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Hour-en-Famenne, le 3 août 2023

Dans le projet de Schéma de Développement du Territoire wallon (SDT), adopté par le Gouvernement de Wallonie, le 30 mars 2023, douze défis sociétaux ont été identifiés pour mener à bien les transitions écologique, sociale, économique et démocratique. En matière de gouvernance, le dernier de ces défis apparaît fondamental : il s’agit d’agir collectivement et de façon coordonnée. Le texte précise que les citoyens, les milieux associatifs, les auteurs de projets, les entreprises, les intercommunales de développement, les communes, la Région, etc. contribuent, chacun à leur niveau, au développement du territoire. La réussite du SDT, est-il encore noté, demande la mobilisation de toutes les parties prenantes. Avant d’affirmer que, dans le respect du principe de subsidiarité, les communes wallonnes ont, dans leur sphère de compétences, un rôle pivot à jouer notamment en tant qu’autorité de proximité [1].

1. La (re)mobilisation du concept de subsidiarité

Certes, concevoir l’aménagement du territoire comme le produit de décisions individuelles et collectives dans un système d’acteurs n’est pas nouveau. Dans les travaux La Wallonie au futur, les groupes de travail animés par Jacqueline Miller et Luc Maréchal cultivaient cette vision de l’aménagement du territoire comme un grand dessein politique porté collectivement où le débat s’activait de la commune à la région et où le savoir commun s’élaborait par l’interaction [2].

La mobilisation du concept de subsidiarité telle qu’elle apparaît dans le projet de SDT 2023 est particulièrement intéressante pour qui veut se pencher sur des instruments de politique nouveaux. Son utilisation de la subsidiarité s’inscrit à la fois en continuité du SDER de 1999, mais aussi dans une certaine rupture avec celui-ci. En effet, si le SDER rappelait utilement dans son glossaire le principe par lequel chaque compétence doit être exercée à l’échelon le plus pertinent en termes d’efficacité et de coût et en cas d’équivalence, à l’échelon le plus proche du citoyen [3], il s’inscrivait plutôt dans une démarche ascendante où les communes agissent dans un cadre imposé par la Région sans qu’un principe d’opportunité guide l’intervention régionale au détriment des communes [4].

Lors de la séance de présentation du projet de SDT 2023 à la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne, le 6 juin 2023, les experts et responsables régionaux rappelaient que la logique de la subsidiarité était inscrite dans l’aménagement du territoire wallon depuis au moins 1991. En effet, les articles 11 et 12 du décret Liénard du 27 avril 1989 ont fondé les articles 21bis et 21ter du Code wallon de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme confiant invitant les Conseils communaux à établir un Schéma de Structure communal et en ont déterminé les modalités. De même, à la décentralisation du pouvoir régional vers la commune s’est ajoutée la participation des citoyennes et des citoyens au travers du renforcement du rôle de la désormais bien connue Commission consultative communale de l’Aménagement du territoire [5]. En défendant son projet de décret, le ministre Albert Liénard avait toutefois souligné que, s’il était adopté, celui-ci ferait naître un système hybride de deux régimes, l’un qui accorde une place prépondérante à l’intervention préalable de l’Administration régionale, l’autre, donnant aux pouvoirs locaux la possibilité, à certaines conditions, de prendre en charge l’aménagement du territoire communal [6].

En fait, dans son avis sur le projet de décret, le Conseil d’État, très réservé, avait pointé le laxisme de certains Collèges des bourgmestre et échevins dans l’octroi des permis de bâtir et de lotir ainsi que le fait que, en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme, les autorités communales sont particulièrement exposées à toutes sortes de pressions et ont du mal à y résister. En l’occurrence, pour le Conseil d’État, la proximité du pouvoir constituait dans cette matière un handicap plutôt qu’un avantage [7]. Le ministre et la majorité avaient plutôt pris le contre-pied de cet avis, considérant qu’en démocratie le niveau local est le plus immédiatement concerné par l’action collective [8].

Il ne nous appartient pas de juger ici et maintenant l’attitude des pouvoirs communaux depuis trente ans : ils sont assurément divers. Juste de constater avec la chercheuse en développement territorial Sophie Hanson que le principe de subsidiarité est avant tout un principe politique et que, dès lors, son efficacité est liée à l’usage que les acteurs en font ainsi que du projet commun qu’ils poursuivent ou non. Comme la maître de conférence à l’ULIEGE le constate, en l’absence de projet commun, le principe de subsidiarité ne peut que conduire à un échec [9].

Plus de trente ans après le décret de décentralisation et de participation, la subsidiarité est de nouveau à l’honneur comme principe de gouvernance dans la nouvelle mouture de SDT. Le projet commun est clair et se décline en fait de l’Europe au local. On le nomme dans le SDT optimisation spatiale [10] dans le sens d’une détermination des trajectoires communales de réduction de l’artificialisation des terres et de limitation de l’étalement urbain au travers du renforcement des centralités. Au dire de ses promoteurs, un partenariat [11] entre la Région et les communes constituerait la subsidiarité intelligente organisant l’établissement, selon les règles fixées par la Région, de Schémas de Développement communaux simplifiés.

Ces réformes visent principalement à réaliser le double objectif de l’inscription d’une trajectoire d’artificialisation nette de zéro d’ici 2050 et de la lutte contre l’étalement urbain d’ici 2050, soit concrètement la création de trois unités de logement sur quatre dans les centralités définies et cartographiées dans le futur SDT. Après l’entrée en vigueur du SDT, les communes disposeraient néanmoins d’un délai de cinq ans afin d’adapter leur trajectoire et leurs centralités, en fonction des spécificités de leur territoire et sur la base de balises fixées par la Région, par le biais de leur Schéma de Développement communal (SDC) ou d’un Schéma de Développement pluricommunal (SDPC). Si elles ne le font pas, ce sont les dispositions du SDT qui s’appliqueront. Afin, annonce-t-elle, de garantir l’effectivité de la subsidiarité, la Région proposera qu’un diagnostic territorial – à savoir l’analyse contextuelle de tous les schémas communaux – à l’échelle de la Région wallonne soit réalisé avec l’aide des agences de développement territorial. Un volet sur la planification commerciale sera également envisagé. En outre, des budgets seront prévus en conséquence.

Photo Dreamstime Ahavelaar

Ces mécanismes pourraient correspondre aux quatre principes d’une subsidiarité active jadis prônés par l’ancien haut fonctionnaire français Pierre Calame.

C’est au niveau le plus “bas”, le plus proche du terrain, que l’on peut inventer des réponses adaptées à la diversité des contextes et mobilisant au mieux les acteurs et leur créativité.
Cette invention doit se faire à l’intérieur d’un certain nombre de “contraintes” exprimées par le niveau d’au-dessus et qui résument les nécessités de cohérence.
Ces contraintes ne doivent pas être définies comme des normes uniformes, par des “obligations de moyens”, mais par des “obligations de résultat”, ce qui permet à chaque niveau (…) d’inventer les moyens les plus appropriés d’atteindre ce résultat.
Enfin, une obligation de résultat suppose une évaluation conjointe, elle-même moteur de l’innovation [12].

Bien entendu, la vocation des principes, c’est d’être mis en œuvre… Tandis que la subsidiarité ne saurait se limiter à la gouvernance des élus et des citoyens, entre la Région et les communes. Elle doit se faire avec toutes les parties prenantes, en particulier des entreprises qui, songeons-y, produisent l’essentiel du logement public et privé en Wallonie.

2. La coconstruction de politiques territoriales collectives

Écoutant dernièrement un échevin de l’aménagement du territoire d’une commune liégeoise qui disposait déjà d’un schéma communal et d’une vision claire de sa trajectoire regretter ne pas avoir été consulté en amont du processus d’élaboration du projet de SDT pour y voir inscrire la vision de sa collectivité territoriale, il me fallait bien constater que le type de gouvernance aujourd’hui sur la table est d’une autre nature.

Ainsi, comme dans d’autres domaines, nous sommes passés de la planification centralisée à la décentralisation-participation par consultation, à un nouveau type de processus fondé sur de la délibération et de la coconstruction. Avec cette coconstruction, comme le dit le géographe Jacques Lévy, on ne se contente plus de “consulter” des “usagers” ou même de proposer une “participation” à un projet. On construit ensemble. Démarche prospective en amont et évaluation en aval augmentent, pour le technicien comme pour le citoyen, les séquences de l’analyse et de l’action [13].

Alors que la capacité des acteurs – entreprises, associations environnementales, citoyennes et citoyens connectés et davantage organisés – évolue, certes à des rythmes différents, un autre modèle s’élabore. Ce modèle est fondé sur la coconstruction de politiques collectives s’associant au parlement, au gouvernement et à l’administration. Il s’établit dans le cadre d’ouvertures voulues ou forcées. Ainsi, des travaux méthodologiques se lancent sur ces questions de gouvernance dans différents écosystèmes : recherche et innovation, organisationnel ou territorial, aux niveaux régional ou européen [14]. Selon cette approche, la définition du projet et sa mise en œuvre résultent d’un travail collectif incluant tous les acteurs concernés.

Pour disposer d’une définition précise de ce mode de gouvernance, on dira avec le sociologue Michel Foudriat que la coconstruction peut se définir comme un processus par lequel un ensemble d’acteurs différents :

– expriment et confrontent les points de vue qu’ils ont sur le fonctionnement organisationnel, sur leur représentation de l’avenir d’un territoire, sur une innovation technique, sur une problématique de connaissance ;

– s’engagent dans un processus d’intercompréhension des points de vue respectifs et de recherche de convergence entre ceux-ci ;

– cherchent à trouver un accord sur des traductions de leurs points de vue qu’ils ne jugeraient pas incompatibles entre elles pour arrêter un accord (un compromis) sur un objet matériel (une innovation technique, un nouveau produit industriel) ou immatériel (un projet). Concrètement, le processus de construction aboutit à un document formel qui devient la traduction acceptable et acceptée par les différents acteurs parties prenantes [15].

Cette méthodologie, si elle est menée de manière ambitieuse et volontaire, est particulièrement adaptée pour construire des interventions associant aux élus des organisations, des entreprises, des collectivités territoriales et visant à transformer la société. Ces interventions vont de la conception à la mise en œuvre et à l’évaluation partenariale. En effet, les enjeux des politiques publiques et collectives deviennent de plus en plus complexes, aucun acteur ne pouvant à lui seul maitriser l’ensemble des dimensions constitutives d’un projet. De plus, ce management permet de répondre à la demande croissante des acteurs, citoyens-usagers à l’élaboration des décisions qui pourraient affecter leur vie ou la trajectoire de leur organisation ou de leur territoire [16].

Lorsque la coconstruction se situe dans un cadre démocratique, elle s’inscrit dans la démocratie délibérative qui vise, avant tout à apprendre les uns des autres, à améliorer nos convictions dans la vertu de confrontations politiques fondées sur la rationalité, à nous rapprocher de la résolution des problèmes qui se posent à nous. Cela présuppose toutefois que le processus politique ait absolument une dimension épistémique… nous rappelle Habermas [17]. Cela signifie que le processus est celui de la discussion – qui relève de la rationalité – et non celui de la négociation.

Le concept de coconstruction se différencie donc de ceux d’information, de consultation et de concertation : tous les acteurs participent aux délibérations et toutes les parties prenantes participent au processus décisionnel final [18]. Ainsi, pour les acteurs, participer à la co-construction démocratique des politiques publiques n’est pas faire du lobbying. Dans le lobbying, la partie prenante concernée cherche légitimement à convaincre les élus de prendre une décision politique à son avantage. Dans la coconstruction démocratique, les parties prenantes délibèrent, ensemble et avec les décideurs, pour construire un compromis et une politique visant l’intérêt général [19].

Au-delà de la mobilisation et de l’implication des parties prenantes concernées, la coconstruction démocratique doit permettre de créer les conditions d’une délibération productive qui débouche sur des décisions de politiques publiques pertinentes. Ce travail [20] suppose une méthodologie robuste. Les méthodes d’écoute, de facilitation, d’animation, d’intelligence collective, de médiation et de production développées, testées et construites au profit de la prospective territoriale peuvent être mobilisées très heureusement dans le cadre de cette coconstruction [21]. De même, et en amont tout comme au long du processus, la mobilisation multiacteurs des ressources et connaissances sera indispensable, selon des dispositifs et expériences déjà bien connus permettant d’unir les forces en vue du changement [22].

Reconnaissons qu’il s’agit d’une révolution mentale, un changement de conception du pouvoir écrit Pierre Calame [23]. Cette méthode exige de fonder l’effort de toutes et de tous sur une intelligence partagée du bien commun, un affaissement des intérêts particuliers des groupes, chapelles, partis, et personnes, ainsi qu’une rationalité sans cesse rappelée.

3. Conclusion : le chemin de la contractualisation ?

Les chemins sinueux et ardus qu’ouvre le projet de SDT sont porteurs d’innovation et d’ambitions que l’on croyait oubliées. Voici plus de vingt ans, par le biais des aires de coopération supracommunale le SDER avait ouvert une capacité de renouvellement des outils de la gouvernance wallonne par la valorisation et la fédération de ces dynamiques territoriales contractuelles et endogènes : les communautés de communes, les projets de pays, les communautés urbaines, etc. Il s’agissait de favoriser une bonne application du principe de subsidiarité dans la mise en œuvre de politiques de développement, la subsidiarité n’étant possible, disait-on déjà alors, que s’il existe des dynamiques convergentes tant au niveau régional qu’au niveau local [24].

De manière encore un peu floue, le projet de SDT, avec son objectif d’optimisation spatiale, peut constituer une formidable opportunité de réactivation d’une subsidiarité intelligente, de la coconstruction de politiques concrètes et de fructueuses contractualisations entre les instances régionales, les agences de développement territorial ainsi que les communes. Pour autant que les acteurs territoriaux puissent en relever les défis et surmonter les contradictions. Plus que jamais, c’est ce que nous rappellent Michel Crozier et Ehrard Friedberg, à savoir que le changement réussi ne peut donc être la conséquence du remplacement d’un modèle ancien par un modèle nouveau qui aurait été conçu d’avance par des sages quelconques ; il est le résultat d’un processus collectif à travers lequel sont mobilisées, voire créées, les ressources et capacités des participants nécessaires pour la constitution de nouveaux jeux dont la mise en œuvre libre – non contrainte – permettra au système de s’orienter ou de se réorienter comme un ensemble humain et non comme une machine [25].

Il ne fait aucun doute que l’ampleur du changement que nécessitent la fin de l’artificialisation des terres et la limitation de l’étalement urbain appellera des types de gouvernance et des instruments de politique tout à fait innovants et collectifs. Car, comme en rêvait Michel Lussault, il s’agit de construire une autre manière de concevoir l’aménagement et l’urbanisme. Désormais, l’enjeu consiste à modifier les compromis que les groupes humains posent pour définir les fondements de leurs pratiques d’habitation. Bien sûr, le compromis planète-Terre-Monde, du global à ses déclinaisons locales, mais aussi souligne le professeur à l’ENS Lyon, le compromis que chaque société considère comme légitime en matière de définition des modalités des relations entre les personnes, entre chaque individu et les groupes, et entre les groupes, soit, dit Lussault le pacte social du moment [26].

Car qui peut encore douter que c’est notre manière d’habiter ce monde qui en déterminera l’avenir ?

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] SDT : une stratégie territoriale pour la Wallonie, Projet, p. 14-16, Namur, Gouvernement de Wallonie, 30 mars 2023, 212 p. – Je profite de cette note pour remercier mon collègue Christian Bastin, chercheur associé à l’Institut Destrée, pour ses remarques et suggestions portant sur une première version de mon texte. Cet hommage n’engage évidemment pas sa responsabilité.

[2] Il faut relire l’ensemble de ces travaux : Jacqueline MILLER et Luc MARECHAL, Les habitants, le logement et l’aménagement du territoire, dans La Wallonie au Futur, le Défi de l’Éducation, p. 315-388, Charleroi, Institut Destrée, 1992. (avec des contributions d’André Verlaine, Nicole Martin, Louis Leduc, Jean Henrottay, Catherine Blin, Camille Dermonne et Philippe Doucet).

[3] Subsidiarité, dans Schéma de Développement de l’Espace régional, adopté par le Gouvernement wallon le 27 mai 1999, p. A23, Namur, Ministère de la Région wallonne, 2000.

[4] Sophie HANSON, Entre Union européenne et Région wallonne : multiplicité des échelons de pouvoir et subsidiarité territoriale, Thèse en Science politique et sociale, p. 278, note 1113, ULIEGE, 2012. Sophie Hanson observe d’ailleurs que dans sa fonction territoriale, la subsidiarité implique que l’échelon communal, le plus proche du citoyen soit privilégié, ce qui ne ressort pas de la définition figurant dans le SDER.

https://orbi.uliege.be/bitstream/2268/104000/1/%28Th%C3%A8se%20Sophie%20Hanson.pdf

Voir aussi : Charles-Hubert BORN, Quelques réflexions sur le système de répartition des compétences en matière d’environnement et d’urbanisme en droit belge, dans Revue juridique de l’Environnement, 2013/5, p. 205-229. https://www.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2013-5-page-205.htm

Thomas BOMBOIS, Le principe de subsidiarité territoriale, Vers une nouvelle répartition des compétences entre le central et le local ?, dans Annales de Droit de Louvain, vol. 61, 2001, n°2-3, p. 365-388. https://dial.uclouvain.be/pr/boreal/object/boreal%3A97111/datastream/PDF_01/view

[5] WALLEX, Décret de décentralisation et de participation modifiant le Code wallon de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme, 27 avril 1989. https://wallex.wallonie.be/contents/acts/0/108/1.html

http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/1988_1989/PARCHEMIN/83.pdf

[6] Conseil régional wallon, Session 1988-1989, Séance du mercredi 19 avril 1989, Compte rendu, p. 38. http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/1980/1357.pdf

On retrouvait d’ailleurs cette approche dans l’exposé des motifs du projet de décret. http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/1980/1920.pdf

Si l’Exécutif doit approuver le schéma de structure, il est évident qu’il n’y a plus décentralisation et autonomie. C’est nier le principe même de ce que nous voulons accorder aux communes. (p. 39).

[7] Conseil régional wallon, Session 1988-1989, Séance du mercredi 19 avril 1989, Compte rendu, p. 34 (Intervention du député Alfred Léonard).

[8] Ibidem.

[9] Sophie HANSON, Le principe de subsidiarité constitue-t-il un bon outil pour assurer la répartition des missions dans un contexte supra-communal ? dans Actes du colloque “La fabrique des métropoles”, 24-25 novembre 2017, ULiège, 2018.

https://popups.uliege.be/lafabriquedesmetropoles/index.php?id=97&file=1

[10] L’optimisation spatiale vise à préserver au maximum les terres et à assurer une utilisation efficiente et cohérente du sol par l’urbanisation. Elle comprend la lutte contre l’étalement urbain. Projet de SDT, Namur, Gouvernement wallon, Version du 30 mars 2023, p. 7.- Pour le chercheur américain Eric Delmelle, l’optimisation spatiale consiste à maximiser ou à minimiser un objectif lié à un problème de nature géographique, tel que la sélection d’itinéraires, la modélisation de l’attribution de sites, l’échantillonnage spatial et l’affectation des terres, entre autres. Eric M. DELMELLE, Spatial Optimization Methods, in Barney WARF ed, Encyclopedia of Human Geography, p. 2657-2659, Sage, 2006-2010. – Tong DAOQIN & Alan T. MURRAY, Spatial Optimization in Geography in Annals of the Association of American Geographers, vol. 102, no. 6, 2012, p. 1290–309. JSTOR, http://www.jstor.org/stable/41805898. Accessed 27 July 2023.

[11] Voir la typologie de partenariats de Y. Bruxelles, P. Feltz et V. Lapostolle, Derrière le mot “partenariat”, quelle est la relation recherchée ? prestation de service, information mutuelle, consultation, concertation, collaboration, coopération, réciprocité, apprentissage mutuel, fusion ? reproduit dans Guy BAUDELLE, Catherine GUY et Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 147, Rennes, Presses universitaires, 2011.

[12] Pierre CALAME, Réforme des pouvoirs, des articulations grippées, dans Oser l’avenir, alliance pour un monde responsable et solidaire, Document de travail n° 100, Fondation Mayer, 1998.

[13] Jacques LEVY, Géographie du politique, p. 261, Paris, Odile Jacob, 2022.

[14] Philippe DESTATTE, Citizens ‘engagement approaches and methods in R&I Foresight, Mutual Learning Exercise: R&I Foresight – Policy and Practice, Discussions Paper, European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Horizon Europe Policy Support Facility, 2023. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d5916d5f-1562-11ee-806b-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-288573394 – On pense également au nouveau Collège de Prospective de Wallonie lancé en juin 2023 avec le soutien du Gouvernement de Wallonie.

[15] Michel FOUDRIAT, La co-construction en actes, Comment l’analyser et la mettre en œuvre, p. 17-18, Paris, ESF, 2021. – M. FOUDRIAT, La Co-construction. Une alternative managériale, Rennes, Presses de l’EHESP, 2016.

[16] Ibidem.

[17] Jürgen HABERMAS, Espace public et démocratie délibérative : un tournant, p. 38-39, Paris, Gallimard, 2023.

[18] M. FOUDRIAT, La co-construction en actes…, p. 18-19.

[19] Yves VAILLANCOURT, De la co-construction des connaissances et des politiques publiques, dans SociologieS, 23 mai 2019, 39sv. http://journals.openedition.org/sociologies/11589 – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques. L’apport des politiques sociales, dans Bouchard M. J. (dir.), L’Économie sociale vecteur d’innovation. L’expérience du Québec, p. 115-143, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2011. – Y. Vaillancourt, La co-construction des politiques publiques : balises théoriques, dans L. Gardin & F. Jany-Catrice dir., L’Économie sociale et solidaire en coopérations, Rennes, p. 109-116, Presses universitaires de Rennes, 2016.

[21] Voir le précieux Sam KANER, Facilitator’s guide to participatory decision-making, San Francisco, Jossey-Bass – Community At Work, 2014.

[22] Merritt POLK ed, Co-producing Knowledge for Sustainable Cities, Joining forces for change, London & New York, Routledge, 2020.

[23] P. CALAME, Petit traité de gouvernance, p. 140, Paris, Éditions Charles Léopold Mayer, 2023.

[24] Ph. DESTATTE dir., Wallonie 2020, Un réflexion prospective citoyenne sur le devenir de la Wallonie, Actes de l’exercice de prospective mené en Région Wallonie de novembre 2001 à février 2004, p. 466-467, Charleroi, Institut Destrée, 2005.

[25] Michel CROZIER et Erhard FRIEDBERG, L’acteur et le système, p. 391, Paris, Seuil, 1977.

[26] Michel LUSSAULT, L’avènement du monde, Essai sur l’habitation humaine de la Terre, p. 263, Paris, Seuil, 2013.

L’interdépendance et la complémentarité de la Région et de ses territoires

14 décembre 2016

Gouvernance territoriale, Intelligence territoriale, Prospective

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Mons, le 8 décembre 2016

Ce texte constitue la mise au net des quelques éléments conclusifs qu’il m’a été demandé de tirer aux côtés de Mme Annick Fourmeaux, directrice générale, et M. Christian Bastin, directeur, DGO Aménagement du Territoire, Logement, Patrimoine et Energie du Service public de Wallonie, lors de la conférence 2016 de la Conférence permanente du Développement territorial (CPDT) portant sur l’analyse contextuelle du territoire wallon, tenue au Palais des Congrès de Mons, ce 8 décembre 2016.

1. Développement territorial, soutenabilité et prospective

Poser la question de la prospective dans la construction d’un futur Schéma de Développement territorial (SDT) pour remplacer le Schéma de Développement de l’Espace régional (SDER) de 1999, c’est d’abord revenir sur la définition du développement territorial. Si l’on perçoit bien, avec Bernadette Mérenne-Schoumaker, Catherine Guy et Guy Baudelle le développement territorial comme un processus volontariste cherchant à accroître la compétitivité des territoires en impliquant les acteurs dans le cadre d’actions concertées généralement transversales et souvent à forte dimension spatiale [1], on comprend mieux que construire un SDT, c’est contribuer fondamentalement non pas à simplement aménager, à faire son ménage, à ranger ses affaires, mais à transformer le territoire régional en mobilisant ses ressources. Ce développement territorial doit être soutenable, c’est-à-dire en recherche d’une harmonie entre les différentes composantes du système qu’il met en mouvement. Il doit aussi fondamentalement s’inscrire à la fois dans le temps long de réponse aux besoins des générations futures et accorder toute l’attention requise aux plus démunis.

Au-delà du diagnostic, qui consiste à observer les éléments du système et leurs évolutions, il est nécessaire de considérer l’articulation avec la prospective. Celle-ci se fait quasi naturellement pour autant qu’on ne conçoive pas cette dernière, comme on le fait trop souvent, comme une sorte de prévision améliorée. Véritablement, la prospective – ainsi que l’a pensé Gaston Berger, puis reconceptualisé notre collègue Chloë Vidal, directrice de recherche à l’Institut Destrée, dans sa thèse de doctorat -, est une pratique dont la finalité est normative, orientée vers le travail des valeurs et la construction d’un projet politique [2]. Ainsi, la question de la prospective du SDT devient-elle celle de savoir quelle est notre vision de l’avenir de la Wallonie. Que voulons-nous faire ensemble ? Et comment allons-nous le faire, puisqu’il n’est de prospective que stratégique. Cela signifie que, contrairement à ce qui se fait souvent ailleurs, en prospective, on ne fait pas découler linéairement la stratégie du diagnostic. Ceux qui pratiquent la prospective savent que la stratégie s’arrime, d’une part, à des enjeux de long terme. Ceux-ci sont subjectifs, car choisis parmi l’ensemble des enjeux, parce que l’on désire s’en saisir, mesurant leur importance et aussi la capacité qui est la nôtre de pouvoir avoir une influence directe ou indirecte sur leur évolution. D’autre part, cette stratégie s’arrime à la vision de long terme que nous voulons atteindre et que nous avons fait nôtre, collectivement et individuellement. Ce double arrimage fonde une trajectoire robuste qui est porteuse de sens, et donc de volonté d’action.

2. La trajectoire régionale actuelle

Aborder la question de la prospective dans la construction d’un futur Schéma de Développement territorial (SDT), c’est ensuite, nous interroger, comme l’ont fait fort adéquatement nos collègues de la Direction de la Prospective et des Stratégies régionales des Hauts-de-France, Philippe Petit et Benoît Guinamard, sur la trajectoire actuelle de la Région. Nos régions ont en commun qu’il s’agit pas de n’importe quelle trajectoire, il s’agit de trajectoires de rattrapage. Cela signifie que l’on ne peut pas simplement aménager un jardin qui aurait été construit pour nous et qui continuerait à fleurir et à donner des fruits sui generis, mais que nous devons rompre avec une large partie de notre passé pour nous assurer d’un futur qui sera plus fructueux. Pour faire référence à une interrogation du Professeur Bernard Pecqueur, nous ne pouvons absolument pas considérer que notre situation est la même que si nous n’avions rien fait depuis vingt ans. Nos entreprises, nos gouvernements, nos administrations, nos divers acteurs ont beaucoup investi, ont développé de réels efforts de stratégie, ont commencé à transformer le système et à changer la culture. Si nous n’avions rien fait, nous serions sur une autre trajectoire encore, nous serions en bien plus mauvais état, en si mauvais état que nous aurions poursuivi notre chute, notre déclin. Alors, effectivement, nous ne donnerions pas cher de la peau de la Wallonie. Mais ce n’est pas le cas. Néanmoins, notre stagnation, rappelée par Jean-Marie Halleux, n’est pas récente. Il s’agit d’une stagnation inscrite dans le long terme puisque les chiffres du PIB par habitant, que l’on le compare à l’Europe ou à la Belgique, montrent que nous nous stabilisons depuis 1995 sans parvenir à nous élever au-dessus de 75 % de la moyenne belge, ou de 25% du PIB national, ce qui représente la même chose. Compte tenu de ce qui a été montré dans le diagnostic territorial, notamment par Alain Malherbe et Bruno Bianchet, notre objectif prioritaire consiste bien à recréer les conditions de redéploiement de l’activité et d’une lutte particulièrement urgente contre la décohésion sociale et territoriale de la Wallonie, qui peuvent générer la perte de sens et le terrorisme. Il s’agit pour nous de mettre en place les leviers qui permettront de répondre aux questions qui nous sont posées.

3. Des faits territoriaux très têtus

Enfin, aborder la question de la prospective dans la construction d’un futur Schéma de Développement territorial (SDT), c’est – Yves Hanin – l’a souligné d’emblée, surmonter le déficit d’informations statistiques fiables qui affecte l’ensemble de nos travaux en Wallonie. Et ce qui est paradoxal, c’est que nous constatons que ce déficit s’accentue depuis dix ans alors que nous disposons d’outils spécifiques pour répondre à cette question, je pense à l’IWEPS notamment, que la Région wallonne a créé et pilote. L’IWEPS, qui est une institution dont nous apprécions les chercheurs, et dont j’avais espéré la fondation comme outil interdépartemental de l’Administration wallonne. Peut-être faudrait-il laisser à cette institution davantage de latitude pour répondre en toute indépendance à ses missions de base ?

C’est Charles de Gaulle qui disait qu’il n’y a pas de politique qui vaille en dehors des réalités. Une autre manière de dire que les faits sont très têtus. Je vais en donner trois exemples.

Le premier porte sur la question de l’accroissement de la population wallonne telle que les élus continuent à la percevoir à travers les analyses du Bureau fédéral du Plan. Ainsi que nous l’avons mise en évidence avec le groupe de démographes de Demoster, l’explosion démographique que l’on nous annonce en Wallonie, qu’elle culmine à 360.000 habitants ou à 400.000 habitants supplémentaires à horizon 2035 sera toute relative, puisque ce rythme d’accroissement correspond à celui que nous avons connu de 1989 à 2013, c’est-à-dire de 0,4% en moyenne [3]. La trajectoire du BfP n’étant d’ailleurs qu’une parmi les alternatives possibles puisque, nous l’avions écrit, des évolutions de la guerre en Syrie ou des événements en Belgique pourraient durcir les conditions d’accueil des réfugiés et des migrants.

Le deuxième exemple peut être donné sur la question de la cohésion sociale et en particulier sur l’inquiétante évolution des NEETs (Not in Employment, Education or Training), les jeunes de 15 à 24 ans qui ne sont ni en emploi, ni en éducation, ni en formation. Ces données, recueillies à partir de l’enquête sur les forces de travail SPF ETCS – Eurostat sont particulièrement inquiétantes pour les dernières années. En 2015, la Wallonie se situe à 15 %, en nette hausse par rapport à 2014 (14,7 %) pour une moyenne belge de 12,2 % et européenne de 12 %. Cela signifie que 15 % des jeunes de 15-24 sont en perdition. Si on se focalise, comme le fait l’IWEPS, sur la tranche d’âge 18-24, on atteint 19% en 2015, avec des moyennes européenne et belge de 16% [4].

La ventilation sur les régions NUTS 2 montre l’évolution inquiétante du Hainaut et de Liège, ces deux provinces voyant croître les jeunes en décrochage en passant respectivement de 17,4 % à 18,3 % et de 14,3 % à 15,6 %, Liège ayant dépassé la moyenne wallonne en 2014 et continuant à s’en écarter plus fortement en 2015.

Le travail d’extraction et de contrôle de ces données reste difficile et leur robustesse peut être mise en discussion. Cela signifie que nous avons un grand besoin de pédagogie en même temps que d’informations en les déclinant sur les territoires sur lesquels nous travaillons. Aux niveaux NUTS 2 ou 3, bien sûr, mais aussi de manière plus fine, par exemple sur des espaces d’action – pour reprendre la terminologie du Professeur Jean Ruegg : sur des territoires comme Charleroi Sud Hainaut, la Wallonie picarde, le Cœur du Hainaut ou la Pays de Famenne.

Mon troisième exemple se veut une inquiétude prospective sur la disparité territoriale des efforts de Recherche-Développement dans les territoires wallons. En effet, Le calcul de l’intensité de R&D par NUTS 2 casse l’idée d’une Wallonie s’alignant, avec 2,9 % sur l’objectif de Lisbonne des 3 % du PIB investis en Recherche-Développement et poursuivi dans Europe 2020. C’est la surperformance du Brabant wallon (4342 euros par habitant en 2013, dernières données Eurostat mises à jour le 30 novembre 2016) qui permet le relativement bon résultat wallon comparé à la moyenne européenne EU28 = 542 € sinon à la moyenne belge 855 €/hab. Là où le bât blesse, ce sont les chiffres des autres provinces wallonnes, respectivement à 406 € pour Liège, 315 € pour le Hainaut, 192 € pour Namur et 52 € pour la province de Luxembourg, qui elles sont bien sous la moyenne européenne [5].

	2009	2010	2011	2012	2013
Wallonie	513,6	549,7	615	714,9	743,6
BW	2.453,7	2.557,4	2.962,3	4.197,8	4.342,4
Hainaut	269,4	318	339,9	300,9	315,3
Liège	339,3	363,5	395,8	381,3	405,9
Luxembourg	64,4	69,4	86,9	59,1	52
Namur	288,7	273,8	290	190,8	191,5

Eurostat, 20/11/2016.

Si on pense que ces investissements en R&D constituent la source du redéploiement de notre système d’innovation, et donc de nos entreprises, au travers notamment des pôles de compétitivité, nous avons des raisons de nous inquiéter, et pas seulement en matière de cohésion territoriale. Sans oublier, bien entendu, que les effets du BREXIT peuvent se manifester dans le Brabant wallon et que le risque existe que, demain, nous pleurions sur GSK comme aujourd’hui nous nous lamentons sur Caterpillar.

Ainsi, ces questions territoriales interrogent le système d’innovation et les pôles de compétitivité. Même si le Délégué spécial Alain Vaessen nous a dit à Louvain-la-Neuve que ces pôles étaient déterritorialisés, nous avons vu, au travers des cartes présentées par Jean-Marie Halleux – en particulier celles issues des travaux de Pierre-François Wilmotte – qu’il y avait bien localisation. Mais, ce que ces travaux de l’Université de Liège nous montrent aussi c’est que les frontières arrêtent, comme en France, l’extension de ces pôles qui ne sont finalement que très peu transfrontaliers et interrégionaux, ce qui nuit précisément à la compétitivité que veut encourager le développement territorial. Cette remarque démontre, si besoin en est la faiblesse d’une stratégie de développement territorial qui se fonderait essentiellement sur des pôles métropolitains extérieurs, comme celle qui a été menée depuis la représentation du SDER 1999. Si vraiment, comme beaucoup le disent, depuis Richard Florida, les métropoles sont les phares du développement technologique et économique, qu’attendons-nous dès lors pour en créer une ou deux en Wallonie à la hauteur de nos ambitions ? Ma conviction, c’est que cet effort ne pourra se faire que par a very strong deal entre Charleroi et Liège, polarisant une série de villes moyennes, de Tournai à Verviers et de Marche à Louvain-la-Neuve, orientées vers les deux pôles principaux. Nous avons besoin pour cela d’un leadership fort qui parvienne à imposer un accord de la même force ou de la même nature que celui qui fut jadis signé par Albert Frère et Julien Charlier pour rapprocher en 1981 les sidérurgistes et syndicalistes carolorégiens et liégeois. Ces stratégies ne peuvent, on le voit, n’être que pensées territorialement.

Conclusion : un SDT véritablement porté

Je conclurai sur l’interdépendance et la complémentarité de la Région et de ses territoires.

Le fait que le Ministre Carlo Di Antonio, son Cabinet, son Administration aient décidé d’activer la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne pour réfléchir de manière prospective en portant notre regard sur le prochain Schéma de Développement de l’Espace territorial, indique leur volonté d’un fort dialogue entre la Région et les territoires pour construire le prochain SDT. Cela signifie qu’une bonne partie des réponses qui vont être apportées aux enjeux vont l’être au niveau territorial. Et si vous regardez ce qui se passe en France pour comprendre ce type de relations, vous verrez qu’un Pacte Etat-Métropoles vient d’être formalisé le 6 juillet 2016 sur l’innovation au cœur du développement territorial [6]. Donc, à Paris, le Commissariat général à l’Egalité des Territoires (CGET), héritier de la DATAR, parle d’encapaciter les territoires (empowerment), c’est-à-dire aider les territoires pour qu’ils deviennent à même de réfléchir. En Wallonie, je pense que, compte tenu de l’expérience de terrain accumulée par les territoires depuis une dizaine d’années, du Luxembourg, à la Wallonie picarde et probablement sur la province de Liège, ce sont les territoires qui pourraient faire bénéficier la Région de leurs expériences pour créer de nouveaux modes de gouvernance et monter des stratégies de développement territorial adéquates.

Si cette dynamique – qui a été voulue par le Ministre en charge du Développement territorial – permet de mettre en place ce dialogue constructif, chacun mesure l’importance de cette démarche. L’idéal serait d’ailleurs qu’elle puisse déboucher sur une première contractualisation. Cela signifie qu’on puisse faire en sorte que ce schéma implique chacune et chacun, chaque territoire et chaque acteur, c’est-à-dire que tous ceux qui auront contribué à le construire puissent le signer en s’engageant à le mettre en œuvre à son niveau. Ce serait évidemment l’idéal.

Ce qu’il faudrait, c’est un signal. Un signal clair du Ministre Carlo Di Antonio, comme l’a fait dernièrement le Président Xavier Bertrand pour le SRADDET des Hauts de France, au lancement duquel j’ai assisté au Conseil régional, à Lille, le 10 novembre dernier. Que le Ministre puisse venir nous dire : “vous savez, le SDT, c’est pour moi et mes collègues du Gouvernement wallon, un document essentiel qui doit donner un nouveau souffle aux territoires wallons dans une logique de renforcement du projet socioéconomique de la Wallonie. Je compte sur vous tous pour le réaliser et je compte sur vous tous pour le mettre en œuvre. Ce que nous allons construire ensemble, nous allons le porter ensemble, à la fois à partir des territoires et à partir de la Région.”

Si nous arrivons à créer cette dynamique, nous transformerons vraiment cette Wallonie. A partir de territoires en action, nous créerons une région en action, et nous articulerons les deux, ce qui découplera nos forces et permettra à la fois de répondre à nos enjeux de long terme et à atteindre la vision d’un futur plus souhaitable et plus soutenable.

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] Guy BAUDELLE, Catherine GUY et Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 18, 246, Rennes, PuR, 2011.

[2] Chloë VIDAL, La prospective territoriale dans tous ses états, Rationalités, savoirs et pratiques de la prospective (1957-2014), p. 31 et 95, Thèse de doctorat, Lyon, Ecole normale supérieure, 2015.

[3] DEMOSTER, Pour bien évaluer l’afflux des réfugiés et migrants, dans L’Echo, 12 février 2016, p. 11. Demoster rassemble Anne Calcagni, André Lambert, Louis Lohlé-Tart, Michel Loriaux, Louis Lohlé-Tart et Ph. Destatte.

[4] 18-24 ans en situation de NEET, Fiche I009-NEET, 1/09/2016. https://www.iweps.be/sites/default/files/Fiches/i009-neet-092016_full1.pdf

[5] Total intramural R&D expenditure (GERD) by sectors of performance and NUTS 2 regions. Last update 20/11/2016.

http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=rd_e_gerdreg&lang=en

[6] Pacte État-Métropoles : l’innovation urbaine au cœur du développement territorial, Paris, Juillet 2016, 4 p. http://www.cget.gouv.fr/sites/cget.gouv.fr/files/atoms/files/en-bref-22-cget-07-2016.pdf

Prospective et développement territorial, Retour sur quelques ambiguïtés

22 mai 2016

Gouvernance territoriale, Intelligence territoriale, Prospective

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Namur, le 1er août 2015 (*)

Considérons que l’ambiguïté consiste, pour un concept ou une idée, à faire l’objet de plusieurs sens possibles, ce qui en rend l’interprétation incertaine. C’est à peu près ce que nous en dit le dictionnaire Robert de la langue française (2008).

On dispose, depuis l’ouvrage de Guy Baudelle, Catherine Guy et Bernadette Mérenne-Schoumaker, d’une approche conceptuelle solide du développement territorial. Celui-ci y est conçu comme un processus volontariste cherchant à accroître la compétitivité des territoires en impliquant les acteurs dans le cadre d’actions concertées généralement transversales et souvent à forte dimension spatiale [1]. L’intérêt de cette définition, c’est qu’elle est largement expliquée et développée et que cet effort nous permet de pénétrer directement au cœur de notre sujet. Soulignant la proximité des deux notions d’attractivité et de compétitivité territoriales, et les articulant en référence aux travaux de Roberto Camagni [2], les auteurs indiquent que l’élément crucial pour toute politique de développement réside donc dans la construction d’une vision partagée du futur, bien ancrée dans les spécificités et les vocations de l’économie locale : un plan d’action collective et de coopération entre public et privé, une démarche stratégique qui puisse maximiser les synergies locales et valoriser le rôle de chaque acteur [3].

Cette approche est tout sauf anodine. Non seulement, elle nous renvoie à l’analyse des systèmes territoriaux d’innovation mais elle nous fait aussi plonger au centre de la démarche prospective, au cœur des difficultés de la gouvernance territoriale en général et de celle de la Wallonie en particulier. Ce sont ces trois champs que je vais brièvement évoquer.

1. L’analyse territoriale de l’innovation

La qualité principale de l’idée de développement territorial vient du fait qu’elle a vocation à reconnecter fondamentalement l’aménagement du territoire avec le développement, donc avec les ressources qui le fondent. Ressources notamment d’acquisitions progressives, indiquent bien Baudelle et alii, matérielles et immatérielles : entrepreneuriat, technologies, innovation, cadre de vie, qui fondent l’attractivité et la compétitivité [4]. Camagni rappelait en 2005 – et cela n’a pas changé dix ans plus tard, malgré l’échec du processus de Lisbonne – que le défi dans lequel nous nous inscrivons est celui de la société de la connaissance (science based development) : savoir-faire et compétence, éducation et culture de base, investissement en recherche scientifique et en recherche-développement, capacité entrepreneuriale, etc. Le spécialiste des milieux innovateurs, insistait une nouvelle fois sur l’importance des interactions et des synergies entre tous ces éléments, sur l’accessibilité aux réseaux et nœuds de communication et de transport, en particulier cognitifs, mais surtout sur l’apprentissage collectif des acteurs. Le professeur au Politecnico di Milano relevait le rôle central joué par le territoire, notamment dans les processus de construction des connaissances, des codes interprétatifs, des modèles de coopération et de décision sur lesquels se fondent les parcours innovateurs des entreprises ainsi que dans les processus de croissance “socialisée” des connaissances [5]. Enfin, Camagni indiquait que la logique des pôles de compétitivité, en tant que rapprochement entre industrie, centres de recherche et universités dans la construction par le bas de projets de développement productif avancé, combiné à une vision générale du futur du territoire, était cohérente avec le schéma qu’il avait présenté.

L’innovation, elle aussi se territorialise, ainsi que l’avait jadis argumenté le Commissaire européen à la recherche, Philippe Busquin [6]. Tout paysage habité par les hommes porte la marque de leurs techniques, rappelait plus tard Bernard Pecqueur en citant la contribution d’André Fel dans L’histoire des techniques de Bertrand Gille [7]. Tentant d’appréhender le système contemporain, ce dernier notait que les techniques nouvelles, en particulier la Révolution électronique, – nous dirions peut-être aujourd’hui numérique mais il s’agit de la même chose – rompait les équilibres spatiaux, modifiait les cadres d’existence, ce qui constitue à la fois, dans la terminologie des géographes, les paysages et les genres de vie [8]. On retrouve ainsi le discours des milieux innovateurs, du GREMI [9], auquel se réfère Pecqueur, des dynamiques territorialisées du changement, de la corrélation entre innovation et espace construit [10], du fait que l’entreprise innovante ne préexiste pas. Ce sont les milieux territoriaux qui la génèrent. Comme l’écrivait Philippe Aydalot, le passé des territoires, leur organisation, leur capacité à générer un projet commun, le consensus qui les structure sont à la base de l’innovation [11]. Quant aux autres variables qu’il mentionne comme facteurs d’innovativité, – accès à la connaissance technologique, présence de savoir-faire, composition du marché du travail, etc. – elles peuvent être activées par les acteurs du territoire.

En fait, ce sont toutes ces réalités que l’idée de développement territorial embarque. Considérant qu’il s’agissait d’un nouveau regard, le Québécois Bruno Jean notait d’ailleurs dès 2006 qu’une plus grande connaissance des rapports entre les territoires et l’innovation (technique, culturelle, socioinstitutionnelle), définie plus largement, s’impose [12].

Ce surcroît de connaissance passe assurément par une approche plus systémique qui constitue probablement le fil le plus tangible reliant les travaux de Bertrand Gille ou de Jacques Ellul sur le système technique [13], les systèmes d’innovation et ceux sur le développement territorial qui se veut, in fine, un développement essentiellement durable [14]. Ce qui ne signifie nullement qu’il limiterait son champ d’action aux trois finalités économiques, sociales et environnementales. On se souviendra que l’économiste Ignacy Sachs, conseiller spécial du secrétaire général de l’ONU pour les conférences sur l’Environnement, voyait cinq dimensions à la durabilité ou plutôt à l’écodéveloppement, concept qu’il préférait : la dimension sociale permettant une autre croissance, une autre vision de la société, économique impliquant une meilleure répartition et une meilleure gestion des ressources, avec plus d’efficacité, écologique afin de minimiser les atteintes aux systèmes naturels, spatiale permettant un équilibre ville-campagne adéquat, un meilleur aménagement du territoire, culturelle ouvrant à une pluralité de solutions locales qui respectent la continuité culturelle ^([15]).

Plutôt que la conception trifonctionnelle qui nous a toujours paru étroite, la vision du Rapport Brundtlandt, plus ouverte encore que celle de l’écodéveloppement, s’inscrit précisément dans une dynamique systémique, articulant ce que nous identifions comme autant de sous-systèmes :

– un système politique qui assure la participation effective des citoyens à la prise de décisions,

– un système économique capable de dégager des excédents et de créer des compétences techniques sur une base soutenue et autonome,

– un système social capable de trouver des solutions aux tensions nées d’un développement déséquilibré,

– un système de production qui respecte l’obligation de préserver la base écologique en vue du développement,

– un système technologique toujours à l’affût de solutions nouvelles,

– un système international qui favorise des solutions soutenables en ce qui concerne les échanges et le financement, et

– un système administratif souple capable de s’autocorriger.

La richesse de cette approche [16], non limitative mais généralement négligée, est extraordinaire car elle fonde l’approche systémique des politiques de développement durable. En outre, le paragraphe 15 du Rapport Brundtlandt valorise le développement durable comme processus de changement, de transformation et ouvre la porte vers des finalités globales et des enjeux complémentaires. Ainsi qu’il l’indique : dans son esprit même, le développement durable est un processus de transformation dans lequel l’exploitation des ressources, la direction des investissements, l’orientation des techniques et les changements institutionnels se font de manière harmonieuse et renforcent le potentiel présent et à venir permettant de mieux répondre aux besoins et aspirations de l’humanité [17].

Développement territorial, développement durable et prospective apparaissent donc comme des instruments de même nature si on les fonde sur des approches systémiques, si on les inscrit dans le long terme et si on les considère comme de réels vecteurs de transformation.

2. La prospective et ses ambiguïtés

Lors des travaux du programme Foresight 2.0 du Collège européen de Prospective territoriale, le spécialiste allemand de l’innovation régionale Günter Clar (Steinbeis Europa Zentrum à Stuttgart) avait mis en évidence l’une des qualités de la prospective qui permet de lever l’ambiguïté, de clarifier les enjeux par l’analyse et la mise en délibération des concepts. Néanmoins, la prospective elle-même reste l’objet d’ambiguïtés, d’interprétations diverses, voire de dévoiement, c’est-à-dire de détournement de sa finalité, de son projet, de sa vocation initiale. Les retours aux sources qui ont eu lieu ces dernières années, notamment au travers des thèses de doctorat de Fabienne Goux-Baudiment [18], de Philippe Durance [19] ou de Chloë Vidal [20], ont néanmoins constitué des efforts majeurs pour rappeler les fondements de la prospective et reconstruire le lien entre l’activité prospective présente dans les travaux des grands pionniers et, parmi ceux-ci, le premier de tous en France, Gaston Berger. Ces recherches confortent les quelques idées simples que je voudrais rappeler. Chacune pose, avec Gaston Berger, la prospective comme une rationalité cognitive et politique, dont la finalité est normative [21]. Comme l’écrit Chloë Vidal, la philosophie de Berger se constitue comme une science de la pratique prospective dont la finalité est normative : elle est orientée vers le travail des valeurs et la construction d’un projet politique ; elle est une “philosophie en action” [22]. Le professeur Philippe De Villé tenait déjà ce discours lors du colloque européen que organisé par l’Institut Destrée au Château de Seneffe en 2002 [23].

Ainsi, il n’est de prospective que stratégique. On sait que le choix d’un Michel Godet ou d’un Peter Bishop d’adosser l’adjectif stratégique (strategic) au mot prospective (foresight) n’implique pas qu’il existerait une prospective qui ne serait pas stratégique. Comme nous l’avons montré dans le cadre des travaux de la Mutual Learning Platform, réalisés pour la Commission européenne (DG Entreprise, DG Recherche, DG Politiques régionales) et pour le Comité des Régions [24], outre sa finalité stratégique, tout processus prospectif contient – ou devrait contenir – une phase stratégique destinée à concrétiser le passage à l’action.

Ce positionnement normatif a deux implications qu’il faut sans cesse rappeler. La première est le renoncement initial et définitif de la prospective à toute ambition cognitive de l’avenir. On a beau répéter que la prospective n’est pas la prévision, cela n’empêche pas d’entendre – jusque dans le discours de ministres wallons – qu’aucun prospectiviste n’avait prévu ceci ou cela. L’avenir ne peut être prévu puisqu’il dépend largement – et dans certains cas essentiellement – de la volonté des femmes et des hommes.

La deuxième implication est que la prospective n’est pas une science, même si, comme la recherche historique, par exemple, elle fait appel à la critique des sources et utilise des méthodes d’investigation qu’elle veut rigoureuses, sinon scientifiques. Sa légitimité scientifique ne peut donc être invoquée comme elle l’est pour d’autres disciplines comme la sociologie, l’économie ou le droit – parfois abusivement du reste… Les méthodes elles-mêmes paraissent parfois se couvrir d’une scientificité vertueuse, comme c’est le cas pour la méthode classique française des scénarios. L’ordonnancement rationnel qui se dégage de sa pratique laisse souvent accroire que la méthode aurait un caractère scientifique et que, dès lors, ses résultats seraient porteurs d’une légitimité de cette nature. Il n’en est rien. Que l’on répète l’exercice à un autre moment, avec d’autres acteurs, d’autres variables émergeront, analyses structurelle et morphologique seront différentes, et les scénarios configurés autrement. L’intérêt de la méthode n’est d’ailleurs – et ce n’est pas rien – que de faire émerger des enjeux et de concevoir des alternatives. Les premiers comme les seconds sont des objets subjectifs puisqu’ils résultent du choix des participants à l’exercice qui accepteront – ou non – de s’en saisir. Là réside toute la puissance de la prospective : c’est la capacité, pour celles et ceux qui s’y adonnent, de construire des trajectoires différentes du chemin qu’on les invite à suivre naturellement, d’identifier des avenirs plus conformes à leurs valeurs et à leurs aspirations, et de se donner les moyens de les atteindre.

Cela ne signifie évidemment pas qu’il faille renoncer à une forte affirmation déontologique d’indépendance scientifique, comme nous l’avions fait avec Jean Houard en 2002 en rappelant que la prospective ne peut s’inscrire que dans une logique d’autonomie intellectuelle et éthique. Dans la foulée, Thierry Gaudin avait d’ailleurs souligné que la liberté de penser, en matière de prospective, est indispensable [25].

Ajoutons ensuite que la prospective se fonde sur l’intelligence collective et que, dès lors, on ne l’utilise pas en solitaire.

Notons, pour finir trop rapidement avec cet aspect, que, la prospective territoriale étant une prospective appliquée au territoire comme la prospective industrielle l’est à l’industrie, elle ne saurait échapper aux règles générales de la prospective.

La prospective dans la gouvernance wallonne

A plusieurs reprises déjà, il nous a été donné d’évoquer le travail de prospective réalisé par l’Institut Destrée dans le cadre de la révision du SDER [26]. Celui-ci a porté sur deux aspects. Le premier a consisté en l’élaboration de scénarios exploratoires sur base du volumineux diagnostic élaboré par la Conférence permanente du Développement territorial (CPDT), le second à préparer la construction d’une vision commune des acteurs wallons.

Beaucoup a été dit sur les scénarios du SDER. Elaborés très en amont de la démarche, ils étaient à leur place pour ouvrir une réflexion sur les enjeux plus que pour esquisser des stratégies qui ne doivent jamais constituer que des réponses à ces questions, lorsqu’elles ont auront été bien posées. Malgré nos efforts, cette articulation a été assez déficiente, probablement par manque de maturité prospective des acteurs interpellés. Malgré la qualité du résultat de ces scénarios, ceux-ci ont souffert de plusieurs biais. Le plus important sur le plan méthodologique est probablement le refus du ministre en charge de l’Aménagement du Territoire d’associer les acteurs concernés au delà de la CPDT et de l’Administration régionale. Dans une logique de développement territorial, la mise à l’écart de l’élaboration des scénarios d’acteurs aussi majeurs que l’Union wallonne des Entreprises ou Inter-Environnement Wallonie, sous prétexte qu’ils auraient ultérieurement leur mot à dire dans la consultation qui était programmée, n’avait pas de sens. Là aussi, l’idée d’établir des documents qui puissent fonder une pseudo légitimité scientifique l’a emporté sur la bonne gouvernance régionale qui se doit d’impliquer les acteurs selon le modèle bien connu du PNUD [27]. Or, la co-construction d’une politique publique, voire de bien commun, par l’ensemble des parties-prenantes a peu à voir avec les mécanismes de consultation et de concertation où le jeu joué par les acteurs est d’une toute autre nature.

La seconde implication de l’Institut Destrée dans la révision du SDER portait sur la construction d’une vision commune et partagée. Nous avons eu l’occasion, à plusieurs reprises et notamment dans le cadre du colloque du 2 mars 2012 [28], de confirmer l’importance et les conditions de l’élaboration d’une telle vision. Au delà des questions de la gouvernance multi-niveaux, de l’interterritorialité wallonnes et de ce que nous avions appelé la subsidiarité active, il s’agissait aussi de contribuer à mettre en place un projet concret et global pour la Wallonie.

A ce point de vue, les travaux de Wallonie 2030 menés par le Collège régional de prospective pouvaient servir de feuille de route. Le rapport général du 25 mars 2011 indiquait que le travail sur les territoires était d’abord, pour la Wallonie, un modèle de processus de mobilisation des acteurs et de mise en place d’un mécanisme de changement au niveau territorial. Alors que, partout, des lieux d’interactions se mettaient en place sous la forme de Conseil de Développement ou de Partenariat stratégique local, permettant de lancer des dynamiques d’innovation supracommunales et d’appuyer les communes dans leur travail de résolution des problèmes, un référentiel territorial régional intégré, pouvait être construit comme plan stratégique d’ensemble qui rassemble à la fois la vision territoriale (le SDER) et le développement économique et social (le Plan prioritaire wallon) ainsi que des plans de secteurs rénovés face au défi climatique et aux perspectives énergétiques. Cette façon de faire constituait selon nous la meilleure manière d’assurer la cohérence entre les politiques régionales ou communautaires sectorielles territorialisées et les dynamiques intercommunales ou supracommunales [29].

Si un séminaire avait été fixé au 20 mars 2013 afin de nourrir la vision du SDER en intelligence collective à partir des acteurs régionaux, c’est-à-dire de manière ouverte, transparente, contradictoire, avec l’objectif de produire un texte puis de le soumettre à débat, cette réunion a finalement été annulée à la demande du ministre. Nous avons pu constater que les mêmes freins ont empêché la production d’une vision régionale dans le cadre tant de la Stratégie régionale de Développement durable (SRDD) que dans celui de la démarche Horizon 2022.

Conclusion : des territoires de citoyen-ne-s

Il est des régions et des territoires, notamment aux États-Unis et en Europe [30], en particulier en France mais aussi en Wallonie, où la prospective territoriale a pu se déployer pleinement, les élus et les acteurs, ayant dépassé les ambiguïtés que nous évoquions et bien compris la nature de la prospective, l’intérêt du développement durable et ce qui peut en résulter pour le développement territorial. Nous pouvons en témoigner par exemple pour ce qui concerne les Côtes d’Armor, la Basse-Normandie, le Nord – Pas-de-Calais ou le Cœur du Hainaut. Dans beaucoup d’autres lieux, l’ambiguïté persiste et reste un rempart empêchant la bonne compréhension de ces conceptions simples qui fondent les processus délibératifs et le management territorial participatif.

Mais, ne pensons pas qu’il s’agisse de questions technocratiques. Au contraire, ces ambiguïtés affectent non seulement l’efficience du développement mais aussi la démocratie. Les territoires dont nous avons besoin doivent être, comme l’indiquait Yves Hanin en mai 2012, des territoires de citoyens [31]. Leur participation, mais aussi celles des entreprises, des chercheur-e-s et des fonctionnaires, à la nouvelle gouvernance est en effet essentielle. La prospective peut appuyer le développement territorial. Pour autant que l’on comprenne bien ce qu’elle recouvre concrètement.

Philippe Destatte

@PhD2050

(*) Cet article a été publié une première fois dans Yves HANIN dir., Cinquante ans d’action territoriale : un socle, des pistes pour le futur, p. 153-163, Louvain-la-Neuve, Presses universitaires de Louvain, 2015.

[1] Guy BAUDELLE, Catherine GUY et Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 18, 246, Rennes, PuR, 2011.

[2] Roberto CAMAGNI, Attractivité et compétitivité : un binôme à repenser, dans Territoires 2030, n°1, p. 11-15, Paris, DATAR-La Documentation française, 2005.

[3] Guy BAUDELLE, Catherine GUY et Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, op. cit., p. 19.

[4] Gros mot s’il en est. Je me souviens de la difficulté d’utiliser ce concept, à la DATAR même, au moment de la publication de l’article de Camagni, de la création des pôles du même nom, et où cette auguste institution se transformait pourtant en DIACT.

[5] R. CAMAGNI, op. cit., p. 14.

[6] Achilleas MITSOS, The Territorial Dimension of Research and Development Policy, Regions in European Research Area, Valencia, Feb. 23, 2001, http://ec.europa.eu/research/area/regions.html

[7] André FEL, La géographie et les techniques, dans Bertrand GILLE dir., Histoire des Techniques, Technique et civilisations, Technique et Sciences, p. 1062, coll. La Pléade, Paris, Gallimard, 1978.

[8] B. GILLE, Histoire des Techniques…, p. 914.

[9] Groupe de Recherche européen sur les Milieux innovateurs, fondé en 1984 par Philippe Aydalot. Voir notamment Denis MAILLAT, Michel QUEVIT, Lanfranco SENN, Réseaux d’innovation et milieux innovateurs : un pari pour le développement régional, Neuchâtel, GREMI, IRER, EDES, Neuchâtel,1993. – Pascale VAN DOREN et M. QUEVIT, Stratégies d’innovation et référents territoriaux, dans Revue d’Economie industrielle, n°64, 1993, p. 38-53. – Muriel TABORIES, Les apports du GREMI à l’analyse territoriale de l’innovation ou 20 ans de recherche sur les milieux innovateurs, Cahiers de la Maison des Sciences économiques, Paris, 2005, 18, 22 p.

[10] Bernard PECQUEUR, Le tournant territorial de l’économie globale, dans Espaces et sociétés, 2006/2, n°124-125, p. 17-32.

[11] Philippe AYDALOT éd., Présentation de Milieux innovateurs en Europe, p. 10, Paris, GREMI, 1986.

[12] Bruno JEAN, Le développement territorial : un nouveau regard sur les régions du Québec, Recherches sociographiques, vol. 47, n°3, 2006, p. 472.

[13] B. GILLE, La notion de “système technique”, Essai d’épistémologie technique, dans Culture technique, Paris, CNRS, 1979, 1-8, p. 8-18. – Jacques ELLUL, Le système technicien, Paris, Le Cherche Midi, 2012 (1ère éd., 1977).

[14] G. BAUDELLE, C. GUY, B. MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe…, p. 21.

[15] Ignacy SACHS, Le Développement durable ou l’écodéveloppement : du concept à l’action, 1994. –Stratégies de l’écodéveloppement, Paris, Editions ouvrières, 1980. – L’écodéveloppement, Stratégies de transition vers le XXIème siècle, Paris, Syros, 1993. – Quelles villes pour quel développement ?, Paris, Puf, 1996.

[16] voir Philippe DESTATTE, Foresight: A Major Tool in tackling Sustainable Development, in Technological Forecasting and Social Change, Volume 77, Issue 9, November 2010, p. 1575-1587.

[17] Commission mondiale sur l’environnement et le développement, Notre avenir à tous, Québec, Editions du Fleuve et Publications du Québec, 1988.– Our Common Future, Report of the World Commission on Environment and Development, UNEP, 1987, A/42/427. http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm

[18] Fabienne GOUX-BAUDIMENT, Une nouvelle étape du développement de la prospective : la prospective opérationnelle, Thèse pour l’obtention du doctorat en prospective, Université pontificale grégorienne de Rome, Facultés des Sciences sociales, 2002.

[19] Philippe DURANCE, Gaston Berger et la prospective. Genèse d’une idée, Thèse de doctorat, Paris, Conservatoire national des Arts et Métiers, 2009.

[20] Chloë VIDAL, La prospective territoriale dans tous ses états, Rationalités, savoirs et pratiques de la prospective (1957-2014), Thèse de doctorat, Lyon, Ecole normale supérieure, 2015.

[21] Ch. VIDAL, La prospective territoriale dans tous ses états…, p. 95. – Ph. DURANCE, Gaston Berger et la prospective … p.189. – F. GOUX-BAUDIMENT, op. cit., p. 310.

[22] Ch. VIDAL, op. cit., p. 31

[23] Ph. DESTATTE et Pascale VAN DOREN dir., La prospective territoriale comme outil de gouvernance, Territorial Foresight as a Tool of Governance, p. 123, Charleroi, Institut Destrée, 2003.

[24] Günter CLAR & Philippe DESTATTE, Regional Foresight, Boosting Regional Potential, Mutual Learning Platform Regional Foresight Report, Luxembourg, European Commission, Committee of the Regions and Innovative Regions in Europe Network, 2006.

http://www.institut-destree.eu/Documents/Reseaux/Günter-CLAR_Philippe-DESTATTE_Boosting-Regional-Potential_MLP-Foresight-2006.pdf

[25] Ph. DESTATTE, Problématique de la prospective territoriale, dans Ph. DESTATTE et P. VAN DOREN, op. cit., p. 154.

[26] Notamment : M. VAN CUTSEM et Charlotte DEMULDER, Territoires wallons : horizons 2040, Quels scénarios pour l’aménagement du territoire wallon à l’horizon 2040 ?, Namur, Direction générale de l’Aménagement du Territoire, du Logement, du Patrimoine et de l’Energie, 7 novembre 2011, http://www.wallonie-en-ligne.net/Wallonie_Prospective/SDER_Territoires-wallons_Scenarios-2040.htm – Ph. DESTATTE, Du diagnostic aux scénarios exploratoires, mise en prospective des enjeux du SDER, Intervention au Colloque de la CPDT, le 21 novembre 2011, dans Territoires wallons : horizons 2040, p. 41-53, Namur, CPDT, Juin 2012.

Cliquer pour accéder à Philippe-Destatte_CPDT_SDER_2011-11-21ter.pdf

[27] Ph. DESTATTE, Bonne gouvernance : contractualisation, évaluation et prospective, Trois atouts pour une excellence régionale, dans Ph. DESTATTE dir., Evaluation, prospective et développement régional, p. 7-50, Charleroi, Institut Destrée, 2001.

[28] Ph. DESTATTE et Michaël VAN CUTSEM dir., Quelle(s) vision(s) pou le territoire wallon, Les territoires dialoguent avec leur région, Namur, Institut Destrée, 2013.

[29] Ph. DESTATTE, Wallonie 2030, Quelles seraient les bases d’un contrat sociétal pour une Wallonie renouvelée ? Rapport général du congrès du 25 mars 2011 au Palais des Congrès de Namur.

Cliquer pour accéder à Philippe-Destatte_Wallonie2030_Rapport-General_2011-03-25_Final_ter.pdf

[30] Ph. DESTATTE, Oihana HERNAEZ, Corinne ROELS, Michaël VAN CUTSEM, An initial assessment of territorial forward planning / foresight projects in the European Union, Brussels, Committee of the Regions, Nov. 2011, 450 p.

[31] Yves HANIN, Exposé introductif à la table ronde “Une mise en œuvre complémentaire, cohésive, efficiente” ? dans Ph. DESTATTE et M. VAN CUTSEM, Quelle(s) vision(s) pour le(s) territoire(s) wallons(s)…, p. 150.

Les mots pour le dire : SDER et autres SRADDT…

21 janvier 2014

Gouvernance territoriale, Intelligence territoriale

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Namur, le 21 janvier 2014

Au moment où communes et acteurs wallons se penchent sur le Schéma de Développement de l’Espace régional wallon (SDER), il me semble utile de revenir sur l’importance des mots utilisés pour parler du développement territorial. Plus encore que la pauvreté conceptuelle, le risque majeur qui guette à la fois le chercheur et l’acteur n’est-il pas en effet l’ambiguïté, c’est-à-dire l’expression équivoque qui, parce qu’elle présente plusieurs sens possibles, débouche sur l’incertitude de l’interprétation. Le prospectiviste allemand Günter Clar soulignait, voici quelques années lors d’un séminaire résidentiel du Collège européen de Prospective territoriale à Etiolles (Evry), que, contrairement à ce qu’on en dit parfois, la prospective ne réduit guère l’incertitude, ne réduit pas la complexité non plus, même si elle les met en évidence. Sa première vertu, suivant le directeur de Steinbeis Europa Zentrum (Stuttgart) serait plutôt de réduire l’ambiguïté, premier résultat tangible de l’intelligence collective.

Un projet gouvernemental d’aménagement et de dévelop-pement durables de la région et de ses territoires

Le premier parmi les mots utiles à la compréhension du projet de révision du SDER est probablement celui de territoire. Le territoire n’est pas simplement un espace, car il implique un processus d’appropriation par une société ou un groupe qui y vit, y travaille, des limites précises et consacrées, l’exercice d’un pouvoir ou en tout cas d’une volonté, une dénomination, une identité [1]. Le prospectiviste français Guy Loinger (1942-2012) voyait le territoire comme un construit sociétal, une étendue terrestre sur laquelle vivait un groupe humain, dont les pratiques sociales sont structurées par des règles, des lois, une culture, un mode d’organisation politique et institutionnel [2]. En France, la référence territoriale renvoie au niveau local, c’est-à-dire régional, départemental, ainsi qu’aux niveaux des communautés urbaines et intercommunalités. En région, et en particulier en Wallonie, les territoires apparaissent comme des entités infrarégionales, parfois d’ailleurs non institutionnalisées.

Le SDER semble avoir des difficultés à exprimer ce qu’il est. Dans sa version adoptée par le Gouvernement wallon le 7 novembre 2013, il s’affirme à la fois comme Une vision pour le territoire wallon (couverture) et un projet de territoire (p. 6). Ce n’est certainement pas le dénigrer que d’écrire qu’il n’est actuellement ni l’un ni l’autre. Une vision est une image partagée et décrite en termes précis d’un futur souhaité [3]. Le partage implique l’appropriation, c’est-à-dire la possession, la co-construction par les acteurs. Consultation et concertation ne sont pas des outils d’implication et permettent rarement l’appropriation, car ils maintiennent – ou créent même parfois – la distance. La vision doit exprimer la volonté commune de l’ensemble des acteurs dans l’ensemble des champs de l’action. Le SDER du 7 novembre 2013 pourrait constituer la vision du Gouvernement wallon en termes d’aménagement et de structuration de la Wallonie et de ses territoires. Le projet de territoire consiste en la représentation et l’expression d’un avenir souhaitable ainsi que des stratégies pour y parvenir. C’est à la fois un plan d’action qui répond aux enjeux du territoire et un processus collectif qui permet de le construire et de se l’approprier. Un schéma régional ne pourrait être un projet de territoire que s’il abordait l’ensemble des aspects liés à la vie et à l’avenir de la région en y exprimant à la fois la vision partagée et la stratégie de mise en œuvre de l’ensemble des acteurs.

Que serait dès lors le Schéma de Développement de l’Espace régional ? Comment le qualifier et le définir ? Nous dirions que c’est un projet gouvernemental d’aménagement et de développement durables de la Wallonie et de ses territoires qui devrait décliner de manière territoriale l’ensemble des politiques régionales présentes et fixer, sinon un cadre général, du moins des balises pour les politiques futures. Cette dernière précision est nécessaire. D’une part, il s’agit de penser la région en termes de développement territorial, c’est-à-dire, selon Bernadette Mérenne, Guy Baudelle et Catherine Guy, dans un processus volontariste cherchant à accroître la compétitivité des territoires en impliquant les acteurs dans le cadre d’actions concertées, généralement transversales et souvent à forte dimension spatiale [4]. Ainsi, une des finalités principales du SDER consiste à articuler les projets de territoires, existants ou potentiels avec le projet régional et à fixer le cadre général des relations avec ces territoires de projets qu’ils soient infrarégionaux ou transfrontaliers. D’autre part, il s’agit de réaffirmer l’importance de la durabilité des stratégies de mise en œuvre de ces politiques suivant l’exemple des Schémas régionaux d’Aménagement et de Développement durables des Territoires régionaux français (SRADDT).

Bassins de vie, développement endogène et communautés de territoires

Le bassin de vie est au centre de la problématique de la territorialité et du débat ouvert sur la décentralisation des politiques régionales. On peut en donner une définition robuste, nourrie par un débat très constructif avec Pierre Got à la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne, le 20 novembre 2012 : un bassin de vie est une aire de coopération territoriale à laquelle aurait adhéré librement un certain nombre de communes où, d’une part, se réalise un projet de développement endogène et transversal durable porté par les acteurs et où, d’autre part, peuvent se mettre en œuvre, par contractualisation, des politiques publiques régionales territorialisées. La notion de développement endogène durable recouvre celle de projet global. On peut d’ailleurs définir ce type de développement comme celui qui mobilise les ressources locales en matière de savoirs, de cultures et d’expériences pour construire une économie locale mais néanmoins ouverte, respectueuse des attentes et des besoins des populations. Quand on revient au rapport Brundtland, on voit d’ailleurs que le développement durable constitue bien une approche systémique. L’idée de transversalité est également précieuse. Enfin, ce projet doit nécessairement être porté ET partagé par les acteurs. Notons, ainsi que le signalait dernièrement Joseph Charlier, que le développement endogène au niveau de bassins de vie ne saurait être assimilé à une forme de cocooning, de refermement et d’enfermement sur soi ainsi que sur son entité infrarégionale conçue comme un pré carré auquel on serait forcé de limiter sa mobilité. Dans le monde contemporain, l’espace est métropolisé et s’il faut permettre et favoriser la mobilité durable, on ne saurait empêcher les déplacements sans risque de retomber dans le paradigme des vieilles gens aux vieilles idées dans de vieilles maisons, que dénonçait déjà Alfred Sauvy dans les années soixante.

Les bassins de vie pourraient se décliner sous la forme de communautés de territoires (grammaticalement avec s) dès lors qu’ils associeraient librement des communes au travers, d’un ou de plusieurs bassins de vie, ou d’une partie d’entre eux. Le Cœur du Hainaut (25 communes), la Wallonie picarde (20 communes), la Communauté urbaine du Centre (13 communes) ou les provinces du Brabant wallon (27 communes) ou du Luxembourg (44 communes) en sont des exemples parmi d’autres. Au delà des institutions qui représentent et gèrent les deux provinces, ces territoires disposent ou disposeront dès lors d’une gouvernance appropriée. Le processus de gouvernance est le processus par lequel une organisation ou une société se conduit elle-même, les dynamiques de communication et de contrôle étant centraux dans ce processus ^{^[5]}, comme l’ajoute Steven Rosell. Issue de l’expérience de la coopération internationale, de la globalisation et de l’interdépendance économique, cette approche de la gouvernance est vue comme un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions qui produisent des compromis, des consensus politiques et sociaux permettant d’atteindre des buts propres – discutés et définis collectivement – dans des environnements fragmentés et incertains ^{^[6]}. Cette façon de voir le concept permet d’échapper à une vision par trop économiste et de rendre celui-ci opératoire pour aborder clairement la question de la place de l’État dans la gestion du territoire. Même s’il change profondément la nature de la relation entre les citoyens et l’État, le concept de gouvernance ne saurait se substituer à la fonction de gouvernement ni de démocratie représentative. On se situe en effet ici dans une complémentarité d’approches qui interpelle les dirigeants et renforce leur attente d’action collective en s’appuyant sur les autres piliers de la société.

Une cohésion territoriale qui nous ramène à l’Europe

La notion de cohésion territoriale, née au milieu des années 1990 dans les rencontres de l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE) et incluse comme objectif de l’Union dans les traités européens (Amsterdam, 1997 et Lisbonne, 2009) nous est toujours apparue fondamentale. Elle est mentionnée à la page 60 du projet de SDER dans un encart sur les territoires ruraux. L’ARE définissait la cohésion territoriale comme une dynamique de territoires se développant harmonieusement et en synergie les uns avec les autres, visant des priorités et des objectifs communs, en mettant en œuvre des stratégies à l’aide de moyens et d’outils adaptés à leur capital territorial, et offrant à tous les citoyens un accès égal aux services et opportunités [7]. Telle que précisée dans le Livre vert qui lui a été consacré en 2008, la cohésion territoriale consiste à garantir le développement harmonieux de tous les territoires de l’UE et à permettre à leurs habitants de tirer le meilleur parti de leurs caractéristiques propres. Elle est, à ce titre, un moyen de faire de la diversité un atout qui contribue au développement durable de l’ensemble de l’Union [8]. Comme l’écrivaient les auteurs de La France, aménager les territoires, sous la direction d’Yves Jean et de Martin Vanier, trois principes peuvent en constituer les orientations d’une réponse politique : 1° un développement plus équilibré à toutes les échelles territoriales, 2° un développement plus durable des territoires, 3° une intégration des territoires dans l’ensemble européen.

On le voit, loin d’être simplement un concept de rencontre, la cohésion territoriale est porteuse de sens et structurante. Parce qu’elle peut aider les territoires à valoriser leurs potentiels spécifiques dans un sens durable, parce qu’elle peut assurer un accès équitable des territoires aux services sociaux, ainsi qu’aux grands réseaux, parce qu’elle peut renforcer la mise en réseaux et les connexions entre territoires ainsi que la coopération territoriale européenne [9]. Ainsi, la notion nous apparaît-elle centrale dans tout document d’orientation, qu’il soit, ou non, contraignant.

En commission de l’Aménagement du territoire du Parlement wallon, le 10 décembre 2013, le ministre Philippe Henry en charge de cette compétence au Gouvernement wallon présentait le projet de SDER tel qu’adopté par les ministres de Wallonie. Ce faisant, il plaidait avec raison pour que des documents comme le SDER et le Code de Développement territorial (CoDT), nouvelle version du CWATUPE, soient conséquents et reconnus comme suffisamment fiables par l’ensemble des acteurs, parce qu’ils seront lisibles et transparents pour l’ensemble des acteurs [10].

On ne saurait mieux dire l’importance des mots, concepts et notions qui seront utilisés. Ainsi que la nécessaire cohérence de ceux-ci entre les deux textes.

Philippe Destatte

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[1] Roger BRUNET, René FERRAS et Hervé THERY, Les mots de la géographie, Dictionnaire critique, Paris-Montpellier, Reclus-La Documentation française, 2009. – Guy BAUDELLE, Catherine GUY, Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 16-17, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011.

[2] Guy LOINGER, Eléments de méthodologie de la prospective territoriale, Pont-à-Mousson, CIPF de Nancy, 2007.

[3] Philippe DESTATTE et Philippe DURANCE dir., Les mots-clefs de la prospective territoriale, p. 53, Paris, DATAR-Documentation française, 2009.

[4] G. BAUDELLE, C. GUY, B. MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe…, p. 22.

[5] Steven A. ROSELL ea, Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992. Cité par J.N. ROSENAU, op. cit., p. 146. – On trouvera une critique des conceptions de James N. Rosenau sur la gouvernance, l’Etat et la société civile dans Jean-François THIBAULT, As If the World Were a Virtual Global Policy : The Political Philosophy of Global Governance, p. 1, Ottawa, 2001. http://www.theglobalsite.ac.uk. 17/02/02.

[6] Arnaldo BAGNASCO et Patrick LE GALES dir., Villes en Europe, p. 38, Paris, La Découverte, 1997.

[7] Cohésion territoriale, Adopté le 11 juin 2008, Réunion de Bureau de l’ARE, Wroclaw, Dolnoslaskie (PL), Strasbourg, Assemblée des Régions d’Europe, 2008.

[8] Livre vert sur la cohésion territoriale : faire de la diversité un atout, p. 14, Bruxelles, Commission des Communautés européennes, 6 octobre 2008 (COM (2008) 616 final).

[9] Yves JEAN et Martin VANIER dir., La France, Aménager les territoires, p. 86-87, Paris, A. Colin, 2^e éd., 2013.

[10] Parlement wallon, Séance publique de Commission de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et de la Mobilité, CRAC, n°49 (2013-2014), Mardi 10 décembre 2013, p. 21.

Territoires, territorialisation et interterritorialité en Wallonie

27 novembre 2013

Gouvernance territoriale, Intelligence territoriale

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Namur, le 27 novembre 2013

Le territoire est le rapport d’une société à son espace

C’est avec raison que Guy Baudelle, Catherine Guy et Bernadette Mérenne-Schoumaker soulignaient récemment le caractère à la fois flou et complexe du terme « territoire » dans ses usages contemporains.

Compte tenu de ma trajectoire professionnelle, j’ai aisément adhéré à une conception très braudélienne [1] du territoire comme rapport d’une société à son espace, construction historique faite de permanences et de perpétuelles remises en cause. Comme l’écrivent Félix Damette et Jacques Scheibling, des structures anciennes se maintiennent dans la longue durée, d’autres s’effacent ou changent de contenu [2]. On pourrait ajouter également que, tels des îlots volcaniques, des territoires semblent émerger du néant. Affirmer avec trop d’insistance ce néant serait toutefois faire fi de la tectonique des plaques, chère à mon collègue Michaël Van Cutsem [3]. Dès 1995, Roger Brunet notait que le territoire tient à la projection sur un espace donné des structures spécifiques d’un groupe humain, qui incluent le mode de découpage et de gestion de l’espace, l’aménagement de cet espace. Il contribue en retour à fonder cette spécificité, à conforter le sentiment d’appartenance, il aide à la cristallisation des représentations collectives, des symboles qui s’incarnent dans des hauts lieux [4]. C’est du reste de cette manière que, à Paris-Diderot comme à l’Université de Reims, j’aborde ces concepts d’espace et de territoire, essentiels à la compréhension de mon cours de prospective. Bernadette Mérenne et ses collègues déjà évoqués convoquent d’ailleurs le même Roger Brunet dans une définition commune mais plus récente : le territoire est un espace approprié par un groupe social (voire un individu) avec un sentiment d’appartenance ou conscience de son appropriation ; c’est souvent aussi un espace aménagé par ce groupe ainsi qu’un espace d’identité [5]. Même si j’ai toujours été réticent à cette idée de sentiment d’appartenance [6], celle d’appropriation me convainc sans nul doute puisqu’elle est centrale tant en matières de gouvernance que de prospective. Mais les auteurs de Le développement territorial en Europe éclairent l’analyse du concept de territoire par trois précieuses dimensions. D’abord, sa facette existentielle, son identité traduite par un nom, outil d’appropriation, renforçant bien l’idée que le territoire est l’espace d’une société. Ensuite, la facette physique du territoire, celle des configurations territoriales, la physionomie du territoire, naturelle, bien sûr, mais aussi matérielle, modelée par les mains humaines. Enfin, une facette organisationnelle : le territoire est un système organisé par des acteurs et en évolution constante, porté qu’il est par des dynamiques territoriales [7]. Ces trois dimensions, qui donnent corps à l’analyse du géographe, nous permettent de mieux appréhender la réalité de ce territoire particulier qui se distingue des autres espaces, institutionnalisés ou non.

La territorialisation comme processus de convergence des politiques

L’attention portée aux territoires par les pouvoirs publics, notamment par la Commission européenne et le Comité des Régions, mais aussi par les Etats-membres et par les régions elles-mêmes, a débouché sur un processus de territorialisation. Celui-ci consiste bien à faire converger les différentes politiques en mobilisant des outils et des sources de financement variés pour agir sur plusieurs paramètres à la fois de manière à accroître l’efficacité globale [8]. Cette territorialisation s’inscrit à l’intersection de trois champs nouveaux : d’abord, la gouvernance multiniveaux puisqu’elle articule des étages et périmètres différents de l’action publique ; ensuite, l’implication des acteurs territoriaux dans une logique de coconstruction de projets ainsi que leur mise en œuvre collective. Enfin, elle substitue à des approches sectorielles “en silo”, une approche transversale qui s’inscrit territorialement.

Notons que ces concepts de territoire et de territorialisation étaient au centre d’une réflexion intitulée Les Midis de la Province, organisée par la Province de Hainaut ce 22 novembre à Tournai [9] où les députés provinciaux Serge Hustache et Gérald Moorgat échangeaint publiquement avec notamment Stef Vande Meulebroucke (Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai), Alain De Roover (Wallonie Développement) et Tom De Schutter (Union des Villes et Communes de Wallonie). Il s’agissait d’une étape supplémentaire dans un processus qui a vu, depuis quelques mois, l’institution provinciale valoriser ses atouts et tenter de se positionner dans le débat sur l’avenir des territoires. Car, ainsi que l’indiquait le politologue français Alain Faure dans Le dictionnaire des politiques publiques, la notion de territoire est aussi historiquement attachée à des enjeux de pouvoir et de domination [10]. En d’autres mots, la concurrence des territoires s’exerce et, en Wallonie – comme en France, du reste –, elle se manifeste avec une acuité certaine. Il faut dire que l’émergence de nouvelles formes territoriales, notamment supracommunales, force chacun à… marquer son territoire. Il faut reconnaître que les rédacteurs de la Déclaration de Politique régionale 2008-2014 ont certainement opéré une association malheureuse et préjudiciable en insérant dans ce texte une phrase qui liait la réforme des institutions infrarégionales que constituent les provinces et la mise en place d’aires supracommunales en application du Schéma de Développement de l’Espace régional de 1999 :

Afin de simplifier le paysage institutionnel situé entre la Région et la commune, le Gouvernement réformera l’institution provinciale pour la faire évoluer, à terme et après révision de la Constitution, en communauté de territoires adaptée comme entité de gestion des intérêts supra-communaux, de pilotage politique des intercommunales, de soutien aux politiques communales et de déconcentration de missions régionales et communautaires dans le cadre des stratégies établies par la Région et/ou les Communautés [11].

On comprend que les provinces wallonnes se soient senties menacées par une stratégie régionale ainsi affirmée. Certes, nous l’avons montré ailleurs, la menace de substituer des sous-régions aux provinces n’est pas nouvelle et avait déjà fait l’objet d’un accord politique assez élaboré en 1977, dans le cadre du Pacte d’Egmont [12].

Institutions déconcentrées et décentralisées versus territoires de gouvernance ?

C’est avec raison que, lors du débat de Tournai, le député provincial Serge Hustache a pu rappeler la confusion qui subsiste au sein du Gouvernement wallon sur ce que recouvre l’idée d’aire de coopération supracommunale. Partant d’une conférence faite par le ministre des Pouvoirs locaux Paul Furlan au Cercle de Wallonie en novembre 2012, je m’étais d’ailleurs interrogé pour savoir qu’est-ce qu’un bassin de vie en Wallonie ? Néanmoins, il ne paraît pas raisonnable de ranger ces derniers objets et les provinces sous un même vocable de territoires et de les mettre en concurrence si on veut bien considérer tant la nature que la vocation différentes de ces instruments.

En effet, les provinces constituent, en vertu de la Constitution, des composantes de la Belgique et des subdivisions de la Région wallonne qui exerce sa tutelle sur ces institutions [13]. De même, les provinces gèrent des compétences déconcentrées en provenance de l’État fédéral, de la Région wallonne et de la Communauté française, ainsi que des compétences décentralisées dans lesquelles elles exercent leur autonomie en vertu du principe de l’intérêt provincial et sur base de leur autonomie fiscale. L’existence d’un Conseil provincial élu directement leur donne également une réelle capacité démocratique.

Les aires de coopération supracommunales ne sont pas de même nature. Elles n’ont pas de vocation institutionnelle mais s’inscrivent plutôt dans des logiques de gouvernance multiniveaux. Certes, elles peuvent rechercher des légitimités démocratiques dans l’organisation de conférences de bourgmestres ou de conseils des élus mais leur rôle consiste avant tout à impliquer les acteurs dans des dynamiques collectives : les communes bien sûr, mais aussi les entreprises, les universités, les associations, les acteurs locaux et régionaux (invests, agences, comités subrégionaux de l’emploi et de la formation, etc.) ainsi que les citoyens. Leur mode de fonctionnement privilégié réside dans la recherche du consensus en vue de la mise en œuvre de projets communs ainsi que dans la contractualisation avec les différents niveaux de gouvernement. Ainsi, la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne a-t-elle défini, dès le 14 septembre 2012, le bassin de vie comme une aire de coopération territoriale où, d’une part, se réalise un projet de développement endogène et transversal durable porté par les acteurs et où, d’autre part, peuvent se mettre en œuvre, par contractualisation, des politiques publiques territorialisées. Cette définition se fonde sur les modèles d’aires supracommunales de Wallonie picarde et du Cœur du Hainaut où de solides projets de territoires ont été déployés [14]. Ce sont, à notre avis, les expériences les plus avancées en Wallonie, notamment parce qu’elles bénéficient à la fois des fortes implications professionnelles des intercommunales de développement IDETA-IEG-IPALLE ainsi qu’IDEA ; et parce qu’elles interagissent de plus en plus vigoureusement avec les instances régionales.

La distinction entre les institutions décentralisées et déconcentrées que sont les provinces et les territoires supracommunaux de gouvernance que constituent les bassins de vie se complexifie lorsqu’on considère que les premières peuvent également s’affirmer comme des territoires de projet. La province de Luxembourg, à travers notamment son gouverneur Bernard Caprasse et l’intercommunale IDELUX, la députation de la province de Liège et l’intercommunale SPI, le Bureau économique de la Province de Namur, la province du Brabant wallon ont tenté, avec des niveaux d’implications différents, de rassembler les acteurs de leur espace dans des exercices de prospective ou de stratégie. Ils ont eu à s’articuler avec d’autres démarches, internes – comme Pays de Famenne, Prospect 15 ou Pays de Herve Futur – ou transfrontalières – comme la Grande Région ou le Parc des Trois Pays. Ce faisant, ils ont constitué des bassins de vie d’une autre nature que les expériences hennuyères, avec d’autres mécanismes de gouvernance que le classique gouvernement provincial.

Faire le pari de l’interterritorialité…

S’il ne fait aucun doute que les institutions provinciales doivent continuer à se rénover, comme les institutions régionales et locales du reste, on ne voit que trop bien qu’elles ne constituent pas directement une alternative aux bassins de vie. Partout en Wallonie, les provinces sont porteuses de compétences réelles et offrent à la Région wallonne comme aux communes des relais de proximité solides et fiables dans des secteurs déterminants : la santé, la culture, l’enseignement, le développement économique, les infrastructures, etc. Ce que nous avons dit à Tournai, nous inspirant d’ailleurs des exemples de la gouvernance territoriale française, c’est que la pertinence et la robustesse des territoires tiennent à la fois à leur capacité à fédérer les acteurs qui s’y déploient pour construire des projets communs et à interagir avec d’autres pour coproduire des politiques publiques. C’est ce que Martin Vanier a appelé l’interterritorialité. Comme il l’a souligné dans la démarche prospective Objectif 2020 du Conseil régional du Nord – Pas de Calais : faire le pari de l’interterritorialité aujourd’hui, c’est prendre acte de la complexité territoriale tant décriée par certains, et c’est croire à la capacité de chacun des échelons de fabriquer du lien, de la coordination, de l’intercession, de la convention, de la contractualisation pour optimiser l’efficacité de l’action publique globale [15].

Aujourd’hui, les bassins de vie construits comme des aires de coopération supracommunales sur base du SDER de 1999 et qui émergent comme territoires de projet sont en train de faire la démonstration de leur pertinence et de leur robustesse en mettant en œuvre leur plan d’action ainsi qu’en construisant leur stratégie territoriale pour préparer avec la Région la prochaine programmation FEDER 2014-2020. Au delà de la collaboration qu’elles apportent à ces projets, les provinces ne sauraient simplement répondre aux sollicitations et poursuivre leur business as usual. Pour elles, le moment apparaît moins à la communication défensive qu’à l’investissement massif dans l’interterritorialité et au positionnement sur les espaces de coopérations adéquats, tant au sein de la Région que de manières transfrontalières et interrégionales.

Car à l’heure des défis stratégiques et financiers considérables qui s’imposent tant à la Wallonie qu’à la Région wallonne, les choix ne pourront être que ceux de l’efficience et de la capacité de chacun à travailler avec tous pour le redressement et le bien-être communs.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Fernand BRAUDEL, L’identité de la France, Espace et histoire, Paris, Arthaud-Flammarion, 1986.

[2] Félix DAMETTE et Jacques SCHEIBLING, Le Territoire français, Permanences et mutations, p. 29, Paris, Hachette, 2ème édition, 2003.

[3] Michaël VAN CUTSEM, La prospective territoriale en Wallonie : un mécano à géométrie variable, dans Territoires wallons, n° 5, Septembre 2010, p. 113-125.

[4] Roger BRUNET, Les mots de la géographie, Dictionnaire critique, p. 480, Paris, La Documentation française, 1993.

[5] Roger BRUNET, René FERRAS et Hervé THERY, Les mots de la géographie, Dictionnaire critique, Paris-Montpellier, Reclus-La Documentation française, 2009. – Guy BAUDELLE, Catherine GUY, Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial en Europe, Concepts, enjeux et débats, p. 16-17, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011.

[6] Philippe DESTATTE, L’identité wallonne : une volonté de participer plutôt qu’un sentiment d’appartenance, Contribution à une réflexion citoyenne, dans Cahiers marxistes, n° 207, Octobre-novembre 1997, p. 149-168.

[7] Guy BAUDELLE, Catherine GUY, Bernadette MERENNE-SCHOUMAKER, Le développement territorial…, p. 17-18.

[8] Ibidem…, p. 133.

[9] L’éco-développement territorial, à défaut de pétrole ? Office du Tourisme de Tournai, 22 novembre 2013.

[10] Alain FAURE, Territoires/territorialisation, dans Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET dir., Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2004. http://hal.inria.fr/docs/00/11/32/96/PDF/dicooAF.pdf

[11] Une énergie partagée pour une société durable, humaine et solidaire, Projet de Déclaration de Politique régionale wallonne, 2009-2014, p. 235.

[12] Philippe DESTATTE, Jalons pour une définition des territoires wallons, 4. Les sous-régions d’Egmont-Stuyvenberg (1977-1978), Blog PhD2050, 8 février 2013,

http://phd2050.org/2013/02/08/sous-regions/

[13] Joël HODEIGE et Anne BORGHS, sous la direction du Professeur Michel HERBIET, Rapport préliminaire au séminaire du 30 janvier 1996, dans La province : une institution à redéfinir ?, p. 120-123, Charleroi, Institut Destrée, 1996.

[14] Construisant cette définition, la Plateforme d’Intelligence territoriale wallonne n’ignorait évidemment pas qu’il existe une autre acception du bassin de vie, tel que le conçoit, par exemple, l’INSEE : le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants.

http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=zonages/bassin-vie-2012.htm (27.11.2013)

[15] Démarche prospective sur les conditions de mise en œuvre de politiques interterritoriales, Note D2DPE n°35, Région Nord – Pas de Calais, Objectif 2020, Avril 2010, p. 4-5. – Martin VANIER, Le Pouvoir des territoires : essai sur l’interterritorialité, Paris, Economica, 2010.