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Namur, le 16 septembre 2014

Un projet pour la Wallonie, c’est l’exigence partagée de plus de démocratie et d’un meilleur développement, a-t-on souvent souligné. Pour y parvenir en 2014, il s’agit de répondre à des enjeux dont le niveau de priorité est souvent variable en fonction des acteurs mais aussi des moments, les processus de dramatisation leur échappant parfois. En se basant sur les travaux menés par le Collège régional de Prospective de Wallonie depuis 2011, notamment la réflexion prospective Wallonie 2030 [1], on pourrait retenir cinq enjeux majeurs pour la nouvelle législature wallonne 2014-2019. Nous les intitulerons création et croissance des entreprises, adéquation de la formation au développement régional, refondation de la fonction publique, trajectoire budgétaire, articulation des territoires au projet régional. Autant de questions pour le gouvernement Magnette-Prévot [2].

1. Création et croissance des entreprises

En Wallonie, comme partout, les entreprises constituent les véritables piliers de la croissance et du développement économique et social. Le rôle des pouvoirs publics, aux niveaux local, régional, fédéral, européen et global consiste à créer un cadre favorable pour leur création et leur expansion, dans le respect de normes éthiques, sociales et environnementales qui soient aussi compatibles que possible avec leur compétitivité au niveau mondial. Comment dès lors faciliter la création et la croissance des entreprises, stimuler l’innovation et assurer un développement économique durable ?

Pour continuer à reconstruire l’économie wallonne, le gouvernement wallon va poursuivre la logique du Plan prioritaire wallon (dit Plan Marshall) en se concentrant sur les actions présentant le plus de valeur ajoutée, en orientant l’innovation et la recherche sur la valorisation économique et commerciale ainsi que sur la création d’emplois, et en renforçant les efforts d’internationalisation des entreprises [3]. Son objectif est de retrouver le ratio prôné par la Commission européenne de 20% de part de l’industrie dans le PIB wallon en 2020. On en est loin : ce taux ne cesse de baisser pour plusieurs raisons. Il s’élevait en 2012 à 12,7 % en Wallonie et à 15,2 % dans les 28 [4]. Les atouts du gouvernement pour l’améliorer : le renforcement des rôles de la SRIW, de la Sogepa et de la Sowalfin, la mise en place de l’Agence pour l’Entreprise et l’Innovation (AEI), la poursuite des programmes NEXT (économie circulaire), Creative Wallonia, Novallia (financement des PME innovantes), le développement de la veille économique, stratégique et prospective, l’amélioration de la transition entre la recherche, le monde économique et industriel [5], la simplification radicale et l’évaluation de la pertinence des mécanismes d’aide aux entreprises et à l’emploi [6], etc. L’amélioration du taux d’emploi dans toutes les classes d’âge, dans tous les bassins et à tous les niveaux de qualification est l’obsession du gouvernement [7]. Mais – faut-il l’écrire ? – l’emploi n’est pas la finalité de l’entrepreneur mais la conséquence de la mise en mouvement d’un grand nombre de variables. L’essentiel reste, que l’on aime ou non l’idée, la création de richesses, ce qui nécessite une croissance nette de l’emploi dans les secteurs industriels et tertiaires marchands [8]. La Déclaration de politique régionale fait du secteur marchand le vecteur principal de l’augmentation du taux d’emploi [9].

2. L’adéquation de la formation au développement régional

La question est connue depuis longtemps. Il s’agit de savoir comment optimaliser les structures et les modèles d’éducation et de formation pour répondre à la fois aux finalités d’apprentissage, de créativité et d’émancipation individuelles et collectives. La réponse est difficile. Au delà de la construction critique de la personne, il est nécessaire d’accorder une attention particulière au développement des ressources humaines dont les entreprises ont besoin. Le nouveau gouvernement rappelle que les compétences de l’enseignement, de la recherche, de la culture et des médias sont essentielles en termes d’innovation et de compétitivité, mais aussi qu’elles sont gérées par la Communauté française [10], c’est dire si la mobilisation de ces compétences au profit de la Wallonie constitue elle aussi un enjeu. La voie pour y accéder reste à déterminer mais elle relève bien de l’innovation. A défaut d’une reconfiguration du paysage institutionnel francophone, une rationalisation en vue d’une plus grande efficience, ainsi qu’une réorganisation des relations entre matières interdépendantes mais trop cloisonnées serait bien nécessaire. Le chemin pris par cette législature est à nouveau celui des synergies. L’expérience passée laisse sceptique les observateurs mais ce chemin peut se révéler efficace dans le domaine de la formation en alternance. Le gouvernement a en effet décidé de confirmer ce programme, expérimenté notamment par l’IFAPME, comme filière d’excellence, en donnant la priorité à la rencontre des qualifications demandées par les entreprises dans le cadre du Pacte pour l’Emploi et la Formation [11]. Au delà, la mise en adéquation des formations et des besoins d’emploi nécessitera probablement des mesures astreignantes qui peuvent être perçues ou non dans la Déclaration de politique régionale, selon la compréhension que l’on a de certains de ses paragraphes [12].

3. La refondation de la fonction publique

Cet enjeu ne constitue qu’une dimension d’une question plus large sur laquelle nous reviendrons en conclusion de ce papier et qui nous interroge sur la manière d’établir une gouvernance collective, participative et publique, à la mesure de la démocratie que le XXIème siècle doit construire, en s’appuyant sur des processus de débat, de concertation et de décision.

La refondation de la fonction publique wallonne ne peut s’appuyer que sur une reconnaissance profonde des agents, du travail qu’ils réalisent et de la place fondamentale qui est la leur dans la société. Au delà de la gestion par mandats et par plans opérationnels, on doit aussi changer les ressorts de l’implication du personnel. Il s’agit d’une dynamique relevant de la culture des organisations, qu’il faut revisiter, celle de construire sur la confiance et sur la reconnaissance explicite d’une utilité sociale. Ce renouveau demande de l’empowerment (autonomisation et responsabilisation) de la part de l’ensemble des agents, par des délégations élargies, associées à un mode de gouvernance des ressources humaines développant la prise de risque et en acceptant les erreurs comme autant d’apprentissages.

La communication du gouvernement wallon à ce sujet, portant essentiellement sur la seule réduction des effectifs dans l’administration, ne manque pas d’étonner car le chapitre consacré à la fonction publique dans la Déclaration de politique régionale comporte des pistes positives et concrètes de nature à développer réellement l’innovation dans ce domaine : évolution des plans opérationnels en des contrats d’administration qui seraient de véritables contrats de partenariat entre le gouvernement et l’administration, qui fixeront, pour la durée de la législature, des objectifs quantitatifs et qualitatifs à atteindre, les moyens humains et de fonctionnement ainsi que les droits et obligations de chacune des parties prenantes (gouvernement, ministres et mandataires), mise en place de protocoles de collaboration arrêtant la répartition des rôles entre le mandataire, le gouvernement et les ministres, développement de l’audit interne, formation à la gestion de projet et à l’excellence opérationnelle (Lean Management, etc.), mise en place d’une politique de carrière innovante et de rémunération motivante axée sur l’évaluation et les acquis de l’expérience, etc. [13]

4. La trajectoire budgétaire

L’équation à résoudre par la Région wallonne est ardue, faute d’avoir anticipé lors des gouvernements Van Cauwenberghe et Demotte. D’abord, la Région doit répondre aux obligations liées au Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) et à la requalification de la dette régionale suite à l’intégration, par Eurostat et l’Institut des Comptes nationaux, de certains organismes financiers wallons dans le périmètre des administrations publiques. Le fait que le gouvernement wallon ait émis l’intention de reporter l’équilibre budgétaire à 2018, au lieu de 2016, fait débat [14]. Ensuite, la Région wallonne doit intégrer les contraintes de court, moyen et long termes que lui impose la nouvelle loi de financement qui dispose que la dotation de transition accordée à la Région wallonne se tarira en 2024. De surcroît, le transfert de nouvelles compétences, dans le cadre de la dernière réforme de l’Etat, ne bénéficiera pas de la totalité des montants qui étaient dédiés à celles-ci au Fédéral. Enfin, la Région wallonne disposera d’une autonomie fiscale accrue. Cette dernière question est loin d’être anodine et, tant en matière d’impôt foncier que d’impôt sur le revenu, le Parlement devra débattre de la politique fiscale et de l’organisation de la taxation.

Le nouveau gouvernement wallon a annoncé un gel des budgets régionaux en 2015 et 2016 afin de dégager des marges pour des initiatives nouvelles. L’idée peut paraître séduisante surtout parce qu’elle permet enfin de mener les réflexions sur les choix budgétaires stratégiques, c’est-à-dire pluriannuels, qui devraient être opérés, réflexions qui semblent ne pas avoir été menées jusqu’ici. C’est en effet la meilleure manière de pouvoir y réfléchir avec les acteurs et de les mobiliser autour d’un projet clair et coconstruit, donc débattu dans la société et au Parlement. L’objectif reste d’accélérer le redéploiement. Cela sera particulièrement nécessaire pour le financement des compétences transférées.

Parallèlement, le gouvernement met en place un dispositif sans précédent de gouvernance budgétaire et fiscale, en resserrant le pilotage budgétaire de l’ensemble des administrations et entités qui lui sont liées par un Comité de monitoring présidé par la Direction générale du Budget du Service public de Wallonie (DGT2). Cet outil, que l’on attendait depuis longtemps, est en effet de nature à permettre un meilleur suivi des recettes, un conception pluriannuelle et plus rigoureuse des budgets, ainsi qu’un suivi plus efficace et transparent de la consommation budgétaire [15]. Le renforcement de la place de l’administration wallonne dans ce processus constitue assurément une bonne nouvelle, notamment pour le Parlement qui pourra mieux appréhender la réalité budgétaire.

5. L’articulation des territoires au projet régional

Depuis une quinzaine d’années, en relation avec l’émergence de bassins de vie ou de communautés de communes, mais aussi en lien avec les débats sur l’avenir des intercommunales de développement et des provinces, se pose en Wallonie la question d’une nouvelle gouvernance territoriale : comment faire pour que le développement des territoires bénéficie à la Wallonie tout entière ? Les territoires et les villes apparaissent d’ailleurs, partout dans le monde, de plus en plus comme les niveaux pertinents du développement. Le Collège régional de Prospective a insisté sur le besoin d’instaurer une nouvelle gouvernance territoriale qui s’articule au niveau régional et qui construise une coopération contractuelle entre les différentes échelles territoriales, des quartiers aux communes jusqu’à la région, et plus seulement une relation de tutelle et de subventionnement. Enfin, le Collège a préconisé l’élaboration d’un référentiel territorial régional intégré, c’est-à-dire la construction d’un plan stratégique d’ensemble qui rassemble à la fois la vision territoriale et le développement économique et social, tant aux niveaux régional que territorial. On se rappelle qu’un accord n’avait pu être formalisé lors de la dernière législature sur la révision du Schéma de Développement de l’Espace régional (SDER).

Le nouveau gouvernement wallon entend concrétiser une vision stratégique à long terme du territoire wallon dans une logique de développement durable [16] , en rencontrant les enjeux d’attractivité territoriale, de compétitivité, de mobilité, d’aménagement parcimonieux du territoire. On se réjouira de lire dans la DPR que les projets territoriaux, élaborés au niveau supracommunal, couvriront l’ensemble de la Wallonie et s’articuleront avec la vision régionale pour assurer un développement territorial équilibré [17]. Pour ce faire, le gouvernement Magnette-Prévot indique son intention de renforcer l’approche supracommunale ainsi que de développer des partenariats contractualisés entre la Région, les provinces, les éventuelles communautés de territoire et les communes[18]. Par ailleurs, l’actualisation du SDER reste à l’ordre du jour, avec la nécessité affirmée et bienvenue d’une cohérence avec le Plan Marshall et les objectifs de redéploiement économique de la Wallonie. En fait, c’est lui qui doit réaliser l’articulation avec les stratégies supracommunales. C’est aussi sur ce SDER que devraient s’appuyer l’ambitieuse politique de la ville que le gouvernement veut mener, les réponses aux défis de la ruralité, ainsi que la mise à disposition de terrains attractifs pour le développement des entreprises [19]. Dans ce dernier domaine, la Sogepa se voit confier une mission d’ensemblier pour la réhabilitation des sols, avec l’appui de l’expertise technique de SPAQuE [20].

Conclusion : confiance, partenariat et changement

D’autres enjeux que les cinq évoqués ici trop rapidement attendent bien entendu la Wallonie. Tant les réalités quotidiennes que l’Europe seront là pour les rappeler. N’en doutons pas, le renforcement de la cohésion et de l’inclusion sociales, l’accès aux droits fondamentaux des citoyens, les défis environnementaux et énergétiques, y compris le changement climatique, le vieillissement de la population, la coopération européenne, la responsabilité qui est la nôtre à l’égard des pays en moindre développement, seront aussi à l’ordre du jour de la nouvelle législature. La Déclaration de Politique régionale ne les néglige pas. La manière avec laquelle l’ensemble de ces enjeux seront pris en charge contribuera – ou non – à (re)construire la confiance, qui est un des leitmotive du Ministre-président Paul Magnette.

Malgré certaines dérives sémantiques répandues depuis quelques années, la Wallonie, ce n’est toutefois ni uniquement son gouvernement ni uniquement ses pouvoirs publics. Lorsque, au début des années 1990, le Ministre-président Bernard Anselme émettait le slogan « La Wallonie, c’est nous ! » il exprimait bien l’idée d’une collectivité humaine et politique au sens large à laquelle, un peu plus tard, la gouvernance – c’est-à-dire la gestion collective à partir des acteurs – a donné une base concrète. Le nouveau gouvernement ne dit pas autre chose lorsqu’il appelle à un partenariat quotidien et intensif entre toutes les forces qui veulent concourir à la transition économique, sociale et environnementale [21] – les citoyens, les entrepreneurs, les associations et les pouvoirs publics – et lorsqu’il évoque la réalisation d’un Pacte qui donne un sens et un horizon, (…) au delà des divisions dépassées et des querelles intestines [22]. Ce pacte – que nous avions appelé contrat sociétal – constitue en effet, avec le renforcement du rôle du Parlement wallon et une participation plus active des citoyens à la vie publique, la clef de la réussite [23]. Il reste toutefois à écrire et à conclure.

La Wallonie est en attente de ruptures et de mutations profondes. Alors que le mot « changement » apparaissait tabou sur les bords de la Meuse namuroise voici encore quelques mois, la Déclaration de politique régionale indique que concentrer l’action sur ce qui déclenchera le changement, c’est oser engager les réformes nécessaires [24].

Si le gouvernement s’engage sur le terrain de l’évaluation participative et du partenariat avec les acteurs pour réorganiser son environnement institutionnel et administratif [25], refonder son développement territorial, et organiser à long terme les compétences transférées du fédéral [26], la Wallonie s’en trouvera transformée. Il reste à convaincre et à mobiliser les Wallonnes et les Wallons.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Notamment : Philippe DESTATTE, Wallonie 2030, Quelles seraient les bases d’un contrat sociétal pour une Wallonie renouvelée ? Rapport général du congrès du 25 mars 2011, 19 p.

http://www.college-prospective-wallonie.org/Documents/Philippe-Destatte_Wallonie2030_Rapport-General_2011-03-25_Final_ter.pdf

[2] Une version synthétique de ce texte a été publiée dans L’Echo du 16 septembre 2014, sous le titre Les cinq enjeux majeurs pour la législature wallonne, p. 13.

http://www.lecho.be/agora/analyse/Les_cinq_enjeux_majeurs_pour_la_legislature_wallonne.9545243-2338.art

[3] Parlement wallon, Session extraordinaire 2014, Déclaration de politique régionale, Oser, innover, rassembler, Namur, Juillet 2014, 72 p. 23 juillet 2014 Doc. 20 (SE2014) N°1, p. 16. – voir aussi l’interview de Jean-Claude Marcourt par Christophe de Caevel, « Tout doit pouvoir être remis à plat, mêmes les pôles de compétitivité« , dans Trends-Tendances, 28 août 2014.

[4] Source BNB-Eurostat. Florence HENNART, Spécialisation intelligente des Régions, Quelle stratégie en Wallonie ? Exposé aux Midis de l’Innovation, SPW-DGO6, 24 juin 2014.

Cliquer pour accéder à Midis%20innovation%2024juin2014-florenceHennart.pdf

[5] Déclaration de politique régionale…, p. 23 et 24.

[6] Ibid., p. 8 et surtout 11 : Le Gouvernement entend profiter de la présente législature pour analyser les dispositifs de soutien à l’activité et à l’emploi à la lumière du contexte socio-économique wallon et des stratégies de redéploiement économique de la Wallonie.

[7] Ibid., p. 4.

[8] Idée que nous n’avons, comme d’ailleurs l’Union wallonne des Entreprises, cessé de porter depuis 1991 : voir notamment Albert SCHLEIPER, Le devenir économique de la Wallonie, dans La Wallonie au futur, Le défi de l’éducation, p. 131-133, Charleroi, Institut Destrée, 1992. – Ph. DESTATTE, La Wallonie au futur, 10 ans de construction d’un projet de société, p. 20, Charleroi, Institut Destrée, 1997.

[9] L’augmentation du taux d’emploi constitue une priorité pour le Gouvernement. Le secteur marchand doit être le vecteur principal, parce qu’il permet de conjuguer la création d’emplois, la création de richesses et la soutenabilité budgétaire, aux côtés du secteur public et du secteur non marchand qui assument des prestations sociales et collectives indispensables et dont le rôle doit être confirmé, voire renforcé. Déclaration de politique régionale…, p. 9.

[10] Ibid., p. 7 et 20.

[11] Ibid., p. 10.

[12] Ibid., p. 14 et 15.

[13] Ibid., p. 62-63.

[14] Voir notamment : Anaïs SOREE, « La Wallonie ne remplit pas son contrat », Interview de Jean Hindriks, dans L’Echo, 30 août 2014, p. 7. – Stéphane TASSIN, Les ministres wallons suent sur le budget, dans La Libre, 4 septembre 2014.

[15] Déclaration de politique régionale…, p. 60-61.

[16] Ibid., p. 45-46. On ne fait toutefois nulle part référence à la Stratégie régionale de Développement durable, lancée utilement par le précédent gouvernement wallon, malgré les réelles maladresses de sa conception et de sa mise en œuvre.

[17] Ibid., p. 47.

[18] Ibid., p. 67.

[19] Ibid., p. 47-48. – voir aussi Stéphane TASSIN, L’image de l’administration doit changer, Le ministre Carlo Di Antonio (CDH) veut déjà revoir le CoDT et le SDER initiés par son prédécesseur Ecolo, dans La Libre, 9 septembre 2014.

[20] Ibid., p. 53-54.

[21] Ibid., p. 6.

[22] Ibid., p. 7.

[23] Ibid., p. 60 : Le gouvernement veillera également à améliorer la dynamique démocratique en Wallonie. Cela passe par un renforcement du rôle du Parlement et une participation plus active des citoyens à la vie publique.

[24] Ibid., p. 7.

[25] Ibid., p. 59 : proposer, sous la responsabilité du ministre-président et en lien avec chaque ministre, une simplification et une réduction du nombre de structures publiques et parapubliques, régionales et locales, sur base d’une évaluation des missions, du coût et de la plus-value de ces structures et de leur organisation interne pour les citoyens et les entreprises.

[26] Ibid., p. 28 : Santé : Le Gouvernement wallon veillera à assurer la continuité des politiques menées qui, pour nombre d’entre elles, fonctionnent déjà de manière satisfaisante, et rassemblera les acteurs de terrain de chaque secteur afin d’envisager la meilleure évolution possible de ces nouvelles politiques à long terme. Voir aussi pour les allocations familiales, p. 29 et 30.

 Namur, le 7 juillet 2014.

Lorsque, avec Filippo Sanna, en collaboration avec nos équipes de Mielabelo et de l’Institut Destrée, nous avons travaillé à la préparation de la journée d’étude sur l’excellence opérationnelle dans les services publics [1], j’ai émis l’hypothèse qu’un effort d’optimisation stratégique d’une administration s’enclenche par l’ouverture de quatre portes : la porte de la compréhension, la porte de la reconnaissance, la porte de la confiance ainsi que la porte de l’imputabilité [2]. C’est autour de ces quatre axes, nourris par les apports et réflexions des travaux menés au Palais des Congrès de Namur le 11 juin 2014, que je souhaite tirer quelques enseignements de cette journée.

Je rappellerai d’emblée que, même si j’ai indiqué que j’identifierais des pistes concrètes pour une nouvelle génération administrative en Wallonie, de la commune à la Région, nul ne pourra trouver de solution unique qui s’appliquerait linéairement à tous les niveaux de gouvernance et dans toutes les institutions publiques de la région. En effet, bien averti tant des enjeux de l’administration régionale que de ceux qui se posent au niveau local, Pierre Petit soulignait justement lors de ce colloque qu’on ne répondrait pas de la même façon à l’accroissement de l’efficience ou à la résolution d’un problème pour une commune qui emploie cinquante agents et pour une administration qui rassemble 5.000 ou 10.000 fonctionnaires. De toute manière, et nous en étions très conscients avec Mielabelo, les méthodologies, tout comme les technologies, ne sont jamais des fins en elles-mêmes : elles constituent simplement des outils qui appuient des objectifs et des processus collectifs qui, eux-mêmes, sont déterminants. Ce ne sont pas les technologies qui vont résoudre les problèmes humains mais les individus eux-mêmes. Ces derniers sont les vrais acteurs du changement.

1. Nous sommes tous les actionnaires d’une Wallonie s.a.

La première porte, celle de la compréhension, renvoie au leitmotiv sur la motivation, asséné lors de son intervention d’ouverture par Philippe Suinen. Fonctionnaire au Service public de Wallonie (SPW), Luc Jandrain a, lors de la table ronde du 11 juin, bien questionné cet élément fondamental en montrant les limites de la comparaison entre le domaine privé et le domaine public, non tant sur le fait qu’il faut performer, accroître sans cesse ses capacités ou faire plus avec moins comme le soulignait le patron de l’AWEX, mais en se concentrant sur leurs aspects stratégiques. Qui conçoit la stratégie ? Si, dans le privé on voit bien que ce sont les actionnaires, de qui s’agit-il dans le domaine public ? Dans un article publié sur le blog de la revue Politique, Luc Jandrain avait déjà noté qu’estimer que, à l’entité « actionnaires » dans le secteur privé, correspondrait, dans le secteur public, « l’autorité politique » était une vue de l’esprit car le pouvoir exécutif politique dispose d’un pouvoir d’intervention dans le processus bien plus étendu que celui dont sont dotés les actionnaires d’une société privée [3]. Philippe Suinen a anticipativement répondu que l’autorité publique légitime (le gouvernement ?, le Parlement ?) regroupe non seulement les usagers et les citoyens, mais aussi les partenaires, parmi lesquels les entreprises, et peut-être aussi le personnel des services publics. Nous savons depuis longtemps que la question de la comparaison entre le public et le privé est difficile. Mais c’est peut-être sur ce sujet de la culture d’entreprise, justement, que cette comparaison entre l’administration et n’importe quelle autre organisation prend son sens. Comment motiver les acteurs d’un système si on n’a pas déterminé ses finalités, ses objectifs fondamentaux, ses valeurs, sa volonté, et donc sa vision de l’avenir ? Où s’exprime, où s’écrit la vision de l’institution publique ? Par quel processus ? Quelle est donc la vision de la Belgique, de la Communauté Wallonie-Bruxelles, de la Wallonie à 2020 ? A 2030 ? Quel est le rôle de l’Administration et des fonctionnaires dans cette démarche ? Quel est le rôle des élu-e-s ? Quel est le rôle des partis politiques ? Les déclarations de politique régionale et communautaires sont-elles constituées de l’addition des ambitions des partis politiques de la majorité gouvernementale ou recherchent-elles l’intérêt régional, le bien commun ? L’avis de l’administration est-il sollicité sur les politiques qui doivent être conduites ? S’inscrit-on dans une logique de consultation, de concertation classique, ou dans une logique d’implication, de co-construction des politiques ? Selon la réponse, la différence sera tangible.

Et pourtant, lorsque l’on parle de responsabilité sociétale des entreprises, cela signifie que l’on considère que les entreprises n’ont pas comme unique vocation et finalité de faire du profit. On a tort, parfois dans le monde politique, parfois dans l’administration, très souvent dans le monde de l’enseignement, de diaboliser celui de l’entreprise. Qu’on aime cette idée ou qu’on ne l’aime pas, c’est avec raison que Philippe Suinen a rappelé cette formule de Jean-Maurice Dehousse que j’ai, moi aussi souvent entendue : s’il n’y a pas de profit, il n’y a pas d’entreprises, s’il n’y a pas d’entreprises, il n’y a pas d’emplois. De même, peut-on aussi considérer, voire reconnaître, que les partis politiques pourraient avoir une autre ambition que de lotir les institutions publiques à leurs seuls profit et objectifs. Ainsi la démarcation entre le monde politique, l’administration et l’entreprise serait moins forte qu’il n’y paraît à première vue. En 1986 déjà, Melchior Wathelet Senior, lorsqu’il était ministre-président de la Wallonie, affirmait que nous étions tous les actionnaires d’une Wallonie s.a. [4], donc tous profondément concernés, impliqués dans l’avenir d’une collectivité politique, d’une collectivité humaine. Tous dans le même bateau en quelque sorte. Le reconnaître vraiment, aujourd’hui en Wallonie, constituerait une avancée réelle.

2. Dans la gouvernance moderne, l’Administration est un acteur à part entière

La porte de la reconnaissance est celle qui nous positionne au sein du système, qui clarifie notre rôle, nos objectifs, notre attente.

Certes, on peut voir les choses simplement. Un aimable commentateur de mon texte sur les services publics « optimalisation et intelligence », me rappelait que le rôle de l’Administration est d’administrer ce que les élus décident. Donc, l’Administration, elle fait ce qu’on lui dit. C’est bien gentil mais cette conception, telle que formulée, m’apparaît totalement obsolète. Elle date du XIXème siècle et relève de Courteline. Dans la gouvernance moderne, telle que préconisée depuis les années 1990 par les Nations Unies, ainsi que par l’Europe, son Livre blanc sur la Gouvernance, l’OCDE, et son programme de management public (PUMA) l’Administration est un acteur à part entière.

Dans cette nouvelle configuration, l’élu n’est plus le chef de la hiérarchie, c’est le maître des horloges [5]. S’il incarne toujours l’action publique, le responsable politique en est le vecteur, le porteur, il a dû – il aurait dû ? – mobiliser et organiser les acteurs pour favoriser la dynamique collective. Dans cette nouvelle dynamique, l’Administration devrait être son premier et son meilleur allié. Non en la mettant à sa botte, non en la cabrant, non en l’étouffant, mais en la valorisant, en la respectant, mais bien en la considérant comme son premier partenaire.

Certes, l’expérience montre que nous sommes parfois bien loin des modèles valorisés voici bien longtemps déjà par ce qui devrait être la bible du manager et du ministre : L’acteur et le système de Crozier et Friedberg [6]. On ne met pas le système en mouvement si on n’active pas les acteurs. Ne pensez pas que, par là, je veuille fustiger ou remettre en cause l’action politique. Comme l’indique le sociologue d’origine autrichienne que je viens de citer, l’interaction humaine, même dans des contextes d’action très structurés, est aussi et toujours politique, c’est-à-dire qu’elle met en branle tous les phénomènes qu’on associe habituellement à l’action dans le champ politique [7].

L’administration est donc un acteur à part entière. D’abord parce que, en termes de citoyenneté, c’est essentiel qu’elle soit reconnue; ensuite parce que, en termes de management, sa non-reconnaissance constituera un handicap majeur pour ceux qui veulent répondre aux défis de l’avenir. D’ailleurs, comme cela a été dit le 11 juin : Qui connaît mieux son métier que l’agent ?

3. L’adéquation des moyens avec les objectifs

La porte de la confiance se construit au travers de l’adéquation des moyens – et des processus de la mise en œuvre – avec les objectifs et les tâches. Un colonel ne tient jamais un front de 50 kms en rase campagne avec un seul bataillon face à deux divisions ennemies. Or, que fait-on trop souvent ? Lors des négociations politiques, on ajoute des programmes de partis à des programmes de partis et on en fait une déclaration gouvernementale sans s’assurer de la faisabilité et du réalisme de la mise en œuvre dans le temps de la législature. On ne se pose pas vraiment la question de la capacité de l’Administration de répondre aux enjeux qui se posent à la commune ou à la Région. Or, celle-ci ne pourra jamais résoudre tous les enjeux en même temps avec des moyens mesurés. Dès lors, on parvient à des décisions aberrantes qui éclatent au grand jour lorsqu’on se met enfin autour de la table pour évaluer l’avancement ou la réalisation de la Déclaration de Politique régionale ou de la Déclaration de Politique communautaire.

C’est dire si un travail stratégique en amont est nécessaire pour déterminer les priorités, faire des choix, déterminer des objectifs précis et limités en fonction de la vision commune, mais aussi calculer avec parcimonie les rythmes, les temps, les budgets. A défaut de travailler de cette manière, on peut toujours multiplier les membres des Cabinets, faire appel à plus d’experts ou de consultants extérieurs pour « by-passer » une administration que l’on ne cessera de dénigrer afin de s’y substituer progressivement, de multiplier les parastataux qui serviront également de points de chute à la fin de la législature. Le truc est ancien, bien entendu. Il peut se montrer dévastateur. Il gangrènerait et démotiverait la meilleure et la plus performante des administrations.

4. Le rendre compte : entre responsabilisation et expertise

La porte de l’imputabilité (accountability) est celle de l’évaluation du fonctionnement et des résultats. Celle aussi de l’essentielle remise en question individuelle mais surtout collective, interrogation par rapport à ses propres processus, regard distancié sur ce que l’on fait, et de la manière dont on le fait, dans une logique d’amélioration ou de maintien du niveau de qualité. Cette porte ouvre ainsi la question essentielle de la responsabilité. La conscience de la responsabilité de la tâche à accomplir est à nouveau liée aux objectifs, aux moyens de les adresser, à leur réalisation, au pilotage de cette mise en œuvre, à la confiance qui est mise en nous par ceux qui nous confient les tâches, par les partenaires, les bénéficiaires, les usagers, les citoyens.

A plusieurs reprises, lors de cette journée d’étude du 11 juin 2014, on s’est interrogé sur le comment, sur les méthodes. Emmanuel Jaunart (Mielabelo) [8] et Audrey Rigo (AFSCA) [9] en ont dessiné quelques contours avec beaucoup de pertinence. Et Dominique Loroy l’a justement rappelé : il s’agit de rendre les agents et les décideurs, y compris politiques, eux mêmes responsables. Et cela, a souligné la secrétaire générale du Mouvement wallon pour la Qualité, nécessite de la formation, de l’expertise et de l’accompagnement interne ou externe.

Conclusion : miser sur le Service public de Wallonie ou bien le démanteler ?

La fonction publique qui a été dessinée lors de cette journée d’étude au Palais des Congrès de Namur, d’abord par Philippe Suinen, puis par Emmanuel Jaunart, Christine Crappe, Olivier Schneider et Audrey Rigo, c’est celle de la mobilité, du mouvement, de l’interaction (subsidiarité, interrégionalité, internationalité), de l’amélioration continue, du recentrage sur les missions et les objectifs essentiels, du dialogue avec le politique et la société, de la contractualisation aussi.

Les méthodes de management présentées ne sont que des pistes qui consistent surtout en un travail concret de collecte d’information, d’intelligence collective, d’organisation des processus, d’amélioration des performances, d’opérationnalisation et de généralisation des bonnes pratiques. L’essentiel, c’est l’espace, les zones de liberté que ces méthodes induisent pour permettre à chacun de faire évoluer le système. C’est cette liberté qui favorisera la créativité et stimulera l’implication des agents, dans un but d’amélioration des processus et de la qualité, dans une logique d’excellence opérationnelle.

Les changements attendus sont des changements dans la culture, ce sont des changements qui vont prendre du temps, qui sont générationnels. Et même si on y travaille déjà depuis longtemps, parfois, on rebrousse chemin. Chacun est d’accord pour souligner qu’il faut fuir les démarches intellectualisantes, celles qui sont trop loin du terrain. Si nous sommes tous conscients qu’un socle de méthodologie est nécessaire, nous savons aussi que la volonté de changement doit partir des acteurs. Et qu’il existe des circonstances favorables pour l’encourager. Marie-Louise Bataille, secrétaire générale de l’Union des Villes et des Communes de Wallonie, a insisté sur le fait que cet espace existait dorénavant dans la nouvelle gouvernance communale, pour autant que l’on continue à y transformer l’état d’esprit, y compris celui des élus. On peut émettre l’hypothèse que le processus de responsabilisation est également favorisé par l’autonomie des directions générales du SPW et que le fait de travailler dans un organisme d’intérêt public peut également être un facteur de renforcement de ce que les anglo-saxons appellent l’empowerment.

Je terminerai par ce qui peut apparaître comme une anecdote mais qui, en fait, a constitué pour moi une observation marquante, sinon décisive.

Dans un texte publié le 9 juin 2014 sur mon blog PhD2050 et décrivant sept propositions destinées aux pilotes de la Région wallonne, j’ai indiqué la nécessité de définir, avec les acteurs impliqués, une stratégie globale, cohérente, systémique, transversale qui serait pilotée dans le cadre d’un plan systémique où les moyens, y compris en ressources humaines, seraient affectés à des politiques précises, donc clairement identifiées. J’indiquais que l’instrument naturel de cette démarche, pour accompagner le gouvernement, est le Service public de Wallonie, son secrétariat général et l’ensemble des directions générales, en pratiquant les processus requis par l’excellence opérationnelle [10]. Plusieurs amis m’ont contacté au lendemain de la publication de ce texte pour se dire surpris du rôle central que j’assigne à l’Administration wallonne et en me demandant si je suis bien certain que le SPW a la capacité de le remplir. Comme j’argumentais en citant des noms de fonctionnaires que je trouvais remarquables et à la hauteur de la tâche, un de mes interlocuteurs me dit que c’était justement l’attitude de certains de ces agents qui lui posait problème. Ainsi, le constat s’éclairait : l’administration wallonne était, bien évidemment, dans ce même modèle des comportements wallons souhaitables ou inadaptés que le Collège régional de Prospective de Wallonie a progressivement construit, sur base d’exemples concrets, depuis 2006. Chacun-e d’entre nous, à certains moments de la journée, nous adoptons des comportements favorables et porteurs d’avenir, liés à des valeurs positives : réelle coopération entre acteurs, volonté de sortir de son univers de référence, stratégies proactives défensives, adhésion à l’éthique et aux lois de la société, prise de conscience de l’intérêt d’un avenir commun. A d’autres moments par contre, les travers que l’on pensait liés au passé régional, collectif ou individuel, ressurgissent en comportements inadaptés : isolement sur son propre territoire, fixation sur l’immédiateté, adoption de stratégies réactives défensives, acceptation de certaines transgressions, préoccupation prioritaire à la répartition du « gâteau » plutôt qu’au bien commun. Et je crains que la raréfaction des moyens, la peur et le manque de confiance en l’avenir favorisent surtout les comportements inadaptés. Ce qui est éclairant, c’est que non seulement les agents des pouvoirs publics n’échappent pas plus que les autres sphères de la société à ce modèle mais que, précisément, les méthodes et pratiques d’optimisation et d’excellence opérationnelles ont pour but d’aider à passer systématiquement des comportements inadaptés à ceux qui sont souhaitables et de nous y maintenir, par des objectifs stratégiques et des processus précis.

En ce sens, et compte tenu de ce qu’Oliver Schneider a dit ce 11 juin sur l’importance de l’événement déclencheur pour mettre en place de nouvelles dynamiques, la contraction budgétaire que vont connaître les pouvoirs publics constitue une remarquable occasion de réinterroger l’ensemble du système. La Région wallonne fonctionne aujourd’hui avec près de 10.000 fonctionnaires au SPW, 7.000 dans les OIP et environ 500 membres des Cabinets ministériels et autres cellules d’appui direct du gouvernement. La conception qui était jusqu’ici la mienne est que, sauf quelques exceptions dans des domaines vraiment spécifiques, il faut resserrer le dispositif autour d’un Service public de Wallonie plus autonome, plus responsabilisé, davantage reconnu comme acteur pertinent par la société et par le décideur politique. Des mesures pourraient être prises rapidement en ce sens comme, par exemple, le retour du secrétaire général à la table du Conseil des ministres comme secrétaire du gouvernement, la réelle implication de l’Administration dans un projet de développement de la Wallonie et de son plan intégré, y compris sur le plan budgétaire [11], la construction des plans opérationnels des directions générales – qui pourraient devenir des contrats de gestion à l’instar des OIP -, ainsi que des contrats d’objectifs et des lettres de mission des mandataires qui seraient fondés sur les objectifs et mesures préparés en commun dans le cadre de la préparation de la Déclaration de Politique régionale.

Évidemment, on peut aussi, comme certains de mes interlocuteurs de ces dernières semaines, considérer que cela ne marchera jamais. Et que seuls les OIP et autres pararégionaux peuvent répondre aux défis de l’avenir. Dans ce cas, il faut assurément suivre une autre trajectoire qui démantèlerait le SPW car la Wallonie n’a certainement pas les moyens de s’offrir deux – voire trois avec les Cabinets ministériels – niveaux de mise en œuvre des politiques qu’elle doit mener.

L’essentiel est, pour Mielabelo, l’Institut Destrée et tous ceux qui se sont impliqués dans la réflexion menée le 11 juin 2014 et depuis ce moment, que, comme le rappelait Filippo Sanna, l’Administration et les pouvoirs publics redeviennent la locomotive de la société qu’ils ont toujours été.

Et qu’ils insufflent une énergie nouvelle à tous les autres acteurs, y compris les entreprises et les organisations.

Philippe Destatte

https://twitter.com/PhD2050

[1] Ce texte constitue une mise au net, un peu développée, de l’intervention faite en clôture de la journée d’étude organisée par Mielabelo et l’Institut Destrée sur L’excellence opérationnelle dans les services publics, Palais des congrès de Namur, 11 juin 2014.

[2] Philippe DESTATTE, Services publics : optimisation stratégique et intelligence, Blog PhD2050, Namur, 22 avril 2014.

[3] Voir aussi Luc JANDRAIN, Les contradictions du New Public Management, sur le Blog de Politique, 8 octobre 2013 : http://politique.eu.org/spip.php?article2845

[4] Melchior WATHELET, Nous sommes tous les actionnaires d’une Wallonie s.a., dans Wallonie 86, n°3-4.

[5] Philippe DELMAS, Le maître des horloges, Modernité de l’action publique, Paris, Odile Jacobs, 1991.

[6] Michel CROZIER & Erhard FRIEDBERG, L’acteur et le système, Les contraintes de l’action collective, Paris, Seuil, 1977.

[7] Erhard FRIEDBERG, Le pouvoir et la règle, Dynamiques de l’action organisée, p. 26, Paris, Seuil, 1997.

[8] Emmanuel JAUNART, Vers l’excellence dans les pouvoirs publics wallons, Namur, 11 juin 2014.

[9] Audrey RIGO, La méthode Lean dans le secteur public : l’AFSCA comme organisation pilote, Namur, 11 juin 2014.

[10] Ph. DESTATTE, Songe d’un tondeur solitaire : une roadmap pour les pilotes de la Région Wallonie ? Blog PhD2050, Hour-en-Famenne, 9 juin 2014, p. 2.

[11] Principes destinés à guider l’élaboration et la mise en œuvre de la prochaine déclaration de politique régionale de Wallonie, Namur, Collège régional de Prospective de Wallonie, 27 mai 2014.