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Namur, July 12, 2021

Challenges such as the imminent strategic choices posed by the European structural funds, the Recovery programme underway within the Government of Wallonia, questions on the interest in and the value of installing 5G, and whether it is even necessary, along with issues surrounding the implementation of a guaranteed universal income, and other energy, climate and environmental issues, raise the question of the impact of the decisions made by both public and private operators [1].

In their recent work The Politics Industry, while analysing the shortcomings and failure of American democracy and the possibilities for reconstructing it, Katherine M. Gehl and Michael E. Porter call for policy innovation. Katherine Gehl, founder of the Institute for Political Innovation, argues that laboratories of democracy have a role to play in the transformations within the political and social system itself to help governments achieve their objectives and, above all, to achieve the results their citizens deserve [2]. Although the authors, who are immersed in the business and entrepreneurship culture, focus primarily on democratic engineering in order to restore its negative effects on economic competitiveness, the issue of prior, objective analysis or assessment of the impacts that political decisions can have on society and its economy is not high on their agenda. In the absence of this type of approach, we believe that criticising policymaking and its lack of rationality – along with demonstrating the absence of general interest and common good – appears futile.

The weakening of a strong impact analysis probably contributed to Philippe Zittoun’s description, based on the work of the celebrated economists, sociologists and political scientists Herbert Simon (1916-2001) and Charles Lindblom (1917-2018), of complex cognitive tinkering. In this tinkering process, the necessary rational links between problem, objective, solution, tools, values and causes are absent [3]. Ignorance, intuitions, ideology and inertia combine to give us answers that look plausible, promise much, and predictably betray us, write the recent winners of the Nobel Prize for Economics, Abhijit Banerjee and Esther Duflo [4].

Dreamstime – Dzmitry Skazau

1. What is policy impact prior analysis?

The purpose of impact analysis is to establish a comparison between what has happened or will happen after the implementation of the measure or programme and what would have happened if the measure or programme had not been implemented. This comparison can be referred to as the programme impact [5].

Policy impact prior analysis can help to refine decisions before they are implemented and to comprehend their potential effects in different economic environments. The impact assessment provides a framework for understanding whether the beneficiaries do actually benefit from the programme, rather than from other factors or actors. A combination of qualitative and quantitative methods is useful to give an overview of the programme impact. There are two types of impact analysis: ex ante and ex post. An ex-ante impact analysis attempts to measure the expected impacts of future programmes and policies, taking into account the current situation of a target area, and may involve simulations based on assumptions relating to the functioning of the economy. Ex ante analyses are usually based on structural models of the economic environment facing the potential participants. The underlying assumptions for the structural models involve identifying the main economic actors in the development of the programme and the links between the actors and the different markets to determine the results of the programme. These models can predict the programme impacts [6].

In April 2016, in their common desire for Better Regulation, the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission decided to increase and strengthen impact assessments [7] as tools for improving the quality of EU legislation, in addition to consulting with citizens and stakeholders and assessing the existing legislation. In the view of these three institutions, impact assessments should map out alternative solutions and, where possible, potential short and long-term costs and benefits, assessing the economic, environmental and social impacts in an integrated and balanced way and using both qualitative and quantitative analyses. These assessments must respect the principles of subsidiarity and proportionality, as well as fundamental rights. They must also consider the impact of the various options in terms of competitiveness, administrative burdens, the effect on SMEs, digital aspects and other elements linked to territorial impact. Impact assessments should also be based on data that is accurate, objective, and complete [8].

In recent years, the European Commission has gone to great lengths to update its technical governance tools in its efforts to achieve better regulation. This concept means designing EU policies and laws so that they achieve their objectives at the lowest possible cost. For the Commission, better regulation does not involve regulating or deregulating, but rather adopting a way of working which ensures that policy decisions are taken openly and transparently, are guided by the best factual data available, and are supported by stakeholder participation. Impact assessment (or impact analysis) is an important element of this approach to policy issues, as are foresight (or forward-looking) tools, and tools used for stakeholder consultation and participation, planning, implementation, assessment, monitoring etc., which are part of the public or collective policy cycle, and even, by extension, the business policy cycle [9].

Better regulation covers the entire political cycle, from policy conception and preparation, to adoption, implementation, application (including monitoring and enforcement [10]), assessment and revision of measures. For each phase of the cycle, a number of principles, objectives, tools and procedures for improving regulation are used to build capacity for achieving the best possible strategy.

Although impact assessment is not a new tool, since it was theorised extensively in the 1980s and 1990s [11], its role in the process has been strengthened considerably by the European Commission, to the extent that, in our view, it is now of central importance. Even its content has been broadened. The Better Regulations Guidelines of 2017 highlight this transparency and draw a distinction with assessment practices: in an impact assessment process, the term impact describes all the changes which are expected to happen due to the implementation and application of a given policy option/intervention. Such impacts may occur over different timescales, affect different actors and be relevant at different scales (local, regional, national and EU). In an evaluation context, impact refers to the changes associated with a particular intervention which occur over the longer term [12]. The Guidelines glossary also states that impact assessment is an integrated process for assessing and comparing the merits of a range of public or collective policy options developed to solve a clearly defined problem. Impact assessment is only an aid to policymaking / decision-making and not a substitute for it [13].

Thus, impact assessments refer to the ex-ante assessment carried out during the policy formulation phase of the policy cycle.

This process consists in gathering and analysing evidence to support policy development. It confirms the existence of a problem to be solved, establishes the objectives, identifies its underlying causes, analyses whether a public action is necessary, and assesses the advantages and disadvantages of the available solutions [14].

The Commission’s impact assessment system follows an integrated approach which assesses the environmental, social and economic impacts of a range of policy options, thereby incorporating sustainability into the drafting of EU policies. The impact reports formatted by the Commission also include the impacts on SMEs and on European competitiveness and a detailed description of the consultation strategy and the results achieved [15].

2. Complex, public-interest processes that make democracy more transparent

In a parliamentary context, impact studies designed as ex-ante assessments of legislation satisfy, firstly, an ambition to overhaul policy practices, secondly, an open government challenge to make public debate more transparent, and, thirdly, a desire for efficiency in the transformation of public and collective action, since assessment means better action. Generating knowledge on the objectives, the context, the resources, the expected results and the effects of the proposed policies means giving both parliamentarians and citizens the means to assess the consequences of the recommended measures. It also means supporting public decision-making by plainly revealing the budgetary impacts of the decisions policymakers want to make. These advantages are undoubtedly ways to revitalise our democracies [16].

Used for prior assessment of legislation, impact assessment aims to analyse all the behaviors and situations that present a direct or indirect causal link with the legislation being examined, to identify the unforeseen effects, the adverse effects [17]. It involves identifying the genuine changes expected in society which could be directly associated with the prescriptive (legislative or regulatory) measures implemented by the actors involved in the policy [18]. It is therefore understandable that questions relating to concerns such as the impact of technological choices on health or the extent to which the legislation is consistent with climate and sustainable development objectives are essential questions posed in impact studies [19].

Measuring the impact is therefore the key challenge of the assessment, but it is also the hardest issue to tackle from a methodological point of view [20]. As indicated in the Morel-L’Huissier-Petit report submitted to the French National Assembly in 2018, assessing the mobilisation of resources and the control of public expenditure when implementing legislation or a policy is the driving force for more effective public action which is able to innovate and evolve its management methods in order to adapt positively to the paradox of modern public action: how to do better with less, against a backdrop of cutting public expenditure, rising democratic demands and Public Service expectations, and accelerating economic and social trends [21]. This report also recommends expanding impact studies to cover tabled legislative proposals and substantial amendments in order to supplement the content, review the impact studies already accompanying the legislative proposals, develop robust impact and cost simulators and use them regularly, and, lastly, organise discussions within committees and at public hearings dedicated to assessing impact studies [22].

Concerning the low-carbon strategy, France’s High Council on Climate indicated, in December 2019, that, with regard to environmental and particularly climate assessment, the existing impact studies have not achieved their potential: they cover only a small portion of the legislation adopted (legislative proposals of parliamentary origin and amendments are not included), they are rarely used, and they are often incomplete [23].

However, these assessment works of the High Council on Climate are very interesting from a methodological perspective. When supplemented, impact prior analyses can be considered to follow a seven-stage process, guided by a compass as shown below.

Overall, it might be argued that the impact of a policy is all its effect on real-world conditions, including: 1. impact on the target situation or group, 2. impact on situations or groups other than the target (spill over effects), 3. impact on future as well as immediate conditions, 4. direct costs, in terms of resources devoted to the program, 5. indirect costs, including loss of opportunities to do other things. All the benefits and costs, both immediate and future, must be measured in both symbolic and tangible terms and be explained with concrete equivalences [24].

The main purpose of any ex-ante assessment is without doubt to clarify the political objectives from the outset, for example before voting on a law, and to help define or eliminate any incompatibilities within or between the general objectives and the operational objectives [25]. The fundamental problem seems to be that the impacts of changes brought about by public policies are often minor, or even marginal, compared with those caused by external social and economic developments. It then becomes hard to get the message across [26]. That is why demonstrating a significant public policy impact often means having to deal with a major programme, or series of programmes. The measures must be properly conceived, properly financed and made sustainable over time [27]. These measures can be discussed with stakeholders or even with citizens, as was the case with the measures in the independence insurance bill debated at the citizens’ panel on ageing, organised by the Parliament of Wallonia in 2017 and 2018 [28].

More than simply a judgment, impact assessment is a learning approach whereby lessons can be learned from the policy or action being assessed, and the content improved as a result. Any assessment requires collaboration and dialogue between its key participants, namely the representatives, assessors, beneficiaries of the policies, programmes, projects or functions, and stakeholders, in other words the individuals or bodies that have an interest in both the policy or programme being assessed and the results of the assessment. Assessment in this sense is merely a process in which the actors themselves adopt the thinking on the practices and the results of the subject being assessed [29]. The methods may be many and varied, but the key points are probably the ethics of the assessment and some essential quality criteria: a high-quality model, a large amount of robust data, meeting expectations, and genuine consideration of the common good [30].

3. Interests and obstacles for a strategic intelligence tool

Impact prior analysis is one of the strategic policy intelligence tools promoted by the European Commission. It also respects the following principles:

– principle of participation: foresight, evaluation or Technology Assessment exercises take care of the diversity of perspectives of actors in order not to maintain one unequivocal ‘truth’ about a given innovation policy theme;

– principle of objectivisation: strategic intelligence supports more ‘objective’ formulation of diverging perceptions by offering appropriate indicators, analyses and information processing mechanism;

– principle of mediation and alignment: strategic intelligence facilitates mutual learning about the perspectives of different actors and their backgrounds, which supports the finding of consensus;

– principle of decision support: strategic intelligence processes facilitate political decisions and support their successful subsequent implementation [31].

An impact assessment can therefore be broken down into traditional cost-benefit measures and measures relating to areas such as sustainable development, environment, technological innovation and social impact. The Sustainability Impact Assessment has been developed by the European Commission and includes a detailed analysis of the potential economic, social, human and environmental impacts of ongoing commercial negotiations. These assessments are an opportunity for stakeholders from the EU and the partner countries to share their points of view with the negotiators [32].

In recent decades, the literature on policy assessment has increased substantially and new methodologies have been developed to identify the causal effects of policies [33]. In addition, the openness approaches pursued by governments and parliaments are introducing democratic innovation aspects which need to be taken into account. Although the quality of the impact analysis methods, particularly environmental (air, water, ecological systems, socio-economic systems, etc.), has been improved and diversified considerably since the beginning of the 2000s, especially through the works of Christopher Wood [34] and Peter Morris and Riki Therivel [35], it must be acknowledged that, in practice, these processes are rarely applied and that, often, the public authorities prefer not to activate them. However, major clients such as the European Commission and the OECD are becoming increasingly demanding in this area in terms of assessment and climate/energy indicators. This is also a real opportunity to create closer links between impact assessments and public inquiries.

Beyond the technical sphere of civil servants and experts, many elected representatives tend to perceive policy impact prior analysis as an additional layer on top of the decision-making process – which generates a degree of indifference – rather than a beneficial layer which represents real added value for stakeholders.

We also know that, when taken to the extreme, impact assessment is a tool that can hinder or even prevent legislative and programme-based action. The Anglo-Saxons have an extreme vision of efficiency, even going as far as the concept – assumed – of a regulatory guillotine [36]. This fairly radical approach may involve two paths: one in which, faced with the proliferation of ex ante assessment procedures, the political system risks rigidity, the other in which, for fear of generating additional prescriptive complexity, the elected representatives avoid all legislative change. The OECD is interested in this aspect [37].

In this way, prior policy impact assessment could open a lively debate on legislative relevance. Something that is always healthy, particularly in parliamentary settings.

Philippe Destatte

@PhD2050

[1] I would like to thank Sarah Bodart, analyst and economist at The Destree Institute’s Wallonia Policy Lab, for her advice and suggestions for finalising this paper.

[2] Katherine M. GEHL & Michaël E. PORTER, The Politics Industry, How Political Innovation Can Break Partisan Gridlock and Save our Democracy, p. 179, Boston, Harvard Business Review Press, 2020.

[3] Philippe ZITTOUN, La fabrique politique des politiques publiques, p. 146, Paris, Presses de Sciences-Po, 2013. – Charles E. LINDBLOM, The Policy-Making Process, Prentice-Hall, 1968.

[4] Abhijit BV. BANERJEE and Esther DUFLO, Économie utile pour des temps difficiles, p. 439-440, Paris, Seuil, 2020. – See also Esther DUFLO, Rachel GLENNESTER and Michael KREMER, Using Randomization in Development Economics Research: A Toolkit in T. Paul SCHULZ and John STRAUSS ed., Handbook of Development Economics, vol. 4, p. 3895–3962, Amsterdam, North-Holland, 2008.

[5] Lawrence B. MOHR, Impact Analysis for Program Evaluation, p. 2-3, Chicago, The Dorsey Press, 1988.

[6] Shahidur R. KHANDKER, Gayatri B. KOOLWAL, Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation: Quantitative Methods and Practices, p. 19-20, Washington, World Bank, 2010.

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2693.

[7] The OECD defines impact as the positive or negative, primary and secondary long-term effects produced by an intervention, directly or indirectly, intended or unintended. Niels DABELSTEIN dir., Glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et à la gestion axées sur les résultats, p. 22, Paris, OECD, 2002. http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf

See also the EVALSED glossary: Nick BOZEAT (GHK) & Elliot STERN (Tavistock Institute) dir., EVALSED, The Resource for the Evaluation of Socio Economic Development, Sept. 2013: Impact: The change that can be credibly attributed to an intervention. Same as “effect” of intervention or “contribution to change”. – A consequence affecting direct beneficiaries following the end of their participation in an intervention or after the completion of public facilities, or else an indirect consequence affecting other beneficiaries who may be winners or losers. Certain impacts (specific impacts) can be observed among direct beneficiaries after a few months and others only in the longer term (e.g. the monitoring of assisted firms). In the field of development support, these longer-term impacts are usually referred to as sustainable results. Some impacts appear indirectly (e.g. turnover generated for the suppliers of assisted firms). Others can be observed at the macro-economic or macro-social level (e.g. improvement of the image of the assisted region); these are global impacts. Evaluation is frequently used to examine one or more intermediate impacts, between specific and global impacts. Impacts may be positive or negative, expected or unexpected. – Philippe DESTATTE, Evaluation of Foresight: how to take long-term impact into consideration? For-learn Mutual Learning Workshop, Evaluation of Foresight, Seville, IPTS-DG RTD, December 13-14, 2007. – Gustavo FAHRENKROG e.a., RTD Evaluation Tool Box: Assessing the Socio-economic Impact of RTD Policies. IPTS Technical Report Series. Seville, 2002.

[8] Better Regulation, Interinstitutional agreement between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission, Brussels, 13 April 2016.

[9] Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document, p. 5sv, 7 July 2017 (SWD (2017) 350.

[10] Application means the daily application of the requirements of the legislation after it has entered into force. EU regulations are applicable from their effective date, while rules set out in EU directives will apply only from the effective date of the national legislation that transposes the EU directive into national law. Application covers transposition and implementation. Better Regulation Guidelines…, p. 88.

[11] For example: Saul PLEETER ed., Economic Impact Analysis: Methodology and Application, Boston – The Hague – London, Martinus Nijhoff, 1980.

[12] Better regulation guidelines, p. 89, Brussels, EC, 2017.

[13] Ibidem.

[14] Szvetlana ACS, Nicole OSTLAENDER, Giulia LISTORTI, Jiri HRADEC, Matthew HARDY, Paul SMITS, Leen HORDIJK, Modelling for EU Policy support: Impact Assessments, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2019.

[15] Better Regulation Guidelines…, p. 13.

[16] Pierre MOREL-L’HUISSIER and Valérie PETIT, Rapport d’information par le Comité d’Évaluation et de Contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques, p. 7-24, Paris, National Assembly, 15 March 2018.

[17] Geneviève CEREXHE, L’évaluation des lois, in Christian DE VISSCHER and Frédéric VARONE ed., Évaluer les politiques publiques, Regards croisés sur la Belgique, p. 117, Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 2001.

[18] In simple terms, a successful impact assessment aims to establish the situation that society would have experienced in the absence of the policy being assessed. By comparing this fictional, also called counterfactual, situation to the situation actually observed, a causal relationship can be deduced between the public intervention and an indicator deemed relevant (health, employment, education, etc.). Rozenn DESPLATZ and Marc FERRACCI, Comment évaluer les politiques publiques ? Un guide à l’usage des décideurs et praticiens, p. 5, Paris, France Stratégie, September 2016.

Cliquer pour accéder à guide_methodologique_20160906web.pdf

See also: Stéphane PAUL, Hélène MILET and Elise CROVELLA, L’évaluation des politiques publiques, Comprendre et pratiquer, Paris, Presses de l’EHESP, 2016.

[19] This extension can also be found in the AFIGESE definition: Impact: social, economic and environmental consequence(s) attributable to a public intervention. Marie-Claude MALHOMME e.a., Glossaire de l’Évaluation, p. 77, Paris, AFIGESE- Caisse d’Épargne, 2000.

[20] Jean-Pierre BATTERTI, Marianne BONDAZ and Martine MARIGEAUD e.a., Cadrage méthodologique de l’évaluation des politiques publiques partenariales : guide, Inspection générale de l’Administration, Inspection générale des Finances, Inspection générale des Affaires sociales, December 2012

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/124000683-guide-cadrage-methodologique-de-l-evaluation-des-politiques-publiques-partenariales

[21] Pierre MOREL-L’HUISSIER and Valérie PETIT, Rapport d’information…

[22] Pierre MOREL-L’HUISSIER and Valérie PETIT, Rapport d’information... p.11-13

[23] Where there is evidence that some provisions of a law have a potentially significant effect on the low-carbon trajectory, whether positive or negative, the text initiator decides to steer the text towards a detailed impact study relating to the national low-carbon strategy (SNBC). This detailed study is the subject of a detailed public opinion on its quality, produced by an independent authority with the capacity to do so. This process must be concluded before the legal text is tabled in Parliament. It is suggested that Parliament should expand detailed impact studies relating to the low-carbon strategy to cover legislative proposals. Évaluer les lois en cohérence avec les ambitions, p. 5-6, Paris, High Council on Climate, December 2019.

[24] Thomas R. DYE, Understanding Public Policy, p. 313, Upper Saddle River (New Jersey), Prentice Hall, 2002. The impact of a policy is all its effect on real-world conditions, including : impact on the target situation or group, impact on situations or groups other than the target (spillover effects), impact on future as well as immediate conditions, direct costs, in terms of resources devoted to the program, indirect costs, including loss of opportunities to do other things. All the benefits and costs, both immediate and future, must be measured in both symbolic and tangible effects. – See also: Shahidur R. KHANDKER, S.R., Gayatri B. KOOLWAL, & Hussain A. SAMAD, Handbook on Impact Evaluation, Quantitative methods and practices, Washington D.C, World Bank, 2010.

[25] Paul CAIRNEY, Understanding Public Policy, Theories and Issues, p. 39, London, Palgrave-MacMillan, 2012.

[26] Karel VAN DEN BOSCH & Bea CANTILLON, Policy Impact, in Michaël MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 296-318, p. 314, Oxford, Oxford University Press, 2006.

[27] Th. R. DYE, op. cit., p. 315.

[28] Ph. DESTATTE, Que s’est-il passé au Parlement de Wallonie le 12 mai 201 ?7 Blog PhD2050, Namur, 17 June 2017, https://phd2050.wordpress.com/2017/06/17/panel2/

[29] Philippe DESTATTE and Philippe DURANCE dir., Les mots-clefs de la prospective territoriale, p. 23-24, Paris, La Documentation française, 2009.

Cliquer pour accéder à philippe-destatte_philippe-durance_mots-cles_prospective_documentation-francaise_2008.pdf

[30] Jean-Claude BARBIER, A propos de trois critères de qualité des évaluations: le modèle, la réponse aux attentes, l’intérêt général, dans Ph. DESTATTE, Évaluation, prospective, développement régional, p. 71sv, Charleroi, Institut Destrée, 2001.

[31] Alexander TÜBKE, Ken DUCATEL, James P. GAVIGAN, Pietro MONCADA-PATERNO-CASTELLO ed., Strategic Policy Intelligence: Current Trends, the State of the Play and perspectives, S&T Intelligence for Policy-Making Processes, IPTS, Seville, Dec. 2001.

[32] Sustainability Impact Assessment (SIA) https://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/analysis/policy-evaluation/sustainability-impact-assessments/index_en.htm

[33] Massimo LOI and Margarida RODRIGUES, A note on the impact evaluation of public policies: the counterfactual analysis, JRC Scientific & Policy Report, Brussels, European Commission, Joint Research Center, 2012. (Report EU 25519 EN).

[34] Christopher WOOD, Environmental Impact Assessment, A Comparative Review, Harlow, Pearson Education, 2003. (1st ed. 1993).

[35] Peter MORRIS & Riki THERIVEL, Methods of Environmental Impact Assessment, London – New York, Spon Press, 2001.

[36] Thanks to Michaël Van Cutsem for this remark. http://regulatoryreform.com/regulatory-guillotine/

[37] La réforme de la réglementation dans les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord, Paris, OCDE, 2013.

De “nouveaux” modèles de gouvernance démocratique (1)

9 janvier 2019

Démocratie, Développement durable, Innovation

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Hour-en-Famenne, le 30 décembre 2018

Nous sommes à une époque où le populisme, comme attitude politique à la fois totalitaire et manichéenne [1], continue à faire son nid des deux côtés de l’Atlantique. Une époque aussi dans laquelle les innovations démocratiques se multiplient pour tenter de répondre aux défis du XXIe siècle, aux crises de la représentation et de la délégation. La question de la confiance que les citoyennes et les citoyens portent aux institutions est essentielle, mais elle repose avant tout sur la manière de résoudre ces défis et donc sur les mécanismes qui le permettent. En cela, interroger la gouvernance dans ses rapports avec la Loi, comme l’ont fait dernièrement la Banque mondiale et l’Académie mondiale des Arts et des Sciences (World Academy of Art and Science) a tout son sens, particulièrement dans un contexte aussi perturbé que celui du monde dans lequel nous vivons [2]. Chaque donnée, chaque réalité, chaque fait, chaque évolution semble y être soumis à caution, remis en cause, contesté même. L’individualisme et les communautés restreintes de pensées dans lesquelles certains s’enferment comme définitivement interdisent tout dialogue critique, mais permettent, au contraire toutes les manipulations intellectuelles ou cybernétiques. La mémoire se tarit au même titre que l’horizon se restreint, rendant tout regard fondamentalement myope. À l’heure des fake news ou des infox [3], combinées à la légèreté des regards, toute information, mais aussi toute connaissance paraît fragile et mouvante. Or, comme le rappelait justement l’historien Timothy Snyder, professeur à Yale, s’il n’y a pas de vérité, il ne peut y avoir de confiance et rien de nouveau n’apparaît dans un vide humain [4].

Les innovations démocratiques sont évidemment là pour combler ce vide. En retrouvant du sens à l’action collective où l’implication de chacune et de chacun est reconnue. Par l’encapacitation (empowerment) aussi, tant des citoyen-ne-s que des élu-e-s. Le Wallonia Policy Lab de l’Institut Destrée – Nœud de l’Aire de Bruxelles du Millennium Project – a participé à ces innovations au côté du Parlement de Wallonie, sur base d’une expérience construite depuis 1994 et aboutie en 2017 et 2018 avec des panels citoyens organisés au sein même de l’enceinte parlementaire, en dialogue avec les députés et les ministres. On se situe ici dans ces processus valorisés par le Professeur Archon Fung [5] et qu’il nomme “délibération responsabilisée” (Empowered Deliberation) ou de “gouvernance participative renforcée” (Empowered Participatory Governance), qui permettent aux officiels et aux citoyens d’aborder des questions de gestion publique complexes et volatiles pour tenter de les résoudre ensemble [6].

Abordant quelques “nouveaux” modèles de gouvernance en Europe et aux États-Unis, nous reviendrons dans un premier temps sur la définition du concept, l’organisation de ses modèles en trois sphères. Dans un deuxième temps, nous examinerons six mutations qui ont affecté et fait évolué ce modèle, avant de jeter un regard sur une gouvernance du XXIe siècle, telle que préconisée par le Comité des Experts sur l’Administration publique du Conseil économique et social des Nations Unies qui, lors de sa session 2018 a proposé une gouvernance pour l’Agenda 2030.

Derrière le concept de gouvernance, tel que nous l’emploierons ici, réside à la fois une idée vieille comme la science politique de gestion de la cité, ainsi qu’une conception plus moderne, née fin des années 1980, qui constitue un effort de renouveler un modèle de pilotage par une organisation dynamique des acteurs et des parties prenantes. Ce modèle a une histoire, que nous ne développerons pas ici, mais qui trouve notamment ses origines dans le processus de décolonisation, de valorisation des droits humains ainsi que des efforts, notamment menés par les Nations Unies et les institutions qui y sont liées, pour concevoir de nouveaux pays, voire un monde nouveau [7].

1. Vers une définition du concept de gouvernance

En 1991, dans un Rapport du Conseil du Club de Rome intitulé The First Global Revolution, Alexander King (1909-2007) et Bertrand Schneider (né en 1929) utilisent le terme «gouvernance» pour désigner le mécanisme de commande d’un système social (et de ses actions), qui vise à assurer la sécurité, la prospérité, la cohérence, l’ordre et la continuité du système. Ce concept englobe nécessairement l’idéologie du système, qui peut (en système démocratique) ou non (en système autoritaire) définir les moyens de prendre en compte de manière efficace la volonté publique et l’imputabilité de ces autorités. Il comprend également la structure du gouvernement du système, ses politiques et procédures. On pourrait même dire que la gouvernance est le moyen de fournir un équilibre stable entre les divers centres de pouvoir [8].

Le successeur britannique d’Aurelio Peccei à la présidence du Club de Rome, ainsi que le secrétaire général français de cette organisation fondée en 1968 notent que, pris au sens large, le concept de gouvernance ne doit pas être réservé aux systèmes nationaux ou internationaux, mais qu’il doit être utilisé tant pour les gouvernements régionaux, provinciaux et locaux, que pour d’autres systèmes sociaux comme l’éducation, la défense, les entreprises privées et même le microcosme de la famille ^[9]. Ainsi, la gouvernance inclut le gouvernement, mais aussi tout acteur qui a recours aux mécanismes de commande pour exprimer la demande, formuler les objectifs, distribuer les directives et assumer le suivi des politiques ^[10]. Comme l’indique le politologue et prospectiviste James Rosenau (1924-2011), dans le monde fragmenté qui est le nôtre, l’ensemble de ces acteurs très variés et très nombreux n’ont pas moins d’importance dans le processus de gouvernance que ne le sont les politiques des gouvernements. Le professeur à la George Washington University nuance toutefois l’idée de “mécanisme de commande” (command mechanism) de la définition du Club de Rome pour lui préférer le concept de “mécanisme de contrôle” ou “mécanisme de conduite” (control or steering mechanism), ce qui rapproche le concept de son origine étymologique ^[11].

La définition de la gouvernance que donne Steven Rosell, lui-même inspiré par les travaux du diplomate et professeur américain Harlan Cleveland (1918-2008) [12], tient compte de ces dimensions lorsque le chercheur canadien à l’Institute for Research on Public Policy écrit : le processus de gouvernance est le processus par lequel une organisation ou une société se conduit elle-même, ajoutant que les dynamiques de communication et de contrôle sont centrales dans ce processus. Alors que le rôle du gouvernement est et reste central dans le processus de gouvernance, dans la société de l’information, de plus en plus d’acteurs, d’organisations volontaires, de groupes d’intérêts, le secteur privé, les médias, etc., deviennent impliqués dans ce processus ^[13].

Le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) s’est donné comme vocation de plaider en faveur du changement et de relier les pays aux connaissances, à l’expérience et aux ressources nécessaires pour aider les populations à améliorer leur vie. Dès son deuxième rapport annuel, en 1991, le PNUD avance l’idée que le sous-développement trouve davantage son origine dans un déficit de responsabilité politique que dans un défaut de financement. Depuis 1992, le terme de “gouvernance” associé à la démocratisation de la gestion de l’État figure dans le Rapport mondial sur le Développement humain ^[14]. Initiateur, lui aussi, le PNUD a défini la bonne gouvernance comme l’exercice d’une autorité publique, économique et administrative aux fins de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux. La gouvernance comprend les mécanismes, processus et institutions complexes à travers lesquels les citoyens et les groupes articulent leurs intérêts, concilient leurs différences et exercent leurs droits et obligations juridiques. La bonne gouvernance a de nombreux attributs. Elle est participative, transparente et responsable. Elle permet d’utiliser au mieux les ressources et est équitable. Et elle promeut la règle de droit ^[15].

On sait le rôle joué par la Banque mondiale dans la diffusion du concept de “bonne gouvernance” comme modèle de gestion publique ‑ développement du contrôle comptable permettant la lutte contre la corruption, construction de cadres juridiques favorisant l’implantation de la libre entreprise internationale, mécanisme de décentralisation des services, etc. ^[16] L’institution de Washington a également été pionnière en matière de définition de la gouvernance institutionnelle :

Nous définissons la “gouvernance” au sens large comme les traditions et les institutions au travers desquelles s’exerce l’autorité dans un pays. Cela englobe (1) le processus par lequel les gouvernants sont choisis, contrôlés et remplacés (2) la capacité du gouvernement à formuler et mettre en œuvre efficacement de saines politiques (3) le respect des citoyens et de l’État pour les institutions qui régissent les interactions économiques et sociales entre eux ^[17]. On voit le côté opératoire de cette définition pour la Banque mondiale, définition d’ailleurs assortie d’une batterie d’indicateurs permettant d’éclairer ces différents aspects de la gouvernance ^[18].

D’autres définitions ont été élaborées au fil du temps. On peut penser à la Commission européenne, à l’OCDE ou aux différents pays. Dans son Livre blanc de 2001, la Commission européenne indique que la gouvernance désigne les règles, processus et comportements qui affectent la manière dont ils sont exercés au niveau européen, notamment en ce qui concerne l’ouverture, la participation, la responsabilité, l’efficacité et la cohérence [19].

Ainsi que l’ont montré les chercheurs en science politique, la gouvernance est une étiquette descriptive utilisée pour souligner le changement de nature du processus politique au cours des dernières décennies. Ce concept nous sensibilise à la diversité toujours croissante de terrains et d’acteurs impliqués dans l’élaboration des politiques publiques. Il prend en compte tous les acteurs et tous les territoires au-delà du cadre exécutif du processus d’élaboration des politiques [20]. L’élément clef de la compréhension tout comme de la valorisation de la gouvernance réside probablement dans la notion de parties prenantes de la politique ou de l’enjeu déterminé, qui fait de cette partie un acteur potentiel ^[21]. Qu’il agisse ou qu’il s’agite, l’acteur trouve dans ce mouvement, dans cette action, la légitimité de s’inscrire dans la gouvernance du territoire défini. Quant au secteur public, il peut y découvrir une nouvelle occasion de repenser son rôle et, ainsi, une nouvelle vitalité ^[22].

Professeur à l’Université Johns Hopkins, Lester Salamon a mis en évidence le nouveau paradigme de la gouvernance en montrant le passage d’une administration publique classique, fondée, d’une part, sur des programmes, des agences, une hiérarchie, une opposition public – privé, des mécanismes de commande et de contrôle, un management fondé sur les compétences et, d’autre part, une nouvelle gouvernance basée sur de nouveaux outils, des logiques de réseaux, une articulation constructive du public et du privé, la négociation et la persuasion ainsi que la valorisation des compétences [23].

Cette comparaison en rejoint d’autres, notamment celle entre l’État bureaucratique wébérien et l’État postmoderne, entre gouvernement et gouvernance, élaborée par Richards et Smith en 2002 et valorisée par Michaël Hill [24].

2. Les trois sphères de la gouvernance

Le modèle du PNUD articule l’État, le secteur privé et la société civile comme trois sphères de la gouvernance suivant une répartition des tâches précise.

– L’État et ses trois pouvoirs – législatif, judiciaire, exécutif (les services publics et l’armée) – ont pour vocation de créer un environnement politique et légal ainsi qu’un climat propices au développement humain en défendant des intérêts pour le bien public. C’est à l’État de veiller au respect de la loi, au maintien de l’ordre et de la sécurité, de créer une identité et une vision nationales, de définir une politique et des programmes publics, de générer des recettes pour les services et infrastructures publics, d’élaborer et d’appliquer son budget, de réglementer et d’encourager le marché.

– Le secteur privé qui, depuis la plus petite jusqu’à la plus grande entreprise se développe à l’intérieur du marché, crée et fournit des biens et services, des emplois ainsi que des revenus pour les citoyens. Ce secteur marchand n’est pas lié à un territoire précis, mais constitue pourtant un élément de développement des territoires.

– La société civile, composée de tous les citoyens, organisés ou non au travers des organismes non gouvernementaux, des organisations professionnelles, des associations religieuses, féminines, culturelles, communautaires, etc., facilite l’interaction politique et sociale, notamment en mobilisant des groupes de citoyens pour qu’ils participent aux activités économiques, sociales et politiques et formulent quantité de points de vue dynamiques et divers ^[25].

Même s’il rend la lecture du système plus aisée, ce positionnement des trois sphères de la gouvernance n’enlève rien à la complexité du système. Ainsi, on peut faire apparaître ces sept types de relations qui restent communes :

– la relation entre les gouvernements et les marchés ;

– la relation entre les gouvernements et les citoyens ;

– la relation entre les gouvernements et les secteurs associatifs ou privés ;

– la relation entre élus (politiques) et nommés (fonctionnaires) ;

– la relation entre les institutions des gouvernements locaux et les habitants des villes et des campagnes ;

– la relation entre le législatif et l’exécutif ;

– la relation entre l’État-nation et les institutions internationales ^[26].

Dans son analyse, le PNUD souligne qu’aucun des trois domaines n’est porteur seul de la bonne gouvernance et ne pourrait la détenir par lui-même. Celle-ci se déploie, en effet, au-delà des fonctions de chacun d’eux et relève de leur rencontre et de leur interaction. Comme l’écrit le directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance du PNUD, il s’agit avant tout de favoriser l’interaction entre ces trois sphères. Les acteurs qui se situent à la rencontre entre l’État, le secteur privé et la société civile constituent les clés de la gouvernance ^[27].

Ainsi peut-on tirer, au départ de l’expérience de la coopération internationale, de la globalisation et de l’interdépendance économique, cette approche de la gouvernance vue comme un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions qui produisent des compromis, des consensus politiques et sociaux permettant d’atteindre des buts propres – discutés et définis collectivement – dans des environnements fragmentés et incertains. Cette façon de voir le concept permet d’aborder clairement la question de la place de l’Etat dans l’organisation de la société. Même s’il change profondément la nature de la relation entre les citoyens et l’État, le modèle de gouvernance ne saurait se substituer à la fonction de gouvernement. On se situe en effet ici dans une complémentarité d’approche qui interpelle les dirigeants et renforce leur attente d’action collective en s’appuyant sur les autres piliers de la société.

Conclusion : des parties prenantes et un nouveau rôle pour le politique

On le voit par la convergence entre les différentes définitions du concept de gouvernance, la problématique du positionnement de la société civile et de sa capacité à entamer un dialogue global avec la sphère politique est au centre de la revitalisation de la démocratie et de la réhabilitation du politique. L’élément clef de la compréhension tout comme de la valorisation de la gouvernance réside probablement dans la notion de parties prenantes de la politique ou de l’enjeu déterminé, qui fait de cette partie un acteur potentiel. L’acteur trouve dans ce mouvement, dans cette action la légitimité de s’inscrire dans l’espace politique et social. Quant au secteur public et particulièrement le gouvernement, il peut y découvrir une nouvelle occasion de repenser son rôle et, ainsi, une nouvelle vitalité [28]. En effet, le politique conserve toute sa place dans le nouveau modèle. La vision politique nouvelle qui est la sienne le mène au centre du système, comme facilitateur et organisateur du débat et du mûrissement de la décision entre les acteurs. En cela, il apparaît, comme l’État, en maître des horloges ^[29].

Philippe Destatte

@PhD2050

Prochain article : Six mutations qui impactent la gouvernance

[1] Comme le soulignent Emiliano GROSSMAN et Nicolas SAUGER dans Pourquoi détestons-nous autant nos politiques ?, p. 71-72, Paris, Presses de Science Po, 2017, le populisme est, si l’on reprend les définitions contemporaines du terme (notamment Cas MUDDE, Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.), est avant tout une idéologie partielle (au sens ou elle ne propose pas une explication globale et complète du monde), construite autour de deux principes : la séparation complète entre le peuple et l’élite (le peuple étant bon, l’élite corrompue) ; la soumission de la politique à la volonté générale. En d’autres termes, le populisme repose sur une négation du pluralisme (le peuple est un et homogène) et une forme de manichéisme (le bien, c’est le peuple, le mal, c’est l’élite).

[2] Ce texte constitue la mise au point et la traduction de mon intervention au séminaire “Roundtable on Governance & Law: Challenges & Opportunities” organisé à la Banque mondiale à Washington, à l’initiative de la World Academy of Art and Science et du World University Consortium, les 5 et 6 novembre 2018.

[3] Même si l’historien se souvient que les rumeurs ne sont pas le propre de la société de l’information ou de la connaissance. Voir François-Bertrand HUYGHE, La désinformation, les armes du faux, Paris, A. Colin, 2016. – Fake News, la Grande Peur, VA Press, 2018.

[4] If there is no truth, there can be no trust, and nothing new appears in a human vacuum. Timothy SNYDER, The Road to Unfreedom, Russia, Europe, America, p. 279, New York, Tim Duggan, 2018.

[5] Archon Fung est professeur de Citoyenneté et de Gouvernance à la Kennedy School of Government de l’Université d’Harvard.

[6] Archon FUNG, Democratizing the Policy Process, in Michael MORAN, Martin REIN & Robert E. GOODIN, The Oxford Handbook of Public Policy, p. 682, Oxford, Oxford University Press, 2008. – A. FUNG, Empowered Deliberation: Reinventing Urban Democracy, Princeton, NJ, Princeton University Press, 2004.

[7] Voir notamment Louis EMMERIJ, Richard JOLLY, Thomas G. WEISS, Ahead of the Curve ?, UN Ideas abd Global Challenges, New York -Genève, UN-Indiana University Press, 2001. – id. , En avance sur leur temps ?, Les idées des Nations Unies face aux défis mondiaux, p. 229sv., Blonay, Van Diermen – ADECO – Genève, Nations Unies, 2003. – Thomas G. WEISS, Governance, Good Governance, and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges, Third World Quaterly 21, n°5, Octobre 2000, p. 795-814.

[8] Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution, p. 114, New York-Hyderabad, Pantheon Books – Orient Longman, 1991. – Il faut remarquer que, dans la traduction française de ce rapport, publiée à Paris en 1991 et réalisée par Jacques Fontaine, le terme de governance est traduit par “structures de gouvernement”, ce qui tend à montrer que l’usage en France n’y était pas encore généralisé. Alexander KING & Bertrand SCHNEIDER, Questions de survie, La Révolution mondiale a commencé, p. 163, Paris, Calmann-Lévy, 1991.

[9] Alexander KING et Bertrand SCHNEIDER, The First Global Revolution : A Report of the Council of Rome, p. 181-182, New-York, Pantheon Books, 1991.

[10] James N. ROSENAU & Ernst-Otto CZEMPIEL ed., Governance without Governement: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. – J. N. ROSENAU, Along the Domestic Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World, p. 145, Cambridge University Press, 1997.

[11] “Gouvernance” viendrait du grec kybenan ou kybernetes (comme cybernétique), ce qui signifie conduire, piloter. J. N. ROSENAU, Along..., p. 146.

[12] Harlan Cleveland, ancien Ambassadeur des Etats-Unis à l’OTAN, président de la World Academy of Arts and Science avait lui-même utilisé le terme depuis les années 1970. Les organisations qui font avancer les choses ne seront plus des pyramides hiérarchiques avec la majeure partie du contrôle réel au sommet. Ce seront des systèmes – des réseaux de tension entrelacés dans lesquels le contrôle est lâche, le pouvoir diffusé et les centres de décision au pluriel. La «prise de décision» deviendra un processus de plus en plus complexe d’intermédiation multilatérale, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation, qui pense avoir la responsabilité de prendre, ou du moins d’annoncer, la décision. Étant donné que les organisations seront horizontales, leur mode de gouvernance sera probablement plus collégial, consensuel et consultatif. Plus les problèmes à résoudre sont importants, plus le pouvoir réel est diffus et plus le nombre de personnes qui peuvent l’exercer est grand – s’ils y travaillent. Harlan CLEVELAND, The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, p. 13, New York, Harper & Row, 1972.

[13] Steven A. ROSELL ea, Governing in an Information Society, p. 21, Montréal, Institute for Research on Public Policy, 1992.

[14] UNDP and governance, Experiences and Lessons Learned, UNDP, Management Development and Governance, Lessons-Learned, Series, n°1, p. 9, http://magnet.undp.org/docs/gov/Lessons1.htm 17/02/01. – Richard Jolly, directeur général de l’Unicef, conseiller spécial auprès de l’Administrateur du PNUD et inspirateur du Rapport sur le Développement humain, conférence Bonne gouvernance et démocratisation : le rôle des organisations internationales, Ottawa, Association canadienne pour les Nations Unies (ACNU), 16 et 17 octobre 1997. – Une nouvelle gouvernance mondiale au service de l’humanité et de l’équité, dans Rapports mondial sur le développement humain 1999, p. 97-123, New-York, PNUD – Paris-Bruxelles, De Boeck-Larcier, 1999.

[15] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement, http://www.unac.org/français/activites/gouvernance/partieun.html 17/02/02. Shabbir CHEEMA directeur de la Division du Renforcement de la Gestion et de la Gouvernance au PNUD. – Une autre définition donnée par le PNUD est celle du Public Sector Management et datant de 1995 : governance or public management encompasses the direct and indirect management by the state of public affairs and regulatory control of private activities that impinge on human affairs. Governance can best be understood in terms of three major components : first, the form of political authority that exists in a country (parliamentary or presidential, civilian or military, and autocratic or democratic ; second, the means through which authority is exercised in the management of economic and social resources ; and third, the ability of governments to discharge government functions effectively , efficiently, and equitably through the design, formulation, and implementation of sound policies. dans Public Sector Management, Governance, and Sustainable Human Development, Discussion Paper 1, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, p. 19, New-York, United Nations Development Programme, 1995. En 1997, une nouvelle étude de la division Management Development & Governance, préfacée par G. Shabbir Cheema, donnait une définition très proche de celle présentée à Ottawa :
Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. it comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences. dans Governance for sustainable human development, A UNDP policy document, p. 3, New-York, United Nations Development Programme, 1997.

[16] Voir par exemple : J. ISHAM, Daniel KAUFMANN & Lant PRITCHETT, Governance and Returns on Investment, Washington, The World Bank, 1995. – Global Economic Prospects and the Developing Countries, Washington, The World Bank, 1996. – Francis NG and Alexander YEATS, Good Governance and Trade Policy, Are They the Keys to Africa’s Global Integration and Growth ? Washington, The World Bank, 10 novembre 1998. – Michael WOOLCOCK, Globalization, Governance and Civil Society, DECRG Policy Research on Globalization, Growth, and Poverty : Facts, Fears, and Agenda for Action, Background Paper, Washington, The World Bank, 10 Août 2001.

[17] We define governance broadly as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the governement to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Governance Matters, Washington, World Bank, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/governance. 16/02/02.Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Gestion des Affaires publiques, De l’évaluation à l’action, dans Finances et Développement, juin 2000, p. 1.

[18] Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY & Pablo ZOIDO-LOBATON, Aggregating Governance Indicators, Washington, World Bank, 1999.

[19] Governance means rules, processes and behavior that affect the way in which they are exercised at European level, particularly as regards openess, participation, accountability, effectiveness and coherence. European Governance, A White Paper, July 25, 2001, p. 8.

[20] David RICHARDS & Martin SMITH, Governance and the Public Policy in the UK, p. 2, Oxford, Oxford University Press, 2002.

[21] La société civile et l’OCDE, dans Synthèses, Paris, OCDE, Décembre 2001, p. 1.

[22] Lester M. SALAMON, The Tools Approach and the New Governance: Conclusion and Implications, in Lester M. SALAMON, The Tools of Government, A Guide to the New Governance, p. 600-610 , New-York, Oxford University Press, 2002.

[23] L. M. SALAMON, The Tools of Government… p. 9, 2002.

[24] David RICHARDS & Martin J. SMITH, Governance and Public Policy in the UK, p. 36, Oxford, Oxford University Press, 2002. – Michael HILL, The Public Policy Process, p. 21, Harlow, Pearson Education Limited, 5th ed, 2009.

[25] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10. – Governance includes the state, but transcends it by taking in the private sector and civil society. All three are critical for sustaining human development. The state creates a conducive political and legal environment. The private sector generates jobs and income. And civil society facilitates political and social interaction – mobilising groups to participate in economic, social and political activities. Because each has weaknesses and strengths, a major objective of our support for good governance is to promote constructive interaction among all three. Governance for Sustainable Human Development, A UNDP Policy Document, United Nations Development Programme, January 1997.

[26] Sam AGERE, Promoting Good Governance, Principles, Practices and Perspectives, p. 1, Londres, Commonwealth Secretariat, Management an Training Services Division, 2000.

[27] G. Shabbir CHEEMA, Politique et gouvernance du PNUD : cadre conceptuel et coopération au développement…, p. 10.

[28] Lester M. SALAMON, The Tools Approach and the New Gouvernance : Conclusion and Implications, dans Lester M. SALAMON, The Tools of Government, A Guide to the New Governance, p. 600-610 , New-York, Oxford University Press, 2002.

[29] Philippe DELMAS, La maître des horloges, Modernité de l’action publique, Paris, Odile Jacobs, 1991.