ma conclusion s’articulera autour de deux observations et deux suggestions.

1. Un modèle métropolitain plus complexe

La première observation est un constat. Nous voyons en effet que tant le modèle métropolitain luxembourgeois que le processus de développement de la Grande Région se complexifient et montrent leurs limites stratégiques mais aussi politiques. Cette évolution nous invite à perdre nos naïvetés un peu simplistes, à aborder autrement ces deux objets, et à remettre en question nos stratégies héritées du passé. Cette complexité se décline dans une triple tension entre, d’abord, l’idée d’un projet européen, éminemment positif – celui des INTERREG – que valorisent, philosophiquement et politiquement, les grandes valeurs du vivre-ensemble, la diversité interrégionale, la mutualisation, assortie d’économies d’échelle. Ensuite, le phénomène de métropolisation, qui se déploie avec toute la puissance d’innovation qu’on lui attribue, même si elle est temporisée par les réticences de quelques experts – et non des moindres [7] – mais aussi avec son cortège d’exclusions – Luxembourg n’y échappe pas, même si violence et sherwoodisation [8] se répercutent sur Esch-sur-Alzette, Thionville, Metz et Arlon. Et enfin, la dynamique transfrontalière elle-même, faite aussi d’innovations positives, par hybridation de nos ambitions et cultures respectives, et de difficultés en matière de cohésion sociale, stimulées par des disparités salariales et fiscales se développant sur ces différents territoires. Sans vouloir être trop explicite, mais pour essayer d’échapper à la totale langue de bois, disons qu’une presque décennie de crise n’a pas rendu les partenaires moins fermés et que plusieurs législatures de quasi absence de véritable politique namuroise [9] de la Grande Région n’a pas renforcé l’enthousiasme de nos voisins à l’égard de la Wallonie. L’arrivée du Gouvernement Magnette ainsi que le fait qu’un ministre ait désormais explicitement la charge de ce dossier devrait, nous l’espérons, améliorer ce positionnement.

2. Une province mieux intégrée à la Région

Parallèlement, nos propres outils se modernisent. Faut-il le rappeler au titre de deuxième remarque ? La Wallonie et la province de Luxembourg sont en transformation profonde. Elles s’intègrent l’une et l’autre progressivement, trop lentement encore, pour faire naître et vivre de nouveaux objets : pôles de compétitivité, clusters, filières, hubs, organes comme l’ARES, tandis que certains secteurs, comme les Biotech ou l’agroalimentaire, confirment leur poids et y performent. Cette intégration relève du co-développement et, que ce soit directement, par les politiques régionales, ou indirectement, par l’intermédiaire d’alliances ou de partenariats – que l’on songe à Liège-Luxembourg Creative, au Pôle académique Liège-Luxembourg (PALL), ou aux dynamiques plus politiques de l’axe E411, ou de la ligne 162 –, la province de Luxembourg interagit aujourd’hui mieux qu’hier avec la Wallonie. Et ce n’était pas par pure provocation que j’ai parlé du Luxembourg wallon, c’est parce qu’il s’agit d’une trajectoire qui avait déjà été évoquée dans Luxembourg 2010, dès 2002-2003. Du reste, c’est vrai que les provinces de Liège et de Namur apparaissent souvent comme deux continents différents. Mais la tectonique des plaques, chère à mon collègue Michaël Van Cutsem, fait qu’elles peuvent désormais se rencontrer en province de Luxembourg. Le séminaire du 8 novembre 2013, organisé par IDELUX et l’Interface Entreprises – Université de Liège, portant sur la recherche et le développement territorial, plaidait d’ailleurs de manière concrète pour ces synergies.

L’intégration de la recherche dans des ensembles plus larges, plus structurés et plus robustes, mieux dotés, comme vient de le faire le Grand Duché, avec la naissance du Luxembourg Institute of Science and Technology (LIST) génère une véritable force de frappe, avec une grande réactivité, comme l’a bien souligné Cécile Cavalade (ULg). La Wallonie reste très en deçà de ces stratégies, même si les initiatives de Jean-Claude Marcourt donnent des impulsions dans le bon sens, et l’on sait que je suis plus impatient dans ce domaine [10]. Nous avons trouvé dans le thème de la formation médicale un domaine où les collaborations pourraient être activées. En rappelant d’ailleurs que les interlocuteurs naturels devraient être trouvés au CHU de Liège (ULg) et au CHU Dinant-Godinne (UCL).

3. Rechercher le prochain train d’innovation

Ma première suggestion est directement liée au premier constat, à savoir que l’innovation réside dans notre capacité à identifier quels seront les prochains moteurs de notre attractivité et de notre compétitivité territoriales. Certes, nous faisons en Wallonie des efforts méritoires pour rattraper les trains de l’innovation et de la croissance que nous avons ratés voici quelques années. Mais, ce faisant, nous nous persuadons un peu trop que ce sont les locomotives de demain. Soyons conscients que le train du design est passé dans les années 1980 – je me souviens encore qu’Anne-Marie Straus, directrice générale de la Recherche à la Région wallonne, en était une des propagandistes les plus ardentes. Saint-Étienne est en France, la ville du design depuis près de dix ans. La Révolution de l’information et du numérique était même plus ancienne puisque Jean Defraigne l’appelait déjà de ses vœux alors qu’il était ministre des Affaires wallonnes dans les années 1970. Le train de la créativité est plus tardif. Nous en avions fait un rapport en 2004, alors que l’Europe avait déjà décerné à la Flandre – dix ans avant la Wallonie et la Toscane – le label de Creative District. Ne nous flagellons pas, reconnaissons l’importance de nous raccrocher au peloton des régions d’Europe. Disons-nous aussi, que pour briller dans la course, nous devrons identifier les prochains moteurs avant le reste du monde et les faire fonctionner plus rapidement. Et c’est là que l’atout de la Grande Région peut jouer en notre faveur. Si nous pouvons rassembler les meilleurs experts wallons dans les meilleurs domaines, ceux qui sont à la fois de hauts techniciens et de bons locuteurs en allemand, nous pourrons les impliquer dans des plateformes, des task-forces et des systèmes d’innovation où, avec nos partenaires allemands, français et luxembourgeois, ils identifieront les innovations de pointe. Sans doute, nos lacunes linguistiques et culturelles constituent-elles encore des obstacles majeurs à l’intégration du versant wallon dans l’aire métropolitaine luxembourgeoise, comme du reste dans celle de l’Euregio, ainsi que le rappelait, en avril dernier à la CPDT, le président du Parlement germanophone Karl-Heinz Lambertz. Mais il s’agit, là aussi, d’un axe d’une nouvelle stratégie à mener, ou en tout cas à accélérer.

4. S’articuler à la Régions et aux voisins

Ma deuxième suggestion porte sur l’articulation des échelles spatiales. Si je suis bien entendu convaincu que la dimension territoriale est celle du redéploiement économique, du travail concret, du renforcement de l’attractivité et de la compétitivité, avec les acteurs et en particulier les entreprises, sous l’égide des intercommunales de développement, des chambres de commerce, etc., je pense aussi que cette dimension de proximité n’est pertinente que pour autant qu’elle s’articule à l’ensemble de la Région et aux compétences que celle-ci active. L’exemple de la mobilité ferroviaire est utile. L’important pour la province du Luxembourg, ce n’est pas tant la liaison Arlon-Luxembourg ou même Luxembourg-Jemelle, c’est Luxembourg-Namur-Ottignies-Louvain-la-Neuve et Bruxelles. De même, au delà d’Arlon et de Luxembourg, ce qui nous intéresse, c’est Metz, Nancy, Strasbourg ou Lyon, Sarrebruck, Trèves Kaiserslautern, Francfort voire Stuttgart. Au développement endogène, qui évite de plaquer des politiques greffées, qui sont trop facilement l’objet de rejets, doit correspondre une ouverture transfrontalière qui active mieux les créativités locales et les sublime en innovations réelles. Cette façon de faire nous permet aussi d’échapper à des face à face souvent stérilisants. Cela est d’autant plus vrai que nous allons être forcés à nous manifester davantage. N’oublions pas en effet que plus de 500 kms de frontières entre la Wallonie et la France vont être bousculés par la dynamique de fusion des régions françaises. Ce sont les centres de gravité de ces régions que nous pensions bien connaître qui vont se déplacer. En l’occurrence, en ce qui concerne la Grande Région, ce centre de gravité devrait se localiser à Strasbourg, ce qui générera un changement du regard de la part des acteurs français : l’horizon de l’Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne ne sera plus au Nord, mais sans nul doute, à l’Est.

Comme l’indiquait mon collègue Jean Perony, aujourd’hui directeur général de la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), le 2 avril 2015, lorsqu’on parle aujourd’hui du transfrontalier, il s’agit davantage d’intégration que de coopération. Cela signifie que l’on doit pouvoir articuler des politiques publiques et mobiliser des acteurs publics et privés de différentes natures et de différents niveaux, pour renforcer l’intégration économique et sociale du territoire transfrontalier par de robustes et efficaces politiques d’innovation.

Cette façon de voir challenge nos capacités prospectives et met pas mal de pression sur nos ambitions stratégiques respectives.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Interreg Grande Région /Groβregion, Programme de coopération INTERREG V France – Belgique – Allemagne – Luxembourg Grande Région /Groβregion 2014 – 2020, Version en français du 15 avril 2015.

http://www.europe-en-lorraine.eu/wp-content/uploads/2015/04/PO-INTERREG-VA_FR_150415.pdf

[2] Philippe DESTATTE & Pascale VAN DOREN dir., Transvision, Bridging neighbouring Regions belonging to different Jurisdictions, i.e., historically and culturally close Regions divided by national Borders, Blueprints for Foresight Actions in the Regions, Bruxelles, Commission européenne, DG Recherche, Septembre 2004.

http://ec.europa.eu/research/social-sciences/pdf/blueprint-transvision_en.pdf

[3] Philippe DESTATTE, Prospective et développement durable, Le Sillon métropoilitain lorrain, Exposé à la Direction régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement de Lorraine, Metz, 8 juillet 2013. – Ludovic HALBERT, Patricia CICILLE et Céline ROZENBLAT, Quelles métropoles en Europe, Des villes en réseau, Paris, DATAR – La Documentation française, 2012.

[4] Nos calculs à partir du SPF Economie 2011 et SPF Intérieur, Chiffres de la population au 1er janvier 2015, Mars 2015.

[5] Courriel d’Alexandre Petit, 16 juin 2015. – Schéma de Développement de l’Espace luxembourgeois, La province de Luxembourg, Localisation et repères, p. 13-14, LEPUR-ULg – RéseauLux, 20 août 2012.

[6] El Mouhoub MOUHOUD dir., Economie des services et développement des territoires, Paris, DATAR – La Documentation française, 2010. L’Institut Destrée a donné son appui au volet prospectif de cette recherche.

[7] Michael FRITSCH, Regional Innovation Policy in Germany: What I have learned and what I can share with you, Exposé à l’UNamur, 9 octobre 2014.

[8] Sur ce concept développé notamment par Bernard Van Asbrouck, voir Marie DEWEZ, Le numérique pour l’inclusion sociale : une association possible ?, Namur, Institut Destrée, 15 juin 2015, 12 p.

[9] dans le sens où les Français parlent de politique bruxelloise pour la Commission…

[10] Philippe DESTATTE, L’Université de Wallonie pour pousser jusqu’au bout la logique de mutualisation, Blog PhD2050, Namur, 14 avril 2014 : https://phd2050.org/2014/04/14/uw/

Territoires, territorialisation et interterritorialité en Wallonie

27 novembre 2013

Gouvernance territoriale, Intelligence territoriale

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Namur, le 27 novembre 2013

Le territoire est le rapport d’une société à son espace

C’est avec raison que Guy Baudelle, Catherine Guy et Bernadette Mérenne-Schoumaker soulignaient récemment le caractère à la fois flou et complexe du terme « territoire » dans ses usages contemporains.

Compte tenu de ma trajectoire professionnelle, j’ai aisément adhéré à une conception très braudélienne [1] du territoire comme rapport d’une société à son espace, construction historique faite de permanences et de perpétuelles remises en cause. Comme l’écrivent Félix Damette et Jacques Scheibling, des structures anciennes se maintiennent dans la longue durée, d’autres s’effacent ou changent de contenu [2]. On pourrait ajouter également que, tels des îlots volcaniques, des territoires semblent émerger du néant. Affirmer avec trop d’insistance ce néant serait toutefois faire fi de la tectonique des plaques, chère à mon collègue Michaël Van Cutsem [3]. Dès 1995, Roger Brunet notait que le territoire tient à la projection sur un espace donné des structures spécifiques d’un groupe humain, qui incluent le mode de découpage et de gestion de l’espace, l’aménagement de cet espace. Il contribue en retour à fonder cette spécificité, à conforter le sentiment d’appartenance, il aide à la cristallisation des représentations collectives, des symboles qui s’incarnent dans des hauts lieux [4]. C’est du reste de cette manière que, à Paris-Diderot comme à l’Université de Reims, j’aborde ces concepts d’espace et de territoire, essentiels à la compréhension de mon cours de prospective. Bernadette Mérenne et ses collègues déjà évoqués convoquent d’ailleurs le même Roger Brunet dans une définition commune mais plus récente : le territoire est un espace approprié par un groupe social (voire un individu) avec un sentiment d’appartenance ou conscience de son appropriation ; c’est souvent aussi un espace aménagé par ce groupe ainsi qu’un espace d’identité [5]. Même si j’ai toujours été réticent à cette idée de sentiment d’appartenance [6], celle d’appropriation me convainc sans nul doute puisqu’elle est centrale tant en matières de gouvernance que de prospective. Mais les auteurs de Le développement territorial en Europe éclairent l’analyse du concept de territoire par trois précieuses dimensions. D’abord, sa facette existentielle, son identité traduite par un nom, outil d’appropriation, renforçant bien l’idée que le territoire est l’espace d’une société. Ensuite, la facette physique du territoire, celle des configurations territoriales, la physionomie du territoire, naturelle, bien sûr, mais aussi matérielle, modelée par les mains humaines. Enfin, une facette organisationnelle : le territoire est un système organisé par des acteurs et en évolution constante, porté qu’il est par des dynamiques territoriales [7]. Ces trois dimensions, qui donnent corps à l’analyse du géographe, nous permettent de mieux appréhender la réalité de ce territoire particulier qui se distingue des autres espaces, institutionnalisés ou non.

La territorialisation comme processus de convergence des politiques

L’attention portée aux territoires par les pouvoirs publics, notamment par la Commission européenne et le Comité des Régions, mais aussi par les Etats-membres et par les régions elles-mêmes, a débouché sur un processus de territorialisation. Celui-ci consiste bien à faire converger les différentes politiques en mobilisant des outils et des sources de financement variés pour agir sur plusieurs paramètres à la fois de manière à accroître l’efficacité globale [8]. Cette territorialisation s’inscrit à l’intersection de trois champs nouveaux : d’abord, la gouvernance multiniveaux puisqu’elle articule des étages et périmètres différents de l’action publique ; ensuite, l’implication des acteurs territoriaux dans une logique de coconstruction de projets ainsi que leur mise en œuvre collective. Enfin, elle substitue à des approches sectorielles “en silo”, une approche transversale qui s’inscrit territorialement.

Notons que ces concepts de territoire et de territorialisation étaient au centre d’une réflexion intitulée Les Midis de la Province, organisée par la Province de Hainaut ce 22 novembre à Tournai [9] où les députés provinciaux Serge Hustache et Gérald Moorgat échangeaint publiquement avec notamment Stef Vande Meulebroucke (Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai), Alain De Roover (Wallonie Développement) et Tom De Schutter (Union des Villes et Communes de Wallonie). Il s’agissait d’une étape supplémentaire dans un processus qui a vu, depuis quelques mois, l’institution provinciale valoriser ses atouts et tenter de se positionner dans le débat sur l’avenir des territoires. Car, ainsi que l’indiquait le politologue français Alain Faure dans Le dictionnaire des politiques publiques, la notion de territoire est aussi historiquement attachée à des enjeux de pouvoir et de domination [10]. En d’autres mots, la concurrence des territoires s’exerce et, en Wallonie – comme en France, du reste –, elle se manifeste avec une acuité certaine. Il faut dire que l’émergence de nouvelles formes territoriales, notamment supracommunales, force chacun à… marquer son territoire. Il faut reconnaître que les rédacteurs de la Déclaration de Politique régionale 2008-2014 ont certainement opéré une association malheureuse et préjudiciable en insérant dans ce texte une phrase qui liait la réforme des institutions infrarégionales que constituent les provinces et la mise en place d’aires supracommunales en application du Schéma de Développement de l’Espace régional de 1999 :

Afin de simplifier le paysage institutionnel situé entre la Région et la commune, le Gouvernement réformera l’institution provinciale pour la faire évoluer, à terme et après révision de la Constitution, en communauté de territoires adaptée comme entité de gestion des intérêts supra-communaux, de pilotage politique des intercommunales, de soutien aux politiques communales et de déconcentration de missions régionales et communautaires dans le cadre des stratégies établies par la Région et/ou les Communautés [11].

On comprend que les provinces wallonnes se soient senties menacées par une stratégie régionale ainsi affirmée. Certes, nous l’avons montré ailleurs, la menace de substituer des sous-régions aux provinces n’est pas nouvelle et avait déjà fait l’objet d’un accord politique assez élaboré en 1977, dans le cadre du Pacte d’Egmont [12].

Institutions déconcentrées et décentralisées versus territoires de gouvernance ?

C’est avec raison que, lors du débat de Tournai, le député provincial Serge Hustache a pu rappeler la confusion qui subsiste au sein du Gouvernement wallon sur ce que recouvre l’idée d’aire de coopération supracommunale. Partant d’une conférence faite par le ministre des Pouvoirs locaux Paul Furlan au Cercle de Wallonie en novembre 2012, je m’étais d’ailleurs interrogé pour savoir qu’est-ce qu’un bassin de vie en Wallonie ? Néanmoins, il ne paraît pas raisonnable de ranger ces derniers objets et les provinces sous un même vocable de territoires et de les mettre en concurrence si on veut bien considérer tant la nature que la vocation différentes de ces instruments.

En effet, les provinces constituent, en vertu de la Constitution, des composantes de la Belgique et des subdivisions de la Région wallonne qui exerce sa tutelle sur ces institutions [13]. De même, les provinces gèrent des compétences déconcentrées en provenance de l’État fédéral, de la Région wallonne et de la Communauté française, ainsi que des compétences décentralisées dans lesquelles elles exercent leur autonomie en vertu du principe de l’intérêt provincial et sur base de leur autonomie fiscale. L’existence d’un Conseil provincial élu directement leur donne également une réelle capacité démocratique.

Les aires de coopération supracommunales ne sont pas de même nature. Elles n’ont pas de vocation institutionnelle mais s’inscrivent plutôt dans des logiques de gouvernance multiniveaux. Certes, elles peuvent rechercher des légitimités démocratiques dans l’organisation de conférences de bourgmestres ou de conseils des élus mais leur rôle consiste avant tout à impliquer les acteurs dans des dynamiques collectives : les communes bien sûr, mais aussi les entreprises, les universités, les associations, les acteurs locaux et régionaux (invests, agences, comités subrégionaux de l’emploi et de la formation, etc.) ainsi que les citoyens. Leur mode de fonctionnement privilégié réside dans la recherche du consensus en vue de la mise en œuvre de projets communs ainsi que dans la contractualisation avec les différents niveaux de gouvernement. Ainsi, la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne a-t-elle défini, dès le 14 septembre 2012, le bassin de vie comme une aire de coopération territoriale où, d’une part, se réalise un projet de développement endogène et transversal durable porté par les acteurs et où, d’autre part, peuvent se mettre en œuvre, par contractualisation, des politiques publiques territorialisées. Cette définition se fonde sur les modèles d’aires supracommunales de Wallonie picarde et du Cœur du Hainaut où de solides projets de territoires ont été déployés [14]. Ce sont, à notre avis, les expériences les plus avancées en Wallonie, notamment parce qu’elles bénéficient à la fois des fortes implications professionnelles des intercommunales de développement IDETA-IEG-IPALLE ainsi qu’IDEA ; et parce qu’elles interagissent de plus en plus vigoureusement avec les instances régionales.

La distinction entre les institutions décentralisées et déconcentrées que sont les provinces et les territoires supracommunaux de gouvernance que constituent les bassins de vie se complexifie lorsqu’on considère que les premières peuvent également s’affirmer comme des territoires de projet. La province de Luxembourg, à travers notamment son gouverneur Bernard Caprasse et l’intercommunale IDELUX, la députation de la province de Liège et l’intercommunale SPI, le Bureau économique de la Province de Namur, la province du Brabant wallon ont tenté, avec des niveaux d’implications différents, de rassembler les acteurs de leur espace dans des exercices de prospective ou de stratégie. Ils ont eu à s’articuler avec d’autres démarches, internes – comme Pays de Famenne, Prospect 15 ou Pays de Herve Futur – ou transfrontalières – comme la Grande Région ou le Parc des Trois Pays. Ce faisant, ils ont constitué des bassins de vie d’une autre nature que les expériences hennuyères, avec d’autres mécanismes de gouvernance que le classique gouvernement provincial.

Faire le pari de l’interterritorialité…

S’il ne fait aucun doute que les institutions provinciales doivent continuer à se rénover, comme les institutions régionales et locales du reste, on ne voit que trop bien qu’elles ne constituent pas directement une alternative aux bassins de vie. Partout en Wallonie, les provinces sont porteuses de compétences réelles et offrent à la Région wallonne comme aux communes des relais de proximité solides et fiables dans des secteurs déterminants : la santé, la culture, l’enseignement, le développement économique, les infrastructures, etc. Ce que nous avons dit à Tournai, nous inspirant d’ailleurs des exemples de la gouvernance territoriale française, c’est que la pertinence et la robustesse des territoires tiennent à la fois à leur capacité à fédérer les acteurs qui s’y déploient pour construire des projets communs et à interagir avec d’autres pour coproduire des politiques publiques. C’est ce que Martin Vanier a appelé l’interterritorialité. Comme il l’a souligné dans la démarche prospective Objectif 2020 du Conseil régional du Nord – Pas de Calais : faire le pari de l’interterritorialité aujourd’hui, c’est prendre acte de la complexité territoriale tant décriée par certains, et c’est croire à la capacité de chacun des échelons de fabriquer du lien, de la coordination, de l’intercession, de la convention, de la contractualisation pour optimiser l’efficacité de l’action publique globale [15].

Aujourd’hui, les bassins de vie construits comme des aires de coopération supracommunales sur base du SDER de 1999 et qui émergent comme territoires de projet sont en train de faire la démonstration de leur pertinence et de leur robustesse en mettant en œuvre leur plan d’action ainsi qu’en construisant leur stratégie territoriale pour préparer avec la Région la prochaine programmation FEDER 2014-2020. Au delà de la collaboration qu’elles apportent à ces projets, les provinces ne sauraient simplement répondre aux sollicitations et poursuivre leur business as usual. Pour elles, le moment apparaît moins à la communication défensive qu’à l’investissement massif dans l’interterritorialité et au positionnement sur les espaces de coopérations adéquats, tant au sein de la Région que de manières transfrontalières et interrégionales.

Car à l’heure des défis stratégiques et financiers considérables qui s’imposent tant à la Wallonie qu’à la Région wallonne, les choix ne pourront être que ceux de l’efficience et de la capacité de chacun à travailler avec tous pour le redressement et le bien-être communs.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Fernand BRAUDEL, L’identité de la France, Espace et histoire, Paris, Arthaud-Flammarion, 1986.

[2] Félix DAMETTE et Jacques SCHEIBLING, Le Territoire français, Permanences et mutations, p. 29, Paris, Hachette, 2ème édition, 2003.

[3] Michaël VAN CUTSEM, La prospective territoriale en Wallonie : un mécano à géométrie variable, dans Territoires wallons, n° 5, Septembre 2010, p. 113-125.

[4] Roger BRUNET, Les mots de la géographie, Dictionnaire critique, p. 480, Paris, La Documentation française, 1993.

[5] Roger BRUNET, René FERRAS et Hervé THERY, Les mots de la géographie, Dictionnaire critique, Paris-Montpellier, Reclus-La Documentation française, 2009. – Guy BAUDELLE, Catherine GUY, Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 16-17, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011.

[6] Philippe DESTATTE, L’identité wallonne : une volonté de participer plutôt qu’un sentiment d’appartenance, Contribution à une réflexion citoyenne, dans Cahiers marxistes, n° 207, Octobre-novembre 1997, p. 149-168.

[7] Guy BAUDELLE, Catherine GUY, Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial…, p. 17-18.

[8] Ibidem…, p. 133.

[9] L’éco-développement territorial, à défaut de pétrole ? Office du Tourisme de Tournai, 22 novembre 2013.

[10] Alain FAURE, Territoires/territorialisation, dans Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET dir., Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2004. http://hal.inria.fr/docs/00/11/32/96/PDF/dicooAF.pdf

[11] Une énergie partagée pour une société durable, humaine et solidaire, Projet de Déclaration de Politique régionale wallonne, 2009-2014, p. 235.

[12] Philippe DESTATTE, Jalons pour une définition des territoires wallons, 4. Les sous-régions d’Egmont-Stuyvenberg (1977-1978), Blog PhD2050, 8 février 2013,

http://phd2050.org/2013/02/08/sous-regions/

[13] Joël HODEIGE et Anne BORGHS, sous la direction du Professeur Michel HERBIET, Rapport préliminaire au séminaire du 30 janvier 1996, dans La province : une institution à redéfinir ?, p. 120-123, Charleroi, Institut Destrée, 1996.

[14] Construisant cette définition, la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne n’ignorait évidemment pas qu’il existe une autre acception du bassin de vie, tel que le conçoit, par exemple, l’INSEE : le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants.

http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=zonages/bassin-vie-2012.htm (27.11.2013)

[15] Démarche prospective sur les conditions de mise en œuvre de politiques interterritoriales, Note D2DPE n°35, Région Nord – Pas de Calais, Objectif 2020, Avril 2010, p. 4-5. – Martin VANIER, Le Pouvoir des territoires : essai sur l’interterritorialité, Paris, Economica, 2010.

Jalons pour une définition des territoires wallons, 5. La réhabilitation des initiateurs sous-régionaux (1998-2013)

13 février 2013

Intelligence territoriale

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Namur, le 13 février 2013

Alors que pendant longtemps, à la suite des tentatives de créer un régionalisme provincial puis de l’analyse de Michel Quévit sur Les Causes du déclin wallon, le sous-régionalisme était fustigé à Namur comme un des maux majeurs de la Wallonie, voire apparaissait comme la cause principale de sa non-reconversion. Des analyses ont contribué à renverser cette croyance. Ainsi, évoquant en 1998 les initiateurs “sous-régionaux”, l’économiste Yves de Wasseige soulignait-il que ce sont les forces locales (sous-régionales) qui peuvent seules assurer l’avenir par des initiatives locales, en constituant et articulant des réseaux d’actions et d’échanges entre entreprises, entre écoles, ainsi que des réseaux mixtes : entreprises, écoles, associations, services, administrations locales ^[1]. L’ancien sénateur et juge à la Cour constitutionnelle considérait également que la Région wallonne se devait de favoriser cette évolution, en faisant évoluer les législations et réglementations, mais aussi en donnant aux villes, associations et communautés urbaines des méthodes de travail et d’organisation d’une telle fonction.

Il est intéressant d’établir le lien entre ce regard nouveau posé par Yves de Wasseige sur les territoires et la réflexion à laquelle il a participé concernant les bassins d’emploi et régions fonctionnelles, en collaboration avec des chercheurs du Service des Études et de la Statistique du Ministère de la Région wallonne (MRW) ainsi que l’Observatoire socio-économique du bassin de Charleroi, en concertation avec Luc Maréchal de la Division de l’Aménagement et de l’Urbanisme du MRW ^[2]. Cette réflexion a pris la forme d’une série d’études destinées à réaliser un projet de zonage du territoire wallon en se basant notamment sur le modèle du programme MIRABEL de l’INSEE. L’objectif de ce travail a consisté à faire émerger des aires de coopérations supra-communales, dont le principe avait été posé dans le SDER de 1999, en délimitant des régions multifonctionnelles, sur base de bassins d’emploi identifiés au départ des flux intercommunaux domicile-travail, puis d’y ajouter progressivement d’autres critères pour rendre compte du développement territorial. L’exercice avait un caractère méthodologique et exploratoire, car il était fondé sur le recensement de 1991 et destiné à préparer le travail à réaliser lors du recensement suivant. Trente-et-un bassins d’emploi wallons avaient été identifiés qui disposaient d’une certaine cohérence avec les plans de secteur ^[3]. Cette réflexion, poursuivie au sein de l’IWEPS, puis un temps arrêtée après le décès de Jean Houard, a pu reprendre à l’initiative de Michel Laffut ^[4].

Sortir du XXème siècle

Le rapport du carrefour Territoire, qualité de vie et bien-être social, au congrès La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle, organisé à l’Université de Mons en octobre 1998, a lui aussi affirmé la nécessité de redéfinir les échelles pertinentes du développement régional en se basant notamment sur les travaux et témoignages de Thérèse Snoy, Philippe Adam, Georges Benko, Pierre Calame, Michel Foucart, Jean-Louis Guigou, Luc Maréchal, Michel Quévit et Patrick Viveret. Le rapporteur, l’économiste Christophe Derenne, y plaidait pour un “nouveau” niveau de territoire pertinent, sous la forme de bassin, qui change en fonction du champ d’action considéré, et qui puisse s’appuyer sur des espaces de représentation politique stables et adaptés. Dès lors, Christophe Derenne estimait que les Communautés urbaines ou les Pays constituaient des notions pertinentes à développer sur l’ensemble du territoire wallon. Le rapporteur puisait chez Pierre Calame la notion de subsidiarité active pour intégrer ce nouveau maillage de sous-régions dans un développement territorial conçu au niveau régional, permettant une large concertation des acteurs à ces deux niveaux et entre ceux-ci. Cette subsidiarité active reposait sur quatre principes simples, avancés par Pierre Calame, qui méritent d’être rappelés :

1. C’est au niveau le plus “bas”, le plus proche du terrain, que l’on peut inventer des réponses adaptées à la diversité des contextes et mobilisant au mieux les acteurs et leur créativité.

2. Cette invention doit se faire à l’intérieur d’un certain nombre de “contraintes” exprimées par le niveau d’au-dessus et qui résument les nécessités de cohérence.

3. Ces contraintes ne doivent pas être définies comme des normes uniformes, par des “obligations de moyens”, mais par des “obligations de résultat”, ce qui permet à chaque niveau (…) d’inventer les moyens les plus appropriés d’atteindre ce résultat.

4. Enfin, une obligation de résultat suppose une évaluation conjointe, elle-même moteur de l’innovation ^[5].

Christophe Derenne concluait que cette subsidiarité active pouvait se traduire concrètement dans le concept de “Contrat de plan Région-Bassin”, ce qui indiquait bien la nécessaire réévaluation de nos échelles de pouvoirs : reconnaître cette diversité sous-régionale-là, c’est reconnaître les territoires pour mieux les transcender ^[6].

Cette approche a largement recueilli le soutien de l’ensemble du congrès La Wallonie au futur. Le rapport général indiquait qu’innover, c’est intégrer les réalités en termes d’espace. Il soulignait qu’impulser des dynamiques de changement au niveau sous-régional est indispensable, car les réalités sous-régionales existent, particulièrement en matière économique. Le rapporteur général proposait de remailler le territoire wallon avec de nouveaux outils, de nouvelles plateformes qui intègrent les acteurs autour de contrats de développement. Il indiquait que les intercommunales ont un rôle décisif à jouer dans le cadre de ce remaillage, pour autant qu’elles puissent s’y adapter et compenser fondamentalement leur manque de représentation des acteurs, en particulier des chercheurs et des entreprises. La conclusion du rapport sur ce point rejoignait celle de Christophe Derenne en affirmant que reconnaître la diversité régionale de cette manière-là – qu’on le fasse par les bassins de formation, les communautés urbaines, les pays ou les arrondissements –, c’est vider un vieux débat en Wallonie ^[7].

L’Institut Destrée a fait sienne cette réflexion sur l’innovation territoriale dans la suite du congrès de Mons en s’appliquant à la mettre en œuvre en même temps que les outils que sont l’évaluation, la prospective ainsi que la contractualisation des politiques publiques. Le 11 mai 1999 se tenait au Château de Namur une journée d’étude intitulée Contrats, territoires et développement régional où ces questions ont été mises en débat. Cette rencontre permit notamment à Luc Maréchal de préciser la place que le nouveau SDER réserverait aux territoires supracommunaux, tandis que Bernadette Mérenne plaidait pour des territoires généralistes infrarégionaux capables d’intégrer des actions et des mesures dans les différents domaines de l’action publique et correspondant à des entités dirigées ou représentées par des partenaires démocratiquement élus et responsables devant les citoyens : de vrais espaces de solidarité où les habitants décident d’unir leur destin et de cheminer ensemble vers l’avenir. La professeure à l’Université de Liège estimait que ces nouveaux territoires généralistes ne pouvaient être ni les provinces, ni même les arrondissements, mais de nouveaux regroupements de communes en “communautés”, “pays” ou “réseaux” ^[8]. Au nom de l’Union wallonne des Entreprises, Alain Lesage soutenait lui aussi cette approche en plaidant pour l’introduction de projets de territoires qui aient leur cohérence propre mais qui s’appuient sur une définition, des critères et une cohérence régionale, tout en soulignant qu’un SDER qui émanerait uniquement de l’autorité centrale ne serait tout simplement pas applicable, par manque d’adhésion au projet ^[9].

Les conclusions de ces travaux sur la contractualisation contenaient des pistes méthodologiques pour rédiger une nouvelle déclaration de politique régionale. Le processus proposé était porteur d’initiatives à deux niveaux. Le premier visait à élaborer des projets globaux d’intérêt régional dans le cadre d’un Contrat-plan régional wallon. C’est là que seraient inscrits les grands chantiers : assurer le développement durable régional, réduire les inégalités territoriales, rencontrer les enjeux du SDER, inscrire la Wallonie dans le cadre des axes métropolitains et des euro-corridors, etc. Le deuxième niveau portait sur la mise en place de Contrats territoriaux de Partenariats et de Développement. L’idée était que, soit par priorité dans les zones d’aides européennes, soit au travers de plusieurs expériences-pilotes, le gouvernement wallon valorise de nouveaux territoires pertinents qui se constituent librement, peut-être pour des durées déterminées, sur les principes de l’adhésion volontaire et du pragmatisme. Transgressant les limites des arrondissements et des provinces, des entreprises, des universités, des centres d’innovation (CEI), des écoles, des intercommunales, des sociétés de consultance et de transports, des centres de formation, des écoles secondaires, etc. s’associeront dans un territoire à la fois bassin de préoccupation commune, communauté de dessein et espace démocratique de développement. Il était proposé que l’ensemble des acteurs de ce territoire siègent dans un Conseil territorial de Partenariat et de Développement et établissent, pour dix ans, avec le gouvernement et l’administration wallonnes, des actions qui seraient formalisées dans des Contrats territoriaux de Partenariats et de Développement. Des critères d’éligibilité devaient être établis par l’Administration wallonne pour le financement des contrats territoriaux, des mécanismes de régulation et des règles de mise en place du processus. Des obligations de résultat devaient également être fixées. Le succès de ces outils résidait dans la contractualisation formelle – avec explication rigoureuse des engagements réciproques et signature –, dans la planification des opérations du projet entre tous les acteurs, avec suivis technique et financier à chaque étape et à chaque niveau et publicité de l’évolution du projet. Ces dynamiques, menées avec souplesse, devaient permettre d’optimiser les crédits, de multiplier les centres nerveux, mais aussi, en les connectant et en leur donnant une cohérence globale, d’assurer une meilleure participation à l’ensemble ^[10].

La mise en œuvre du SDER de 1999

Bien d’avantage que celle du Contrat d’Avenir pour la Wallonie, qui n’a pas, ou très peu, activé les territoires ^[11], la réalisation puis la mise en œuvre du Schéma de Développement de l’Espace régional (SDER), adopté par le gouvernement wallon le 27 mai 1999, a suscité un certain nombres de démarches territoriales qui s’appuyaient sur la notion d’aires de coopération supracommunale qui, indique le SDER, pouvaient prendre la forme de “communautés urbaines” pour les agglomérations urbaines” et de “projets de pays” en milieu rural. Le SDER considérait nécessaire de mener une réflexion sur l’aspect territorial des aires de coopération (les dimensions les plus adéquates, la nécessaire cohérence et/ou complémentarité spatiale, économique, sociale et culturelle à l’intérieur de l’aire); sur les missions et les compétences que les aires de coopération sont le mieux à même de prendre en charge; sur les formes juridiques possibles ou envisageables. Il indiquait également que les aires de coopération supracommunale devront notamment, pour être reconnues par la Région, se doter d’un schéma territorial qui sera en cohérence avec les principes du SDER et avec le Projet de structure spatiale. Ces schémas serviront de documents de référence lors des révisions du plan de secteur. D’autre part, la Région mettra en place une politique de soutien financier de façon à permettre le financement des projets de ces aires de coopération supracommunale ^[12].

C’est notamment sous ces impulsions que des initiatives-pilotes de mobilisation des acteurs locaux ont été lancées en Wallonie dans le but de mettre en place des aires de coopération supracommunale destinées à faire face à des problèmes communs d’aménagement du territoire, d’attractivité ou de compétitivité. Ces initiatives ont pu émerger à partir de pouvoirs locaux (Luxembourg 2010 ou Charleroi 2020), d’agences de développement économique ou culturelle (Liège 2020 ou Prospect 15 – Arrondissement de Dinant), voire à partir de l’implication de simples citoyens (Herve au Futur). Dans tous les cas, ces démarches se sont donné pour objet de déterminer les enjeux du territoire, de dégager une vision commune, et de tenter d’articuler cette dernière avec les outils structurels de programmation de la Région wallonne. Chacune de ces initiatives a suivi son propre parcours, en adaptant les méthodes de travail, de manière empirique et chemin faisant, à son questionnement spécifique. Ainsi, ces territoires ont entamé des processus collectifs cognitifs tels que valorisés par la Commission européenne dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, notamment dans les actions-pilotes “Territoires intelligents, territoires de la connaissance” (Knowledge Regions) lancées par la Commission européenne.

Le souci d’articuler ces dynamiques à la trajectoire régionale restait néanmoins réel. Il s’est exprimé clairement lors de l’exercice de prospective Wallonie 2020, comme l’une des réponses à l’enjeu “Ajustement des sphères publiques” (comment ajuster les institutions et les opérateurs publics pour que, dans une société en transition où l’individu est en changement accéléré, l’Etat constitue une autorité collective audacieuse et reconnue ?). Ainsi, l’action prioritaire 13 portait sur l’intégration des territoires infrarégionaux comme partie prenante du Contrat d’avenir pour la Wallonie : provinces, intercommunales, pays, communautés urbaines, villes et communes. Sur l’enjeu qui interrogeait la stratégie et la proactivité, l’action 11 avait appelé à valoriser et fédérer des dynamiques territoriales, contractuelles et endogènes en appliquant le principe de subsidiarité dans la Région wallonne et dans la Communauté française. La justification de cette action est intéressante à rappeler : une large part de la vitalité d’un pays, d’une région ou d’une province, relève dorénavant de la dynamique territoriale et de la capacité des milieux locaux et régionaux – dont l’assise géographique est à géométrie variable – à rassembler ou à produire les conditions de leur développement. L’assise territoriale à privilégier pour un meilleur essor régional pourrait être celle de la supra/transcommunalité dont les limites dites de cohérence doivent être analysées.

Le renouvellement des outils de la démocratie wallonne passe par la valorisation et la fédération de ces dynamiques territoriales contractuelles et endogènes : les communautés de communes, les projets de pays, les communautés urbaines, tels que développés par le biais des aires de coopération supracommunale dans le Schéma de Développement de l’Espace régional (SDER). Il s’agit de favoriser une bonne application du principe de subsidiarité dans la mise en œuvre de politiques de développement, la subsidiarité n’étant possible que s’il existe des dynamiques convergentes tant au niveau régional qu’au niveau local. La fédération des initiatives au niveau régional permettrait en outre la mise en place de mini-programmes dans une vision cohérente ^[13].

Cette dernière proposition renvoyait elle-même à l’action 2 qui répondait à un enjeu interrogeant les rapports entre l’individualisme dans lequel est enfermé le citoyen d’une part, et le besoin d’intérêt général d’autre part. L’action 2, intitulée Initiation d’espaces de gouvernance infrarégionaux, prônait la création de conseils de développement sur des territoires déterminés, à la fois comme outils de démocratie et de participation pour contribuer à la création de communautés visant à dépasser un sous-régionalisme de féodalité par un processus de contractualisation avec le niveau régional ^[14]. On ne sera pas surpris de lire dans la liste des participants parmi les plus impliqués dans cet exercice de prospective régionale les noms de pilotes menant des travaux de même nature dans les territoires ou se préparant à les mener : le gouverneur Bernard Caprasse, Henry Demortier et Nadine Godet (Luxembourg 2010), André Ellebaudt (Prospect 15), Joseph Charlier (Herve au Futur), Eric Hellendorf (Wallonie picarde 2025), notamment. De nombreux experts étaient impliqués dans l’exercice Wallonie 2020, parmi lesquels Yves Hanin (CREAT – UCL) et Ghislain Géron (DGATLP) avaient largement introduit et mis en débat la dynamique du SDER auprès des participants ^[15].

L’initiative prise le 13 février 2004 par l’Institut Destrée, en collaboration avec la Société wallonne de l’Evaluation et de la Prospective (SWEP), de réunir les initiateurs et porteurs de ces différents exercices, au Conseil économique et social de la Région wallonne, a constitué un premier effort de dialogue entre les porteurs de ces projets. Il s’agissait notamment de dresser un panorama, voire une typologie, de l’application de la démarche prospective en Wallonie, à partir d’expériences diverses et selon une approche pédagogique permettant de couvrir les principales questions de méthodes liées à l’organisation de démarches prospectives ^[16]. En réalité, ce séminaire a mis en évidence deux éléments essentiels : le premier est le fait que ces exercices étaient menés indépendamment les uns des autres et que les flux d’information entre eux étaient extrêmement faibles. Le second élément portait sur l’innovation des démarches de terrain qui méritaient à la fois une visibilité vers l’extérieur et étaient elles-mêmes curieuses des autres initiatives, wallonnes ou de niveau international.

C’est ainsi que, début 2006, la Division de l’Aménagement et de l’Urbanisme de la Direction générale de l’Aménagement du Territoire du Ministère de la Région wallonne et l’Institut Destrée ont conçu un projet de Plateforme d’information et de réseautage des territoires de la connaissance émergents en Wallonie, bien vite dénommé Intelligence territoriale wallonne. L’objectif du projet est alors double : d’une part, assurer une visibilité des différentes initiatives de construction d’aires de collaborations supracommunales en Wallonie, de leurs cheminements et de leurs méthodes de construction et de développement ainsi que, d’autre part, produire une information sur les avancées de l’intelligence et de la prospective territoriales en Wallonie, susceptibles d’alimenter les processus en cours et en gestation. Ainsi, la Plateforme a-t-elle pour vocation de mieux faire connaître, au niveau de l’ensemble de la Wallonie, ce qui se fait dans les territoires infrarégionaux et d’amorcer un dialogue, d’abord méthodologique, dans la logique d’une gouvernance multiniveaux de la Wallonie. Progressivement, un réseau dynamique de veille collective et de collecte mutualisée d’informations sur les initiatives wallonnes, européennes et mondiales dans le domaine de la prospective territoriale est mis en place. Une compréhension commune du système territorial se développe à partir d’un séminaire réunissant régulièrement les pilotes des démarches en cours et les experts ou acteurs impliqués dans de telles expériences à d’autres niveaux territoriaux (autres régions européennes, experts de la Commission européenne, etc). C’est peu dire que, au cours des ans, une base informationnelle d’expériences et un langage commun se sont constitués entre ces territoires, la DGO4 et l’Institut Destrée. La Conférence permanente du Développement territorial est également, avec plus ou moins d’intensité, associée aux travaux de la Plateforme, de même que d’autres acteurs importants comme l’Union des Villes et des Communes de Wallonie, Inter-environnement Wallonie, la direction opérationnelle des Pouvoirs locaux du SPW, etc.

Aux premières initiatives territoriales déjà citées, s’en sont ajoutées d’autres, à des niveaux de gouvernance divers. Mais la dynamique de coopération supracommunale s’est renforcée en plusieurs endroits et notamment au travers des exercices Wallonie picarde 2025 et Cœur du Hainaut, Centre d’Energie 2025, ce dernier étant, sans doute, le plus abouti sur les plans méthodologique et opérationnel. Dans le même temps, et ainsi que le constatait Michaël Van Cutsem en 2010, la prospective territoriale est devenue un indicateur de la nécessité d’un redécoupage territorial de la Wallonie ^[17]. Parallèlement, la question de la gouvernance multiniveaux s’est posée avec plus d’acuité. Ainsi, le premier des neuf enjeux identifiés en 2011 par le Collège régional de Prospective de Wallonie lors de l’exercice Wallonie 2030 était précisément de savoir comment assurer le développement des territoires au bénéfice de la Région tout entière. Comme l’avait bien indiqué la fabrique de prospective “Territorialisation des politiques”, une des premières réponses réside dans l’élaboration d’un référentiel territorial intégré, c’est-à-dire la construction d’un plan stratégique d’ensemble qui rassemble à la fois la vision territoriale (le SDER) et le développement économique et social (le Plan prioritaire wallon) ainsi que des plans de secteurs rénovés face au défi climatique et aux perspectives énergétiques. Contractualisation mais aussi inter-territorialité étaient les maîtres-mots d’une nouvelle gouvernance territoriale ^[18].

Conclusion : le territoire pertinent est celui qui mobilise librement ses acteurs autour d’une vision commune et partagée

Réunis en quasi-symbiose, le développement économique, le découpage administratif et l’aménagement du territoire constituent des approches spécifiques de réalités communes ^[19]. Même si les années 1960 et 1970 sont ponctuées de déclarations pour lier intimement l’aménagement du territoire et la planification économique ^[20], de trop nombreux acteurs se sont efforcés de séparer ces politiques publiques pour des raisons de frontières bureaucratiques et de pré-carrés politiques. À l’heure des transversalités, de la condamnation des politiques en silos et du développement durable – systémique par nature –, ces frontières ont de moins en moins de sens. Le développement territorial rapproche ceux qui se préoccupent d’économie et ceux qui pratiquent l’aménagement autour du concept de durabilité^[21], tandis que les passerelles se multiplient entre l’emploi, la formation, l’enseignement et l’innovation. Ces rapprochements finiront – comment en douter ? – par prévaloir. Même en Wallonie.

Car ce qui frappe dans le regard très incomplet et encore fort chaotique que nous avons jeté sur le développement et l’aménagement régionaux lors de notre cheminement le long de cette trajectoire belge puis wallonne, depuis la fin des années 1950, c’est le caractère totalement sectoriel et cloisonné des efforts entrepris pour organiser le territoire. Sauf peut-être au moment de la tentative de mise en place des sous-régions d’Egmont-Stuyvenberg, on ne perçoit guère le processus d’intégration des enjeux ni d’association des acteurs. Le SDER de 1999, lui-même, indique presque naturellement qu’il ne se substitue pas à la planification économique régionale, même si les mesures qu’il préconise concernent les aspects spatiaux de l’économie et des différents secteurs qui la composent ^[22]. En fait, comme le rappelle souvent Luc Maréchal, le SDER n’énonce pas la politique économique, celle des transports et de la mobilité ou du tourisme : à partir du territoire, en amont, il décrit et énonce les capacités et le potentiel du territoire, dont les choix et options possibles, tandis que, en aval, il territorialise les politiques sectorielles ou transversales qui ont été déterminées par les acteurs qualifiés.

Or, comme l’explique Armand Frémont, la géographie n’est pas la géométrie. La pertinence des territoires – on le sait sur le terrain – est moins liée à la cohérence des données et à l’homogénéité statistique des ressources, activités, déplacements qu’à la capacité des acteurs à s’organiser librement autour d’une vision d’un avenir commun et partagé ^[23]. Complémentairement, l’approche des territoires par la logique de la gouvernance publique associant les acteurs majeurs que sont les entreprises, la sphère publique et la société civile ne saurait vider ces territoires de leur sens politique, exigence de la démocratie et de la légitimité. C’est pourquoi le territoire ne peut s’inscrire que dans un espace reconnu, régional ou national, cadre et espace politique. C’est pourquoi aussi, il ne peut se contenter de sa gouvernance fonctionnelle et doit s’appuyer sur ce qui fonde son existence supracommunale : les communes. Comme le soulignait déjà le vice-premier ministre Léon Hurez dans une interview du 28 janvier 1978, la base des sous-régions, ce sont les communes. Déjà par le passé, les communes se sont fréquemment regroupées en intercommunales pour exécuter certaines tâches. C’est ce pouvoir exécutif qui sera repris par les sous-régions ^[24]. On mesure l’intérêt et l’importance de faire des communes l’une des pierres angulaires de toute réforme territoriale. Même si leur positionnement stratégique, à côté et face aux entreprises – qui sont aussi et surtout des acteurs déterminants du développement -, nécessite une articulation efficace, directe ou indirecte, avec les niveaux régional et européen.

Philippe Destatte

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[1] Yves de WASSEIGE, Identité wallonne et projet de développement, p. 148-150, dans Jean-Jacques ANDRIEN e.a., Oser être wallon, Gerpinnes, Quorum, 1998.

[2] Interrogé à ce propos le 21 janvier 2013, Yves de Wasseige a confirmé ce lien entre son hypothèse de départ et le travail entamé avec le SES.

[3] Yves de WASSEIGE, Michel LAFFUT, Christine RUYTERS, Pascal SCHLEIPER, Projet de zonage du territoire belge, Construction de bassins d’emploi, dans Quatorzième Congrès des Économistes de Langue française, Les conditions de croissance régionale, p. 151-170, Charleroi, CIFOP, 2000. – Y. de WASSEIGE e.a., Bassins d’emploi et régions fonctionnelles, Méthodologie et définition des bassins d’emploi belges, MRW-SES, Discussion Papers, Décembre 2000. – Y. de WASSEIGE e.a., Méthodologie et définition des bassins d’emploi wallons, MRW-SES, Discussion Papers, Février 2001. – Y. de WASSEIGE e.a., Bassins d’emploi et régions fonctionnelles, Inventaire et synthèse des territoires sous-régionaux, MRW-SES, Discussion Papers, Mars 2001. – Yves de WASSEIGE e.a., Bassins d’emploi et régions fonctionnelles, Élaboration d’une typologie socio-économique des bassins d’emploi wallons, MRW-SES, Discussion Papers, Mai 2002.

[4] Michel LAFFUT, Bassins de vie, Bassins de ville, Conception et construction, Quelques éléments de cadrage, Réflexion au sujet d’une politique de la ville en Wallonie, CESW, Liège, 25 janvier 2013 (ppt). – M. LAFFUT, Bassin de vie – Bassin de Ville, Note de cadrage, dans Bassin de Ville, Bassin de vie, Actes du colloque de Charleroi des 6-7 octobre 2011, p. 43-45, Namur, SPW-DGO4, 2013.

[5] Pierre CALAME, Réforme des pouvoirs, des articulations grippées, dans Oser l’avenir, alliance pour un monde responsable et solidaire, Document de travail n° 100, Fondation Mayer, 1998.

[6] Christophe DERENNE, Rapport du Carrefour 5, Territoire, qualité de vie et bien-être social, dans La Wallonie au Futur, Sortir du XXème siècle : évaluation, innovation, prospective, p. 366-367, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[7] Philippe DESTATTE, Rapport général, dans La Wallonie au futur…, p. 431.

[8] Bernadette MERENNE, Cinq remarques sur la contractualisation, les territoires et le développement régional, dans Ph. DESTATTE, Contrats, territoires et développement régional, p. 130-131, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[9] Alain LESAGE, Les contrats : difficultés et opportunités, dans Ph. DESTATTE, Contrats…, p. 125.

[10] Philippe DESTATTE, Pistes méthodologiques pour rédiger une nouvelle déclaration de politique régionale, dans Contrats, territoires et développement régional…, p. 139-141.

[11] Sur la question d’un “plan stratégique intégrateur”, voir Christian VANDERMOTTEN, La planification régionale et transrégionale en Wallonie, dans Les Cahiers de l’Urbanisme, juin 2001, n° 34, p. 55.

[12] Schéma de Développement de l’Espace régional adopté par le Gouvernement wallon le 27 mai 1999, Annexe 2, A5-A6, Namur, Secrétariat du SDER, 1999. Sur le SDER et ses effets : Philippe DESTATTE et Luc MARECHAL, Prospective des espaces en transition territoriale et politique : la Wallonie, dans Yves JEAN et Guy BAUDELLE, L’Europe, Aménager les territoires, p. 378-389, Paris, A. Colin, 2009. – Voir aussi sur la supracommunalité dans le SDER de 1999 : Pierre GOT, A propos du SDER : la coopération supracommunale, dans Cahiers de l’Urbanisme, n°33, Mars 2001. – L. MARECHAL, Les aires de coopération supracommunales dans le SDER, coll. Notes de recherche, Namur, Secrétariat du SDER, 2001. – L. MARECHAL, Villes et réseaux en coopération et en concurrence, dans Politique, Numéro hors-série L’Odyssée de l’espace, Octobre 2012, p. 32-44.

[13] Wallonie 2020, Un réflexion prospective citoyenne sur le devenir de la Wallonie, Actes de l’exercice de prospective mené en Région Wallonie de novembre 2001 à février 2004, p. 466-467, Charleroi, Institut Destrée, 2005.

[14] Ibidem, p. 462.

[15] Yves HANIN, Développement territorial, enjeux et stratégie, dans Wallonie 2020…, p. 89-122. – Ghislain GERON, Le projet de développement territorial du SDER, dans Wallonie 2020, p. 123-157.

[16] On trouvera une bonne partie des contributions sur le site de l’Institut Destrée :

http://www.wallonie-en-ligne.net/2004_Prospective-developpement/Actes.htm (8 février 2013)

[17] Michaël VAN CUTSEM, La prospective territoriale en Wallonie : un mécano à géométries variables, dans Territoires wallons, 15 septembre 2010, p. 126-127.

[18] Wallonie 2030, Vers un contrat sociétal pour la Wallonie dans un cadre de régionalisation renouvelé, Namur, Collège régional de Prospective de Wallonie – Institut Destrée, 25 mars 2011. On trouvera sur le site de rapport général du Congrès ainsi que les travaux de la fabrique Territorialisation des politiques, présidée par Luc Maréchal et Dominique Hicguet. http://www.college-prospective-wallonie.org/

[19] Voir à ce sujet le dialogue sur les compétences à attribuer aux territoires, et en particulier aux SDR, entre Freddy Terwagne et François Persoons, dans Annales parlementaires, Chambre des Représentants, Mercredi 18 juin 1969, p. 27.

[20] Intégration de la planification économique et de l’aménagement du territoire, New York, Nations Unies, Département des Affaires économiques et sociales, 1976, p. 87-88, cité par L. MARECHAL, Villes et réseaux..., p. 43.

([21]) Guy BAUDELLE, Catherine GUY et Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, Rennes, PuR, 2011.

([22]) Schéma de Développement de l’Espace régional…, p. A4, Namur, 1999.

([23]) Guy BAUDELLE, Catherine GUY et Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 20-21, Rennes, PUR, 2011.

([24]) Le point de vue de Léon Hurez, dans En direct, Mensuel du Parti socialiste belge, n° 35, Février 1978, p. 14.

Jalons pour une définition des territoires wallons, 2. Les structures de mise en œuvre des lois d’expansion économique

6 février 2013

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Namur, le 5 février 2013

Concrétisation de la politique régionale annoncée l’année précédente par le Premier-ministre Gaston Eyskens, la loi du 18 juillet 1959 instaure des mesures spéciales en vue de combattre les difficultés économiques et sociales de certaines régions. La loi consent une aide aux investissements susceptibles de favoriser l’expansion ou la conversion économique des territoires sous forme de bonifications destinées à réduire les taux d’intérêt, de garanties de l’État aux prêts accordés aux entreprises, d’exonérations, de subventions en capital et de subsides pour des études régionales. Complément de la loi dite générale du 17 juillet 1959, cette initiative s’inscrit bien dans la logique keynésienne d’une politique structurelle d’expansion axée sur le long terme. Elle était d’ailleurs prônée depuis quelques années par les sociaux-chrétiens du groupe La Relève et en particulier par François Persoons, conseiller du Premier ministre Gaston Eyskens, dont le projet de Plan-Clé de 1958 contient l’idée d’une politique économique régionale axée sur certaines régions considérées comme des zones de développement ^[1]. La loi du 18 juillet incite à la création de sociétés d’équipements économiques régionales qui sont destinées, comme l’indique l’article 17, à affecter des terrains à des fins industrielles, à les aménager et à les équiper, y construire des bâtiments industriels, les louer ou les vendre afin de les utiliser aux fins pour lesquelles ils ont été aménagés. Comme le soulignera plus tard Maurice Piraux, en bon observateur, si cet article a constitué un incitant à la création d’intercommunales de développement économique régional, il n’a guère servi de base juridique pour fonder ces institutions ^[2]. En effet, dans les sociétés régionales créées sur base de la loi de 1959, les pouvoirs publics devaient détenir la majorité absolue, les communes ne disposant que de la moitié de cette majorité, c’est-à-dire du quart des parts. Or les communes possédaient obligatoirement la majorité absolue si elles prenaient ou conservaient le statut d’intercommunale sur base de la loi organique du 1^er mars 1922 sur les intercommunales, en application de l’article 108 (ancien) de la Constitution. Cet article, révisé en 1922, donna aux communes et aux provinces un cadre général leur permettant de s’associer pour régler et gérer en commun des objets qui relèvent de leur intérêt.

Les régions de développement définies en 1959 et 1967

Le Conseil des ministres du 2 octobre 1959 et l’arrêté d’application du 27 novembre 1959 désignent les régions de développement. En Wallonie, il s’agit du Borinage, du Centre, de la partie méridionale du Luxembourg, de la région de Verviers, de la zone de Huy ainsi que celle de Ath-Tournai ^([3]). La loi du 18 juillet 1959 est une première fois amendée par la loi du 14 juillet 1966 ^([4]), notamment parce que les investissements nouveaux qu’elle avait générés n’avaient pas permis – l’auraient-ils pu en ce laps de temps ? – de surmonter les disparités régionales et de rencontrer les difficultés dans les bassins charbonniers, particulièrement en Wallonie. L’arrêté d’application du 17 février 1967 identifiera plus tard les zones géographiques dans lesquelles les dispositions de cette loi seront applicables ^[5] : des communes des régions de Tournai, du Borinage, du Centre, de la région de Huy-Andenne, de la Basse-Meuse ainsi que la région de Verviers. Une trentaine de critères étaient utilisés pour les choix, ce qui permettait d’englober un ensemble de zones aux problèmes très différents en diversité et en gravité ^[6]. Contrairement à ce qu’on en a dit, ces espaces ne nous apparaissent toutefois pas constituer des territoires très définis ^[7].

Zones (en jaune) fixées par la loi d’expansion économique du 14 juillet 1966 (AR du 17 février 1967)
Coll. SNCI (L’Industrie en Belgique, Deux siècles d’évolution, p. 160, Bruxelles, SNCI-Crédit communal, 1981.

Par ailleurs, la loi organique de l’Aménagement du territoire du 29 mars 1962 donne aux intercommunales une fonction complémentaire dans ce dernier domaine. Cette loi est, selon la formule de Victor Lambert, une vraie révolution qui fait passer la Belgique d’un urbanisme circonstanciel à une organisation rationnelle du territoire ^[8]. Outre une Commission nationale de l’Aménagement du Territoire, qui n’est mise en place qu’en 1965, la loi crée également des commissions régionales. Elles ne sont toutefois, à notre connaissance, pas mises en place avant la loi du 22 décembre 1970 qui modifie, dans la dynamique d’une régionalisation plus générale, celle de 1962 ^[9].

Les secteurs : des sous-régions ? des territoires ?

Avant même le début des travaux de la Commission nationale de l’Aménagement du Territoire, chargée de mener à bonne fin l’étude sur l’organisation de la Belgique en régions, qui sera présidée par l’ancien sénateur socialiste liégeois Hubert Rassart ^[10], l’Administration s’est attaquée aux plans des sous-régions, ou secteurs. Comme l’a indiqué le ministre des Travaux publics Georges Bohy en commission de la Chambre, les secteurs sont le nom donné à des unités de vie collective, territoire (sic) donc d’importance réduite, auxquels les habitants savent qu’ils appartiennent et dont ils connaissent instinctivement les limites. Ce sont donc des unités naturelles où l’on constate l’identité ou la parenté des phénomènes de vie collective, sans qu’il soit nécessaire de se soucier des limites artificielles des arrondissements ou des provinces que ces phénomènes ignorent superbement ^[11]. Treize plans de secteurs ont vu leur élaboration décidée en 1963. L’arrêté royal du 28 décembre 1972 se chargera de la mise en œuvre de ces plans de secteur ^[12]. Celle-ci s’étalera sur vingt-quatre ans et concernera finalement, pour la Wallonie, 22 secteurs et un plan de secteur « bis ».

Des intercommunales d’origines et de natures diverses

Alors que la loi du 1^er mars 1922 offrait aux communes un cadre très large pour s’associer dans un but d’utilité publique, l’arrêté ministériel du 13 juillet 1959 avait tenté de clarifier la situation de tous les organismes de développement régionaux en donnant au ministre des Affaires économiques la faculté d’agréer un comité d’expansion économique dans chaque province ainsi que des comités régionaux dans les régions où les circonstances économiques sont telles que les comités provinciaux ne peuvent agir avec toute l’efficacité nécessaire ^[13]. Fin des années soixante, le Hainaut dispose de quatre intercommunales de développement économiques : l’Association intercommunale pour le Développement économique et l’Aménagement des Régions du Centre et du Borinage (IDEA), fondée en 1961 à partir d’une intercommunale chargée du démergement de la Haine, l’Association intercommunale pour l’Aménagement du Territoire et le Développement économique et social des Régions de l’Est et du Sud du Hainaut (ADEC), créée en 1964, l’Intercommunale de Développement économique et d’Aménagement du Territoire du Hainaut occidental (SIDEHO), inaugurée la même année et l’Intercommunale du Sud du Hainaut (Intersud), créée en 1967. Quatre intercommunales ont été créées dans la province de Namur en 1962 qui sont des sociétés intercommunales d’aménagement et d’équipement : celle de Famenne, Condroz et Haute-Meuse, celle de l’Entre-Sambre-et-Meuse, et celle de Gedinne-Semois. Elles sont chapeautées par un organe unique qu’elles ont fondé avec la Province de Namur : le Bureau économique de la Province qui assume la gestion des intercommunales, réalise les études et met en œuvre les décisions. L’Association intercommunale d’Aménagement et d’Équipement du Brabant wallon (IBW) a été mise en place en 1965 dans l’arrondissement de Nivelles. Quant aux provinces de Liège et de Luxembourg, c’est en 1961 et en 1962 qu’ont été créées respectivement la Société provinciale d’Industrialisation (SPI) et l’Association intercommunale pour l’Équipement économique de la Province de Luxembourg (1962). Maurice Piraux faisait remarquer en 1969 qu’il ne s’agissait que d’une partie de la cinquantaine d’organismes qui s’occupaient alors en Wallonie d’économie régionale, mais qu’outre le morcellement institutionnel, il y avait un morcellement des moyens : il notait que plusieurs intercommunales wallonnes avaient un capital inférieur, et parfois largement, à 10 millions de francs belges de l’époque et que, seule, la SPI disposait d’un capital allant jusqu’à 130 millions de francs ^[14].

Les sociétés intercommunales d’aménagement et de développement économique
Hendrik KEERIS, L’espace économique et l’aménagement du territoire dans Jacques DENIS dir., Géographie de la Belgique, p. 544, Bruxelles, Crédit communal, 1992.

Interpellé le 19 janvier 1966 par le député de l’arrondissement de Mons Arthur Nazé (1906-1983) concernant les relations entre les autorités régionales responsables et le pouvoir central quant à la reconversion des régions, le ministre socialiste des Affaires économiques Marc-Antoine Pierson souligne la relation régulière que lui-même, comme du reste son collègue socialiste des Travaux publics Edmond Leburton et leurs départements, entretiennent avec les intercommunales de développement : IDEA, SIDEHO, ADEP, SPI, etc. Le ministre se réjouit en tout cas de ses interlocuteurs : des hommes responsables représentant le monde politique, social, syndical, industriel des régions, connaissant parfaitement leur besoins et les aspirations de leur population. Marc-Antoine Pierson estime toutefois désormais nécessaire de renforcer les structures et liaisons organiques de reconversion économique en les rendant plus formelles en rappelant que la déclaration gouvernementale du gouvernement de Pierre Harmel du 28 juillet 1965 avait annoncé la mise en place des organes décentralisés d’aménagement du territoire et du développement en conformité avec les travaux sur la réforme de l’État menés à la Table ronde des partis politiques. Le ministre rappelle également la préparation d’un avant-projet de loi sur la décentralisation économique prévoyant la création de « sociétés de développement régional » les fameuses SDR et la création d’un fonds spécial de promotion économique régional. Pour le ministre, ce projet de loi prévoira non pas la création obligatoire dans chaque région d’une SDR, mais autorisera cette création et permettra aux initiatives existantes, par exemple les intercommunales de développement régional, de se transformer en sociétés de développement régional ^[15].

Comme l’observera plus tard Michel Quévit, à l’exception des provinces de Liège et du Luxembourg, les sociétés intercommunales d’expansion économique qui s’étaient mises en place entre 1960 et 1966 s’étaient structurées d’initiative sur une base sous-régionale, c’est-à-dire comme territoires sous-provinciaux. Quévit expliquait les situations particulières des deux provinces de Liège et Luxembourg qui avaient fait des choix différents, d’une part, par le fait que la Société provinciale liégeoise d’Industrialisation (SPI) était la seule à avoir adopté le statut de société d’équipement régional prévu par la loi de 1959, mais aussi, d’autre part, par le puissant leadership assuré par les gouverneurs et les députations permanentes des deux provinces, en particulier à Liège, avec le Gouverneur Pierre Clerdent, qui avait pu faire taire des velléités territoriales sous-provinciales, notamment verviétoises ^[16]. Complémentairement, le professeur de Louvain expliquait la préférence des responsables sous-régionaux pour le statut d’intercommunale mixte plutôt que pour celui de la société d’équipement régional par les deux stratégies qui ont été développées à ces niveaux : la première est fonctionnelle puisqu’il s’agissait de créer un milieu économique favorable à l’investisseur ; la seconde est stratégique puisqu’il s’agissait d’accéder aux mécanismes de la décision du pouvoir central. En effet, pour l’auteur de l’ouvrage Les Causes du déclin wallon, les rapports interterritoriaux s’évaluaient en termes de relations de domination et de subordination : compétition entre métropoles régionales pour l’accès aux investissements privés et au pouvoir central et méfiance des régions périphériques vis-à-vis de la domination des métropoles régionales ^[17]. Il faut dès lors bien comprendre que la loi de 1959 avait aussi vocation, pour l’État central, de garder le contrôle sur le développement régional face aux initiatives nombreuses des territoires et de leurs acteurs. Notamment, par l’entremise des autorités provinciales, observait Quévit.

La Wallonie : une seule région et des sous-régions…

Faisant la critique des lois d’expansion économique de 1959 et 1966, et affirmant la Wallonie comme une seule région, le Congrès des Socialistes wallons réuni à Verviers les 25 et 26 novembre 1967, rejetait le provincialisme économique ^[18]. Le Congrès en appelait à la mise en place d’une nouvelle législation qui accorderait les avantages en termes d’investissements à des unités subrégionales de développement et d’aménagement englobant l’ensemble des communes polarisées par une ville maîtresse, un processus de planification régional fixant les objectifs de création d’emplois pour chaque unité subrégionale en vue de leur assurer une croissance au même rythme que ceux de la Belgique et de l’Europe occidentale. Des dotations annuelles seraient calculées pour une période de cinq ans pour chaque unité subrégionale. Comme l’indique le rapport Reconstruire la Wallonie, La reconversion économique et sociale de la Région wallonne, qui est élaboré à cette occasion, ces suggestions pour une réelle politique de développement régional (…) exigent des programmes régionaux de développement économique comportant des objectifs précis, calculés pour toutes les sous-régions du pays sur des bases et des critères identiques ^[19]. Ce rapport est particulièrement intéressant, car il lie les perspectives et objectifs en matière d’emploi et de structure spatiale. Soulignant la nécessité d’un plan d’aménagement du territoire wallon, le rapport insiste sur l’importance de la localisation des emplois nouveaux sur le territoire en observant que les pôles urbains ont en effet une vitalité propre qui fait d’eux les éléments moteurs de la vie économique ^[20]. Dans leur analyse, les socialistes wallons esquissent une Wallonie qui compterait un maillage constitué de deux métropoles et de douze ou treize villes-maîtresses. Il comporterait donc une quinzaine (13 + 2) d’unités subrégionales de développement et d’aménagement. Une étude complète de la polarisation permettra à l’Exécutif wallon de tracer le périmètre de ces 15 unités et de lever l’option dans les quelques cas où un doute subsiste sur le choix d’une ville ou d’un lieu comme pôle à développer ^[21].

Ainsi, à la veille de la réforme de l’État, tant des initiatives locales de reconversions économiques que des dispositifs de même nature mis en place par l’État central ont contribué, par eux-mêmes ou par la critique qu’ils provoquaient, à esquisser, dans un climat de concurrence territoriale, un modèle de structure spatiale où se dessinaient des sous-régions fonctionnelles, voire multifonctionnelles.

(A suivre)

Philippe Destatte

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[1] Francis BISMANS, Croissance et régulation, La Belgique 1944-1974, coll. Histoire quantitative et développement de la Belgique et de ses régions, p. 512-513, Bruxelles, Palais des Académies, 1992.

[2] Maurice PIRAUX, Les instruments de la politique régionale, dans Marc DELBOVIER e. a., Une Wallonie pour les travailleurs, coll. Semaines sociales wallonnes, p. 94, Bruxelles, Vie ouvrière, 1969.

[3] Les intérêts économiques régionaux, dans Cahiers hebdomadaires, Bruxelles, CRISP, n° 36, 16 octobre 1959, p. 4. – Moniteur belge, 16 décembre 1959.

[4] Loi du 14 juillet 1966 instaurant temporairement des aides exceptionnelles en vue d’accélérer la reconversion et le développement économiques des régions charbonnières et de certaines régions confrontées à des problèmes aigus et structurels, Moniteur belge du 25 août 1966.

[5] Moniteur belge, 21 février 1967.

[6] Paul ROMUS, L’évolution économique régionale en Belgique depuis la création du Marché commun (1958-1968), dans Revue des Sciences économiques, Septembre 1968, p. 37-38.

[7] Fabienne LELOUP, Laurent MOYART et Sébastien PRADELLA, Les échelles régionales pour penser le territoire et la dépendance du sentier, dans Alain FAURE e.a., Action politique et changements d’échelles, Les nouvelles faciales du Politique, p. 71, Paris, L’Harmattan, 2007. Les auteurs distinguent dix régions de développement : Tournai-Ath, Borinage, Hesbaye, Centre-Charleroi-Basse-Sambre, Sambre-Meuse, Ardenne, Sud-Luxembourg, Verviétois, Région industrielle liégeoise, Brabant wallon.

[8] Victor LAMBERT, Une histoire : le Plan de secteur en Wallonie, dans Les Cahiers de l’urbanisme, n° 1, Juin 1987, p. 22. V. Lambert était alors Premier Conseiller à l’Inspection générale de l’Aménagement du Territoire du Ministère de la Région wallonne.

[9] L’arrêté royal du 25 mars 1976 institue une Commission consultative régionale d’Aménagement du Territoire.

[10] Sur Hubert Rassart, voir la notice de Paul Delforge dans Encyclopédie de Mouvement wallon, vol. 2, p. 1337-1338, Charleroi, Institut Destrée, 2001.

[11] Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 4 février 1964, p. 20.

[12] Arrêté royal du 28 décembre 1972 relatif à la présentation et à la mise en œuvre des projets de plans et des plans de secteur.

[13] Dans un premier temps, huit comités furent agréés dont un régional : le Comité de Promotion du Centre, présidé par Max Drechsel. Parallèlement, le Comité provincial d’expansion économique du Hainaut avait aussi été agréé, en 1960. Comme l’indiquait le ministre Van der Schueren à la tribune de la Chambre le 17 mai 1960, une des conditions de reconnaissance d’une société d’équipement économique comme celle du Centre nécessite une représentativité des bonnes volontés régionales qui y étaient associées, Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 17 mai 1960, p. 20.

[14] Maurice PIRAUX, Les instruments de la politique régionale…, p. 101.

[15] Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 19 janvier 1966, p. 26.

[16] Michel QUEVIT, Les causes du déclin wallon, p. 230-231, Bruxelles, Vie ouvrière, 1978.

[17] Ibidem, p. 232.

[18] Freddy TERWAGNE, Le Discours de Verviers, Intervention au Congrès des Socialistes wallons, le 25 novembre 1967, dans Claude REMY, Freddy Terwagne, Inscrire la Wallonie dans la Constitution, coll. Écrits politiques wallons, p. 123sv,. Charleroi, Institut Destrée, 1991.

[19] Le Congrès des Socialistes wallons, Verviers 25-26 novembre 1967, p. 70-71, s.l.n.d., 287 p.

[20] Ibidem, p. 42.

[21] Ibidem, p. 46.

Jalons pour une définition des territoires wallons, 1. La conception d’une première politique régionale

3 février 2013

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Namur, le 3 février 2013

Masquées par la régionalisation, par l’autonomie culturelle ainsi que par la protection des minorités, les questions d’organisation territoriale et de décentralisation administrative infrarégionale sont généralement oubliées lorsqu’on évoque le processus de réforme de l’État qui a marqué la vie politique belge depuis toutes ces décennies. On peut toutefois affirmer que les territoires, ou régions dans le sens anglo-saxon du terme, se sont constitués de manière progressive dans une logique de fonctionnalité, nourrie à la fois par les initiatives locales et gouvernementales, ainsi que par le cadre des politiques régionales en formation, depuis les premières initiatives de la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) dans les années 1950. Notre objectif est d’en identifier quelques jalons de nature à éclairer les origines de la complexité présente et d’en tirer quelques pistes pour l’avenir.

En octobre 1962, dans son ouvrage La Belgique au défi, Flamands et Wallons à la recherche d’un État, François Perin notait que l’organisation administrative intérieure de chaque État dépendait naturellement du législateur et de l’exécutif régional : il appartiendra, écrivait le constitutionnaliste, aux assemblées compétentes de réorganiser rationnellement les territoires wallon et flamand ^[1]. Il faut se souvenir qu’à l’époque, en Belgique en tout cas, on hésite toujours, malgré les textes de référence existants ^[2], à déterminer ce qu’est une région et l’espace territorial pertinent où mener une politique régionale. Ainsi, la loi organique sur l’Aménagement du territoire du 29 mars 1962 ne définit pas clairement le mot « région », mais y voit une portion du territoire national, constituant un ensemble cohérent et présentant des caractéristiques propres, communes à cet ensemble, aux points de vue démographique, social et économique ^[3]. Une prise de conscience se dessine toutefois à ce moment, à la fois grâce à l’influence européenne, où la Belgique fait alors, par son retard, figure d’exception, ^[4] et au niveau local, où des initiatives endogènes se développent. Certaines personnalités politiques nationales se préoccupent également de cette situation. C’est le cas de Gaston Eyskens, qui a nourri depuis 1953 l’idée d’un plus grand développement régional ^[5] et est avant tout ému par l’important chômage structurel qui sévit en Flandre. Décrivant, avant la constitution de son gouvernement, un Programme d’action et de relance économique qu’il publie dans la Revue politique, éditée par le Centre d’Études et de Documentation du PSC, en juillet 1958, il énonce en quatre paragraphes un remède spécifique applicable aux zones de développement.

Il faut intégrer dans ce programme une politique systématique de développement des économies régionales. Nous sommes convaincus que l’on n’arrivera pas à favoriser le développement économique et social des régions caractérisées par un chômage structurel ou un niveau de vie insuffisant si l’on n’a pas le courage de procéder à des mesures sélectives. Cela nous permettra d’attaquer à la base le chômage structurel que nous savons se situer à concurrence de plus de 70 % dans les régions flamandes.

Le Marché commun donne de nouvelles chances aux produits finis et aux fabrications de qualité. Il paraît difficile de créer, tout au moins dans un délai prévisible, des industries lourdes dans certaines zones de développement ; mais la localisation de quelques nouvelles industries opérée durant ces dernières années, nous montrent que certaines nouvelles fabrications offrent de sérieuses possibilités à ces régions. Ceci suppose aussi que l’on tienne compte des perspectives et des besoins régionaux dans la politique d’expansion et d’orientation de l’enseignement professionnel et technique, ainsi que dans la politique du logement.

Cela constitue un des moyens de remédier aux inconvénients de la trop grande distance, qui, dans les régions moins développées, sépare les travailleurs et les familles de l’endroit où se situent les activités productives. Cela permettra aussi de résoudre les problèmes sociaux et moraux qui se posent aux travailleurs actuellement contraints à une mobilité exagérée, à des déplacements longs et épuisants, avec toutes les conséquences sociales qui en résultent.

Dans le cadre d’une politique systématique des zones de développement, il faut résoudre le problème du Borinage et de la fermeture des mines non rentables, il faut procéder par priorité à la reconversion d’industries anciennes et stimuler la création d’activités nouvelles. Cela doit aller de pair avec une réorientation de la qualification et de la formation technique [6].

On mesure toute l’actualité de ces intentions, tant pour le Borinage que pour les autres territoires aujourd’hui frappés par le repli sidérurgique européen. Le parallélisme peut aussi être fait avec le diagnostic qui renvoie tant à la formation des travailleurs qu’à ce qu’on appelait alors la question morale et qu’on évoque davantage de nos jours sous les vocables de conditions culturelles au développement ou de mentalités.

Alors qu’en Flandre, c’était le chômage structurel qui inquiétait, en Wallonie, le Borinage, très durement atteint par la crise charbonnière, a manifestement fait œuvre de pionnier à la fin des années cinquante [7]. Les mobilisations et grèves qui s’y déroulent en février 1959 contribuent à la prise de conscience et forcent le gouvernement central – il n’y en avait pas d’autre – à prendre des engagements et à les concrétiser [8]. D’autres territoires suivent rapidement dans leurs revendications, notamment Liège, emmenée par l’asbl Le Grand Liège, et la province de Luxembourg ^[9]. En 1959, un Comité ministériel d’Expansion économique et de Politique régionale est constitué au niveau du gouvernement central. Après s’être mis d’accord sur quelques principes généraux, ce comité s’enlise définitivement en 1961 dans le découpage des régions en suggérant toutefois de délimiter le territoire de la Belgique en grandes régions (flamande, bruxelloise et wallonne), en régions et en sous-régions ^[10].

Pourtant, au niveau local, le pragmatisme poussait les élus et les acteurs à s’organiser. Alors que le niveau communal apparaissait comme le lieu naturel d’action pour attirer les investissements et les entreprises, il s’avérait trop étroit pour prendre en charge des projets d’envergure, notamment dans le domaine des infrastructures. Au contraire, la loi du 1^er mars 1922 donnait aux communes la faculté de s’associer entre elles mais aussi avec l’État, les provinces et des personnes physiques pourvu que l’intérêt reste public. L’expansion économique et l’aménagement du territoire pouvaient assurément relever de ces préoccupations. De même, en reconnaissant par les arrêtés ministériels du 13 juillet 1959 et du 23 février 1960 des comités provinciaux d’expansion économique, le gouvernement central manifestait son encouragement à la mise en place de structures territoriales ou régionales ^[11].

Une note d’Hilaire Willot à Gaston Eyskens (1958)

On pourrait, avec le député social-chrétien Hilaire Willot ^[12], considérer que la politique régionale – dans le sens actuel de territorial – est née en Belgique en 1959 dans le contexte de la crise charbonnière européenne, belge et européenne. C’est en effet le 10 février 1959 que ce député montois, dont les livres histoires n’ont guère retenu le nom, interpelle le Premier ministre Gaston Eyskens et son ministre des Affaires économiques libéral flamand Jacques Van der Schueren concernant la politique économique régionale que le gouvernement entend réaliser en Belgique. D’emblée, le député démocrate chrétien peut-il regretter que c’est la première fois que la Chambre discute de politique économique régionale. Hilaire Willot rappelle que, confronté depuis 1949 au problème charbonnier du Borinage, il avait, en 1952, proposé au ministre des Affaires économiques, Jean Duvieusart, de désigner des commissaires royaux qui auraient étudié et mis sur pied une politique économique régionale, tant en Flandres (sic) que dans certaines régions en état de régression économique en pays wallon ^[13]. Le député Willot indique également avoir adressé une note à Gaston Eyskens, avant la déclaration gouvernementale, en insistant sur la nécessité de réaliser une politique économique régionale. Le 1^er juillet 1958, lors de la constitution de son gouvernement social-chrétien homogène (Eyskens II), le Premier ministre a en effet souligné la nécessité de reconversion de certains territoires :

Un effort particulier doit être entrepris en faveur des zones de développement ; certaines régions à chômage structurel, en Flandres (sic) et dans le sud-est de la Belgique, – par ailleurs dans le Hainaut, – où, sans transformations et reconversions importantes, le bien-être et le progrès social seraient mis en péril. II faut avoir le courage d’y appliquer certaines mesures sélectives et d’y utiliser par priorité les stimulants dont l’État peut disposer : l’encouragement des investissements, le crédit à taux réduit, la garantie de l’État donnée avec discernement à l’éclosion des initiatives nouvelles.

Un programme décennal de travaux publics réalisera un aménagement progressif du territoire national. Ainsi, les nombreux milliards que l’État et les autres pouvoirs publics consacrent aux travaux seront dépensés avec plus d’efficacité [14].

Comme le rappelle Hilaire Willot, qui cite, le 10 février 1959, cet extrait à la tribune de la Chambre, cette déclaration est reprise par le gouvernement libéral – social-chrétien (Eyskens II) le 18 novembre 1958, en y ajoutant, dans le programme économique et financier, que Le gouvernement appliquera spécialement dans le Borinage une politique audacieuse de reconversion économique [15]. En ce qui concerne la politique territoriale, le Premier ministre revient sur les régions en développement : au point de vue structurel encore, une attention particulière sera donnée au problème des zones de développement et de reconversion lié, jusqu’à un certain point, à la suppression des subventions à divers secteurs. Deux zones tests avaient été choisies par le Gouvernement précédent : d’une part le Borinage, et, d’autre part, le Hageland et le sud de la Campine anversoise. D’autres régions du pays verront leurs problèmes examinés et résolus avec l’aide des pouvoirs publics, notamment celles qui sont caractérisées par le chômage structurel en Flandre ou qui souffrent, comme le Luxembourg, d’un exode de la population [16].

La définition d’une politique régionale sélective

Dans sa réponse à l’aimable interpellation du député montois, le Premier ministre déclare que la politique économique régionale constitue une des grandes préoccupations de son gouvernement. Mais ce qui est intéressant, c’est que Gaston Eyskens décrit cette nouvelle politique régionale, tant dans ses aspects généraux que dans le cas précis du Borinage.

Évidemment, nous avons l’obligation d’essayer d’adapter la structure économique de la Belgique entière, de notre économie nationale aux exigences et nécessités nouvelles du Marché commun et du progrès. Mais, d’autre part, nous sommes obligés, tout en nous inspirant constamment de l’intérêt général, de tenir compte des impératifs imposés à une politique économique régionale. Aussi, devons-nous appliquer une politique économique régionale spécialement pour des régions qui connaissent des difficultés économiques ou sociales graves ; c’est le cas des régions de conversion, du Borinage et d’autres régions du pays qui connaissent le chômage structurel depuis longtemps, ou d’une région menacée d’un dépeuplement systématique, comme la province de Luxembourg. Cette politique régionale visera à promouvoir l’aménagement de l’ensemble du territoire par l’utilisation rationnelle des sites, la localisation rationnelle des entreprises, l’organisation de voies de communication adéquates, l’adaptation de logements et de services publics aux situations typiques de ces diverses régions. Et, dans cette optique, les plans régionaux d’aménagement, établis par le Ministère des Travaux publics, pourront rendre des services considérables. Ces plans régionaux couvriront, dans un avenir proche, l’ensemble de la carte de la Belgique. Ils comprendront le cadre général selon lequel une région devrait s’organiser. Ce cadre prévoit le zoning général : zone industrielle, zone réservée à l’habitat, zone de récréation, le tracé de voies de grande circulation, les prévisions pour les principales installations d’intérêt général [17].

Une politique pilote sera ainsi construite sur mesure pour le Borinage, avec des initiatives spécifiques que Gaston Eyskens décrit.

Gaston Eyskens rappelle que le précédent gouvernement avait déjà désigné, parmi d’autres, le Borinage comme région test, afin d’appliquer par priorité, dans celles-ci, certaines mesures notamment celles visant à l’adaptation de l’infrastructure aux nécessités de l’expansion industrielle, donc à la construction de canaux, de routes, de voies d’accès, à l’établissement d’un zoning industriel, mesures visant aussi à l’amélioration du climat industriel, notamment avec la collaboration de l’Office belge pour l’Accroissement de la Productivité, aux essais dans ces régions en vue de stimuler des activités nouvelles ou d’obtenir la transformation des méthodes utilisées dans les industries existantes, qui souffrent parfois, de vieillissement. Et enfin, il y a aussi les mesures visant à l’assainissement du sol ou même, à l’embellissement, car ceci a aussi sur le plan humain une grande importance.

Le Premier ministre décrit ensuite plus spécialement les décisions qu’il a prises pour reconvertir le Borinage : élaboration du plan régional d’aménagement, mise au gabarit de 1.350 tonnes du canal de Nimy-Blaton-Escaut, exécution de la branche est et ouest du Ringvaart, à Gand, aménagement de l’Escaut entre Péronnes et Gand et mise immédiate au gabarit de 1.350 tonnes du canal de Nimy-Obourg. Complémentairement, Gaston Eyskens évoque les autres mesures envisagées ou en préparation : l’aménagement d’un parc industriel de 445 hectares sur les territoires de Ghlin et Baudour, au sud du canal de Nimy à Blaton, la réalisation de la route axiale est-ouest reliant la darse de Ghlin à la route de Quaregnon, la liaison nord-sud vers la darse de Ghlin, dite du Pavé-Richebé, le pompage et l’assèchement du marais de Douvrain, le démergement de la Haine, etc. [18]. Mais c’est aussi à des projets endogènes que le Premier ministre fait appel et il annonce l’arrivée prochaine des lois d’expansion économique qui vont constituer un premier cadre pour les politiques régionales.

Je tiens à vous déclarer, et je le souligne, que si l’on présente au gouvernement un projet exécutable, celui-ci, soyez-en assurés, lui accordera le soutien qu’il peut lui donner en vertu des lois existantes, et il interviendra encore davantage si vous voulez bien voter – et vous pourrez le faire, je l’espère, à brève échéance – un projet de loi que je compte déposer très bientôt, et qui prévoira des avantages aux investissements nouveaux dans le pays en général et, de plus, des avantages spéciaux pour les régions qui seront décrétées être des zones de développement. Pour celles-ci, un effort tout spécial et même un effort discriminatoire sera proposé.

Mesdames, Messieurs, je vous ai annoncé ces choses non sans quelques hésitations, car j’ai bien dû constater, dans le passé, qu’on n’a jamais eu le courage d’aller jusque-là ni d’oser demander au législateur d’accorder au gouvernement le pouvoir d’appliquer sciemment en faveur de certaines régions des mesures discriminatoires pouvant apporter les solutions qui s’imposent.

Je tiens aussi à déclarer que le gouvernement n’est pas resté inactif, en ce qui concerne l’élaboration d’un ensemble de projets industriels, qui peuvent nous mener à de bons résultats [19].

On le voit, c’est toute une politique qui se conçoit, dont il faudrait du reste évaluer la mise en œuvre et le respect des délais – qui ne sont d’ailleurs pas précisés –, ce qui n’est pas notre sujet. Ce qui est plus important de montrer, c’est le cadre législatif et réglementaire qui tente alors de se mettre en place. L’objectif qui a été affirmé consiste en la mise en place d’une politique discriminante, sélective, d’aides aux régions qui en ont le plus besoin, suivant des critères qui restent à déterminer. Ce seront, bien évidemment, les lois d’expansion économique. Non pas dans des cadres régionaux tels que nous les percevons aujourd’hui mais dans des cadres sous-régionaux, territoriaux, ainsi que les références au Borinage ou au Hageland et au sud de la Campine anversoise semblent l’annoncer.

(A suivre)

Philippe Destatte

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[1] François PERIN, La Belgique au défi, Flamands et Wallons à la recherche d’un état, p. 175, Huy, Presses de l’Imprimerie coopérative, 1962.

[2] André SCHREURS, Contribution aux études d’économie régionale en Wallonie, Problèmes de méthode, dans Revue des Sciences économiques, n° 97, mars 1954, p. 93-114 et n° 98, p. 144-169. – Mais aussi, bien sûr : Georges TRUFFAUT et Fernand DEHOUSSE, L’État fédéral en Belgique, Liège, Editions de l’Action wallonne, 1938.

[3] Jacques HOEFFLER, L’évolution du droit de l’urbanisme depuis 1962, p. 19, dans Les Cahiers de l’Urbanisme, n° 1, p. 11-21. – Pierre LACONTE, La loi du 29 mars 1962 sur l’urbanisme et ses effets : quelques réflexions, dans Les Cahiers nouveaux, Août 2012, n° 82, p. 34-39.

[4] Paul ROMUS, Expansion économique régionale et Communauté européenne, Leyde, Sythoff, 1958.

[5] Gaston Eyskens présidait alors le Congrès des Économistes flamands, voir Francis BISMANS, Lois d’expansion économique et théorie des contrats, dans Ph. DESTATTE (dir.), Contrats, territoires et développement régional, p. 19, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[6] Gaston EYSKENS, Programme d’action de relance économique, dans La Revue Politique, n° 2, Juillet 1958, p. 335-344, (extrait p. 341-342). – Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 18 novembre 1958, p. 13.

[7] W. DEGRYSE, Michel FAERMAN, A. LIEBMANN-WAYSBLATT, Borinage, avec une introduction de Max GOTTSCHALK, Bruxelles, coll. Etudes d’Economie régionale, Bruxelles, Institut Solvay, 1958. – Un groupe de pression, le Comité de Défense du Borinage, dans Courrier hebdomadaire, Bruxelles, CRISP, n°3, 23 janvier 1959 et n°31, 11 septembre 1959.

[8] Le problème des reconversions régionales en Belgique, dans Courrier hebdomadaire, Bruxelles, CRISP, n° 85, 18 novembre 1960, p. 13.

[9] Six mois d’action revendicative dans la province du Luxembourg, dans Courrier hebdomadaire, Bruxelles, CRISP, 25 septembre 1959.

[10] Comité de développement régional, Premier rapport remis au ministre des Affaires économiques et de l’Énergie à l’intention du Comité ministériel d’Expansion économique et de Politique régionale, Bruxelles, 3 novembre 1961. Cité dans Paul ROMUS, L’Évolution économique de la Belgique depuis la création du Marché commun (1958-1968), dans Revue des Sciences économiques, Septembre 1968, p. 5. – Maurice PIRAUX, Les instruments de la politique régionale, dans Marc DELBOVIER e. a., Une Wallonie pour les travailleurs, coll. Semaines sociales wallonnes, p. 89, Bruxelles, Vie ouvrière, 1969.

[11] Notamment pour la Wallonie, les comités d’expansion économique de la province du Hainaut, de la province de Liège ainsi que de la province de Namur. Robert SENELLE, La Constitution belge commentée, p. 386, Bruxelles, Ministère des Affaires étrangères et de la Coopération au Développement, 1974.

[12] Hilaire Willot (1912-1983), né à Rebecq, représentant de l’arrondissement de Mons de 1946 à 1965. –- Robert Senelle partageait cet avis : on peut affirmer que le départ d’une politique spécifique de développement régional n’a été donné qu’en 1959. Robert SENELLE, La Constitution belge commentée…, p. 384-385.

[13] Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 10 février 1959, p. 12.

[14] Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 1^er juillet 1958, p. 5. – Francis Bismans estime que l’origine du thème du développement régional, bien présent dans le plan-clé, se trouve dans le congrès de 1953 des Économistes flamands. Francis BISMANS, Croissance et régulation, La Belgique 1944-1974, coll. Histoire quantitative et Développement de la Belgique et de ses Régions, p. 513, note 2, Bruxelles, Palais des Académies, 1992.

[15] Annales parlementaires, Chambre des Représentants, 18 novembre 1958, p. 6.

[16] Ibidem., p. 7.

[17] Ibidem., 10 février 1959, p. 29sv.

[18] Ibidem.

[19] Ibidem.

Qu’est-ce qu’un bassin de vie en Wallonie ?

29 novembre 2012

Gouvernance territoriale

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Namur, le 29 novembre 2012

Invité par le Cercle de Wallonie au Val Saint-Lambert à Seraing ce 27 novembre, pour y présenter son livre De la ville aux bassins de vie, le ministre du Gouvernement wallon Paul Furlan, a eu l’occasion d’y rappeler de nombreux axes de sa politique en matière de politique de la ville et de supracommunalité [1].

Le modèle liégeois de supracommunalité

Le ministre de tutelle des Pouvoirs locaux a rappelé que si une ville est bien un espace où se concentrent et s’organisent les services, les emplois, le commerce, l’enseignement, la culture, etc., elle est étroitement liée à son hinterland, à son bassin de vie qu’il voit comme un ensemble intégré et indissociable. C’est là en effet que se construisent le développement économique et l’attractivité, mais aussi qu’émergent les défis sociaux et plus généralement tous les enjeux de la durabilité. Indépendamment d’autres considérations très volontaristes sur ces enjeux, le ministre Furlan a surtout réaffirmé qu’une véritable vision et qu’une stratégie pertinente de l’avenir des villes wallonnes exigent des réflexions à l’échelle supralocale. C’est-à-dire des bassins de vie. À titre d’exemples, il a cité la Wallonie picarde, la Communauté urbaine du Centre, ou encore les espaces liégeois que portent la conférence des bourgmestres de l’arrondissement de Liège, celle de l’arrondissement de Verviers, ainsi que la Conférence des élus de Huy-Waremme (Meuse-Condroz-Hesbaye). En termes de structure, Paul Furlan a dit sa préférence pour ce qu’il qualifie de modèle liégeois de supracommunalité qui réunit des bourgmestres dans une structure souple (par bassin ou dans un espace provincial comme la Coordination provinciale de Liège des Pouvoirs locaux), s’appuie sur les outils que sont les provinces et les intercommunales. Le ministre imagine un mode de financement de ces structures par une logique d’additionnalité : une partie du fonds des communes, une partie venant de la province, en tant que coupole de la coopération supracommunale, et une partie, équivalente à cette dernière part, en provenance de chaque commune. Les compétences : mobilité, logement, développement économique, culture et sport, tout ce qui est territorialisable… et qui permet de concentrer des moyens humains et financiers limités sur des priorités pour essayer de répondre à des besoins, par nature illimités…

Ainsi, le ministre des Pouvoirs locaux confirme-t-il que, pour lui, ces communautés de communes correspondent bien aux bassins de vie inscrits dans la Déclaration de politique régionale 2009-2014 [2]. Il l’avait dit du reste au Parlement wallon, en réponse à des questions orales des députés Jean-Luc Crucke et Stéphane Hazée le 2 octobre 2012 : Que l’on parle de communautés de communes ou de bassins de vie, pour moi, tout cela signifie la même chose. Pour moi, le redéploiement de la Wallonie ne se fera que sur base de bassins de vie, de communautés de communes, dans la réalité de terrain et nécessairement porté par les élus locaux [3].

Cette dernière phrase pourrait paraître excessive et heurter le jacobinisme wallon – pour autant qu’il existe. En fait, le ministre des Pouvoirs locaux a expliqué au Cercle de Wallonie que les communes et les provinces doivent constituer les lieux de services où se réalisent toutes les politiques, par décentralisation ou déconcentration, notamment au travers de la supracommunalité. Il a aussi déploré qu’on n’allait pas, à ce niveau, assez loin dans la mise en œuvre des politiques régionales, la Région y étant parfois freinée voire contrecarrée par les prérogatives que s’arrogeaient quelques roitelets locaux…

Fort étonnamment, la problématique de la méthode pour définir concrètement ces territoires pertinents n’a pas été abordée lors du débat liégeois. Le livre de Paul Furlan y apporte une réponse. À cette question, amenée par le journaliste Marcel Leroy, il répond que c’est un véritable challenge sociologique, administratif et politique, mais que le débat doit être mené au niveau des villes et des communes : c’est à elles de se définir et de s’inscrire dans le ou les bassins de vie [4]. Sans préjudice de l’existence d’un modèle hennuyer de gouvernance territoriale, le ministre semble sur la même longueur d’ondes que le député Jean-Luc Crucke qui, dans sa question orale du 2 octobre, demandait s’il ne faudrait pas interroger les communes pour voir dans quel espace elles veulent vivre, si elles veulent y vivre et avec quelles obligations elles veulent y vivre et en vivre [5].

Objectivation des décisions politiques vs transparence et justification

Cette dernière question du mode d’établissement des périmètres, voire de la carte des bassins de vie en Wallonie, constitue un bon exemple de la volonté d’objectivation à tout crin des décisions des pouvoirs publics sur laquelle Paul Furlan a émis quelques considérations intéressantes, disant lui préférer les deux principes de bonne gouvernance que sont la transparence des processus et la justification des choix. C’est vrai que la légitimité politique étant régulièrement mise en cause par le citoyen, la tentation est grande de rechercher dans une certaine légitimité scientifique – pour autant qu’elle soit fondée –, le confort de ses propres décisions. En l’occurrence, cette question est d’autant plus nécessaire que la notion de bassin de vie est actuellement mobilisée comme ressource dans toutes les politiques territorialisées ou potentiellement territorialisables wallonnes et se retrouve donc au centre de la problématique du développement territorial. Comme le font remarquer très régulièrement les chercheurs de la Conférence permanente sur le Développement territorial (CPDT), la difficulté d’objectiver les bassins de vie, comme a pu le faire, par exemple, l’INSEE en France, réside en Wallonie dans les déficiences profondes du système statistique qui empêchent d’identifier sérieusement les aires de chalandises ou de fréquentation des services, voire même les bassins d’emplois. Certes, on peut théoriquement définir un bassin de vie comme une zone géographique, pertinente, en matière de politique croisée en termes d’enseignement qualifiant, de formation professionnelle et d’emploi, comme l’ont fait les services du ministre André Antoine, au titre de ses compétences dans les matières de l’Emploi et de la Formation [6]. La difficulté est de fonder cette pertinence, d’établir le lien avec les autres politiques sectorielles dans un souci de transversalité, ainsi qu’avec les logiques volontaristes supracommunales qui, elles, ne s’appuient que très partiellement sur les diagnostics rétrospectifs et actuels pour s’inscrire, par une démarche prospective, dans des enjeux, des visions et des stratégies de long terme.

Ces raisons expliquent probablement la prudence des auteurs du diagnostic territorial de la Wallonie, réalisé en 2011 dans le cadre de la révision du Schéma de Développement de l’Espace territorial (SDER), lorsqu’ils écrivaient que conformément aux intentions de la DPR (Déclaration de Politique régionale) concernant le traitement de diverses politiques à l’échelle des bassins de vie, les aires d’influence pourraient être prises en compte pour la mise en place d’une coopération structurelle impliquant une stratégie commune en matière de développement territorial et un certain nombre de projets d’intérêt supralocal menés de façon collective [7]. Cette même prudence se retrouve d’ailleurs dans les travaux du Gouvernement wallon qui a pris acte de la proposition d’objectifs du SDER. Un bassin de vie s’y définit comme un territoire de référence qui sous-tend des enjeux et des projets de développement territorial dépassant les limites communales. Il s’appuie notamment sur les déplacements privilégiés des habitants en vue d’accéder aux services et équipements structurants et aux commerces de consommation semi-courante ainsi que sur des volontés politiques régionales et locales pour développer un projet pour ce territoire. Chaque bassin de vie est composé de pôles urbains et ruraux diversifiés et hiérarchisés organisant un développement équilibré du territoire [8] . Tout est évidemment dans le “notamment”. Car, bien entendu, le Gouvernement wallon n’ignore pas que la notion de “déplacements des habitants” constitue une variable dépendante d’une multitude de facteurs qui ne résistera pas au temps et qu’elle évoluera par exemple au gré du prix des énergies mais aussi des politiques volontaristes qui seront mises en place ou soutenues par le gouvernement lui-même comme le tram ou le RER dans l’agglomération liégeoise, le projet de mobilité à haut niveau de service dans le Cœur du Hainaut, ou les différents autres chantiers qui seront lancés à l’avenir.

Interterritorialité et contractualisations régionale et territoriale

Dès 1998, l’idée de remailler le territoire wallon avec de nouveaux outils et de nouvelles plateformes qui intègrent les acteurs locaux autour de contrats de développement a été avancée au sein de la dynamique La Wallonie au futur, en s’inspirant notamment du bassin “industriel” du Hainaut occidental, dans une logique de territoire d’excellence. J’y avais affirmé que les intercommunales de développement ont un rôle décisif à jouer en cette matière, pour autant qu’elles sachent s’y adapter et compenser fondamentalement leur manque de représentation en termes d’acteurs de la société civile (universités, entreprises, interlocuteurs sociaux, etc.). Parallèlement, pour rendre ces projets plus opérationnels, j’avais estimé que l’administration régionale devait décentraliser et déconcentrer davantage aux niveaux des bassins de formation, des communautés urbaines, des pays ou des arrondissements [9].

La clef de l’articulation des politiques territoriales et des politiques régionales passe bien entendu par la construction d’une vision régionale commune, régulièrement mise à jour, où citoyens et acteurs – donc aussi les territoires – puissent inscrire leur propre trajectoire. Ce qui implique que chacun ait pu contribuer à élaborer l’avenir commun souhaité. Cette articulation passe aussi par les deux outils que sont l’interterritorialité et la contractualisation. La première signifie en fait que les territoires de différents niveaux s’inscrivent dans une logique de coopération effective plutôt que de concurrence stérile, ce que le ministre Paul Furlan et certains territoires ont bien compris. C’est ce qu’on observe lorsque des dynamiques supracommunales impliquent les outils provinciaux dans leur redéploiement, que l’on songe aux rôles de l’Observatoire de la Santé du Hainaut ou de Hainaut Développement dans les stratégies du Cœur du Hainaut ou au gouverneur Bernard Caprasse qui assume son leadership dans Luxembourg 2010 puis RéseauLux. La contractualisation est, quant à elle, la pierre angulaire du dispositif puisqu’elle permet, dans une logique, gagnant-gagnant, de faire en sorte que, d’une part, le Gouvernement wallon et le Service public de Wallonie activent dans les territoires les politiques publiques qui leur sont précieuses, et que, d’autre part, les aires de coopération territoriale réalisent des projets de développement endogène avec l’appui et en cohérence avec la stratégie régionale [10].

Dans cette perspective, un bassin de vie wallon serait simplement une aire de coopération territoriale à laquelle aurait adhéré librement un certain nombre de communes et à laquelle le gouvernement wallon aurait reconnu à ce titre une pertinence, suivant des critères définis, pour être l’acteur territorial de sa politique. Sans oublier que, comme le disait jadis la professeure Jacqueline Miller, de bonnes solutions territoriales sont des solutions pour une meilleure société, c’est-à-dire des solutions soutenables, durables, tenables à terme, qui entraînent un bien-être plus solide [11].

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Paul FURLAN, De la ville aux bassins de vie, Entretiens avec Marcel Leroy, Liège, Luc Pire, 2012.

[2] Ibid., p. 131-136.

[3] Parlement wallon, Compte rendu intégral, n° 7 (2012-2013), mardi 2 octobre 2012 p. 16.

[4] Paul FURLAN, op. cit., p. 132.

[5] Parlement wallon, CRIC, n° 7 (2012-2013), 2 octobre 2012, p. 12.

[6] Conseil économique et social de Wallonie, Avis A 1068 relatif aux bassins de vie et pôles de synergie, p. 2.

[7] Conférence permanente du Développement territorial, Diagnostic territorial de la Wallonie, p. 275, Namur, SPW, 2011.

[8] Schéma de Développement de l’Espace régional (SDER), Propositions d’objectifs approuvées par le Gouvernement wallon le 28 juin 2012, 43 p., p. 10. http://henry.wallonie.be/SDER

[9] Philippe DESTATTE, Rapport général du quatrième congrès La Wallonie au futur, dans Sortir du XXème siècle : évaluation, innovation, prospective, p. 431-432, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

http://www.wallonie-en-ligne.net/Wallonie-Futur-4_1998/WF4_Destatte-Ph_Rapport-general.html

[10] Voir l’idée de Contrats territoriaux de Partenariats et de Développement, dans Contrats, territoires et développement régional, p. 139-141, Charleroi, Institut Destrée, 1999.

[11] Jacqueline MILLER, Territoire, qualité de vie et bien-être social, dans La Wallonie au futur, Sortir du XXème siècle…, p. 221.