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Hour-en-Famenne, le 3 août 2023

Dans le projet de Schéma de Développement du Territoire wallon (SDT), adopté par le Gouvernement de Wallonie, le 30 mars 2023, douze défis sociétaux ont été identifiés pour mener à bien les transitions écologique, sociale, économique et démocratique. En matière de gouvernance, le dernier de ces défis apparaît fondamental : il s’agit d’agir collectivement et de façon coordonnée. Le texte précise que les citoyens, les milieux associatifs, les auteurs de projets, les entreprises, les intercommunales de développement, les communes, la Région, etc. contribuent, chacun à leur niveau, au développement du territoire. La réussite du SDT, est-il encore noté, demande la mobilisation de toutes les parties prenantes. Avant d’affirmer que, dans le respect du principe de subsidiarité, les communes wallonnes ont, dans leur sphère de compétences, un rôle pivot à jouer notamment en tant qu’autorité de proximité [1].

1. La (re)mobilisation du concept de subsidiarité

Certes, concevoir l’aménagement du territoire comme le produit de décisions individuelles et collectives dans un système d’acteurs n’est pas nouveau. Dans les travaux La Wallonie au futur, les groupes de travail animés par Jacqueline Miller et Luc Maréchal cultivaient cette vision de l’aménagement du territoire comme un grand dessein politique porté collectivement où le débat s’activait de la commune à la région et où le savoir commun s’élaborait par l’interaction [2].

La mobilisation du concept de subsidiarité telle qu’elle apparaît dans le projet de SDT 2023 est particulièrement intéressante pour qui veut se pencher sur des instruments de politique nouveaux. Son utilisation de la subsidiarité s’inscrit à la fois en continuité du SDER de 1999, mais aussi dans une certaine rupture avec celui-ci. En effet, si le SDER rappelait utilement dans son glossaire le principe par lequel chaque compétence doit être exercée à l’échelon le plus pertinent en termes d’efficacité et de coût et en cas d’équivalence, à l’échelon le plus proche du citoyen [3], il s’inscrivait plutôt dans une démarche ascendante où les communes agissent dans un cadre imposé par la Région sans qu’un principe d’opportunité guide l’intervention régionale au détriment des communes [4].

Lors de la séance de présentation du projet de SDT 2023 à la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne, le 6 juin 2023, les experts et responsables régionaux rappelaient que la logique de la subsidiarité était inscrite dans l’aménagement du territoire wallon depuis au moins 1991. En effet, les articles 11 et 12 du décret Liénard du 27 avril 1989 ont fondé les articles 21bis et 21ter du Code wallon de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme confiant invitant les Conseils communaux à établir un Schéma de Structure communal et en ont déterminé les modalités. De même, à la décentralisation du pouvoir régional vers la commune s’est ajoutée la participation des citoyennes et des citoyens au travers du renforcement du rôle de la désormais bien connue Commission consultative communale de l’Aménagement du territoire [5]. En défendant son projet de décret, le ministre Albert Liénard avait toutefois souligné que, s’il était adopté, celui-ci ferait naître un système hybride de deux régimes, l’un qui accorde une place prépondérante à l’intervention préalable de l’Administration régionale, l’autre, donnant aux pouvoirs locaux la possibilité, à certaines conditions, de prendre en charge l’aménagement du territoire communal [6].

En fait, dans son avis sur le projet de décret, le Conseil d’État, très réservé, avait pointé le laxisme de certains Collèges des bourgmestre et échevins dans l’octroi des permis de bâtir et de lotir ainsi que le fait que, en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme, les autorités communales sont particulièrement exposées à toutes sortes de pressions et ont du mal à y résister. En l’occurrence, pour le Conseil d’État, la proximité du pouvoir constituait dans cette matière un handicap plutôt qu’un avantage [7]. Le ministre et la majorité avaient plutôt pris le contre-pied de cet avis, considérant qu’en démocratie le niveau local est le plus immédiatement concerné par l’action collective [8].

Il ne nous appartient pas de juger ici et maintenant l’attitude des pouvoirs communaux depuis trente ans : ils sont assurément divers. Juste de constater avec la chercheuse en développement territorial Sophie Hanson que le principe de subsidiarité est avant tout un principe politique et que, dès lors, son efficacité est liée à l’usage que les acteurs en font ainsi que du projet commun qu’ils poursuivent ou non. Comme la maître de conférence à l’ULIEGE le constate, en l’absence de projet commun, le principe de subsidiarité ne peut que conduire à un échec [9].

Plus de trente ans après le décret de décentralisation et de participation, la subsidiarité est de nouveau à l’honneur comme principe de gouvernance dans la nouvelle mouture de SDT. Le projet commun est clair et se décline en fait de l’Europe au local. On le nomme dans le SDT optimisation spatiale [10] dans le sens d’une détermination des trajectoires communales de réduction de l’artificialisation des terres et de limitation de l’étalement urbain au travers du renforcement des centralités. Au dire de ses promoteurs, un partenariat [11] entre la Région et les communes constituerait la subsidiarité intelligente organisant l’établissement, selon les règles fixées par la Région, de Schémas de Développement communaux simplifiés.

Ces réformes visent principalement à réaliser le double objectif de l’inscription d’une trajectoire d’artificialisation nette de zéro d’ici 2050 et de la lutte contre l’étalement urbain d’ici 2050, soit concrètement la création de trois unités de logement sur quatre dans les centralités définies et cartographiées dans le futur SDT. Après l’entrée en vigueur du SDT, les communes disposeraient néanmoins d’un délai de cinq ans afin d’adapter leur trajectoire et leurs centralités, en fonction des spécificités de leur territoire et sur la base de balises fixées par la Région, par le biais de leur Schéma de Développement communal (SDC) ou d’un Schéma de Développement pluricommunal (SDPC). Si elles ne le font pas, ce sont les dispositions du SDT qui s’appliqueront. Afin, annonce-t-elle, de garantir l’effectivité de la subsidiarité, la Région proposera qu’un diagnostic territorial – à savoir l’analyse contextuelle de tous les schémas communaux – à l’échelle de la Région wallonne soit réalisé avec l’aide des agences de développement territorial. Un volet sur la planification commerciale sera également envisagé. En outre, des budgets seront prévus en conséquence.

Photo Dreamstime Ahavelaar

Ces mécanismes pourraient correspondre aux quatre principes d’une subsidiarité active jadis prônés par l’ancien haut fonctionnaire français Pierre Calame.

C’est au niveau le plus « bas », le plus proche du terrain, que l’on peut inventer des réponses adaptées à la diversité des contextes et mobilisant au mieux les acteurs et leur créativité.
Cette invention doit se faire à l’intérieur d’un certain nombre de « contraintes » exprimées par le niveau d’au-dessus et qui résument les nécessités de cohérence.
Ces contraintes ne doivent pas être définies comme des normes uniformes, par des « obligations de moyens », mais par des « obligations de résultat », ce qui permet à chaque niveau (…) d’inventer les moyens les plus appropriés d’atteindre ce résultat.
Enfin, une obligation de résultat suppose une évaluation conjointe, elle-même moteur de l’innovation [12].

Bien entendu, la vocation des principes, c’est d’être mis en œuvre… Tandis que la subsidiarité ne saurait se limiter à la gouvernance des élus et des citoyens, entre la Région et les communes. Elle doit se faire avec toutes les parties prenantes, en particulier des entreprises qui, songeons-y, produisent l’essentiel du logement public et privé en Wallonie.

2. La coconstruction de politiques territoriales collectives

Écoutant dernièrement un échevin de l’aménagement du territoire d’une commune liégeoise qui disposait déjà d’un schéma communal et d’une vision claire de sa trajectoire regretter ne pas avoir été consulté en amont du processus d’élaboration du projet de SDT pour y voir inscrire la vision de sa collectivité territoriale, il me fallait bien constater que le type de gouvernance aujourd’hui sur la table est d’une autre nature.

Ainsi, comme dans d’autres domaines, nous sommes passés de la planification centralisée à la décentralisation-participation par consultation, à un nouveau type de processus fondé sur de la délibération et de la coconstruction. Avec cette coconstruction, comme le dit le géographe Jacques Lévy, on ne se contente plus de « consulter » des « usagers » ou même de proposer une « participation » à un projet. On construit ensemble. Démarche prospective en amont et évaluation en aval augmentent, pour le technicien comme pour le citoyen, les séquences de l’analyse et de l’action [13].

Alors que la capacité des acteurs – entreprises, associations environnementales, citoyennes et citoyens connectés et davantage organisés – évolue, certes à des rythmes différents, un autre modèle s’élabore. Ce modèle est fondé sur la coconstruction de politiques collectives s’associant au parlement, au gouvernement et à l’administration. Il s’établit dans le cadre d’ouvertures voulues ou forcées. Ainsi, des travaux méthodologiques se lancent sur ces questions de gouvernance dans différents écosystèmes : recherche et innovation, organisationnel ou territorial, aux niveaux régional ou européen [14]. Selon cette approche, la définition du projet et sa mise en œuvre résultent d’un travail collectif incluant tous les acteurs concernés.

Pour disposer d’une définition précise de ce mode de gouvernance, on dira avec le sociologue Michel Foudriat que la coconstruction peut se définir comme un processus par lequel un ensemble d’acteurs différents :

– expriment et confrontent les points de vue qu’ils ont sur le fonctionnement organisationnel, sur leur représentation de l’avenir d’un territoire, sur une innovation technique, sur une problématique de connaissance ;

– s’engagent dans un processus d’intercompréhension des points de vue respectifs et de recherche de convergence entre ceux-ci ;

– cherchent à trouver un accord sur des traductions de leurs points de vue qu’ils ne jugeraient pas incompatibles entre elles pour arrêter un accord (un compromis) sur un objet matériel (une innovation technique, un nouveau produit industriel) ou immatériel (un projet). Concrètement, le processus de construction aboutit à un document formel qui devient la traduction acceptable et acceptée par les différents acteurs parties prenantes [15].

Cette méthodologie, si elle est menée de manière ambitieuse et volontaire, est particulièrement adaptée pour construire des interventions associant aux élus des organisations, des entreprises, des collectivités territoriales et visant à transformer la société. Ces interventions vont de la conception à la mise en œuvre et à l’évaluation partenariale. En effet, les enjeux des politiques publiques et collectives deviennent de plus en plus complexes, aucun acteur ne pouvant à lui seul maitriser l’ensemble des dimensions constitutives d’un projet. De plus, ce management permet de répondre à la demande croissante des acteurs, citoyens-usagers à l’élaboration des décisions qui pourraient affecter leur vie ou la trajectoire de leur organisation ou de leur territoire [16].

Lorsque la coconstruction se situe dans un cadre démocratique, elle s’inscrit dans la démocratie délibérative qui vise, avant tout à apprendre les uns des autres, à améliorer nos convictions dans la vertu de confrontations politiques fondées sur la rationalité, à nous rapprocher de la résolution des problèmes qui se posent à nous. Cela présuppose toutefois que le processus politique ait absolument une dimension épistémique… nous rappelle Habermas [17]. Cela signifie que le processus est celui de la discussion – qui relève de la rationalité – et non celui de la négociation.

Le concept de coconstruction se différencie donc de ceux d’information, de consultation et de concertation : tous les acteurs participent aux délibérations et toutes les parties prenantes participent au processus décisionnel final [18]. Ainsi, pour les acteurs, participer à la co-construction démocratique des politiques publiques n’est pas faire du lobbying. Dans le lobbying, la partie prenante concernée cherche légitimement à convaincre les élus de prendre une décision politique à son avantage. Dans la coconstruction démocratique, les parties prenantes délibèrent, ensemble et avec les décideurs, pour construire un compromis et une politique visant l’intérêt général [19].

Au-delà de la mobilisation et de l’implication des parties prenantes concernées, la coconstruction démocratique doit permettre de créer les conditions d’une délibération productive qui débouche sur des décisions de politiques publiques pertinentes. Ce travail [20] suppose une méthodologie robuste. Les méthodes d’écoute, de facilitation, d’animation, d’intelligence collective, de médiation et de production développées, testées et construites au profit de la prospective territoriale peuvent être mobilisées très heureusement dans le cadre de cette coconstruction [21]. De même, et en amont tout comme au long du processus, la mobilisation multiacteurs des ressources et connaissances sera indispensable, selon des dispositifs et expériences déjà bien connus permettant d’unir les forces en vue du changement [22].

Reconnaissons qu’il s’agit d’une révolution mentale, un changement de conception du pouvoir écrit Pierre Calame [23]. Cette méthode exige de fonder l’effort de toutes et de tous sur une intelligence partagée du bien commun, un affaissement des intérêts particuliers des groupes, chapelles, partis, et personnes, ainsi qu’une rationalité sans cesse rappelée.

3. Conclusion : le chemin de la contractualisation ?

Les chemins sinueux et ardus qu’ouvre le projet de SDT sont porteurs d’innovation et d’ambitions que l’on croyait oubliées. Voici plus de vingt ans, par le biais des aires de coopération supracommunale le SDER avait ouvert une capacité de renouvellement des outils de la gouvernance wallonne par la valorisation et la fédération de ces dynamiques territoriales contractuelles et endogènes : les communautés de communes, les projets de pays, les communautés urbaines, etc. Il s’agissait de favoriser une bonne application du principe de subsidiarité dans la mise en œuvre de politiques de développement, la subsidiarité n’étant possible, disait-on déjà alors, que s’il existe des dynamiques convergentes tant au niveau régional qu’au niveau local [24].

De manière encore un peu floue, le projet de SDT, avec son objectif d’optimisation spatiale, peut constituer une formidable opportunité de réactivation d’une subsidiarité intelligente, de la coconstruction de politiques concrètes et de fructueuses contractualisations entre les instances régionales, les agences de développement territorial ainsi que les communes. Pour autant que les acteurs territoriaux puissent en relever les défis et surmonter les contradictions. Plus que jamais, c’est ce que nous rappellent Michel Crozier et Ehrard Friedberg, à savoir que le changement réussi ne peut donc être la conséquence du remplacement d’un modèle ancien par un modèle nouveau qui aurait été conçu d’avance par des sages quelconques ; il est le résultat d’un processus collectif à travers lequel sont mobilisées, voire créées, les ressources et capacités des participants nécessaires pour la constitution de nouveaux jeux dont la mise en œuvre libre – non contrainte – permettra au système de s’orienter ou de se réorienter comme un ensemble humain et non comme une machine [25].

Il ne fait aucun doute que l’ampleur du changement que nécessitent la fin de l’artificialisation des terres et la limitation de l’étalement urbain appellera des types de gouvernance et des instruments de politique tout à fait innovants et collectifs. Car, comme en rêvait Michel Lussault, il s’agit de construire une autre manière de concevoir l’aménagement et l’urbanisme. Désormais, l’enjeu consiste à modifier les compromis que les groupes humains posent pour définir les fondements de leurs pratiques d’habitation. Bien sûr, le compromis planète-Terre-Monde, du global à ses déclinaisons locales, mais aussi souligne le professeur à l’ENS Lyon, le compromis que chaque société considère comme légitime en matière de définition des modalités des relations entre les personnes, entre chaque individu et les groupes, et entre les groupes, soit, dit Lussault le pacte social du moment [26].

Car qui peut encore douter que c’est notre manière d’habiter ce monde qui en déterminera l’avenir ?

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] SDT : une stratégie territoriale pour la Wallonie, Projet, p. 14-16, Namur, Gouvernement de Wallonie, 30 mars 2023, 212 p. – Je profite de cette note pour remercier mon collègue Christian Bastin, chercheur associé à l’Institut Destrée, pour ses remarques et suggestions portant sur une première version de mon texte. Cet hommage n’engage évidemment pas sa responsabilité.

[2] Il faut relire l’ensemble de ces travaux : Jacqueline MILLER et Luc MARECHAL, Les habitants, le logement et l’aménagement du territoire, dans La Wallonie au Futur, le Défi de l’Éducation, p. 315-388, Charleroi, Institut Destrée, 1992. (avec des contributions d’André Verlaine, Nicole Martin, Louis Leduc, Jean Henrottay, Catherine Blin, Camille Dermonne et Philippe Doucet).

[3] Subsidiarité, dans Schéma de Développement de l’Espace régional, adopté par le Gouvernement wallon le 27 mai 1999, p. A23, Namur, Ministère de la Région wallonne, 2000.

[4] Sophie HANSON, Entre Union européenne et Région wallonne : multiplicité des échelons de pouvoir et subsidiarité territoriale, Thèse en Science politique et sociale, p. 278, note 1113, ULIEGE, 2012. Sophie Hanson observe d’ailleurs que dans sa fonction territoriale, la subsidiarité implique que l’échelon communal, le plus proche du citoyen soit privilégié, ce qui ne ressort pas de la définition figurant dans le SDER.

https://orbi.uliege.be/bitstream/2268/104000/1/%28Th%C3%A8se%20Sophie%20Hanson.pdf

Voir aussi : Charles-Hubert BORN, Quelques réflexions sur le système de répartition des compétences en matière d’environnement et d’urbanisme en droit belge, dans Revue juridique de l’Environnement, 2013/5, p. 205-229. https://www.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2013-5-page-205.htm

Thomas BOMBOIS, Le principe de subsidiarité territoriale, Vers une nouvelle répartition des compétences entre le central et le local ?, dans Annales de Droit de Louvain, vol. 61, 2001, n°2-3, p. 365-388. https://dial.uclouvain.be/pr/boreal/object/boreal%3A97111/datastream/PDF_01/view

[5] WALLEX, Décret de décentralisation et de participation modifiant le Code wallon de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme, 27 avril 1989. https://wallex.wallonie.be/contents/acts/0/108/1.html

http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/1988_1989/PARCHEMIN/83.pdf

[6] Conseil régional wallon, Session 1988-1989, Séance du mercredi 19 avril 1989, Compte rendu, p. 38. http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/1980/1357.pdf

On retrouvait d’ailleurs cette approche dans l’exposé des motifs du projet de décret. http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/1980/1920.pdf

Si l’Exécutif doit approuver le schéma de structure, il est évident qu’il n’y a plus décentralisation et autonomie. C’est nier le principe même de ce que nous voulons accorder aux communes. (p. 39).

[7] Conseil régional wallon, Session 1988-1989, Séance du mercredi 19 avril 1989, Compte rendu, p. 34 (Intervention du député Alfred Léonard).

[8] Ibidem.

[9] Sophie HANSON, Le principe de subsidiarité constitue-t-il un bon outil pour assurer la répartition des missions dans un contexte supra-communal ? dans Actes du colloque « La fabrique des métropoles », 24-25 novembre 2017, ULiège, 2018.

https://popups.uliege.be/lafabriquedesmetropoles/index.php?id=97&file=1

[10] L’optimisation spatiale vise à préserver au maximum les terres et à assurer une utilisation efficiente et cohérente du sol par l’urbanisation. Elle comprend la lutte contre l’étalement urbain. Projet de SDT, Namur, Gouvernement wallon, Version du 30 mars 2023, p. 7.- Pour le chercheur américain Eric Delmelle, l’optimisation spatiale consiste à maximiser ou à minimiser un objectif lié à un problème de nature géographique, tel que la sélection d’itinéraires, la modélisation de l’attribution de sites, l’échantillonnage spatial et l’affectation des terres, entre autres. Eric M. DELMELLE, Spatial Optimization Methods, in Barney WARF ed, Encyclopedia of Human Geography, p. 2657-2659, Sage, 2006-2010. – Tong DAOQIN & Alan T. MURRAY, Spatial Optimization in Geography in Annals of the Association of American Geographers, vol. 102, no. 6, 2012, p. 1290–309. JSTOR, http://www.jstor.org/stable/41805898. Accessed 27 July 2023.

[11] Voir la typologie de partenariats de Y. Bruxelles, P. Feltz et V. Lapostolle, Derrière le mot « partenariat », quelle est la relation recherchée ? prestation de service, information mutuelle, consultation, concertation, collaboration, coopération, réciprocité, apprentissage mutuel, fusion ? reproduit dans Guy BAUDELLE, Catherine GUY et Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 147, Rennes, Presses universitaires, 2011.

[12] Pierre CALAME, Réforme des pouvoirs, des articulations grippées, dans Oser l’avenir, alliance pour un monde responsable et solidaire, Document de travail n° 100, Fondation Mayer, 1998.

[13] Jacques LEVY, Géographie du politique, p. 261, Paris, Odile Jacob, 2022.

[14] Philippe DESTATTE, Citizens ‘engagement approaches and methods in R&I Foresight, Mutual Learning Exercise: R&I Foresight – Policy and Practice, Discussions Paper, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2023. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d5916d5f-1562-11ee-806b-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-288573394 – On pense également au nouveau Collège de Prospective de Wallonie lancé en juin 2023 avec le soutien du Gouvernement de Wallonie.

[15] Michel FOUDRIAT, La co-construction en actes, Comment l’analyser et la mettre en œuvre, p. 17-18, Paris, ESF, 2021. – M. FOUDRIAT, La Co-construction. Une alternative managériale, Rennes, Presses de l’EHESP, 2016.

[16] Ibidem.

[17] Jürgen HABERMAS, Espace public et démocratie délibérative : un tournant, p. 38-39, Paris, Gallimard, 2023.

[18] M. FOUDRIAT, La co-construction en actes…, p. 18-19.

[19] Yves VAILLANCOURT, De la co-construction des connaissances et des politiques publiques, dans SociologieS, 23 mai 2019, 39sv. http://journals.openedition.org/sociologies/11589 – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques. L’apport des politiques sociales, dans Bouchard M. J. (dir.), L’Économie sociale vecteur d’innovation. L’expérience du Québec, p. 115-143, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2011. – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques : balises théoriques, dans L. Gardin & F. Jany-Catrice dir., L’Économie sociale et solidaire en coopérations, Rennes, p. 109-116, Presses universitaires de Rennes, 2016.

[21] Voir le précieux Sam KANER, Facilitator’s guide to participatory decision-making, San Francisco, Jossey-Bass – Community At Work, 2014.

[22] Merritt POLK ed, Co-producing Knowledge for Sustainable Cities, Joining forces for change, London & New York, Routledge, 2020.

[23] P. CALAME, Petit traité de gouvernance, p. 140, Paris, Éditions Charles Léopold Mayer, 2023.

[24] Ph. DESTATTE dir., Wallonie 2020, Un réflexion prospective citoyenne sur le devenir de la Wallonie, Actes de l’exercice de prospective mené en Région Wallonie de novembre 2001 à février 2004, p. 466-467, Charleroi, Institut Destrée, 2005.

[25] Michel CROZIER et Erhard FRIEDBERG, L’acteur et le système, p. 391, Paris, Seuil, 1977.

[26] Michel LUSSAULT, L’avènement du monde, Essai sur l’habitation humaine de la Terre, p. 263, Paris, Seuil, 2013.

Réminiscence d’hiver : Pour une prospective de la politique du rail en Wallonie

28 février 2015

Développement durable, Federalism(e), Prospective

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Namur, le 28 février 2015

La décision de la SNCB et du Gouvernement fédéral, ce 27 février 2015, de suspendre – contre l’avis du Gouvernement wallon – le TGV dans sa connexion avec Paris par Namur, Charleroi et Mons (dorsale wallonne) constitue une nouvelle occasion de s’interroger sur l’anticipation de la mobilité ferroviaire en Wallonie ainsi qu’entre la Wallonie et les Régions européennes. En 2005, je publiais, à l’initiative de Luc Maréchal, Inspecteur général au Service public de Wallonie (DGO4), un plaidoyer pour une prospective du rail en Wallonie. Ce texte a été édité sous forme de note de recherche sur le site du SDER le 28 septembre 2005, puis dans les Cahiers de l’Urbanisme en décembre de la même année. Au fond, le plus grand mérite de ce papier est d’avoir été écrit voici presque dix ans. Ce n’était pas le seul, bien entendu. Réminiscence d’hiver…

Namur, 28 septembre 2005

La prospective n’étant pas une activité solitaire, les présentes réflexions se sont construites au départ d’un séminaire tenu à l’Institut Destrée en mars 2005 ¹. Ce texte doit aussi beaucoup aux échanges des Jardins de Wallonie, ces journées buissonnières organisées à l’Abbaye de Floreffe en septembre 2003 sous le titre Infrastructures et mobilité : voies nouvelles et vieilles impasses ².

Lors du colloque « Voyageurs » organisé par l’Interrégionale wallonne de la FGTB et la CGSP Cheminot en mars 2005 à Namur, le directeur des études économiques de l’Union wallonne des Entreprises, Didier Paquot, a posé des questions particulièrement pertinentes, notamment parce qu’elles touchent directement à l’intérêt régional de la Wallonie : les implications du plan New Passengers sur la desserte interne de la région (dorsale wallonne et Bruxelles-Luxembourg), le maintien des connexions de la Wallonie avec ses voisins – et particulièrement les relations transfrontalières Liège-Luxembourg et Tournai-Lille –, les conséquences sur le trafic marchandise ainsi que la prise en compte réelle de l’évolution du tissu économique régional. Il est assurément utile de rappeler à la SNCB et à son ministre de tutelle que neuf travailleurs wallons sur dix ne correspondent pas au profil caricaturé du navetteur se rendant quotidiennement à Bruxelles ³.

De fait, à certains moments de tout processus de réflexion stratégique, poser les questions pertinentes – et particulièrement les questions qui fâchent – constitue une tâche salutaire. De plus, la prospective nous apprend à concevoir les problématiques que l’on y aborde au travers de toute la complexité du système et donc des interactions qui s’y développent. Cette nécessité m’amène à faire cinq remarques liminaires :

– Le Plan New Passengers lancé par la direction de la SNCB ne peut être déconnecté de l’ensemble de la stratégie voyageurs de la SNCB car ce plan ne constitue qu’une petite part de la stratégie de cette société;

– la politique du rail – et donc des transports – ne peut ignorer celle de l’aménagement du territoire et des stratégies mises en place à ce niveau;

– la politique du transport voyageurs ne peut être envisagée sans référence à la politique du transport marchandise et de l’ouverture européenne de son marché en 2008;

– la politique du rail ne peut être pensée sans l’intégrer dans l’ensemble de la politique de mobilité et donc de l’intermodalité, de la (dé)congestion des villes et des voies routières, aériennes, des déséquilibres territoriaux, etc.

– la politique du rail, enfin, ne peut être coupée de l’ensemble des stratégies de développement économique régional.

Il n’est évidemment pas possible de développer ici l’ensemble de ces interactions, d’autant qu’aucun exercice de prospective de la politique du rail qui mesurerait finement les attentes de la Wallonie n’a été jusqu’ici réalisé. Il devrait pourtant l’être afin de dégager une véritable stratégie wallonne en la matière. Cet article ne constitue dès lors qu’une première esquisse qui, sur base de diagnostics multiples et précis ^{4^{^]}}, s’attache à déterminer des enjeux, pour – ultérieurement – bien cerner l’ensemble des variables (acteurs et facteurs), ouvrir le champs des possibles et déterminer les souhaitables.

La détermination de ces enjeux constitue un passage obligé. Il s’agit de mesurer ce que les tendances portent en elles en termes d’opportunités ou de menaces, ou encore, formulé autrement, ce que, sur le champs de bataille, on peut perdre ou gagner. Nous savons déjà tous que, en matière de transports, le prolongement des tendances qui ont prévalu jusqu’ici ne peut que nous mener à des situations intolérables, à des scénarios de l’inacceptable.

Six enjeux principaux seront ici esquissés, auxquels il faudrait apporter des réponses pour déterminer des objectifs cohérents, bâtir ainsi une vision, puis déterminer des axes stratégiques et des actions de mise en œuvre.

1. L’attractivité de la Wallonie et son maintien dans les eurocorridors

La première idée d’enjeu me vient de l’histoire. C’est la propension, depuis la fin du XIXème siècle, à essayer de contourner la Wallonie en matière de grands express internationaux. Il faut se rappeler que les premiers projets d’une liaison Berlin – Cologne – Louvain – Bruxelles – Paris, sans passer par la dorsale wallonne, remontent au début du XIXème siècle. Le sénateur libéral liégeois Emile Dupont en a été un adversaire farouche dès 1903. Une manifestation réunira près de 20.000 personnes à Liège le 12 mai 1912, en dénonçant le risque d’isolement de la Wallonie. On sait que cette initiative ne fut pas la seule ⁵. On peut rappeler aujourd’hui que, à cette tendance, correspond l’enjeu réel de l’attractivité de la Wallonie et de son maintien dans les eurocorridors du transport voyageurs européen ou, comme formulé dans le Plan de mobilité des transports en Wallonie : l’intégration de la Wallonie dans les systèmes de transport européens. On sait que cette bataille a été partiellement perdue avec l’abandon des TEE sur la dorsale wallonne et leur remplacement par un Thalys quotidien unique, tortillard et menacé.

En présentant le rapport La France en Europe, Quelle ambition pour une politique des transports ? ⁶, le délégué de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action régionale (DATAR), soulignait que l’acessibilité des métropoles à vocation internationale dépend d’abord de leur accessibilité aérienne et des services ferroviaires à grande vitesse ^{7^{^]}}.

2. La soutenabilité des politiques de transports

La prospective faisant du long terme son jardin d’investigation, elle constitue par essence la méthode de réflexion pour interroger la durabilité des politiques, et particulièrement de ce fait fondamental que constitue le manque – sinon souvent l’absence totale – de prise en compte des coûts externes des modes de transports utilisés. C’est particulièrement vrai pour le transport routier qui, si on se limite au transport des voyageurs, représente près de 80 % de parts de marché au niveau européen contre environ 6 % pour le rail, ex aequo avec le transport aérien ⁸! Par ailleurs, l’analyse de répartition des déplacements d’un jour moyen, selon les moyens de transports, montre que la part du train est limitée à 1,9 % contre 74,5 % à la voiture comme conducteur ou passager ⁹. Ces chiffres montrent bien sûr l’urgence d’un rééquilibrage des modes de transport dans la situation actuelle. Leur mise en perspective accentue encore cette nécessité. Ainsi, les travaux de prospective français nous montrent que, en se limitant à des hypothèses modérées, la croissance du transport pourrait être, d’ici 2020, d’environ 40 % pour les marchandises et d’environ 60 % pour les voyageurs ¹⁰. Notez que cet accroissement prend en compte le vieillissement de la population tout comme la tendance à l’étalement urbain, qui est encore loin d’être renversée dans beaucoup de pays européens, et notamment en Wallonie.

Faut-il s’étonner de cette croissance ? On peut considérer que, à long terme, les rencontres de personne à personne ou de groupes à groupes prendront, probablement, une ampleur encore plus grande qu’aujourd’hui : management à divers niveaux des entreprises multinationales ou européennes, rencontres de scientifiques, gestion de l’Union européenne, rencontres politiques, mouvements associatifs, professionnels et syndicaux, etc. Ce qui est vrai au niveau européen est aussi vrai à l’échelon régional car le développement endogène et le développement des services exigent ce type de rencontres tout autant qu’une mobilité individuelle. Il faut songer non seulement au développement des liaisons internationales et transfrontalières mais aussi aux liaisons rapides interrégionales et à des liaisons rapides intrarégionales.

Ces perspectives de croissance nous renvoient bien sûr aux enjeux locaux et globaux de la durabilité des politiques sur le plan environnemental. Mais pas seulement : l’insécurité et l’aménagement anarchique du territoire constituent des enjeux parallèles. La soutenabilité économique, sociale et culturelle des choix effectués doit être également prise en compte. Pour beaucoup de ces enjeux, les réponses pourront être technologiques. Ainsi, la réduction des nuisances sonores comme l’accroissement de la vitesse sur des terrains difficiles comme ceux de la Wallonie pourraient trouver des réponses mieux adaptées par une recherche ciblée.

3. Les nouveaux vecteurs du développement économique régional

La compétitivité régionale, de même que la compétitivité fédérale, sont directement corrélées avec l’inscription du territoire dans les flux mondiaux d’échanges des personnes et des biens, et donc avec les portes ferroviaires mais aussi aériennes, fluviales et routières dans la logique d’intermodalité. Le facteur temps, et donc vitesse, y joue un rôle central tout autant que la fiabilité des liaisons. Ainsi, l’organisation du transport influe-t-elle directement sur les performances tant des acteurs économiques que du système productif régional dans sa totalité. La qualité du transport conditionne les coûts et délais d’approvisionnement et de distribution des marchandises ainsi que les conditions de mobilité des personnes. Un système de transport performant constitue sans nul doute un avantage concurrentiel pour les entreprises qui s’y déploient et paraît influencer leur niveau régional de productivité ¹¹.

De plus, au moment où la connaissance, les savoirs et l’intelligence apparaissent comme des vecteurs majeurs de la mutation économique, il s’agit de rendre particulièrement accessibles les pôles de développement scientifiques, de désenclaver les instituts de recherche, les universités et les entreprises. Cet enjeu n’est pas indifférent, par exemple, à la problématique du développement de l’axe Nord-Sud en Wallonie.

4. La prise en compte des missions d’intérêt général

Certes, la logique de la rentabilité marchande se substitue au service public comme tendance lourde de l’évolution des transports européens. La sémantique indique bien cette évolution qui favorisait hier le bénéficiaire, devenu usager puis client. On oublie trop souvent que le voyageur est un citoyen qui paie ses impôts, qui n’ignore pas que la SNCB reçoit une dotation de l’Etat, que son activité – comme la sécurité sociale – n’est pas bénéficiaire et qu’il s’agit de participer au financement du service public rendu, tout en prenant en compte une logique de péréquation. Déjà en 1987, en réfléchissant de manière prospective à l’avenir du TGV en Wallonie, Michel Laffut notait que si l’on persistait à ne voir que la rentabilité industrielle, les risques de désenchantement étaient grands. Si l’on se résout enfin à parler de rentabilité sociale et à mettre en place les instruments qui permettraient de la mesurer, les risques sont minimes, ajoutait le maître de conférence à l’Université de Liège ¹².

Mais les logiques d’intérêt général portent aussi sur la dimension centre – périphérie – fédérale ou régionale. Le plus local et le plus rural sont assurément des cibles indispensables des politiques de service public à mener dans le rail pour lesquels les critères de rentabilité doivent être à tout le moins nuancés. On ne saurait mettre sur le même pied la gare d’une commune qui draine 5.000 habitants et celle qui en accueille 50.000. Des deux côtés, les citoyens ont des besoins, des droits et devoirs qui doivent être pris en compte de la même façon. Le mot devoir ne doit pas étonner : il s’agit d’un devoir qui pèsera de plus en plus sur chacun d’entre nous : celui de se déplacer par des modes de transports moins aliénants pour les générations futures.

5. Les enjeux financiers

Paradoxalement, la vision de la Commission européenne de la politique du rail, telle que la donne le Livre blanc ¹³, réduit les potentialités de développement fret et voyageurs en tournant le dos à la mise en place d’un service public ferroviaire européen et en privilégiant, par la libéralisation du rail, l’aspect commercial – et donc financier – du transport ferroviaire. Cette évolution pourrait encore s’accentuer si la proposition de directive du 3 mars 2004 dans ce qu’on appelle le « troisième paquet ferroviaire » poursuit son chemin en ouvrant à la concurrence le transport international de passagers à compter du 1er janvier 2010 et en autorisant le cabotage ^{14^{^]}}.

Au delà de l’ingénierie cabalistique – et qui risque de se révéler in fine très coûteuse ¹⁵ – des PPP (Partenariats Public-Privé) et des BOP (Build-Operate-Transfer), les vrais enjeux consistent à voir comment les acteurs majeurs que sont les entreprises et les pouvoirs publics régionaux peuvent devenir parties prenantes de la politique du rail en Wallonie, autrement que de manières supplétive et résiduelle de politiques qui seraient conçues ailleurs. Le désengagement du Fédéral dans plusieurs secteurs qui relevaient manifestement de ses compétences et la nécessité des communes et des régions de réaliser des missions d’intérêt général par substitution montrent la nécessité d’anticiper sur ce type d’enjeux.

La situation wallonne est en effet particulièrement délicate. Le député Bernard Wesphael la synthétisait lors d’un interpellation au parlement wallon en mai 2005 :

En clair, la Wallonie paie doublement. D’abord, son réseau ferré a été sous-entretenu durant des décennies et elle a donc payé une première fois en perte de temps accumulée pour le transport des voyageurs, comme pour le transport des marchandises.

La Wallonie a donc perdu en termes d’attractivité économique. Aujourd’hui, elle va financer les économies réalisées au niveau fédéral en acceptant de payer pour la réalisation des travaux que la SNCB aurait dû mettre en œuvre, année après année, depuis deux décennies ¹⁶.

C’est néanmoins sur la question du financement du rail que, dans la logique du rééquilibrage des modes de transports, des transferts financiers doivent être directement organisés et rendus visibles au citoyen entre les transports qui contribuent à atteindre les objectifs de Kyoto et ceux qui vont à leur encontre.

6. La gouvernance et les mécanismes de prise de décision

Les observateurs sont tous frappés par l’atomisation de la décision, des responsabilités, et dès lors des agendas politiques et de mise en œuvre des décisions. Certes, nous avons intégré depuis longtemps qu’il n’y a que très rarement un moment « t » précis où se prend *la* décision, que les décideurs s’inscrivent dans des logiques de processus. Toutefois, la bonne gouvernance implique transparence, concertation, association des acteurs, des bénéficiaires et des partenaires. On peut s’interroger sur la réalité de ces processus dans les fermetures annoncées à l’automne 2004 d’une vingtaine de gares wallonnes, les choix de lignes à valoriser, ou à dévaloriser, l’établissement des ratios pour évaluer ex-ante les choix ou pour mesurer les impacts des politiques décidées ¹⁷.

Mais cette question de la gouvernance et de l’atomisation de la décision ne se pose pas qu’à la SNCB ou au gouvernement fédéral, elle se pose aussi – et peut-être même surtout – au plan wallon.

Ainsi, peut-on dire que, vu de Namur, l’enjeu majeur est la nécessaire appropriation de l’enjeu ferroviaire par la Wallonie tout entière, mais surtout plus particulièrement par les instances régionales.

Bien sûr, la Région wallonne n’est pas directement compétente en tant que telle, mais nous savons que, au-delà du magistère d’influence et de contestation de son gouvernement ¹⁸, elle intervient déjà dans le domaine. Les exemples sont nombreux qui vont de l’accord de coopération du 26 mars 2002 relatif au plan d’investissement 2001-2012 de la SNCB, l’accord de coopération entre Régions et État fédéral concernant le Réseau express régional (RER) dans et autour de Bruxelles, le préfinancement de lignes, la tarification, les attentions du ministre des Affaires intérieures du Gouvernement wallon pour les gares délaissées et une sorte de partenariat qui se met en place, etc.

Une politique régionale wallonne du rail ?

Une première politique régionale wallonne du rail a pris corps au travers du Schéma de Développement de l’Espace régional et des contrats d’avenir successifs depuis 1999. Le SDER met essentiellement en avant la nécessité de connexions aux territoires voisins, particulièrement le RER Nivelles – Bruxelles et Namur – Bruxelles, le renforcement de la ligne Bruxelles – Luxembourg – Strasbourg ainsi que de bonnes liaisons est-ouest dans le Brabant wallon (Wavre – Ottignies – Nivelles et Manage) ¹⁹. Le Contrat d’avenir pour la Wallonie privilégiait huit points forts parmi lesquels la modernisation de la dorsale wallonne et de l’axe Bruxelles – Luxembourg, le RER autour de Bruxelles, le renforcement de Bruxelles – Charleroi et Bruxelles – Namur, etc. ²⁰.

La note d’orientation déposée par le ministre de la Mobilité et des Transports José Daras, approuvée par le Gouvernement wallon en avril 2000, a insisté sur la nécessité de rendre le train plus attractif par rapport à la voiture individuelle et a retenu trois critères pour évaluer la nouvelle offre de trains :

– la fréquence des trains (nombre, cadence des horaires et répartition sur l’heure);

– la pertinence des liaisons offertes en fonction des besoins réels de déplacement;

– la vitesse commerciale (délais et ponctualité) ²¹.

On sait que, depuis son plan décennal 1991, la SNCB consulte les Régions sur sa stratégie de développement et donc sur leurs besoins. Pour la période 2001-2010, le Gouvernement wallon avait fixé, début 2001, des priorités autour de sept axes dont les deux premiers étaient qualifiés de structurants :

– l’amélioration de la vitesse du trafic sur les relations entre Bruxelles et les villes de Liège, Mons, Namur et Charleroi, parallèlement au développement d’un RER;

– le renforcement de la qualité des liaisons sur la dorsale wallonne;

– le développement des accès TGV;

– le développement des relations transfrontalières;

– l’accès aux aéroports (national et régionaux);

– l’accès aux zones d’activités économiques, notamment les ports autonomes et les plates-formes multimodales;

– la consolidation des dessertes secondaires ²².

Concrètement, ces axes ont débouché, le juin 2001, sur cinq priorités à inscrire dans le plan décennal de la SNCB : renforcement de Watermael – Ottignies et de Bruxelles -Nivelles, une ligne nouvelle « dorsale wallonne » entre Charleroi, Gosselies et Daussoulx avec une gare à Rhisnes, une ligne nouvelle Daussoulx – Ottignies ainsi que la réalisation d’une meilleure desserte de l’ensemble des villes wallonnes. Il était par ailleurs indiqué qu’une attention devait être apportée aux relations internationales notamment la liaison Bruxelles – Luxembourg – Milan (viser une vitesse de référence portée à 200 km/h) ²³. Le 12 juillet 2001, dans le cadre de la préparation d’un accord de coopération, le Gouvernement wallon rappelait et précisait ses choix en ajoutant quelques éléments peu apparents précédemment comme l’électrification de la ligne de Montzen ou le REL (Réseau express liégeois) ²⁴.

Cet essai de hiérarchisation des priorités va être remis en cause dans le cadre de l’ajustement du plan d’investissement de la SNCB pour la période 2004-2007 : tandis que le RER, notamment la mise à quatre voies ²⁵, reste bien inscrit, la priorité Eurocap-Rail ²⁶ y est manifestement renforcée tant entre Ottignies et Luxembourg qu’en ce qui concerne la ligne nouvelle Ciney – Libramont. Dans le même temps, la construction d’une ligne nouvelle entre Ottignies et Daussoulx n’est plus considérée comme une priorité ²⁷. Le Comité de concertation entre le Fédéral et les entités fédérées parviendra à un accord le 23 septembre 2003 pour réaliser le préfinancement par la Région wallonne des projets qui lui sont chers. Lors de l’identification en réunion du Gouvernement wallon de ces projets, on a pu notamment retrouver l’amélioration de l’axe Bruxelles – Luxembourg dans la perspective du projet Eurocap-Rail, mais aussi la modernisation de la ligne Namur – Charleroi ainsi que des études de faisabilité et les premières tranches de réalisations d’une nouvelle dorsale wallonne avec en priorité le raccordement de Gosselies au réseau ferroviaire actuel vers Charleroi, d’une part, et vers Bruxelles, d’autre part ²⁸. Le Gouvernement wallon a confirmé l’ensemble de ces priorités le 29 avril 2004, en rappelant la nécessité de prévoir, entre 2004 et 2007, les études d’une nouvelle dorsale wallonne (frontière à frontière) et les premiers travaux²⁹.

Le nouveau Gouvernement wallon mis en place en juillet 2004 va reprendre l’ensemble de ces objectifs dans son cahier des charges : liaison des grandes villes wallonnes à trente minutes de Bruxelles, RER, mise en œuvre du plan d’investissements de la SNCB 2004-2007 dans les délais prévus, amélioration de Bruxelles – Luxembourg, obtention des crédits Eurocap-Rail, construire une dorsale wallonne par la création de nouveaux tronçons et l’amélioration de ceux qui peuvent techniquement l’être, ce qui permettrait de placer les principales villes wallonnes sur un axe européen et de relier les aéroports régionaux au réseau ferré, rénovation des gares de Mons et Charleroi, etc. ³⁰. Ces objectifs ont été inscrits dans le Contrat d’avenir pour les Wallonnes et les Wallons du 1er février 2005 sous l’intitulé Affirmer les priorités wallonnes en matière de chemin de fer.

Dans le cadre du plan d’investissements de la SNCB la Région continuera à défendre ses priorités pour la Wallonie :

– la mise à quatre voies des lignes Bruxelles – Namur et Bruxelles – Charleroi; des travaux indispensables à la réalisation du RER qui renforcera l’articulation de Bruxelles avec les villes wallonnes situées dans un rayon de 30 kms;

– les travaux nécessaires pour mettre les villes de Mons, Charleroi et Namur à trente minutes de Bruxelles, et Liège à quarante minutes;

– l’amélioration de la ligne Bruxelles – Luxembourg et la réalisation d’une nouvelle dorsale wallonne permettant aux villes de Wallonie de se situer sur un réseau de grande vitesse;

– le renforcement de l’attractivité des gares wallonnes ainsi que celle des trains via l’amélioration de leur confort, de leur fréquence et de leur vitesse. L’accessibilité des gares doit également être facilitée afin de favoriser l’intermodalité des personnes (parkings vélos, correspondances train/bus…);

– la politique ferroviaire « marchandise » en Wallonie doit s’inscrire dans le cadre de l’intermodalité à travers les raccordements ferrés des zones d’activité et de leur desserte³¹.

Conclusion

Comme l’a souligné au Parlement wallon le nouveau ministre des Transports et du Développement territorial André Antoine, le 26 octobre 2004, il est toujours plus simple […] d’accumuler les demandes formulées par les uns et les autres que de procéder à de véritables choix politiques ³².

Ainsi, en dehors de questions écrites ou orales ponctuelles, à quand remonte un débat au Parlement wallon sur la politique du rail en Wallonie ? Où est la carte des infrastructures ferroviaires à long terme ³³ ? Quels sont les priorités clairement hiérarchisées de la Wallonie en cette matière ? Quel est le projet prioritaire et structurant reconnu permettant la mobilisation des forces vives ? Si Eurocap-Rail a été reconnu priorité d’intérêt européen – RTE, Réseau transeuropéen – grâce aux efforts passés, comment ce projet concret, malgré ses différentes configurations et les différentes compréhensions que l’on peut en avoir, peut-il apparaître en concurrence avec l’idée séduisante – mais l’idée seulement – d’une nouvelle dorsale wallonne au nord de l’autoroute de Wallonie et dont l’embranchement Daussoulx-Gosselies, venant de Louvain-la-Neuve, autre idée, constituerait une première étape ? En quoi dès lors la rénovation des gares de l’actuelle dorsale trouverait-elle sa justification profonde ?

Ce ne sont, bien sûr, que des questions auxquelles nous ne pouvons répondre, faute de vision collective, faute de stratégie concertée, faute de travaux préparatoires consistants et motivés du côté wallon.

Les engagements politiques qui ont été pris jusqu’ici doivent être consolidés et appuyés par un pôle d’expertise qui, par une observation sérieuse (technique, économique, développement local, etc.) puisse éclairer les choix à prendre dans les années à venir en matière de mobilité, d’aménagement du territoire (Comment desservir le milieu rural en compensant la suppression de nombreuses gares pourtant fréquentées ? Quelle place l’actuelle dorsale wallonne doit-elle avoir dans la future architecture ferroviaire ? Quel doit être le positionnement face aux pôles extérieurs : Bruxelles, Lille, Luxembourg, Maastricht ?).

La création d’un pôle d’expertise prospectif au niveau régional dans le domaine ferroviaire (voyageurs et fret) est aujourd’hui une nécessité. Un premier effort a mis en place une « cellule » ferroviaire – aujourd’hui très maigrichonne – au sein du ministère de l’Equipement et des Transports. Il s’agissait de doter la Région wallonne de l’expertise en techniques ferroviaires, en gestion financière des entreprises publiques et des marchés, en économie des transports dont elle a besoin pour le rail et arrêter de subir les choix du Fédéral et de la SNCB ³⁴. Cette cellule peut être renforcée, prise au sérieux, associée à l’IWEPS qui dispose des moyens pour piloter, financer et intégrer dans la dynamique les chercheurs qui disposent d’une bonne expertise dans nos universités et instituts de recherches. Mais il faut faire plus : associer l’ensemble des acteurs – au premier chef le CESRW, le CWED et le Parlement wallon – dans une réflexion collective et prospective destinée à déterminer et de hiérarchiser, à très court terme, les priorités en matière de politique du rail. La Wallonie, son Gouvernement et son Parlement seront ainsi parties prenantes d’une politique du rail qui ne peut – dans un Etat fédéral – être celle de la seule SNCB.

On pensera peut-être qu’il s’agit ici d’un plaidoyer pour la régionalisation. Rien n’est plus faux. Même si cette perspective d’un transfert de compétences et des moyens y afférents ne signifierait assurément pas une catastrophe pour une région que le ministre Antoine lui-même qualifiait, au Parlement même, de dindon wallon face au Fédéral ³⁵. En particulier, les propositions avancées voici quelques années par Yves de Wasseige de régionaliser l’infrastructure étaient loin d’être absurdes. D’une part, en effet, les expériences allemande et surtout française montrent les avantages de laisser aux collectivités territoriales, proches du terrain, la gestion des réseaux de proximité et les équipements locaux ³⁶. Il est manifeste que, en France, le développement des services régionaux a joué un rôle déterminant dans le développement du trafic voyageur, au même titre que la multiplication des trains à grande vitesse, alors même que le fret marchandise stagnait ou régressait. D’autre part, la récente scission de la SNCB en deux entités séparant l’infrastructure et l’exploitation nous laisse penser que, comme cela s’est passé en Angleterre, l’infrastructure deviendra le parent pauvre au plein sens du mot.

Avec le professeur Henry-Jean Gathon ³⁷, on peut ne pas être pas convaincu que la fameuse clef de répartition 60-40 soit un gage de bonheur durable pour la mariée wallonne. Non seulement son application manque de transparence, mais en plus cette clef ne tient pas compte réellement des surfaces, des distances et des reliefs qui différencient profondément les deux grandes régions de la Belgique.

Aujourd’hui, la Wallonie ne « risque » pas d’être isolée, comme on se plaît à le craindre encore dans certains discours. Sur le plan du transport ferroviaire voyageurs, la Wallonie souffre déjà d’un isolement croissant ³⁸. Enfin, dans un monde incertain sur le devenir de l’opérateur historique – au vu des regroupements qui peuvent se produire, considérons le transport aérien – comme sur les effets de la libéralisation, l’effort doit porter sur l’infrastructure, en qualité intrinsèque et en maillage porteur de développement régional et de cohésion territoriale, tant pour les voyageurs que pour le fret. A l’heure de la libéralisation, pas de rails, pas de trains. La Wallonie est contournée et continue à subir le trafic routier de transit.

Le Schéma de Développement de l’Espace régional wallon (SDER), adopté par le Gouvernement wallon le 27 mai 1999, soulignait la nécessité de structurer le système de transport et d’assurer une meilleure compatibilité intermodale. Il ajoutait :

La répartition des compétences entre les différents niveaux de pouvoir, du fédéral au communal, n’a pas toujours permis, jusqu’à présent, une organisation optimale de l’ensemble du système ³⁹.

C’est ce système tout entier qu’il s’agit aujourd’hui de revisiter afin de donner une meilleure visibilité de la politique menée à un long terme d’au moins vingt ans. Il s’agit d’une nécessité si on veut faire adhérer les acteurs et la population au changement profond de politique indispensable dans le domaine des transports. Car ce changement doit être porteur d’une véritable mutation des mentalités et des attitudes quotidiennes.

A de nombreux problèmes qui se posent à la Wallonie d’aujourd’hui, et qui se poseront avec une plus grande acuité demain, le rail peut constituer une réponse puissante et adéquate. Il s’agit, pour réaliser cet objectif, que des infrastructures pérennes aient été mises en place, que les acteurs et opérateurs soient à la hauteur de la tâche et que toutes les prises de conscience aient été stimulées, particulièrement au sein de la population.

(1) Une première version de ce texte a été présentée au colloque « Voyageurs » organisé par l’Interrégionale wallonne de la FGTB et la CGSP Cheminots, à l’Arsenal de Namur, le 11 mars 2005.

(2) Infrastructures et mobilité : voies nouvelles et vieilles impasses, Les Jardins de Wallonie, 6 et 7 septembre 2003, Charleroi, Institut Jules-Destrée-RTBF, 2004, avec notamment la participation de Enza Alberti, François Belot, Pierre Bertin, Daniel Burnotte, Jean-Louis Brasseur, Olivier Chastel, Pierre Courbe, Michel Damar, Jean-Pierre Dawance, Anne Depiesse, George Dereau, Benoît Dupriez, Patrick Freney, Jean-Paul Gailly, Gilles Gantelet, Alain Geerts, Sylviane Gilmont, Michel Guilbert, Bart Jourquin, Pierre Laconte, Christophe Lacroix, Michel Lebrun, Benoît Lechat, Luc Maréchal, Bernadette Mérenne, Emile Mérenne, Eugène Mommen, Bertrand Montulet, Véronique Paternostre, Vincent Reuter, Samuel Saelens, Véronique Thirifays, Philippe Toint, Alain Trussart, Bénédicte Véllande, Angélique Widart. http://www.wallonie-en-ligne.net/Jardins-de-Wallonie/Jardins_Wallonie_2003.htm

(3) Didier PAQUOT, La réforme « New Passengers » de la SNCB, Le point de vue des entreprises, Intervention au colloque de la FGTB, Namur, 11 mars 2005.

(4) Voir notamment la contribution de Benoît MASQUILIER, Transports et mobilité, dans Marc GERMAIN et Jean-François POTELLE dir., La Wallonie à l’aube du XXIème siècle, Portrait d’un pays et de ses habitants, p. 175-189, Charleroi, Institut Jules-Destrée, 2005.

(5) Voir la notice de Paul DELFORGE, Transport ferroviaire, dans Encyclopédie du Mouvement wallon, t. 3, p. 1540-1550, Charleroi, Institut Destrée, 2001.

(6) La France en Europe, Quelle ambition pour une politique des transports ,? Paris, DATAR-La Documentation française, Avril 2003. http://www.datar.gouv.fr.

(7) Compte rendu du séminaire Prospective-Info du 22 mai 2003 consacré à la prospective des transports, p. 9, Paris, DATAR, 2003.

(8) La politique des transports à l’horizon 2010, L’heure des choix, p. 11, Luxembourg, Communautés européennes, 2001.

(9) Enquête MOBEL, dans Benoît MASQUILIER, Transports et mobilité…, p. 180.

(10) Conférence interministérielle d’Aménagement et de Développement du Territoire du 18 décembre 2003. http://www.datar.gouv.fr (10 mars 2005).

(11) Yves MORVAN dir., Activités économiques et territoires, Changement de décor, p. 153, La Tour d’Aigues, L’Aube-Datar, 2004. – Emile QUINET, Infrastructures de transport et croissance, Paris, Economica, 1992.

(12) Michel LAFFUT, Un TGV pour la Wallonie ?, dans La Wallonie au futur, Vers un nouveau paradigme, Charleroi, 1987 (cédérom, 1997).

(13) COMMISSION EUROPEENNE, Livre blanc, la politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix, Luxembourg, Office des Publications officielles des Communautés européennes, 2001.

(14) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement des chemins de fer communautaires (COM 2004 139final) du 3 mars 2004. – voir aussi la proposition de résolution n°187 du député Christian Philip déposée à l’Assemblée nationale française le 27 octobre 2004.

(15) Le Groupe à haut niveau sur le réseau transeuropéen de transport – dit Groupe Van Miert – laisse percevoir dans son rapport un doute sur le PPP concernant les infrastructures ferroviaires par rapport aux possibilités qu’offrent les ports, les aéroports ainsi que les routes et autoroutes (Groupe à haut niveau sur le réseau transeuropéen de Transport, Rapport, 27 juin 2003, p. 61-63, points 42 à 53).

http://europa.eu.int/comm/ten/transport/revision/hlg_fr.htm

(16) Parlement wallon, Session 2004-2005, Compte rendu intégral, Séance publique de la Commission de l’Aménagement du Territoire, du Patrimoine, des Transports et de l’Équipement, 19 mai 2005, Interpellation de M. Wesphael à M. Van Cauwenberghe, Ministre-président du Gouvernement wallon, et à M. Antoine, Ministre du Logement, des Transports et du Développement territorial, sur l’Avenir du projet EuroCap-Rail, p. 5.

(17) Voir la question orale de Mme Cornet à M. Antoine au Parlement wallon le 7 octobre 2004. Parlement wallon, Session 2004-2005, séance du jeudi 7 octobre 2004, p. 11-12, (CRI n°4 – 20042005).

(18) Parlement wallon, Session 2004-2005, Compte rendu analytique de la Séance du 10 mars 2005, CRA n°30 (2004-2005), L’annonce de la fermeture des guichets dans Trente gares wallonnes, p. 6 (Réponse du ministre André Antoine à Mme Monika Dethier-Neumann).

(19) Schéma de Développement de l’Espace régional…, p. 78-79.

(20) Parlement wallon, Session 1999-2000, Contrat d’avenir pour la Wallonie, 20 janvier 2000, Doc. 80 (1999-2000) – n°1, p. 114 (sous-fiche 75.6).

(21) Note d’orientation relative aux principes généraux de la position wallonne en matière d’offre ferroviaire et particulièrement l’offre RER dans et autour de Bruxelles, dans Le train doit devenir plus attractif : autant que la voiture individuelle, Communiqué du Gouvernement wallon du 13 avril 2000. – Voir également la note technique Réseau ferroviaire wallon : vers une approche multimodale, une étude de la DGIII du MET et de la DAU du MRW, Notes de recherche 2001/3, Namur, Secrétariat du SDER, 57 p.

(22) SNCB : position du Gouvernement wallon relative au plan décennal, Communiqué du Gouvernement wallon du 22 février 2001. – Investissements ferroviaires, Communiqué du Gouvernement wallon du 27 mars 2001.

(23) SNCB, Communiqué du Gouvernement wallon du 18 juin 2001. – SNCB, Communiqué du Gouvernement wallon du 21 juin 2001. La sortie successive de ces deux communiqués a probablement encore accru la confusion quant aux positions du gouvernement wallon.

(24) SNCB, Communiqué du Gouvernement wallon du 12 juillet 2001.

(25) Une précision sémantique s’impose : l’objectif est d’assurer la mise à quatre voies des lignes 124 et 161 vers Bruxelles au départ respectivement de Nivelles et de Ottignies. Ces travaux ne sont « que » la mise à niveaux des voies ferrées wallonnes vers Bruxelles, car toutes celles qui viennent des villes de Flandre, sauf une, ont déjà quatre voies. Ces quatre voies sont nécessaires, même sans RER. Pour le RER, elles sont indispensables.

(26) Eurocap-rail a pour objectif de relier Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg avec des liaisons ultrarapides : le temps de parcours entre Bruxelles et Luxembourg devrait être réduit à 1.30 heure contre 2.17 heures aujourd’hui. Outre l’utilisation d’un matériel performant, la réduction du temps de parcours sur cet axe suppose des améliorations de l’infrastructure existante entre Namur et Bruxelles avec notamment l’aménagement de tronçons classiques où la vitesse devrait être portée à 160 km/h, ainsi que la construction de tronçons à grande vitesse (> 250 km/h). L’Union européenne, le Grand Duché de Luxembourg et la Belgique seront très vraisemblablement impliqués dans le financement de ce projet. Eddy DERMIENCE (Conseiller à la SNCB), SNCB – Relations transfrontalières : état des lieux et perspectives, 4 décembre 2003 dans Les Ateliers « Transports », Infrastructures routières, Transports collectifs de personnes, Schéma de Développement transfrontalier,p. 45, Longwy, Association transfrontalière de l’Agglomération du Pôle européen de Développement, 2004.

(27) Priorités ferroviaires du Gouvernement wallon, Communiqué du Gouvernement wallon du 18 septembre 2003.

(28) Préfinancement du rail, Communiqué du Gouvernement wallon, 16 octobre 2003.

(29) Investissements rail en Wallonie, Communiqué du Gouvernement wallon du 29 avril 2004.

(30) Parlement wallon, Session extraordinaire 2004, Déclaration de politique régionale du Gouvernement wallon, 20 juillet 2004, p. 39, 62-64., (10 SE 2004 – N°1).

(31) Parlement wallon, Session 2004-2005, Contrat d’avenir pour les Wallonnes et les Wallons, 1er février 2005, p. 39, (85 2004-2005 – n01).

(32) Parlement wallon, Session 2004-2005, Séance du mardi 26 octobre 2004, Question orale de M. Lebrun à M. Antoine, ministre du Logement, des Transports et du Développement territorial sur « La régionalisation larvée de la SNCB et son impact sur Eurocap-Rail » et Question orale de M. Walry […] sur « Le plan d’investissement sur le rail belge », p. 40, (CRI n°5 – 2004-2005).

(33) On peut songer par exemple à la carte des infrastructures ferroviaires, portuaires, fluviales et maritimes à long terme, publiée en France à l’issue de la Conférence interministérielle d’Aménagement et de Développement du Territoire du 18 décembre 2003. http://www.datar.gouv.fr (10 mars 2005)

(34) Ces propos sont de José Daras, cité dans Engagement d’un expert en matière ferroviaire au sein de la Direction générale des Transports du MET, Communiqué du Gouvernement wallon du 22 avril 2004.

(35) Parlement wallon, Session 2004-2005, Compte rendu intégral, Commission de l’Aménagement du Territoire, du Patrimoine et de l’Énergie, Mardi 22 mars 2005, Interpellation de Mme Cornet à M. Antoine, Ministre du Logement, des Transports et du Développement territorial sur « Le déclin du rail wallon », p. 47.

(36) L’article 21-1 de la loi française d’orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 dispose que la région, en tant qu’autorité organisatrice des transports collectifs d’intérêt régional, est chargée, à compter du 1er janvier 2002, de l’organisation des services ferroviaires régionaux des voyageurs, qui sont les services ferroviaires de voyageurs effectués sur le réseau ferré national, à l’exception des services d’intérêt national et des services internationaux.

(37) Voir son interview : Bernard DEMONTY, Peur sur le rail wallon, dans Le Soir, 2 mars 2005, p. 21.

(38) Le SDER notait déjà dans son diagnostic que, hormis Liège, les nœuds de communication majeurs sont situés en dehors du territoire de la Wallonie. Schéma de développement de l’Espace régional…, p. 78.

(39) Schéma de développement de l’espace régional adopté par le Gouvernement wallon le 27 mai 1999, p. 124, Namur, Gouvernement wallon, 2000. – Pour une lecture du SDER en termes de mobilité, voir Luc MARECHAL, Mobilité et aménagement du territoire, dans Éloge de la mobilité, Le rail, la péniche et le bitume, Les Semaines sociales du MOC, p. 51-72, Bruxelles, Couleur Livres, 2004.